SODBA SODIŠČA (peti senat)
z dne 28. novembra 2013 ( *1 )
„Pritožba — Omejevalni ukrepi, sprejeti proti Islamski republiki Iran, da se prepreči širjenje jedrskega orožja — Zamrznitev sredstev — Obveznost utemeljitve upravičenosti ukrepa“
V zadevi C‑280/12 P,
zaradi pritožbe na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vložene 4. junija 2012,
Svet Evropske unije, ki ga zastopata M. Bishop in R. Liudvinaviciute-Cordeiro, agenta,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, ki ga zastopata J. Beeko in A. Robinson, agenta, skupaj z S. Lee, barrister,
in
Francoske republike, ki jo zastopata E. Ranaivoson in D. Colas, agenta,
intervenientki v pritožbenem postopku,
drugi stranki v postopku sta
Fulmen, s sedežem v Teheranu (Iran),
Fereydoun Mahmoudian, stanujoč v Teheranu,
ki ju zastopata A. Kronshagen in C. Hirtzberger, odvetnika,
tožeči stranki na prvi stopnji,
Evropska komisija, ki jo zastopa M. Konstantinidis, agent,
intervenientka na prvi stopnji,
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi T. von Danwitz, predsednik senata, E. Juhász, A. Rosas (poročevalec), D. Šváby in C. Vajda, sodniki,
generalni pravobranilec: M. Wathelet,
sodni tajnik: V. Tourrès, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 4. julija 2013,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Svet Evropske unije s pritožbo zahteva, da Sodišče razveljavi sodbo Splošnega sodišča Evropske unije z dne 21. marca 2012 v zadevi Fulmen in Mahmoudian proti Svetu (T‑439/10 in T‑440/10, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je navedeno sodišče v delu, ki se nanaša na družbo Fulmen in g. Mahmoudiana, razglasil za nične:
—
Sklep Sveta 2010/413/SZVP z dne 26. julija 2010 o omejevalnih ukrepih proti Iranu in razveljavitvi Skupnega stališča 2007/140/SZVP (UL L 195, str. 39, in popravek v UL 197, str. 19);
—
Izvedbeno uredbo Sveta (EU) št. 668/2010 z dne 26. julija 2010 o izvajanju člena 7(2) Uredbe (ES) št. 423/2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu (UL L 195, str. 25);
—
Sklep Sveta 2010/644/SZVP z dne 25. oktobra 2010 o spremembi Sklepa 2010/413 (UL L 281, str. 81);
—
Uredbo Sveta (EU) št. 961/2010 z dne 25. oktobra 2010 o omejevalnih ukrepih proti Iranu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 423/2007 (UL L 281, str. 1, v nadaljevanju skupaj: sporni akti),
in ohranil učinke Sklepa 2010/413, kot je bil spremenjen s Sklepom 2010/644, do začetka učinkovanja ničnosti Uredbe št. 961/2010, v preostalem pa tožbo zavrnil.
Pravni okvir in dejansko stanje
2
Pogodba o neširjenju jedrskega orožja je bila odprta za podpis 1. julija 1968 v Londonu, Moskvi in Washingtonu. Njenih „pogodbenic“ je 28 držav članic Evropske unije in tudi Islamska republika Iran.
3
Člen II te pogodbe med drugim določa, da „[se] vsaka država pogodbenica, ki nima jedrskega orožja, […] zavezuje, da ne bo izdelovala ali kako drugače pridobila jedrskega orožja oziroma drugih jedrskih eksplozivnih naprav […]“.
4
Člen III te pogodbe v odstavku 1 določa, da se „vsaka država pogodbenica, ki nima jedrskega orožja, zavezuje, da bo sprejela varnostne ukrepe, določene v sporazumu, o katerem bodo tekla pogajanja in ki bo sklenjen z Mednarodno agencijo za atomsko energijo [(v nadaljevanju: MAAE)] v skladu s Statutom [MAAE] in sistemom varnostnih ukrepov te agencije z izključnim namenom preverjati izpolnjevanje s to pogodbo prevzetih obveznosti te države, da bi se preprečila zloraba miroljubne uporabe jedrske energije za jedrsko orožje in druge jedrske eksplozivne naprave […]“.
5
MAAE v skladu s členom III B 4 statuta naslovi letna poročila o delu na Generalno skupščino Združenih narodov, in če je treba, na Varnostni svet Združenih narodov (v nadaljevanju: Varnostni svet).
6
Varnostni svet je, zaskrbljen zaradi številnih poročil generalnega direktorja MAAE in resolucij Sveta guvernerjev MAAE glede jedrskega programa Islamske republike Iran, 23. decembra 2006 sprejel Resolucijo 1737 (2006), katere priloga našteva vrsto oseb in subjektov, ki so vpleteni v širjenje jedrskega orožja ter jim je treba zamrzniti sredstva in gospodarske vire.
7
Zaradi izvajanja Resolucije 1737 (2006) v Uniji je Svet Evropske unije 27. februarja 2007 sprejel Skupno stališče 2007/140/SZVP o omejevalnih ukrepih proti Iranu (UL L 61, str. 49).
8
Člen 5(1) Skupnega stališča 2007/140 določa zamrznitev vseh sredstev in gospodarskih virov nekaterih kategorij oseb in subjektov, naštetih v točkah (a) in (b) te določbe. Člen 5(1)(a) se torej nanaša na osebe in subjekte, navedene v prilogi k Resoluciji 1737 (2006), ter na druge osebe in subjekte, ki jih je določil Varnostni svet ali Odbor Varnostnega sveta, ustanovljen v skladu s členom 18 Resolucije 1737 (2006). Seznam teh oseb in subjektov je v Prilogi I k Skupnemu stališču 2007/140. Člen 5(1)(b) se nanaša na osebe in subjekte, ki niso navedeni v prilogi I in med drugim sodelujejo pri jedrskih dejavnostih Irana, nevarnih z vidika širjenja jedrskega orožja, so z njimi neposredno povezani ali jih podpirajo. Seznam teh oseb in subjektov je v Prilogi II k navedenemu Skupnemu stališču.
9
Evropska unija je v okviru svojih pristojnosti Resolucijo 1737 (2006) izvedla z Uredbo (ES) št. 423/2007 z dne 19. aprila 2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu (UL L 103, str. 1), ki je bila sprejeta na podlagi členov 60 ES in 301 ES in ki se nanaša na Skupno stališče 2007/140, njena vsebina pa je pravzaprav enaka vsebini navedenega skupnega stališča, saj so v prilogi IV (osebe, subjekti in organi, ki jih je določil Varnostni svet) in prilogi V (osebe, subjekti in organi, ki niso zajeti v Prilogi IV) navedena ista imena subjektov in fizičnih oseb.
10
Člen 7(2) Uredbe št. 423/2007 je določal:
„Zamrznejo se vsa sredstva in gospodarski viri, ki pripadajo, so v lasti ali s katerimi razpolagajo ali jih nadzirajo osebe, subjekti ali organi, navedeni v Prilogi V. Priloga V vključuje fizične in pravne osebe, subjekte in organe, ki niso zajeti v Prilogi I, in za katere je bilo v skladu s členom 5(1)(b) Skupnega stališča 2007/140/[…] ugotovljeno, da:
a)
sodelujejo pri širjenju jedrskih dejavnosti Irana, so s tem neposredno povezani ali pri tem zagotavljajo podporo.“
11
Varnostni svet je ugotovil, da Islamska republika Iran ni spoštovala njegovih resolucij, da je zgradila obrat v Qomu in s tem kršila obveznost prenehanja vseh dejavnosti, povezanih z bogatenjem urana, kar je razkrila šele septembra 2009, oziroma da o tem ni obvestila MAAE in je zavrnila sodelovanje z njo, in zato z Resolucijo 1929 (2010) z dne 9. junija 2010 sprejel strožje ukrepe, ki med drugim vključujejo iranske ladjarske družbe, sektor balističnih raket, ki lahko nosijo jedrsko orožje, in Islamsko revolucionarno gardo.
12
Evropski svet je v izjavi, priloženi k sklepom z dne 17. junija 2010, poudaril, da je vedno bolj zaskrbljen zaradi iranskega jedrskega programa, pozdravil sprejetje Resolucije Varnostnega sveta 1929 (2010) in omenil zadnje poročilo z dne 31. maja 2010.
13
Evropski svet je v točki 4 te izjave navedel, da je uvedba novih omejevalnih ukrepov postala neizogibna. Glede na delo, ki ga je opravil Svet za zunanje zadeve, je tega pozval, naj na naslednji seji sprejme ukrepe za izvajanje ukrepov, določenih z Resolucijo Varnostnega sveta 1929 (2010), pa tudi spremljevalne ukrepe, s katerimi bi prispeval k odpravi vseh skrbi, ki jih povzroča razvoj občutljive tehnologije za jedrski in raketni program Islamske republike Iran, s pogajanji. Ti ukrepi naj bi se nanašali na ta področja:
„trgovinski sektor, predvsem trgovina z blagom z dvojno rabo in dodatne omejitve na področju trgovinskega zavarovanja; finančni sektor, vključno z zamrznitvijo premoženja drugih iranskih bank in omejitve v bančnem in zavarovalniškem sektorju; iranski prevozniški sektor, vključno s podjetjem Islamic Republic of Iran Shipping Lines (IRISL) in njegovimi podružnicami ter zračnim tovornim prometom, velika sektorja industrije zemeljskega plina in nafte s prepovedjo novih naložb, tehnične pomoči in prenosa tehnologije, opreme in storitev, povezanih s tema sektorjema, predvsem tehnologije rafiniranja, utekočinjanja in utekočinjenega zemeljskega plina; razširiti pa je treba tudi prepoved izdajanja vizumov in zamrznitev premoženja predvsem na člane Islamske revolucionarne garde (IRGC)“.
14
S sklepom 2010/413 je Svet to izjavo izvršil tako, da je razveljavil Skupno stališče 2007/140 in glede na slednjega sprejel dodatne omejevalne ukrepe.
15
Člen 20(1) Sklepa 2010/413 določa zamrznitev sredstev za več kategorij oseb in subjektov. Člen 20(1)(a) se nanaša na osebe in subjekte, ki jih je določil Varnostni svet in so našteti v Prilogi I k Sklepu. Člen 20(1)(b) med drugim navaja „osebe in subjekt[e], ki niso navedeni v Prilogi I in ki sodelujejo v dejavnostih Irana, nevarnih z vidika širjenja jedrskega orožja, ali pri razvoju izstrelitvenih sistemov jedrskega orožja, so z njimi neposredno povezani ali jih podpirajo, vključno s sodelovanjem pri nabavi prepovedanih predmetov, blaga, opreme, surovin in tehnologije, ali osebam in subjektom, ki delujejo v njihovem imenu ali po njihovih navodilih, ali subjektom, ki jim pripadajo ali jih nadzirajo (tudi na nezakonit način), […] naveden[e] v Prilogi II“.
16
Fulmen, tožeča stranka v zadevi T‑439/10, je iranska družba, dejavna zlasti v sektorju električne opreme. Navedena je v točki 13 dela I(B) Priloge II k Sklepu 2010/413. Utemeljitev:
„Družba Fulmen je sodelovala pri vgradnji električne opreme na lokaciji Qom/Fordoo v času pred njenim razkritjem.“
17
V skladu s točko 2 izpodbijane sodbe je tožeča stranka v zadevi T‑440/10 g. Mahmoudian, večinski delničar in predsednik upravnega odbora družbe Fulmen. Naveden je v točki 9 dela I(A) Priloge II k Sklepu 2010/413. Obrazložitev je: „Direktor družbe Fulmen.“
18
Z Izvedbeno uredbo št. 668/2010 o izvajanju člena 7(2) Uredbe št. 423/2007 je bilo ime družbe Fulmen, navedeno v točki 11 dela I(B) Priloge k Izvedbeni uredbi št. 668/2010, dodano na seznam oseb, subjektov in organov iz tabele I Priloge V k Uredbi št. 423/2007.
19
Utemeljitev je bila:
„Družba Fulmen je sodelovala pri vgradnji električne opreme na lokaciji Qom/Fordoo v času pred njenim razkritjem.“
20
G. Mahmoudian, naveden v točki 2 dela I(A) Priloge k Izvedbeni uredbi št. 668/2010, je bil dodan na seznam oseb, subjektov in organov iz tabele I Priloge V k Uredbi št. 423/2007. Utemeljitev je enaka tisti iz Sklepa 2010/413.
21
Priloga II k Sklepu 2010/413 je bila revidirana in na novo napisana s Sklepom 2010/644.
22
V uvodnih izjavah od 2 do 5 tega sklepa 2010/644 je navedeno:
„(2)
Svet je natančno pregledal seznam oseb in subjektov iz Priloge II k Sklepu 2010/413/SZVP, za katere se uporabljata člena 19(1)(b) in 20(1)(b) Sklepa. Pri tem je upošteval pripombe, ki so jih zadevne osebe in subjekti predložili Svetu.
(3)
Svet je sklenil, da bi se – z izjemo dveh subjektov – morali za osebe in subjekte iz Priloge II k Sklepu 2010/413/SZVP še naprej uporabljati posebni omejevalni ukrepi, določeni v navedenem sklepu.
(4)
Svet je sklenil tudi, da bi bilo treba vnose nekaterih subjektov s seznama spremeniti.
(5)
Seznam oseb in subjektov iz členov 19(1)(b) in 20(1)(b) Sklepa 2010/413/SZVP bi bilo treba ustrezno posodobiti.“
23
Ime družbe Fulmen je bilo zajeto v točki 13 seznama subjektov iz tabele I Priloge II k Sklepu 2010/413, kot izhaja iz Sklepa 2010/644. Utemeljitev, ki jo zadeva, je enaka tisti iz Sklepa 2010/413.
24
Ime g. Mahmoudiana je bilo zajeto v točki 9 seznama subjektov iz tabele I Priloge II k Sklepu 2010/413, kot izhaja iz Sklepa 2010/644. Utemeljitev, ki jo zadeva, je enaka tisti iz Sklepa 2010/413.
25
Uredba št. 423/2007 je bila razveljavljena z Uredbo št. 961/2010.
26
Člen 16 Uredbe št. 961/2010 določa predvsem zamrznitev sredstev in gospodarskih virov, ki pripadajo nekaterim osebam, subjektom ali organom ali jih te nadzirajo. Odstavek 1 te določbe se nanaša na osebe, subjekte in organe, ki jih je določil Varnostni svet in so našteti v Prilogi VII k tej uredbi.
27
Člen 16(2) Uredbe št. 961/2010 določa:
„2. Zamrznejo se vsa sredstva in gospodarski viri, ki pripadajo, so v lasti ali s katerimi razpolagajo ali jih nadzirajo osebe, subjekti ali organi, navedeni v Prilogi VIII. Priloga VIII zajema fizične in pravne osebe, subjekte in organe, […] ki so v skladu s členom 20(1)(b) Sklepa [2010/413] opredeljeni kot:
a)
osebe, subjekti ali organi, ki sodelujejo v dejavnostih Irana, ki so nevarne z vidika širjenja jedrskega orožja, ali pri razvoju izstrelitvenih sistemov jedrskega orožja Irana, so z njimi neposredno povezani ali jih podpirajo, vključno s sodelovanjem pri nabavi prepovedanega blaga in tehnologije, ali osebe, subjekti ali organi, ki so v lasti takšnih oseb, subjektov ali organov ali pod njihovim nadzorom (tudi na nezakonit način) ali delujejo v njihovem imenu ali po njihovih navodilih;
[…]“
28
Ime družbe Fulmen je Svet vpisal v točko 13 seznama oseb, subjektov in organov, naštetih v Prilogi VIII(B) k Uredbi št. 961/2010. Razlogi za ta vpis so enaki tistim iz Sklepa 2010/413.
29
Ime g. Mahmoudiana je Svet vpisal v točko 14 seznama oseb, subjektov in organov, naštetih v Prilogi VIII(A) k Uredbi št. 961/2010. Razlogi za ta vpis so enaki tistim iz Sklepa 2010/413.
30
M. Mahmoudian in družba Fulmen sta s priporočenima dopisoma z dne 26. avgusta 2010 oziroma in 14. septembra 2010 zahtevala, naj Svet izbriše njuni imeni z zadevnega seznama, in ga pozvala, naj jima predloži dokaze, na podlagi katerih je v zvezi z njima sprejel omejevalne ukrepe. Svet je v dopisu z dne 28. oktobra 2010 ti zahtevi zavrnil. G. Mahmoudianu in družbi Fulmen je odgovoril, da njegov sklep o ohranitvi njunih imen na spornih seznamih ni temeljil na drugih dokazih od tistih, ki so navedeni v obrazložitvi teh seznamov.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
31
Družba Fulmen in g. Mahmoudian sta 24. septembra 2010 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila vsak svojo ničnostno tožbo zoper Sklep 2010/413 in Izvedbeno uredbo št. 668/2010. Ti zadevi, vpisani pod številki T‑439/10 in T‑440/10, sta bili za namen ustnega postopka in izdaje sodbe združeni.
32
Družba Fulmen in g. Mahmoudian sta razširila tožbene predloge in predlagala tudi razglasitev ničnosti Sklepa 2010/644 in Uredbe št. 961/2010 v delu, v katerem se nanašata nanju. Od Splošnega sodišča sta tudi zahtevala, da jima prizna škodo, ki naj bi jima nastala zaradi sprejetja spornih aktov.
33
Splošno sodišče je najprej zavrnilo prvi tožbeni razlog glede kršitve obveznosti obrazložitve, pravice do obrambe in pravice do učinkovitega sodnega varstva, saj je menilo, da je bila obrazložitev zadevnih aktov, čeprav kratka, zadostna, da sta družba Fulmen in g. Mahmoudian lahko razumela, kaj se jima očita in sta lahko vložila tožbo.
34
Splošno sodišče je nato preučilo tretji tožbeni razlog, ki se nanaša na napako pri presoji glede vpletenosti tožečih strank v širjenje jedrskega orožja. Slednji sta trdili, da Svet ni predložil dokaza o dejavnosti družbe na lokaciji Qom/Fordoo. Svet je odgovoril, da od njega ni mogoče zahtevati, naj predloži dokaz v zvezi s to trditvijo. Meni namreč, da mora biti nadzor sodišča Unije omejen na preverjanje, ali so razlogi, navedeni v utemeljitev sprejetja omejevalnih ukrepov, „verjetni“. V obravnavanem primeru naj bi bilo tako, saj je družba Fulmen že dolgo dejavna na iranskem trgu električne opreme in ima veliko zaposlenih.
35
Sodišče prve stopnje je v točkah od 96 do 104 izpodbijane sodbe navedlo:
„96
Glede tega je treba opozoriti, da sodni nadzor nad zakonitostjo akta, s katerim so bili proti subjektu sprejeti omejevalni ukrepi, vsebuje presojo dejstev in okoliščin, navedenih v njegovo utemeljitev, ter preverjanje dokazov in informacij, na katerih temelji ta presoja. V primeru izpodbijanja mora Svet te dokaze predložiti, da jih sodišče Unije preveri (glej v tem smislu sodbo z dne 14. oktobra 2009 v zadevi Bank Melli Iran proti Svetu, T-390/08, ZOdl., str. II-3967, točki 37 in 107).
97
V nasprotju s trditvami Sveta tako nadzor nad zakonitostjo, ki ga je treba opraviti v obravnavanem primeru, ni omejen na preverjanje abstraktne ‚verjetnosti‘ navedenih razlogov, temveč mora vsebovati vprašanje, ali so ti razlogi pravno zadostno podprti s konkretnimi dokazi in informacijami.
98
Svet prav tako ne more trditi, da ni dolžan predložiti teh dokazov.
99
Prvič, Svet glede tega trdi, da so bili omejevalni ukrepi proti tožečima strankama sprejeti na predlog države članice v skladu s postopkom, določenim v členu 23(2) Sklepa 2010/413. Ta okoliščina pa nikakor ne spremeni tega, da gre pri [spornih] aktih za akte Sveta, ki se mora zato prepričati, da je njihovo sprejetje utemeljeno, po potrebi tako, da državo članico zaprosi, naj mu predloži dokaze in informacije, potrebne za to.
100
Drugič, Svet se ne more sklicevati na to, da zadevni dokazi izvirajo iz zaupnih virov in jih zato ni mogoče razkriti. Čeprav bi namreč ta okoliščina utegnila upravičevati omejitve glede obvestitve [družbe Fulmen in g. Mahmoudiana] ali njunih odvetnikov o teh dokazih, pa mora biti sodišču Unije glede na bistveni pomen sodnega nadzora v kontekstu sprejemanja omejevalnih ukrepov omogočen nadzor nad zakonitostjo in utemeljenostjo takih ukrepov, ne da bi bilo mogoče proti njemu uveljavljati tajnost ali zaupnost dokazov in informacij, ki jih je uporabil Svet (glej po analogiji [sodbo Splošnega sodišča z dne 12. decembra 2006 v zadevi Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran proti Svetu, T-228/02, ZOdl., str. II-4665] točka 155). Poleg tega Svet nima pravice, da akt o sprejetju omejevalnih ukrepov utemelji na informacijah ali gradivu iz spisa, ki jih je posredovala država članica, če ta ne želi odobriti njihovega posredovanja sodišču Unije, ki nadzoruje zakonitost tega sklepa (glej po analogiji sodbo Splošnega sodišča z dne 4. decembra 2008 v zadevi People’s Mojahedin Organization of Iran proti Svetu, T-284/08, ZOdl., str. II-3487, točka 73).
101
Tretjič, Svet napačno trdi, da od njega ni mogoče zahtevati dokaza, da je subjekt sodeloval pri širjenju jedrskega orožja, saj so zadevna ravnanja tajna. Po eni strani zgolj dejstvo, da je bilo sprejetje omejevalnih ukrepov predlagano na podlagi člena 23(2) Sklepa 2010/413, pomeni, da ima zadevna država članica ali visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, odvisno od primera, na voljo dokaze ali informacije, ki po njegovem mnenju dokazujejo, da zadevni subjekt sodeluje pri širjenju jedrskega orožja. Po drugi strani lahko morebitne težave Sveta pri poskusu dokazovanja tega sodelovanja v nekaterih primerih vplivajo na dokazni standard, ki se od njega zahteva. Te težave pa ne morejo povzročiti popolne odprave njegovega dokaznega bremena.
102
Svet ni v zvezi s presojo obravnavanega primera predložil nobenega dokaza ali informacije v utemeljitev razloga, navedenega v [spornih] aktih. Kot v bistvu priznava, se je oprl zgolj na neutemeljene trditve, da je družba Fulmen vgrajevala električno opremo na lokaciji Qom/Fordoo pred razkritjem te lokacije.
103
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Svet ni predložil dokaza, da je bila družba Fulmen dejavna na lokaciji, zato je treba tretji tožbeni razlog sprejeti, ne da bi se bilo treba izreči o drugi trditvi, ki jo v zadevi T‑440/10 navaja [g.] Mahmoudian in se nanaša na njegov položaj v družbi Fulmen.
104
Ker se Svet v [spornih] aktih ni skliceval na druge okoliščine, ki bi utemeljevale sprejetje omejevalnih ukrepov proti družbi Fulmen in g. Mahmoudianu, je treba navedene akte razglasiti za nične v delu, v katerem se nanašajo na [družbo Fulmen in g. Mahmoudiana].“
36
Da ne bi ogrozilo pravne varnosti, je Splošno sodišče ohranilo učinke Sklepa 2010/413, kot je bil spremenjen s Sklepom 2010/644, do odločitve Sodišča, ki odloča o pritožbi. V skladu s členom 60, drugi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije ima pritožba odložilni učinek na odločitev Splošnega sodišča, s katero je uredba razglašena za nično, v tem primeru Uredba št. 961/2010, do odločitve, s katero Sodišče odloči o pritožbi.
Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
37
S sklepom predsednika Sodišča z dne 24. oktobra 2012 je bila Francoski republiki ter Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta.
38
Svet Sodišču predlaga, naj:
—
izpodbijano sodbo razveljavi;
—
o sporu dokončno odloči ter tožbi družbe Fulmen in g. Mahmoudiana zoper sporne akte zavrne;
—
družbi Fulmen in g. Mahmoudianu naloži plačilo stroškov, ki jih je priglasil Svet v postopku na prvi stopnji in v pritožbenem postopku.
39
Družba Fulmen in g. Mahmoudian Sodišču predlagata, naj:
—
pritožbo zavrne;
—
potrdi izpodbijano sodbo, s katero je Splošno sodišče za nične razglasilo sporne akte v delih, v katerih se nanašajo na družbo Fulmen in g. Mahmoudiana;
—
če je treba, za nično razglasi Uredbo Sveta (EU) št. 267/2012 z dne 23. marca 2012 o omejevalnih ukrepih proti Iranu in razveljavitvi Uredbe št. 961/2010 (UL L 88, str. 1);
—
Svetu naloži plačilo stroškov.
40
Francoska republika ter Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska Sodišču predlagata, naj pritožbi Sveta ugodi.
41
Komisija odgovora na pritožbo ni vložila.
Pritožba
Trditve strank
42
Svet meni, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je menilo, da bi ta moral predložiti dokaze o tem, da je bila družba Fulmen dejavna na lokaciji Qom/Fordoo, in to ne glede na to, da lahko predloženi dokazi izvirajo iz zaupnih virov. Napačna uporaba prava s strani Splošnega sodišča se nanaša na dva vidika posredovanja teh dokazov. Prvi je v zvezi s posredovanjem dokazov Svetu s strani držav članic in drugi s posredovanjem zaupnih dokazov sodišču.
43
Prvič, Svet, ob podpori Francoske republike, poudarja, da je jedrski objekt na lokaciji Qom/Fordoo zgrajen nezakonito, ne da bi bil prijavljen pri MAAE in v nasprotju z resolucijami Varnostnega sveta. Francoska republika v zvezi s tem citira Resolucijo 1929 (2010), v katere preambuli je omenjen objekt za bogatenje urana na Qomu. Zaradi tajne narave gradnje na Qomu lahko država članica meni, da je za njeno varnost nujno, da ne razkrije zaupnih dokumentov, kar naj Splošno sodišče ne bi upoštevalo v zadostni meri.
44
Svet s prvim očitkom izpodbija točko 99 izpodbijane sodbe, v kateri je Splošno sodišče razsodilo, da mora Svet pri preučitvi, ali je bilo sprejetje omejevalnih ukrepov na predlog države članice utemeljeno, državo članico po potrebi zaprositi, naj mu predloži potrebne dokaze in informacije. Svet meni, da če ti dokazi izvirajo iz zaupnih virov, lahko legitimno odloči, da sprejme omejevalni ukrep na podlagi enega obrazložitvenega memoranduma države članice, pod pogojem, da je ta razlaga objektivno „verjetna“. Tako ravnanje naj bi bilo v skladu z načelom medsebojnega zaupanja, ki mora vladati med državami članicami ter med državami članicami in institucijami Unije, in načelom lojalnega sodelovanja, kot ga določa člen 4(3), prvi odstavek, PEU.
45
Francoska republika še meni, da je objektivno verjeten obrazložitveni memorandum, ki ga je država članica poslala Svetu, zadosten v okviru sprejetja omejevalnih ukrepov in napotuje na člen 346(1)(a) PDEU, v skladu s katerim „nobena država članica ni dolžna dajati informacij, za katere meni, da bi bilo njihovo razkritje v nasprotju z bistvenimi interesi njene varnosti“.
46
Svet dalje navaja, da v skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice pravica do razkritja dokazov kot sestavni del pravice do obrambe ni absolutna pravica (sodba z dne 16. februarja 2000 v zadevi ESČP Jasper proti Združenemu kraljestvu, tožba št. 27052/95, točka 52). Ta sodna praksa bi se lahko glede člena 6(1) Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu, ki ureja določitev kazenskih obsodb, uporabila predvsem za zadevne omejevalne ukrepe.
47
V podporo temu očitku Sveta Združeno kraljestvo trdi, prvič, da morajo biti odločitve, ki jih sprejme Svet na podlagi člena 29 PEU in v skladu s členom 31 Pogodbe o Evropski uniji, sprejete soglasno. Drugič, Združeno kraljestvo navaja, da pri glasovanju o predlogu države članice druge države članice prispevajo strokovno znanje in izkušnje k oblikovanju odločitve. Končno in tretjič, trdi, da so bile nekatere informacije med nekaterimi državami članicami lahko izmenjane na bilateralni ravni. Če države članice menijo, da je sodelovanje oseb in subjektov, vpletenih v dejanja, ki pomenijo nevarnost širjenja jedrskega orožja, ki se navaja v predlogu za sprejetje sklepa, samovoljno, malo verjetno ali nezanesljivo, bi morale sprejetje sklepa zavrniti.
48
Z drugim očitkom Svet ugovarja točki 100 izpodbijane sodbe, v kateri je Splošno sodišče razsodilo, da proti njemu ni mogoče uveljavljati tajnosti ali zaupnosti dokazov in informacij, na katerih temelji sprejetje omejevalnih ukrepov.
49
Svet meni, da Splošno sodišče ni upoštevalo člena 67(3) Poslovnika, v skladu s katerim Splošno sodišče upošteva samo tiste listine in dokaze, ki so bili dani na vpogled odvetnikom in zastopnikom strank in o katerih so ti lahko izrazili svoje stališče. Trdi, da aktualni Poslovnik Sodišča stranki ne dovoljuje, da Splošnemu sodišču posreduje zaupne informacije tako, da bi se te lahko upoštevale, ne da bi bile razkrite odvetnikom druge stranke. Francoska republika v zvezi s tem navaja, da Svetu ni mogoče očitati, da ni spremenil Poslovnika Sodišča prve stopnje, saj svoj poslovnik sestavi Splošno sodišče v soglasju s Sodiščem in z odobritvijo Sveta. Po mnenju Francoske republike in Združenega kraljestva je, dokler Splošno sodišče ne more upoštevati zaupnih dokazov, če jih ne posreduje odvetnikom tožeče stranke, državi članici težko sprejeti, da bi morala zaupne dokaze, s katerimi razpolaga in ki utemeljujejo upravičenost zadevnih omejevalnih ukrepov, posredovati Splošnemu sodišču.
50
Na obravnavi je Svet navedel, da ima pravico sprejeti splošne gospodarske sankcije, s katerimi zajame nekatere sektorje iranskega gospodarstva, v skladu s členom 215(1) PDEU. Izbira ciljnih ukrepov omogoča omilitev negativnih učinkov omejevalnih ukrepov na prebivalstvo, vendar pa je težava v dokazovanju dejavnosti, najpogosteje tajne, ki utemeljuje sprejetje teh ukrepov. Iz točke 49 izpodbijane sodbe tudi izhaja, da Splošno sodišče meni, da varnost Unije oziroma njenih držav članic ali vodenje njihovih mednarodnih odnosov lahko utemeljuje izjemo od obveznosti posredovanja razlogov za sprejetje zadevnih omejevalnih ukrepov, vendar pa Sodišče – napačno – te izjeme ni uporabilo glede dokaza o očitanem ravnanju.
51
Združeno kraljestvo trdi, da bi moralo Splošno sodišče preučiti, kako uskladiti legitimne interese, ki se varujejo z omejevalnimi ukrepi, in interese, ki se varujejo z ohranjanjem zaupnosti, na eni strani ter učinkovito ohranjanje sodnega varstva na drugi strani. Trdi, da ker Unija še ni uvedla postopkov za posredovanje zaupnih dokumentov Splošnemu sodišču, mora navedeno sodišče v okviru tega usklajevanja več pozornosti namenjati interesom miru in varnosti kot interesom oseb, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi. Poudarja, da so zadevni ukrepi preventivni, in ne kazenski. Čeprav so vsiljeni in imajo precejšnje učinke, so povezani s posebnimi določbami – kot sta člena 19 in 21 Uredbe št. 961/2010 – ki varujejo osebe, na katere se ukrepi nanašajo.
52
Družba Fulmen in g. Mahmoudian trdita, prvič, da je trditev o obstoju virov, ki morajo ostati zaupni, nov argument, na katerega se Svet na prvi stopnji ni skliceval, razen v ustnem postopku v odgovorih na vprašanja, ki mu jih je postavilo Splošno Sodišče.
53
Drugič in podredno, trdita, da obstoj dokazov, ki izvirajo iz zaupnih virov, pomeni izjemo ne le od načela spoštovanja pravice do obrambe, temveč tudi od obveznosti predložiti zadostne dokaze o dejstvih, na katerih temelji sprejeta odločitev.
54
Dalje družba Fulmen in g. Mahmoudian navajata, da je treba na podlagi člena 67(3), tretji odstavek, Poslovnika Splošnega sodišča zavrniti trditev Sveta, v skladu s katero Splošno sodišče upošteva samo tiste listine in dokaze, ki so bili dani na vpogled odvetnikom in zastopnikom strank in o katerih so ti lahko izrazili svoje stališče.
55
V zvezi s tem poudarjata, da Komisija nikoli ni navajala kakršnih koli zaupnih dokazov v podporo svojemu sklepu. Spominjata, da sta poslala dva priporočena dopisa, in sicer 26. avgusta 2010 in 14. septembra 2010, v katerih sta izrazila začudenje zaradi pomanjkanja dokazov v podporo sprejetih sklepov. Po uvedbi sodnega postopka ni Svet nikoli omenil obstoja zaupnih dokazov, ki bi jih posredovala ena od držav članic in/ali Evropskih služb za zunanje delovanje.
56
Družba Fulmen in g. Mahmoudian tudi trdita, da so bili razlogi za sklep – tudi če naj bi zaupni dokazi obstajali – zelo nejasni in niso omogočali učinkovite obrambe ne družbi Fulmen ne g. Mahmoudianu. Navajata številne napake tako glede družbe Fulmen kot glede g. Mahmoudina, ki se pojavljajo v sklepu in ki so bile sporočene Splošnemu sodišču. Po njunem mnenju se zaradi teh napak lahko dvomi o zanesljivosti izjav Sveta o obstoju zaupnih dokazov.
Presoja Sodišča
57
Ta dva očitka, ki sestavljata en pritožbeni razlog Sveta, je treba preučiti skupaj. V točkah 99 in 100 je namreč Splošno sodišče odgovorilo na trditev družbe Fulmen in g. Mahmoudiana, navedeno v točki 94 izpodbijane sodbe, v skladu s katero Svet ni predložil dokaza za svoje trditve o tem, da je bila družba Fulmen dejavna na lokaciji Qom/Fordoo. Zato je treba točko 99 razlagati tako, da Splošno sodišče meni, da mora Svet, po potrebi, zahtevati potrebne dokaze in informacije od države članice, ki je predlagala omejevalne ukrepe, da bi jih lahko predložil v okviru sodnega nadzora, ki ga omenja v naslednji točki izpodbijane sodbe.
58
Kot je nedavno navedlo Sodišče pri nadzoru omejevalnih ukrepov, morajo sodišča Unije – v skladu s svojimi pristojnostmi na podlagi Pogodbe – zagotoviti načeloma popolni nadzor nad zakonitostjo vseh aktov Unije glede na temeljne pravice, ki so del pravnega reda Unije. Ta zahteva je izrecno določena v členu 275, drugi odstavek, PDEU (sodba z dne 18. julija 2013 v združenih zadevah Komisija in drugi proti Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, v nadaljevanju: sodba Kadi, točka 97).
59
Med te temeljne pravice spadata med drugim pravica do obrambe in pravica do učinkovitega sodnega varstva (sodba Kadi II, točka 98).
60
Prva od teh pravic, ki je določena v členu 41(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), vključuje pravico do izjave in pravico do dostopa do spisa ob upoštevanju legitimnega interesa do zaupnosti (sodba Kadi II, točka 99).
61
Na podlagi druge od teh tako imenovanih temeljnih pravic, ki je določena v členu 47 Listine, se zahteva, da mora biti zainteresirani osebi omogočeno, da se z razlogi, na katerih temelji odločba v njeni zadevi, seznani bodisi že na podlagi odločbe bodisi na podlagi dopisa, s katerim so mu ti razlogi posredovani na njegovo zahtevo, brez poseganja v pristojnost pristojnega sodišča, da od zadevnega organa zahteva, naj jih posreduje, zato da se ji omogoči obramba njenih pravic v kar najboljših okoliščinah in sprejetje odločitve ob popolnem poznavanju razlogov o tem, ali je smiselno, da se obrne na pristojno sodišče, ter zato da se slednjemu popolnoma omogoči nadzor nad zakonitostjo zadevne nacionalne odločbe (glej sodbo z dne 4. junija 2013 v zadevi ZZ, C‑300/11, točka 53 in navedena sodna praksa, in sodbo Kadi II, točka 100).
62
Vendar člen 52(1) Listine dopušča omejitve pri izvajanju pravic, ki jih ta zagotavlja, če zadevna omejitev spoštuje zlasti bistveno vsebino zadevne temeljne pravice in če je v skladu z načelom sorazmernosti nujna ter dejansko ustreza ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija (glej zgoraj navedeno sodbo ZZ, točka 51, in sodbo Kadi II, točka 101).
63
Poleg tega je treba obstoj kršitve pravice do obrambe in pravice do učinkovitega sodnega varstva presojati glede na posebne okoliščine posameznega primera (glej v tem smislu sodbo z dne 25. oktobra 2011 v zadevi Solvay proti Komisiji, C-110/10 P, ZOdl., str. I-10439, točka 63), zlasti glede na vrsto zadevnega akta, okoliščin sprejetja in pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje (glej sodbo Kadi II, točka 102; glej tudi v tem smislu v zvezi s spoštovanjem obveznosti obrazložitve sodbi z dne 15. novembra 2012 v združenih zadevah Al‑Aqsa proti Svetu in Nizozemska proti Al‑Aqsa, C‑539/10 P in C‑550/10 P, točki 139 in 140, in Svet proti Bamba, C‑417/11 P, točka 53).
64
Na podlagi učinkovitosti sodnega nadzora, ki ga zagotavlja člen 47 Listine, se zahteva tudi, da ta odločba, ki je za to osebo posamični akt, temelji na dovolj trdni dejanski podlagi. To vključuje preverjanje dejstev, ki so navedena v obrazložitvenem memorandumu, na katerem temelji navedena odločba, tako da sodni nadzor ni omejen na presojo abstraktne verjetnosti navedenih razlogov, temveč se nanaša na vprašanje, ali so ti razlogi, oziroma vsaj eden od njih, za katere se šteje, da so sami po sebi dovolj za utemeljitev te odločbe, utemeljeni (glej sodbo Kadi II, točka 119).
65
V zvezi s tem mora sodišče Unije opraviti ta preizkus tako, da, če je treba, pristojni organ Unije pozove k predložitvi informacij ali dokazov, ki so upoštevni pri takem preizkusu, ne glede na to, ali so zaupni (glej sodbo Kadi II, točka 120 in navedena sodna praksa).
66
Pristojni organ Unije mora namreč v primeru izpodbijanja dokazati utemeljenost razlogov, navedenih zoper zadevno osebo, ne pa da bi morala slednja predložiti negativni dokaz o neutemeljenosti navedenih razlogov (glej sodbo Kadi II, točka 121).
67
V zvezi s tem se ne zahteva, da mora navedeni organ sodišču Unije predložiti vse informacije in dokaze, ki se nanašajo na razloge, navedene v aktu, za katerega se zahteva razglasitev ničnosti. Vendar pa morajo biti razlogi, ki so bili navedeni zoper zadevno osebo, utemeljeni z informacijami ali dokazi (glej sodbo Kadi II, točka 122).
68
Če pristojni organ Unije ne more ugoditi pozivu sodišča Unije, se mora to opreti zgolj na dokaze, ki so mu bili predloženi, in sicer v obravnavanem primeru na navedbe, ki jih vsebuje obrazložitveni memorandum, ki ga je predložil odbor za sankcije, na pripombe in razbremenilne dokaze, če jih je predložila zadevna oseba, in na odgovor pristojnega organa Unije na te pripombe. Če na podlagi teh dokazov ni mogoče ugotoviti utemeljenosti razloga, ga sodišče Unije umakne kot podlago za zadevno odločbo o vpisu ali ohranitvi vpisa (glej sodbo Kadi II, točka 123).
69
Če pa pristojni organ Unije predloži upoštevne informacije ali dokaze, mora sodišče Unije preveriti vsebinsko resničnost zatrjevanih dejstev glede na te informacije ali dokaze in oceniti njihovo dokazno vrednost glede na okoliščine obravnavane zadeve in ob upoštevanju morebitnih pripomb, ki jih je v zvezi z njimi podala zlasti zadevna oseba (glej sodbo Kadi II, točka 124).
70
Nujni preudarki, ki se nanašajo na varnost Unije ali njenih držav članic ali na vodenje njihovih mednarodnih odnosov, sicer res lahko nasprotujejo temu, da so zadevne osebe obveščene o nekaterih informacijah in dokazih. Vendar mora sodišče Unije, pred katerim se ni mogoče sklicevati na tajnost ali zaupnost teh informacij ali dokazov, v takem primeru v okviru sodnega nadzora, ki ga izvaja, uporabiti načine, ki mu omogočajo uskladiti legitimne preudarke glede varnosti, ob upoštevanju vrst in virov informacij, ki so bili upoštevani pri sprejetju zadevnega akta, ter tega, da mora posamezniku v zadostni meri zagotoviti spoštovanje postopkovnih pravic, kot sta pravica do izjave in načelo kontradiktornosti (glej sodbo Kadi II, točka 125, in po analogiji zgoraj navedeno sodbo ZZ, točke 54, 57 in 59).
71
V zvezi s tem mora sodišče Unije na podlagi preizkusa vseh pravnih in dejanskih elementov, ki jih je predložil pristojni organ Unije, preveriti utemeljenost razlogov, ki jih je ta organ navedel, da bi zavrnil njihovo razkritje (glej sodbo Kadi II, točka 126, in po analogiji zgoraj navedeno sodbo ZZ, točki 61 in 62).
72
Če sodišče Unije presodi, da na podlagi teh razlogov ni mogoče zavrniti vsaj delne predložitve zadevnih informacij ali dokazov, da pristojnemu organu Unije možnost, da jih predloži zadevni osebi. Če ta organ zavrne predložitev vseh ali dela teh informacij ali dokazov, pa sodišče Unije opravi preizkus zakonitosti izpodbijanega akta zgolj na podlagi predloženih elementov (glej sodbo Kadi II, točka 127, in po analogiji zgoraj navedeno sodbo ZZ, točka 63).
73
Če se izkaže, da razlogi, ki jih je navedel pristojni organ Unije, dejansko nasprotujejo temu, da se zadevna oseba obvesti o informacijah in dokazih, predloženih sodišču Unije, je treba primerno uravnovesiti zahteve, ki izhajajo iz pravice do učinkovitega sodnega varstva in zlasti iz načela kontradiktornosti, z zahtevami, ki izhajajo iz varnosti Unije ali njenih držav članic ali iz vodenja njihovih mednarodnih odnosov (glej sodbo Kadi II, točka 128, in po analogiji zgoraj navedeno sodbo ZZ, točka 64).
74
Za tako uravnovešenje se lahko uporabijo možnosti, kot je predložitev povzetka vsebine zadevnih informacij ali dokazov. Neodvisno od uporabe takih možnosti je naloga sodišča Unije, da presodi, ali in koliko neobstoj razkritja zaupnih informacij ali dokazov zadevni osebi in s tem povezana nezmožnost zadevne osebe, da poda pripombe v zvezi s tem, lahko vplivata na dokazno vrednost zaupnih dokazov (glej sodbo Kadi II, točka 129, in po analogiji zgoraj navedeno sodbo ZZ, točka 67).
75
V tej zadevi je Splošno sodišče v točki 52 izpodbijane sodbe razsodilo, da je obrazložitev, čeprav kratka, vnosa imen družbe Fulmen in g. Mahmoudina na seznam omogočila, da razumeta, katera ravnanja se očitajo družbi Fulmen, in da izpodbijata bodisi resničnost teh ravnanj bodisi njihovo upoštevnost.
76
Družba Fulmen je na obravnavi navedla, da ni bila obveščena o obdobju očitanih ji dejstev, in sicer od leta 2006 do 2008, vse do faze pritožbenega postopka, vendar je treba navesti, da je to obdobje zlahka razvidno iz javnih listin, saj je bilo v obrazložitvi, ki se nanaša na obdobje pred razkritjem obstoja lokacije Qomu, in v Resoluciji 1929 (2010) Varnostnega sveta navedeno, da je bila gradnja obrata v Komu razkrita septembra 2009.
77
Glede dokaza o sodelovanju družbe Fulmen pri vgradnji električne opreme na lokaciji Qom/Fordoo so Svet, Francoska republika in Združeno kraljestvo trdili, da predložitev listinskih dokazov o tem sodelovanju ni nujna, v vsakem primeru pa ni bila mogoča zaradi zaupne narave teh dokumentov in pravil Poslovnika Splošnega sodišča, ki nalaga vpogled v te nasprotni stranki.
78
Ker je pristojni organ Unije zavrnil predložitev dokazov pred sodiščem Unije, se mora slednje, kot to izhaja iz točke 68 te sodbe, opreti zgolj na dokaze, ki so mu bili predloženi.
79
V tem primeru je sodišču Unije kot edini dokaz na voljo razlogovanje v utemeljitvi spornih aktov. To ni podprto s posredovanjem informacij ali dokazov, kot so povzetek vsebine zadevnih informacij, izčrpnih podrobnosti o električnih napravah, ki naj bi bile nameščene na lokaciji Qom, ali razlogov, s katerimi bi bilo dokazano, da je to opremo namestila družba Fulmen in s tem dejansko zagrešila očitana ji ravnanja.
80
Glede na to okoliščino je treba ugotoviti, da se družba Fulmen in g. Mahmoudian nista mogla braniti pred očitki in da sodišče Unije ni moglo preveriti utemeljenosti spornih aktov.
81
Ni pomembno, da je v skladu s členom 215(1) PDEU Svet pristojen sprejeti splošne gospodarske sankcije zoper Islamsko republiko Iran. Ukrep, ki je podrejen nadzoru sodišča Unije, je namreč ciljni ukrep, ki ne zadeva posebnega gospodarskega sektorja, ampak posamezno podjetje zaradi domnevne specifične dejavnosti.
82
Glede na navedeno je Splošno sodišče v točki 103 izpodbijane sodbe pravilno razsodilo, da je bila družba Fulmen dejavna na lokaciji Qom/Fordoo.
83
Zato pritožba ni utemeljena in jo je treba zavrniti.
Stroški
84
Na podlagi člena 184(2) Poslovnika Sodišče v primeru, da pritožba ni utemeljena ali pa je utemeljena in Sodišče dokončno odloči o sporu, odloči tudi o stroških. Člen 138(1) tega poslovnika, ki se uporabi v pritožbenem postopku na podlagi člena 184(1) tega poslovnika, določa, da se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. V skladu s členom 140(1) Poslovnika, ki se na podlagi člena 184(1) tega poslovnika prav tako uporablja za pritožbeni postopek, države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške.
85
Družba Fulmen in g. Mahmoudian sta predlagala, naj se Svetu naloži plačilo stroškov, in ker Svet s svojimi predlogi ni uspel, se mu naloži plačilo stroškov.
86
Francoska republika in Združeno kraljestvo, intervenienta, nosita svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
1.
Pritožba se zavrne.
2.
Svetu Evropske unije se naloži plačilo stroškov.
3.
Francoska republika, Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska ter Komisija nosijo svoje stroške.
Podpisi
( *1 ) Jezik postopka: francoščina.
Full & Egal Universal Law Academy