JULKISASIAMIEHEN KANNANOTTO
ELEANOR SHARPSTON
9 päivänä heinäkuuta 2012 ( 1 )
Asia C-278/12 PPU
A. Adil
vastaan
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
(Ennakkoratkaisupyyntö – Raad van State (Alankomaat))
”Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue — Schengenin rajasäännöstö — Rajatarkastuksiin rinnastettavat tarkastukset”
1.
A. Adil, joka on Afganistanista lähtöisin oleva henkilö, otettiin 28.3.2012 kiinni henkilötietojen tarkastamista varten (staandehouding) Koninklijke Marechausseen ( 2 ) toimesta liikkuvan ryhmän suorittamassa turvatarkastuksessa (Mobiel Toezicht Veiligheid, jäljempänä MTV-tarkastus) hänen ollessaan Saksasta tulevassa linja-autossa alueella, joka ulottui 20 kilometrin etäisyydelle Alankomaiden Saksan-vastaisesta maarajasta. Myös linja-auton muut matkustajat otettiin kiinni kyseisessä tarkoituksessa. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että kyseisenä päivänä suoritettiin tunnin aikana useita tarkastuksia, joiden kuluessa kaksi ajoneuvoa – eli erittäin vähäinen osa ohi kulkeneista kulkuneuvoista – tosiasiassa pysäytettiin.
2.
Alankomaiden viranomaiset suorittivat kyseisen MTV-tarkastuksen vuoden 2000 ulkomaalaislain (Vreemdelingenwet 2000, jäljempänä Vw 2000) 50 §:n nojalla, ja – kuten 28.3.2012 päivätyssä pöytäkirjassa todetaan – vuoden 2000 ulkomaalaisasetuksen (Vreemdelingenbesluit 2000, jäljempänä Vb 2000) 4.17a §:n nojalla. ( 3 ) Adil otettiin säilöön 28.3.2012 tehdyllä päätöksellä. ( 4 ) Kansallisesta asiakirja-aineistosta ilmenee, että Adil ilmoitti kiinniottonsa hetkellä Koninklijke Marechausseelle aikomuksestaan tehdä turvapaikkahakemus. Sellaisista turvapaikkahakemuksia ja laitonta maahanmuuttoa koskevista tiedoista, jotka sisältyvät Eurodac-tietokantaan, ( 5 ) kävi ilmi Adilin ja Norjan välinen yhteys. Hänen turvapaikkahakemuksensa oli todellakin lähetetty Norjan viranomaisille 5.4.2012, ja sen käsittely on kesken.
3.
Adil riitautti säilöönottonsa sillä perusteella, että hänelle tehty MTV-tarkastus vastasi rajatarkastusta ja oli näin ollen henkilöiden liikkumista Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Schengenin yleissopimus) ( 6 ) sopimuspuolten rajojen yli koskevan asetuksen (EY) N:o 562/2006 (jäljempänä Schengenin rajasäännöstö) ( 7 ) vastainen.
4.
Rechtbank ’s-Gravenhage hylkäsi 16.4.2012 Adilin 28.3.2012 tehdystä päätöksestä nostaman kanteen perusteettomana ja myös hänen korvausvaatimuksensa. Adil valitti tämän jälkeen kyseisestä tuomiosta Raad van Staten (Alankomaat) hallintoasiainjaostoon ja väitti, että Rechtbank ’s-Gravenhage oli katsonut virheellisesti, että kiinniotto oli laillinen, eikä ollut ottanut huomioon sitä, ettei MTV-tarkastuksen aikana ollut käsillä luvatonta oleskelua koskevaa perusteltua olettamaa.
5.
Nyt käsiteltävän Raad van Staten esittämän ennakkoratkaisupyynnön osalta nousee esille kysymys ennen kaikkea siitä, onko Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohta, jossa säädetään periaatteesta, jonka mukaan rajatarkastuksiin rinnastettavat tarkastukset ovat kiellettyjä, esteenä MTV-tarkastuksia koskevalle kansalliselle lainsäädännölle. Kansallinen tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta itse asiassa täsmentämään yhdistetyissä asioissa Melki ja Abdeli antamassaan tuomiossa esittämäänsä tulkintaa. ( 8 )
6.
Unionin tuomioistuin totesi mainitussa tuomiossa, että ”kansallisessa lainsäädännössä, jossa poliisiviranomaisille annetaan henkilöllisyyden tarkastuksiin toimivalta, joka yhtäältä rajoittuu jäsenvaltion muiden jäsenvaltioiden vastaiseen raja-alueeseen ja toisaalta on riippumaton tarkastettavan henkilön käyttäytymisestä ja yleiseen järjestykseen kohdistuvan vahingon riskin osoittavista erityisistä olosuhteista – – on säädettävä kyseisille viranomaisille annetun toimivallan välttämättömistä rajoista, jotta erityisesti voidaan ohjata harkintavaltaa, joka näillä viranomaisilla on käyttäessään kyseistä toimivaltaa käytännössä”. ( 9 ) Unionin tuomioistuin totesi myös, että välttämättömillä rajoilla on ”varmistettava, että henkilöllisyyden tarkastuksia koskevan toimivallan käyttämisellä käytännössä ei voi olla vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla, kuten ilmenee erityisesti olosuhteista, jotka mainitaan [Schengenin rajasäännöstön] 21 artiklan a alakohdan toisessa virkkeessä”. ( 10 )
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Perussopimukset
7.
SEU 3 artiklan 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”2. Unioni tarjoaa kansalaisilleen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, jolla ei ole sisärajoja ja jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus, toteuttaen samalla ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia, turvapaikkaa, maahanmuuttoa sekä rikollisuuden ehkäisyä ja torjuntaa koskevat aiheelliset toimenpiteet.”
8.
SEUT 67 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Unioni muodostaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, jolla kunnioitetaan perusoikeuksia sekä jäsenvaltioiden erilaisia oikeusjärjestelmiä ja -perinteitä.
2. Unioni varmistaa sen, ettei henkilöitä tarkasteta sisärajoilla, sekä kehittää turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita sekä ulkorajavalvontaa koskevan yhteisen politiikan, joka perustuu jäsenvaltioiden väliseen yhteisvastuuseen ja joka on oikeudenmukainen kolmansien maiden kansalaisia kohtaan. Tätä osastoa sovellettaessa kansalaisuudettomat henkilöt rinnastetaan kolmansien maiden kansalaisiin.
– –”
9.
SEUT 72 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Tämä [vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskeva] osasto ei vaikuta niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi.”
10.
SEUT 77 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Unioni kehittää politiikan, jonka tarkoituksena on:
a)
varmistaa, ettei sisärajoja ylittäviä henkilöitä tarkasteta, heidän kansalaisuudestaan riippumatta;
– –”
11.
SEUT 79 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Unioni kehittää yhteisen maahanmuuttopolitiikan, jolla pyritään kaikissa vaiheissa varmistamaan muuttovirtojen tehokas hallinta, jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu sekä laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan ehkäiseminen ja tehostettu torjunta.”
Schengenin rajasäännöstö
12.
Schengenin rajasäännöstö merkitsee rajojen ylittämistä koskevien sellaisten säännösten kehittämistä, joka sisältyvät Schengenin säännöstöön, joka puolestaan sisältyy erityisesti Schengenin yleissopimuksen ( 11 ) ja sitä koskevan yhteisen käsikirjan määräyksiin. ( 12 )
13.
Schengenin rajasäännöstön 1 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan kyseisessä asetuksessa ”säädetään siitä, ettei Euroopan unionin jäsenvaltioiden välisiä sisärajoja ylittäviin henkilöihin kohdisteta rajavalvontaa”.
14.
Mainitun asetuksen 2 artiklan sanamuoto on seuraava:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan
1)
’sisärajoilla’
a)
jäsenvaltioiden yhteisiä maarajoja, joki- ja järvirajat mukaan luettuina;
b)
jäsenvaltioiden lentoasemia sisäisten lentojen osalta;
c)
jäsenvaltioiden meri-, joki- ja järviliikenteen satamia säännöllisen lauttaliikenteen osalta;
2)
’ulkorajoilla’ jäsenvaltioiden maarajoja, joki- ja järvirajat mukaan luettuina, merirajoja, lentoasemia ja joki-, meri- ja järviliikenteen satamia edellyttäen, että ne eivät ole sisärajoja;
– –
9)
’rajavalvonnalla’ tämän asetuksen mukaisesti ja sen soveltamiseksi rajalla toteutettavia toimia, jotka muista syistä riippumatta suoritetaan ainoastaan rajanylitysaikomuksen tai rajanylityksen perusteella ja jotka käsittävät rajatarkastukset ja rajojen valvonnan;
10)
’rajatarkastuksilla’ rajanylityspaikoilla suoritettavia tarkastuksia, joiden tarkoituksena on varmistaa, että henkilöt ja heidän kulkuneuvonsa sekä heidän hallussaan olevat esineet voidaan päästää jäsenvaltioiden alueelle tai pois sieltä;
11)
’rajojen valvonnalla’ rajojen valvontaa rajanylityspaikkojen välillä ja rajanylityspaikkojen valvontaa muulloin kuin niiden vahvistettuina aukioloaikoina henkilöiden estämiseksi kiertämästä rajatarkastuksia;
– –”
15.
Schengenin rajasäännöstön 3 artiklassa säädetään, että kyseistä asetusta ”sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden sisä- tai ulkorajat ylittäviin henkilöihin”.
16.
Schengenin rajasäännöstön 20 artiklan otsikko on ”Sisärajojen ylittäminen”, ja mainitussa artiklassa säädetään seuraavaa:
”Sisärajat voidaan ylittää kaikkialta ilman, että henkilöihin heidän kansalaisuudestaan riippumatta kohdistettaisiin rajatarkastuksia.”
17.
Saman asetuksen 21 artiklan otsikko on ”Alueen sisällä tehtävät tarkastukset”, ja mainitussa artiklassa säädetään seuraavaa:
”Rajavalvonnan poistaminen sisärajoilta ei vaikuta
a)
jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten kansallisen lainsäädännön nojalla käyttämiin poliisivaltuuksiin, kunhan valtuuksien käyttämisellä ei ole vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla; tätä sovelletaan myös raja-alueilla. Poliisivaltuuksien käyttämistä ei voida rinnastaa rajatarkastusten suorittamiseen siten kuin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetaan, jos
i)
poliisitoimenpiteen tarkoituksena ei ole rajavalvonta,
ii)
poliisitoimenpiteet perustuvat poliisin yleisiin tietoihin ja kokemuksiin, jotka koskevat yleiseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia, ja niiden erityisenä tarkoituksena on torjua rajat ylittävää rikollisuutta,
iii)
poliisitoimenpiteet suunnitellaan ja toteutetaan henkilöihin ulkorajoilla järjestelmällisesti kohdistuvista rajatarkastuksista selkeästi poikkeavalla tavalla,
iv)
poliisitoimenpiteet toteutetaan satunnaistarkastuksina;
b)
kunkin jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön nojalla toimivaltaisten viranomaisten, satama- tai lentoasemavirkailijoiden tai liikenteenharjoittajien satamissa ja lentoasemilla suorittamiin henkilöiden turvatarkastuksiin edellyttäen, että samanlaisia tarkastuksia tehdään myös henkilöille, jotka matkustavat jäsenvaltion sisällä;
c)
jäsenvaltion mahdollisuuteen säätää omassa lainsäädännössään velvollisuudesta pitää hallussa tai mukana asiakirjoja;
d)
kolmansien maiden kansalaisten velvollisuuteen ilmoittaa läsnäolostaan jäsenvaltion alueella – –.”
Alankomaiden säännöstö
18.
Vw 2000:n 50 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Rajojen valvonnasta vastaavilla virkamiehillä ja ulkomaalaisten valvonnasta vastaavilla virkamiehillä on toimivalta ottaa henkilöitä kiinni heidän henkilöllisyytensä, kansalaisuutensa ja oleskeluoikeudellisen asemansa selvittämiseksi joko sellaisten tosiseikkojen ja olosuhteiden perusteella, jotka objektiivisin arviointiperustein tarkasteltuina antavat perustellun syyn epäillä, että henkilö oleskelee maassa laittomasti, tai rajanylityksen jälkeisen laittoman oleskelun estämiseksi. – – Ne asiakirjat, jotka ulkomaalaisella on oltava henkilöllisyytensä, kansallisuutensa ja oleskeluoikeutensa osoittamiseksi, määritetään yleisestä sovellettavalla hallintotoimella.
– –”
19.
Vb 2000:n 4.17a §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. [Ulkomaalaislain] 50 §:n 1 momentissa tarkoitettua toimivaltaa pysäyttää henkilöitä heidän henkilöllisyytensä, kansalaisuutensa ja oleskeluoikeudellisen asemansa selvittämistä varten rajanylityksen jälkeisen laittoman oleskelun estämiseksi käytetään yksinomaan ulkomaalaisten valvonnan puitteissa
a.
lentoasemilla Schengen-alueelta saapuvien lentojen tulopaikassa
b.
junissa enintään 30 minuutin kuluessa siitä, kun Belgian tai Saksan vastainen maaraja on ylitetty, tai jos 30 minuutin sisällä ei ole vielä saavutettu toista asemaa rajan ylittämisen jälkeen, viimeistään toisella asemalla rajan ylittämisen jälkeen
c.
teillä ja vesiväylillä enintään 20 kilometrin vyöhykkeellä Belgian tai Saksan vastaisesta maarajasta.
2. Tämän pykälän 1 momentissa tarkoitettu valvonta suoritetaan rajanylityksen jälkeisestä laittomasta oleskelusta olevien tietojen tai saatujen kokemusten perusteella. Lisäksi valvontaa voidaan suorittaa rajoitetussa määrin tällaista laitonta oleskelua koskevien tietojen saamista varten.
3. Tämän pykälän 1 momentin a kohdassa tarkoitettua valvontaa suoritetaan enintään seitsemän kertaa viikossa saman lentoreitin lentojen osalta, kuitenkin enintään kyseisen lentoreitin lentojen kuukausittaisen enimmäismäärän kolmanneksen osalta. Tällainen valvonta voidaan kohdistaa ainoastaan osaan kyseisen lennon matkustajista.
4. Tämän pykälän 1 momentin b kohdassa tarkoitettua valvontaa suoritetaan päivää kohti enintään kahdessa junassa kutakin rataosuutta kohden ja enintään yhteensä kahdeksassa junassa ja kussakin junassa enintään kahdessa junan osastossa.
5. Tämän pykälän 1 momentin c kohdassa tarkoitettua valvontaa suoritetaan samalla tiellä tai vesiväylällä enintään 90 tuntia kuukaudessa ja enintään kuusi tuntia päivää kohden. Tämän valvonnan puitteissa pysäytetään ainoastaan osa rajan ylittävistä kulkuneuvoista.”
20.
Samaa säännöstä koskevissa selittävissä huomautuksissa todetaan seuraavaa: ( 13 )
”[Vb 2000:n] muutoksen tarkoituksena on taata se, ettei rajanylityksen jälkeisen laittoman oleskelun estämiseksi tapahtuva ulkomaalaisten tarkastaminen vastaa vaikutuksiltaan Schengenin rajasäännöstössä tarkoitettuja rajatarkastuksia. Muutoksessa on näin ollen otettu huomioon unionin tuomioistuimen 22.6.2010 antama tuomio (yhdistetyt asiat Melki ja Abdeli) ja Raad van Staten 28.12.2010 antama ratkaisu, ja liikkuvan ryhmän suorittamat tarkastukset on saatettu Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohdan mukaisiksi.”
Ennakkoratkaisupyyntö
21.
Nyt käsiteltävä asia kuuluu joukkoon asioita, joissa Raad van State ylimpänä hallintotuomioistuimena ja eräät muut asianomaisen jäsenvaltion hallinto- ja rikostuomioistuimet ovat tarkastelleet kysymystä siitä, sisältääkö Vw 2000:n 50 §:n 1 momentissa luotu tarkastusjärjestelmä, sellaisena kuin se on pantu täytäntöön Vb 2000:n 4.17a §:llä, riittävät takeet sen estämiseksi, ettei asianomaisia tarkastuksia pidetä Schengenin rajasäännöstön 20 artiklassa tarkoitettuina rajatarkastuksina tai saman asetuksen 21 artiklan a alakohdassa tarkoitettuina rajatarkastuksiin rinnastettavina tarkastuksina.
22.
Raad van State toteaa, että mainittu 4.17a§ sisällytettiin Vb 2000:een Raad van Staten 28.12.2010 antaman sellaisen ratkaisun perusteella, jossa todettiin, että Alankomaiden tuolloin voimassa olleessa MTV-tarkastuksia koskeneessa lainsäädännössä säädettiin toimivallasta, jonka harjoittamisella käytännössä saattoi olla vastaava vaikutus kuin rajatarkastuksella.
23.
Raad van State on sen jälkeen todennut useaan otteeseen, että Vb 2000:n 4.17a § oli yhteensopiva Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohdan kanssa, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on tulkinnut sitä edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Melki ja Abdeli annetussa tuomiossa. Raad van State katsoikin 20.10.2011 antamassaan ratkaisussa, ettei mainitusta tuomiosta seuraa se, että 4.17a §:n osalta olisi pitänyt ottaa huomioon asianomaisen henkilön käyttäytyminen tai sellaiset erityiset olosuhteet, jotka voisivat ilmentää yleiseen järjestykseen kohdistuvaa vaaraa. Raad van State antoi 5.3.2012 ratkaisun, jossa se totesi, että koska Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohdan sanamuodossa käytetään ilmaisua ”kan met name” (”voida erityisesti”), oli torjuttava kyseistä säännöstä koskeva sellainen tulkinta, jonka mukaan asianomaiset poliisivaltuudet rajoittuvat tilanteisiin, joihin liittyy yleistä järjestystä koskevia syitä. Raad van State totesi samassa ratkaisussa, ettei ratkaisevaa ollut se, mielsikö asianomainen henkilö kyseisen tarkastuksen rajatarkastukseksi. Sitä vastoin sitä, että ainoastaan hyvin vähäinen määrä tiellä liikkuvia ajoneuvoja ja junia tosiasiassa tarkastettiin, voitiin pitää asian kannalta merkityksellisenä seikkana.
24.
Mainitusta oikeuskäytännöstä huolimatta Rechtbank Roermond (rikosasiainjaosto) saattoi 20.2.2012 unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi ennakkoratkaisupyynnön, joka koski sitä, ovatko Schengenin rajasäännöstön 20 ja 21 artikla esteenä Vb 2000:n 4.17a §:llä käyttöön otetulle MTV-tarkastuksia koskevalle järjestelmälle. ( 14 ) Raad van Staten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee lisäksi, että myös Gerechtshof ’s-Hertogenbosch katsoi 11.5.2012 antamassaan ratkaisussa, että vaikka MTV-tarkastus suoritetaan Vb 2000:n 4.17a §:n mukaisesti, sillä on Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohdassa tarkoitettu rajatarkastuksia vastaava vaikutus, jos
—
toimivalta ei perustu sellaisiin konkreettisiin tosiseikkoihin ja olosuhteisiin, jotka antavat aiheen olettaa, että kyse on luvattomasta oleskelusta
—
tarkastusvaltuuksia käytetään yksinomaan sisärajojen ylittämistä koskevan aikomuksen tai tosiasiallisen ylittämisen perusteella
—
tarkastuksen tarkoituksena on todeta, täyttyvätkö edellytykset sille, että henkilö voi tulla asianomaisen jäsenvaltion alueelle tai poistua sieltä.
25.
Tilanteessa, jossa oikeuskäytännössä esiintyy edellä mainittuja eroavaisuuksia, Raad van State on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko Schengenin rajasäännöstön 21 artiklaa tulkittava siten, että sen vastaista on sellaisen kansallisen toimivallan käyttäminen, joka on myönnetty [Vw 2000:n] 50 §:ssä ja pantu yksityiskohtaisemmin täytäntöön [Vb 2000:n] 4.17a §:llä ja jonka mukaan alueilla, jotka ovat sisärajojen sisäpuolella, voidaan suorittaa henkilötarkastuksia sen tarkastamiseksi, täyttävätkö nämä henkilöt jäsenvaltiossa voimassa olevat laillista oleskelua koskevat edellytykset?
2)
a)
Onko Schengenin rajasäännöstön 21 artikla esteenä sille, että [Vw 2000:n] 50 §:ssä tarkoitettujen tarkastusten kaltaisia tarkastuksia suoritetaan [Vb 2000:n] 4.17a §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla sellaisten yleisten tietojen tai saatujen kokemusten perusteella, jotka koskevat henkilöiden laitonta oleskelua tarkastuspaikalla, vai onko tällaisia tarkastuksia suoritettaessa oltava olemassa konkreettisia seikkoja, jotka osoittavat, että tarkastettava henkilö oleskelee laittomasti asianomaisessa jäsenvaltiossa?
b)
Onko Schengenin rajasäännöstön 21 artikla esteenä sille, että tällainen tarkastus suoritetaan tarkoituksena saada a kohdassa tarkoitettuja laitonta oleskelua koskevia yleisiä tietoja ja kokemusperäisiä tietoja, jos tällaisia tarkastuksia suoritetaan rajoitetussa määrin?
3)
Onko Schengenin rajasäännöstön 21 artiklaa tulkittava siten, että tarkastustoimivallan rajaaminen siten kuin se on tehty [Vb 2000:n] 4.17a §:n kaltaisessa säännöksessä riittää takaamaan, ettei tarkastuksella tosiasiallisesti ole Schengenin rajasäännöstön 21 artiklassa kiellettyä vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksella?”
Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
26.
Raad van State pyysi 4.6.2012 päivätyssä ennakkoratkaisupyynnössään, että unionin tuomioistuin ratkaisisi nyt käsiteltävän asian SEUT 267 artiklan neljännen kohdan mukaisessa kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 a artiklan ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 104 c artiklan mukaisesti.
27.
Raad van State perusteli kyseisen pyyntönsä sillä, että käsiteltävä asia koskee kysymyksiä, jotka liittyvät vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevan politiikan alaan, ja että kysymyksiin annettavat vastaukset ovat relevantteja, jotta voidaan ratkaista Adilin säilöönottoa koskeva kysymys. Ennakkoratkaisupyynnössä ei viitattu Adilin turvapaikkahakemukseen. ( 15 )
28.
Unionin tuomioistuimen toinen jaosto päätti edellä esitetyt seikat huomioon ottaen hyväksyä pyynnön ennakkoratkaisupyynnön käsittelemisestä kiireellisessä menettelyssä.
29.
Alankomaiden hallitus, komissio ja Adilin edustaja esittivät kirjallisia huomautuksia. Samat tahot sekä lisäksi Tšekin, Saksan ja Ranskan hallitukset olivat edustettuina 5.7.2012 pidetyssä istunnossa.
30.
Istunnossa Adilin säilöönottoon liittyvistä tosiseikoista ja erityisesti säilöönoton perusteesta saatiin lisätietoja ja näin ollen myös selvennyksiä. Alankomaiden hallituksen huomautuksista ilmenee, että Adil otettiin säilöön hänen esittämänsä turvapaikkahakemuksen asiayhteydessä ja sen mahdollisen vaaran perusteella, että hän pyrkisi kiertämään viranomaisten tarkastukset hakemuksensa käsittelyn aikana, jos häntä ei otettaisi säilöön. Koska Adilin säilöönotto ei riipu hänen kiinniottonsa laillisuudesta vaan ilmeisesti ainoastaan hänen turvapaikkahakemuksensa käsittelystä, unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisukysymyksiin antamien vastausten vaikutukset eivät enää ole itsestään selviä.
31.
Minun on tämän toteamuksen osalta esitettävä seuraavat huomautukset.
32.
Kiireellinen ennakkoratkaisumenettely on otettu nimenomaisesti ja yksinomaisesti käyttöön, jotta voitaisiin vastata pakottavaan tarpeeseen käsitellä tiettyjä asiatyyppejä – erityisesti sellaisia asioita, joissa henkilön kiinnioton laillisuus riippuu siitä vastauksesta, jonka unionin tuomioistuin antaa sen käsiteltäväksi saatettuihin ennakkoratkaisukysymyksiin – ”mahdollisimman pian”. ( 16 ) Kyse on poikkeusmenettelystä, joka on aiheellista käynnistää vain sellaisissa asioissa, jotka todella on ratkaistava kiireellisesti. Unionin tuomioistuimessa kyseinen menettely edellyttää sekä lainkäytöllisten että hallinnollisten voimavarojen äärimmilleen vietyä käyttämistä. Jos kyseisen menettelyn käyttämistä pyydetään liian usein, se hidastaa unionin tuomioistuimen käsiteltäviksi saatettujen muiden asioiden käsittelyä. On selvää, ettei kyseistä menettelyä ole pyydettävä (esim.) sen takia, että vastaus saataisiin mahdollisimman pian, jos asian taustalla olevat seikat eivät oikeuta käyttämään kyseistä menettelyä.
33.
Kiireellistä ennakkoratkaisumenettelyä on näistä syistä pyydettävä vain, jos siihen oikeuttavat olosuhteet todella ovat käsillä. Kansallisen tuomioistuimen on näin ollen esitettävä ennakkoratkaisupyynnössään kaikki sellaiset tosiasioihin liittyvät ja oikeudelliset olosuhteet, joilla voidaan osoittaa asian kiireellisyys ja oikeuttaa kiireellisen ennakkoratkaisumenettelyn soveltaminen. Tämä velvollisuus toimii vastapainona niille solidaarisuutta ja yhteistyötä koskeville periaatteille, joilla säännellään kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välisiä suhteita. Kansallisen tuomioistuimen ei pitäisi jättää mainitsematta sellaisia seikkoja, jotka ovat relevantteja, jotta unionin tuomioistuin voi arvioida tarvetta käsitellä ennakkoratkaisupyyntö kyseisessä poikkeusmenettelyssä.
Asian arviointi
Alustavat huomautukset
34.
Ennakkoratkaisupyynnössä esitetyt ennakkoratkaisukysymykset koskevat yksinomaan Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohtaa. On kuitenkin aiheellista ottaa huomioon se läheinen yhteys, joka on mainitun säännöksen ja saman asetuksen 20 artiklan välillä, ja otettava kysymyksiin vastattaessa huomioon myös viimeksi mainittu säännös. Asetuksen 21 artiklan a alakohta täydentää nimittäin 20 artiklaa välttämättömällä tavalla, koska se tehostaa rajatarkastuksia koskevaa kieltoa. Katson tältä osin, että arviointi on vastaavankaltainen kuin se, joka mahdollistaa muun muassa tavaroiden vapaan liikkuvuuden asiayhteydessä sen toteamisen, että kyse on joko tuonnin määrällisestä rajoittamisesta tai vaikutukseltaan vastaavasta toimenpiteestä, ottaen tapauskohtaisesti huomioon kyseisen lainsäädännön käytännön vaikutukset.
35.
Nyt käsiteltävä asia koskee erityisesti kysymystä siitä, ovatko Schengenin rajasäännöstön 20 artikla ja 21 artiklan a alakohta esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa asianomaisille viranomaisille annetaan toimivalta suorittaa MTV-tarkastusten kaltaisia tarkastuksia. Mielestäni kolmea ennakkoratkaisukysymystä on tarkasteltava yhdessä.
36.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Vw 2000:n 50 §:n 1 momentissa säädetty toimivalta antaa rajavalvonnasta ja ulkomaalaisten valvonnasta vastaaville virkamiehille, eli Koninklijke Marechausseelle, mahdollisuuden ottaa henkilöitä kiinni heidän henkilöllisyytensä, kansalaisuutensa ja oleskeluoikeudellisen asemansa selvittämiseksi, jotta voidaan torjua luvattoman oleskelun riski. Mainitun säännöksen mukaan kyseinen riski voidaan ensisijaisesti tunnistaa sellaisten tosiseikkojen ja olosuhteiden perusteella, jotka objektiivisin arviointiperustein tarkasteltuina antavat perustellun syyn epäillä, että henkilö oleskelee maassa luvattomasti. Alankomaiden hallitus on istunnossa vahvistanut, että lähtökohtaisesti kaikki maan alueella suoritettavat kyseisentyyppiset kiinniotot suoritetaan tällä perusteella.
37.
Vw 2000:n 50 §:n 1 momentissa säädetään myös siitä, että tällainen kiinniotto voidaan suorittaa ”rajanylityksen jälkeisen laittoman oleskelun estämiseksi”. Vb 2000:n 4.17a §:ssä säädetyt rajat koskevat ainoastaan tämäntyyppistä tarkastusta, koska Adil otettiin kiinni MTV-tarkastuksen yhteydessä hänen ollessaan linja-autossa moottoritiellä A67/E34 rajan läheisyydessä. Tarkasteluni keskittyy näin ollen Alankomaiden lainsäädäntöön, joka koskee tämäntyyppisiä tarkastuksia.
38.
Lopuksi katson, että – toisin kuin Adilin edustaja väittää – Schengenin rajasäännöstön 20 ja 21 artiklan sanamuodoista ilmenee selvästi, ettei kyseisillä säännöksillä mitenkään rajoiteta jäsenvaltioiden oikeutta nimetä ne viranomaiset, joilla on toimivalta käyttää poliisivaltuuksia. Vastaavasti niiden asiana on päättää kyseisiä valtuuksia koskevista oikeusperustasta ja rajoista joko maahanmuutto- tai ulkomaalaislainsäädännössään tai rikoslainsäädännössään. Ainoastaan kyseisen toimivallan käytössä on tarvittaessa noudatettava unionin oikeutta.
Rajatarkastusten ja vaikutukseltaan vastaavien poliisitoimenpiteiden poistaminen
39.
Schengenin rajasäännöstön 20 artiklalla varmistetaan se, ettei henkilöitä tarkasteta heidän ylittäessään sisärajoja, ja sellaisen alueen luominen, jolla henkilöiden vapaa liikkuvuus taataan. Mainitussa säännöksessä säädetään periaatteesta, jonka mukaan kaikki henkilöt voivat kansalaisuudestaan riippumatta ylittää Schengenin säännöstön jäsenvaltioiden väliset sisärajat kaikkialta ilman rajatarkastuksia. ( 17 )
40.
Schengenin rajasäännöstön 21 artiklassa vahvistetaan siinä säädetyin rajoituksin jäsenvaltioiden oikeus käyttää poliisivaltuuksiaan, suorittaa turvatarkastuksia satamissa tai lentoasemilla, säätää kansallisessa lainsäädännössään velvollisuudesta pitää hallussa tai mukana asiakirjoja ja velvoittaa kolmansien maiden kansalaiset ilmoittamaan läsnäolostaan alueellaan.
41.
Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohta sisältää kaksi virkettä. Ensimmäisessä virkkeessä todetaan, että rajavalvonnan poistaminen sisärajoilta ei vaikuta jäsenvaltion – myöskään raja-alueilla – käyttämiin poliisivaltuuksiin, kunhan valtuuksien käyttämisellä ei ole vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla. Schengenin rajasäännöstössä kielletään näin ollen paitsi rajatarkastukset myös vaikutuksiltaan vastaavat toimenpiteet.
42.
Toisessa virkkeessä, joka sisältää ”en particulier” i–iv alakohdan, täsmennetään ensimmäisessä virkkeessä esitettyä periaatetta ja luetellaan sellaisia olosuhteita, joissa myönnetyn toimivallan käyttämisellä ei voi olla vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla.
43.
Pelkän säännöksen tekstin lukemisen perusteella katson, ettei Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohtaan sisällytettyä luetteloa olosuhteista voida pitää tyhjentävänä tai kumulatiivisena.
44.
Yhdyn tältä osin komission näkemykseen siitä, ettei poliisitoimenpiteellä, joka täyttää kaikki Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohdan i–iv alakohdassa luetellut edellytykset, todennäköisesti voi olla vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksella. Sitä vastoin pelkästään se, ettei toimenpide täytä kaikkia kyseisiä edellytyksiä, ei välttämättä estä sitä, ettei poliisivaltuuksien käyttäminen olisi Schengenin rajasäännöstön 20 ja 21 artiklan mukaista. Kuten komissio huomautuksissaan perustellusti toteaa, Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohta vaikuttaa tältä osin eksplisiittiseltä, koska siinä lueteltuja tilanteita edeltävät sanat ”en particulier” (”erityisesti”). Edellytys, josta säädetään i alakohdassa, vaikuttaa minusta kuitenkin perustavanlaatuiselta. Mielestäni on vaikeaa kuvitella, ettei sellaista poliisitoimenpidettä, joka tarkoitukseltaan vastaa rajatarkastusta, olisi kielletty Schengenin rajasäännöstön 20 ja 21 artiklalla.
45.
Vaikka lainsäätäjä on säätänyt, että sisärajat voidaan ylittää kaikkialta ilman rajatarkastusten suorittamista (20 artikla) tai vaikutukseltaan vastaavien toimenpiteiden toteuttamista (21 artikla), 20 tai 21 artiklassa ei taata sitä, että kaikki henkilöt voisivat sisärajan ylitettyään liikkua jäsenvaltion alueella ja oleskella siellä ilman, ettei heidän osaltaan suoritettaisi poliisitoimenpiteitä. On erityisesti todettava, ettei mainittujen säännösten soveltamisalaa voi ulottaa siihen pisteeseen, että jäsenvaltiota kiellettäisiin käyttämästä poliisivaltuuksia omalla alueellaan.
46.
Unionin tuomioistuin on tulkinnut Schengenin rajasäännöstön 20 artiklaa ja 21 artiklan a alakohtaa edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Melki ja Abdeli antamassaan tuomiossa sellaisen kysymyksen yhteydessä, joka koski Ranskan lainsäädännön yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa. Kyseisessä lainsäädännössä annettiin poliisiviranomaisille oikeus tarkastaa kenen tahansa henkilön henkilöllisyys, myös alueella, joka ulottui 20 kilometrin etäisyydelle Ranskan maarajasta Schengenin yleissopimuksen sopimuspuolten kanssa. Sen toimivallan tarkoituksena, josta kyseisissä asioissa oli kyse, oli varmistaa kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen, asiakirjojen hallussa ja mukana pitämistä ja esittämistä koskevien velvollisuuksien noudattaminen.
47.
Miten unionin tuomioistuin siis tulkitsi kyseisiä säännöksiä?
48.
Ensinnäkin unionin tuomioistuin tulkitsi Schengenin rajasäännöstön 20 artiklan soveltamisalaa suppeasti. Jos yksi tai useampi rajatarkastuksen käsitteeseen kuuluva edellytys – nämä ovat kyseinen toimenpide, tarkastuspaikka, tarkastusajankohta ja tarkastuksen tarkoitus – ei täyty, kyseinen tarkastus ei kuulu mainitun säännöksen soveltamisalaan.
49.
Kyseisen tarkastuksen tarkoitus ei vastannut Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 9–11 alakohdassa tarkoitetun rajatarkastuksen tarkoitusta ( 18 ), eikä tarkastusta tehty rajaa ylitettäessä, vaan kyse oli jäsenvaltion alueen sisällä tehtävästä tarkastuksesta. ( 19 ) Kyseinen tarkastus ei näin ollen kuulunut 20 artiklan soveltamisalaan.
50.
Jaan tämän näkemyksen täysin.
51.
Myönnän, että periaatteessa tällainen muodollinen tulkinta voi sisältää vaaran siitä, että jäsenvaltiot kiertävät sisärajoilla suoritettavia rajatarkastuksia koskevan kiellon esimerkiksi siirtämällä tarkastuspaikat muutaman kilometrin etäisyydelle rajasta. Schengenin rajasäännöstön 20 artiklaa ei kuitenkaan voida tarkastella erillään sen välittömästä asiayhteydestä eli saman asetuksen 21 artiklasta, jonka mukaan rajavalvonnan poistaminen sisärajoilta ei lähtökohtaisesti vaikuta poliisivaltuuksien käyttämiseen alueen sisällä, kunhan kyseisten valtuuksien käyttämisellä ei ole vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla ja sillä ei näin ollen vaaranneta 20 artiklassa säädettyä periaatetta. Kyseisen 21 artiklan a alakohdassa varmistetaan erityisesti 20 artiklassa säädetyn periaatteen tehokkuus. Siitä, että 20 artiklaa tulkittaisiin laajentavammin, aiheutuisi vaara paitsi 2 artiklan 10 kohdan (rajatarkastuksen määritelmä) muuttamisesta myös 21 artiklan a alakohdan vääristämisestä.
52.
Laajempi tulkinta merkitsisi ennen kaikkea sitä, että jäsenvaltioita estettäisiin Schengenin rajasäännöstön 20 artiklan nojalla käyttämästä poliisitoimenpiteitä torjuakseen luvatonta oleskelua osassa aluettaan eli raja-alueilla, jossa nähdäkseni tällaiset toimenpiteet voivat olla sekä tarpeellisia että tehokkaita.
53.
Toiseksi on todettava, että edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Melki ja Abdeli antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin totesi, että vaikka kyseinen tarkastus ei vastannut Schengenin rajasäännöstön 20 artiklassa tarkoitettua ja saman säännöstön 2 artiklan 9–11 kohdassa mainittujen määritelmien mukaista rajatarkastusta, oli kuitenkin aiheellista tutkia, merkitsivätkö poliisivaltuudet, sellaisina kuin ne oli rajattu kansallisessa lainsäädännössä, vaaraa siitä, että niiden käyttäminen vaarantaisi Schengenin rajasäännöstön 20 artiklassa säädetyn periaatteen. Oliko kyseinen tarkastus toisin sanoen peitelty rajatarkastus ja näin ollen Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohdan ensimmäisen virkkeen nojalla kielletty?
54.
Unionin tuomioistuin totesi tältä osin, että siltä osin kuin kyse olisi esimerkiksi sellaisista tarkastuksista, jotka suoritetaan moottoritiellä, jolla peritään tietullia, alueellinen soveltamisala voisi olla seikka, joka osoittaa, että kyse on tällaisesta vastaavasta vaikutuksesta. ( 20 ) Sitä vastoin unionin tuomioistuin hylkäsi näkemyksen siitä, että se, että alueellinen soveltamisala rajoittui raja-alueeseen, riittäisi yksinään sen toteamiseen, että kyseisen toimivallan käyttämisellä olisi vastaava vaikutus kuin rajatarkastuksella.
55.
Unionin tuomioistuin tarkasteli seuraavaksi huolella kyseistä kansallista lainsäädäntöä määrittääkseen, sisälsikö se sellaisia seikkoja, jotka osoittaisivat, että poliisivaltuuksien käyttämisellä saattaisi olla vastaava vaikutus kuin rajatarkastuksilla. Unionin tuomioistuin totesi, että tällainen vaara oli olemassa, koska kyseinen toimivalta yhtäältä rajoittui raja-alueeseen ja toisaalta oli riippumaton tarkastettavan henkilön käyttäytymisestä ja yleiseen järjestykseen kohdistuvan vahingon riskin osoittavista erityisistä olosuhteista.
56.
Kolmanneksi unionin tuomioistuin katsoi, että Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohta edellyttää, että kansallisessa lainsäädännössä on ”rajattava” kansallisille viranomaisille myönnettyä toimivaltaa eli että siinä on säädettävä myönnettyä toimivaltaa koskevista täsmennyksistä ja rajoituksista sen mahdollisuuden pois sulkemiseksi, että mainittua toimivaltaa käytettäisiin siten, että sillä olisi mainittu vaikutus. Välttämättömillä rajoilla ”on varmistettava, että henkilöllisyyden tarkastuksia koskevan toimivallan käyttämisellä käytännössä ei voi olla vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla, kuten ilmenee erityisesti olosuhteista, jotka mainitaan [Schengenin rajasäännöstön] 21 artiklan a alakohdan toisessa virkkeessä”. ( 21 ) Mainituissa asioissa kansallisessa lainsäädännössä ei täsmennetty eikä rajoitettu harkintavaltaa. ( 22 ) Schengenin rajasäännöstön 20 ja 21 artikla olivat näin ollen esteenä kyseisenlaiselle kansalliselle lainsäädännölle.
57.
Unionin tuomioistuin korosti sitä yhteyttä, joka on yhtäältä rajoja koskevan vaatimuksen ja toisaalta ”erityisesti [niiden] olosuhteiden” välillä, ”jotka mainitaan [Schengenin rajasäännöstön] 21 artiklan a alakohdan toisessa virkkeessä”. Vaikka unionin tuomioistuin ei nimenomaisesti hyväksynyt sitä näkemystä, jonka julkisasiamies esitti mainituissa asioissa esittämässään ratkaisuehdotuksessa – eli että ”nämä neljä edellytystä on esitetty ainoastaan esimerkkinä” ja että kysymystä ”on tarkasteltava tapauskohtaisesti” ( 23 ) –, se katsoi, että tällaiset edellytykset olivat erityisen merkityksellisiä, vaikka ne eivät olleetkaan ainoat seikat, jotka voivat merkitä tällaisia rajoja.
58.
Edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen tarkastelen nyt nimenomaan MTV-tarkastuksen kaltaista tarkastusta sen ennakkoratkaisupyynnössä esitettyjen ominaispiirteiden kannalta.
Onko MTV-tarkastuksen kaltainen tarkastus rajatarkastus tai vaikutukseltaan vastaava poliisitoimenpide?
59.
MTV-tarkastukset ovat väline laittoman oleskelun torjumiseksi, ja ne koskevat erityisesti kolmansien maiden kansalaisia, jotka ovat jo tulleet Schengen-alueelle ja joilla – olivatpa he tulleet kyseiselle alueelle luvallisesti tai laittomasti – ei kuitenkaan ole tai ole enää oikeutta oleskella Alankomaiden alueella. Mainittuja tarkastuksia suoritetaan teillä alueella, joka ulottuu 20 kilometrin etäisyydelle Alankomaiden maarajasta Saksan ja Belgian kanssa. Niiden tarkoituksena on varmistaa, että kyseisellä tavalla kiinni otetuilla henkilöillä on oikeus jäädä alueelle, eikä ratkaista sitä, olisiko kyseisten henkilöiden annettava tulla alueella tai poistua sieltä. Tästä seuraa, ettei MTV-tarkastuksia suoriteta rajalla eikä rajaa ylitettäessä ja että sen tarkoitus poikkeaa rajatarkastusten tarkoituksesta.
60.
MTV-tarkastukset eivät näin ollen kuulu Schengenin rajasäännöstön 20 artiklan soveltamisalaan.
61.
Kuitenkin on niin, että jos Vw 2000:n 50 §:n 1 momentissa tarkoitettuun toimivaltaan ei liittyisi Vb 2000:n 4.17a §:ään sisältyviä täydentäviä edellytyksiä, se merkitsisi todellakin suurta vaaraa siitä, että sen käyttäminen käytännössä voisi vaarantaa Schengenin rajasäännöstön 20 artiklassa ilmaistun periaatteen.
62.
Kyseiset tarkastukset suoritetaan erityisesti teillä lähellä rajaa. Minusta vaikuttaa perustellulta olettaa, että mitä lyhyempi tarkastuspaikan ja rajan välinen etäisyys on, sitä suurempi on vaara siitä, että tarkastukset vastaavat käytännössä rajatarkastuksia. Rajan läheisyys ei kuitenkaan yksinään voi määrittää tarkastuksen vaikutusta. Venlon – joka on Saksan vastaisen rajan läheisyydessä sijaitseva alankomaalainen kaupunki – keskustassa kävelevän henkilön tarkastaminen ei välttämättä muistuta tilannetta, jossa henkilö otetaan kiinni Saksasta tulevassa linja-autossa hetkellä, jolloin kyseinen linja-auto kulkee kansainvälisellä moottoritiellä ja jolloin se ei ole vielä liittynyt osaksi paikallisliikennettä tullakseen Venloon.
63.
Henkilön henkilöllisyyden, kansalaisuuden ja oleskeluoikeuden tarkastaminen on toimenpide, joka liittyy myös rajatarkastukseen. Sen varmistamiseksi, että henkilöllä on lupa tulla jäsenvaltion alueelle, on tavallista tarkastaa hänen henkilöllisyytensä ja kansalaisuutensa ja todeta, täyttyvätkö maahantulon edellytykset; nämä ovat olennaisia alustavia seikkoja siltä osin kuin on kyse oleskeluoikeuden myöntämisestä kyseiselle henkilölle.
64.
Vb 2000:n 4.17a §:ssä säädetään kuitenkin varsin yksityiskohtaisista rajoista, jotka koskevat Vw 2000:n 50 §:n 1 momentissa myönnettyjä valtuuksia. Ovatko nämä rajat riittävät, jotta MTV-tarkastukset olisivat yhteensopivia unionin oikeuden kanssa?
65.
Mielestäni vastauksen on oltava kyllä.
66.
Ensinnäkin on palautettava mieliin, että Vw 2000:n 50 §:n 1 momentissa ja Vb 2000:n 4.17a §:ssä sallittujen poliisitoimenpiteiden tarkoituksena ei ole rajatarkastus. MTV-tarkastuksen kaltaisen tarkastuksen tarkoitus on löytää luvattomasti maassa oleskelevia henkilöitä, ja se on jo olemassaolollaan omiaan ehkäisemään laitonta maahanmuuttoa rajatarkastusten puuttumisesta huolimatta.
67.
Kyseisen tarkastuksen suorittamiseen ei muista seikoista riippumatta johda aikomus ylittää raja tai rajan ylittäminen, vaan se suoritetaan vastauksena tosiasiallisesti vallitsevaan tilanteeseen. On kiistatonta, että eräät kolmansien maiden kansalaiset joko tulevat Schengen-alueelle ilman, että heillä olisi siihen lupaa, tai jäävät sinne ilman, että heillä olisi oleskeluoikeutta. Tämän takia Vw 2000:n 50 §:n 1 momentissa sallitaan kiinniotot maan koko alueella, raja-alueet mukaan lukien.
68.
Rajatarkastuksen tarkoituksena on olla päästämättä maan alueelle henkilöitä, joilla ei ole oikeutta tulla maahan. MTV-tarkastuksen kaltaisen tarkastuksen tarkoituksena on sitä vastoin havaita sellaiset henkilöt, joilla riippumatta siitä, ovatko he tulleet laillisesti Schengen-alueelle, ei ole (tai ei enää ole) oleskeluoikeutta. Tällaisen kiinnioton jälkeen on mahdollisesti tarpeen soveltaa muita kansallisen lainsäädännön säännöksiä, jotka koskevat muun muassa luvattoman oleskelun toteamista, maahanmuuttajien käsittelyä ja tällaisten henkilöiden palauttamista. Siltä osin kuin unionin oikeus koskettaa kyseisiä aloja jäsenvaltioiden on mukautettava lainsäädäntöään sen varmistamiseksi, että unionin oikeutta noudatetaan. ( 24 ) Jäsenvaltion alueella, mukaan lukien raja-alueella, suoritettavan tarkastuksen tällaiset vaikutukset poikkeavat selvästi rajatarkastuksen vaikutuksista.
69.
Vb 2000:n 4.17a §:n 2 momentissa täsmennetään toiseksi, että Vw 2000:n 50 §:n 1 momentissa sallitut kiinniotot perustuvat tietoihin tai kokemuksiin, jotka koskevat rajanylityksen jälkeistä luvatonta oleskelua. Rajallisessa määrin myös tällaisia tarkastuksia voidaan suorittaa tietojen saamiseksi rajanylityksen jälkeisestä luvattomasta oleskelusta.
70.
Alankomaiden hallituksen huomautuksista ilmenee, että tarkastuksia suoritetaan sellaisen profiloinnin perusteella, joka perustuu tietoihin, jotka osoittavat, että on olemassa suuri vaara yhtäältä rajat ylittävästä rikollisuudesta tietyillä teillä ja toisaalta sellaisten henkilöiden läsnäolosta, joilla ei ole oleskeluoikeutta, ( 25 ) tiettyinä ajankohtina, sekä ajoneuvotyyppiin ja ajoneuvon väriin. Kyseisiä tietoja arvioidaan jatkuvasti. Tiet, ajoneuvojen tyyppi ja väri, niiden rekisteröintimaa sekä tarkastusajankohdat ja rajanylitysajankohdat vaihtelevat niiden tietojen mukaisesti, joita luvatonta oleskelua koskevan vaaran esiintymisestä kerätään. ( 26 )
71.
Katson, että tämä toimintamalli täyttää Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohdan ii alakohdassa säädetyn edellytyksen.
72.
Mainitun säännöksen sanamuoto, erityisesti sanan ”erityinen” käyttö ja viittaus yleisen turvallisuuden käsitteeseen, ei sulje pois sitä, että kerätyt tiedot ja kokemukset voivat koskea paitsi rajat ylittävää rikollisuutta myös luvatonta oleskelua ja laitonta maahanmuuttoa. Korostan vielä sitä, että mielestäni ratkaisevaa on, ettei kyseisen tarkastuksen tarkoitus vastaa rajatarkastuksen tarkoitusta. Kyseistä rajoitusta lukuun ottamatta 21 artiklan a alakohdassa ei rajata niitä tarkoituksia, joiden perusteella jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön poliisivaltuuksia.
73.
Toisin kuin Adilin edustaja väittää, katson, ettei Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohta ole esteenä sille, että kyseisessä lainsäädännössä sallitaan tarkastukset ilman, että niiden suorittamisen perustana olisivat asianomaisen henkilön käyttäytyminen tai yleiseen järjestykseen kohdistuvan vahingon riskin osoittavat erityiset olosuhteet. Minusta vaikuttaa siltä, että myös unionin tuomioistuin oli tätä mieltä yhdistetyissä asioissa Melki ja Abdeli antamassaan tuomiossa. ( 27 )
74.
Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohta ei sisällä sääntöä siitä, että jäsenvaltion olisi käytettävä poliisivaltuuksiaan yhdenmukaisesti koko alueellaan. Mainitun 21 artiklan a alakohdan – toisin kuin 21 artiklan b alakohdan – sanamuoto ei toimi minkäänlaisena perustana tällaiselle tiukalle yhdenmukaisuudelle raja-alueilla suoritettavien tarkastusten ja valtion muulla alueella suoritettavien tarkastusten välillä. ( 28 )
75.
Katson näin ollen, että on täysin oikeutettua, että poliisivaltuuksien käyttämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt mukautetaan kyseiset valtuudet oikeuttavien mahdollisten uhkien ja vaarojen ominaispiirteiden mukaisesti. Jos jäsenvaltio toteaa, että on olemassa suuri todennäköisyys sille, että luvattomasti oleskelevia henkilöitä tavataan raja-alueilla, 21 artiklan a alakohta ei estä puuttumista tilanteeseen asianmukaisella tavalla, kunhan tällä ei ole vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksella.
76.
Vb 2000:n 4.17a §:n 2 momentissa säädetään myös, että tarkastuksia voidaan suorittaa kyseisessä säännöksessä säädetyin rajoituksin tietojen saamiseksi rajanylityksen jälkeisestä luvattomasta oleskelusta. Kyseisten tarkastusten tarkoitus eli uusien käytäntöjen ja reittien tunnistaminen ja aiemmin kerättyjen tietojen luotettavuuden varmistaminen edellyttää sitä, että kyseiset tarkastukset (kuten muutkin tarkastukset) suoritetaan satunnaisesti ja näin ollen Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohdan iv alakohdan mukaisesti. Lisäksi komissio huomautti istunnossa – muiden asianosaisten tai osapuolten tätä kiistämättä –, ettei tietojen keräämiseksi suoritettujen tarkastusten määrä saa ylittää niiden tarkastusten määrää, jotka suoritetaan sellaisten tietojen tai kokemusten perusteella, jotka koskevat rajanylityksen jälkeistä laitonta oleskelua.
77.
Kolmanneksi voidaan todeta, että Vb 4.17a §:n 5 momentin mukaan niiden jaksojen pituus, joina MTV-tarkastuksia voidaan niiden perusteesta riippumatta suorittaa samalla tiellä, ei saa ylittää 90:tä tuntia kuukaudessa ja 6:ta tuntia päivässä.
78.
Katson, ettei tällainen rajoitus ole itsessään riittävä muodostamaan asianmukaisia rajoja, koska se ei estä sitä, ettei kyseisinä tarkastusjaksoina jokaista ajoneuvoa pysäytetä ja jokaista henkilöä oteta kiinni. Vb 2000:n 4.17a §:n 5 momentin toisessa virkkeessä täsmennetään kuitenkin, että ainoastaan osa ohi kulkevista ajoneuvoista voidaan pysäyttää. Mainittu säännös estää selvästi viranomaisia pysäyttämästä jokaista ajoneuvoa. Se ei sitä vastoin takaa tarkastusten valikoivuutta, koska teoriassa se mahdollistaa sen, että 99 prosenttia kaikista ajoneuvoista pysäytetään. Suurinta osaa ajoneuvoista ei kuitenkaan saada pysäyttää, koska Vb 2000:n 4.17a §:n 2 momentin mukaisesti MTV-tarkastukset on suoritettava sellaisten tietojen tai kokemusten perusteella, jotka koskevat luvatonta oleskelua, ja näillä voidaan oikeuttaa vain valikoivat kyseisentyyppiset kiinniotot. ( 29 )
79.
Näin ollen on ilmeistä, että niillä rajoilla, joista säädetään Vb 2000:n 4.17a §:ssä, voidaan taata se, että todellisuudessa niiden ajoneuvojen ja henkilöiden määrä, jotka tarkastetaan Vb 2000:n 4.17a §:ssä täsmennettyinä ajankohtina, on rajallinen ja vaihteleva ja ettei kyseisiä tarkastuksia suoriteta järjestelmällisesti.
80.
Kaikki edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen katson, että sellaiset rajat, joista säädetään Vb 2000:n 4.17a §:ssä, täyttävät Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan a alakohdan i–iv alakohdassa luetellut neljä edellytystä ja takaavat sen, ettei sellaisen toimivallan käyttämisellä käytännössä, joka Vw 2000:n 50 §:n 1 momentissa on myönnetty Koninklijke Marechausseelle, ole vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla.
Kannanotto
81.
Olen näin ollen sitä mieltä, että unionin tuomioistuimen olisi vastattava esitettyihin kysymyksiin seuraavasti:
Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä 15.3.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006 (Schengenin rajasäännöstö) 21 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä jäsenvaltion kansalliselle lainsäädännölle, jossa annetaan lupa sellaisten henkilöiden kiinni ottamiseen, jotka ovat raja-alueella olevalla tiellä olevassa ajoneuvossa, heidän henkilöllisyytensä, kansalaisuutensa ja oleskeluoikeutensa tarkastamiseksi, jos kyseisessä lainsäädännössä säädetään sellaisista rajoista, joista säädetään vuoden 2000 ulkomaalaisasetuksen (Vreemdelingenbesluit 2000) 4.17 a §:ssä sen estämiseksi, ettei tällaisilla kiinniotoilla ole vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksella.
Mainittu säännös ei etenkään ole esteenä sille, että kansallisessa lainsäädännössä säädetään, että tällaisten kiinniottojen on perustuttava joko luvatonta oleskelua koskeviin yleisiin tietoihin tai kokemusperäisiin tietoihin ilman, että niiden suorittamisen perusteena olisivat asianomaisen henkilön käyttäytyminen tai yleiseen järjestykseen kohdistuvan vahingon riskin osoittavat erityiset olosuhteet, tai tarpeeseen saada tietoja rajanylityksen jälkeisestä luvattomasta oleskelusta.
( 1 ) Alkuperäinen kieli: ranska.
( 2 ) Alankomaiden hallitus selitti istunnossa, että Koninklijke Marechaussee vastaa mm. kuningasperheen ja keskuspankin turvallisuudesta sekä ulkorajojen ja ulkomaalaisten valvonnasta.
( 3 ) Kyseinen 4.17a § sisällytettiin Vb 2000:een 30.5.2011 annetulla asetuksella, joka tuli voimaan 1.6.2011. Vb 2000 sisältää Vw 2000:n täytäntöönpanosäännökset.
( 4 ) Vw 2000:n 59 §:n 1 momentin b kohdan nojalla.
( 5 ) Ks. Eurodac-järjestelmän perustamisesta sormenjälkien vertailua varten Dublinin yleissopimuksen tehokkaaksi soveltamiseksi 11.12.2000 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 2725/2000 (EYVL L 316, s. 1).
( 6 ) Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14 päivänä kesäkuuta 1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus (EYVL L 239, s. 19), sellaisena kuin se on muutettuna. Schengenin yleissopimuksen 2–8 artikla kumottiin Schengenin rajasäännöstöllä. Ks. Schengenin rajasäännöstön 39 artiklan 1 kohta.
( 7 ) Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 15.3.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL L 105, s. 1).
( 8 ) Yhdistetyt asiat C-188/10 ja C-189/10, tuomio 22.6.2010 (Kok., s. I-5667).
( 9 ) Em. yhdistetyt asiat Melki ja Abdeli, tuomion 74 kohta.
( 10 ) Ibid.
( 11 ) Ks. edellä alaviite 6.
( 12 ) EYVL 2002, C 313, s. 97, sellaisena kuin se on muutettuna ja viimeksi kumottuna Schengenin rajasäännöstöllä. Ks. Schengenin rajasäännöstön 39 artiklan 2 kohdan a alakohta.
( 13 ) Em. 30.5.2011 annettua asetusta koskevat selittävät huomautukset; ks. edellä alaviite 3.
( 14 ) Ks. asia C-88/12, Jaoo (vireillä unionin tuomioistuimessa). Kyseisessä asiassa kansallinen tuomioistuin ei pyytänyt asian käsittelemistä kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä tai nopeutetussa menettelyssä.
( 15 ) Ks. edellä 2 kohta.
( 16 ) SEUT 267 artiklan viimeinen virke. Unionin tuomioistuin katsoo, että tietyissä muissa asiatyypeissä (kuten lapsikaappauksiin liittyvissä asioissa) voidaan perustellusti soveltaa kiireellistä ennakkoratkaisumenettelyä. Ks. muistio kansallisten tuomioistuinten ennakkoratkaisupyyntöjen tekemisestä (EUVL C 160, 28.5.2011, s. 1) internetosoitteessa .
( 17 ) Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 9 kohdan mukaan ”rajavalvonta” käsittää ”[Schengenin rajasäännöstön] mukaisesti ja sen soveltamiseksi rajalla toteutettavat toimet, jotka muista syistä riippumatta suoritetaan ainoastaan rajanylitysaikomuksen tai rajanylityksen perusteella” ja jotka käsittävät rajatarkastukset ja rajojen valvonnan.
( 18 ) Em. yhdistetyt asiat Melki ja Abdeli, tuomion 71 kohta.
( 19 ) Ibid., tuomion 68 kohta.
( 20 ) Ibid., tuomion 72 kohta.
( 21 ) Ibid., tuomion 74 kohta
( 22 ) Ibid., tuomion 73 kohta.
( 23 ) Julkisasiamies Mazákin em. yhdistetyissä asioissa Melki ja Abdeli esittämän kannanoton 44 kohta.
( 24 ) Ks. mm. asia C-329/11, Achughbabian, tuomio 6.12.2011 (Kok., s. I-12695, 28–33 kohta).
( 25 ) Totean tässä yhteydessä, että Vb 2000:n 4.17a §:ssä säädetyt rajat koskevat kaikentyyppisiä tarkastuksia kyseisten raja-alueiden teillä eivätkä ainoastaan sellaisia tarkastuksia, joita suoritetaan kansainvälisen moottoritien sillä osalla, joka yhdistää Alankomaiden ja Saksan tai Belgian rajan Alankomaiden alueella sijaitsevassa ensimmäisessä pisteessä, jossa kansainvälinen liikenne yhtyy kotimaiseen liikenteeseen.
( 26 ) Alankomaiden hallitus totesi istunnossa, ettei tällaisia tietoja tosiseikkojen tapahtuma-aikana tai vieläkään saada raja-alueiden teille sijoitetuista kameroista, jotka tallentavat kunkin ohikulkevan ajoneuvon rekisterikilven. Ottamatta kantaa tällaisen tietojenkeruumenetelmän yhteensopivuuteen unionin oikeuden kanssa minusta vaikuttaa siltä, ettei tällä menetelmällä ole mitään merkitystä arvioitaessa sitä, onko MTV-tarkastuksen kaltaisella tarkastuksella vastaava vaikutus kuin rajatarkastuksella. Merkityksellistä ei ole tietojen tallentaminen sellaisenaan vaan sallittujen tarkastusten rajaaminen. Kameraverkon olemassaololla ei sellaisenaan ole mitään merkitystä sen kannalta, onko kyse rajatarkastuksesta.
( 27 ) Ks. em. yhdistetyt asiat Melki ja Abdeli, tuomion 73 ja 74 kohta.
( 28 ) Euroopan parlamentti ja neuvosto itse asiassa hylkäsivät komission ehdotuksen, joka koski tällaisen yhdenmukaisuuden edellyttämistä. Ks. ehdotus neuvoston asetukseksi henkilöiden toimesta tapahtuvaa rajojen ylittämistä koskevasta yhteisön säännöstöstä (KOM(2004) 391 lopullinen), 19 artiklan a alakohta.
( 29 ) Alankomaiden hallitus on todennut lisäksi istunnossa, että niiden viranomaisten määrä, joiden tehtäväksi tällaisten tarkastusten suorittaminen on uskottu, ja niiden käyttöön osoitetut voimavarat, ovat rajalliset.
Full & Egal Universal Law Academy