FulLegal · İçtihat Detay

Almanya 12.06.2015 FR

EUR-Lex - 62012TJ0334 - FR

Avrupa Adalet Divanı

Karar Metni

ARRÊT DU TRIBUNAL (huitième chambre)

12 juin 2015 ( *1 )

«Protection des consommateurs — Allégations de santé portant sur les denrées alimentaires — Règlement (UE) no 432/2012 — Recours en annulation — Acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution — Affectation directe — Recevabilité — Règlement (CE) no 1924/2006 — Exception d’illégalité — Registre des allégations de santé»

Dans l’affaire T‑334/12,

Plantavis GmbH, établie à Berlin (Allemagne),

NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, établie à Laudert (Allemagne),

représentées par Me T. Büttner, avocat,

parties requérantes,

contre

Commission européenne, représentée par Mmes L. Pignataro-Nolin et S. Grünheid, en qualité d’agents,

Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), représentée par M. D. Detken, en qualité d’agent, assisté de Mes R. Van der Hout et A. Köhler, avocats,

parties défenderesses,

soutenues par

Parlement européen, représenté par MM. J. Rodrigues et P. Schonard, en qualité d’agents,

partie intervenante au soutien de la Commission,

et par

Conseil de l’Union européenne, représenté par Mmes M. Simm et I. Šulce, en qualité d’agents,

partie intervenante au soutien de la Commission et de l’EFSA,

ayant pour objet une demande d’annulation, d’une part, du règlement (CE) no 1924/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 2006, concernant les allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires (JO L 404, p. 9), et, d’autre part, du règlement (UE) no 432/2012 de la Commission, du 16 mai 2012, établissant une liste des allégations de santé autorisées portant sur les denrées alimentaires autres que celles faisant référence à la réduction du risque de maladie ainsi qu’au développement et à la santé infantiles (JO L 136, p. 1), ainsi que du registre des allégations nutritionnelles et de santé concernant les denrées alimentaires, publié sur le site Internet de la Commission,

LE TRIBUNAL (huitième chambre),

composé de Mme M. Kancheva (rapporteur), faisant fonction de président, MM. C. Wetter et E. Bieliūnas, juges,

greffier : Mme J. Weychert, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 23 octobre 2014,

rend le présent

Arrêt

Antécédents du litige

Les requérantes, Plantavis GmbH et NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, sont établies en Allemagne et sont, respectivement, une entreprise qui produit et commercialise des compléments alimentaires et des aliments diététiques sur le marché européen et une association professionnelle qui représente les intérêts d’entreprises ayant ce type d’activité. Ces dernières ont quotidiennement recours à des allégations de santé sur l’étiquetage de leurs produits et dans la publicité pour ceux-ci.

À la suite de l’adoption du règlement (CE) no 1924/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 2006, concernant les allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires (JO L 404, p. 9), les requérantes ont soumis des allégations de santé aux autorités de leur État membre aux fins de la procédure d’autorisation prévue à l’article 13, paragraphes 1 à 3, de ce règlement. La Commission des Communautés européennes a ensuite reçu au total environ 44000 allégations de santé de la part des États membres au titre de l’article 13, paragraphe 2, dudit règlement. Dans ce contexte, une liste consolidée, destinée à intégrer toutes les allégations de santé transmises par les États membres et à éviter des doublons et des répétitions, ainsi qu’un système de codification afin de garantir, selon la Commission, un traitement cohérent des listes nationales et l’identification desdites allégations par l’usage de numéros «ID» ont été constitués.

Le 24 juillet 2008, la Commission a formellement transmis à l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) une demande d’avis scientifique conformément à l’article 13, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006. À cette occasion, la Commission a transmis à l’EFSA une première partie de la liste consolidée. Les parties restantes de cette liste ont été transmises en novembre et en décembre 2008 après consultation des États membres, puis, par le biais d’un addendum, en mars 2010, portant à 4 637 le nombre final d’allégations de santé à examiner.

Entre octobre 2009 et juillet 2011, l’EFSA a procédé à l’évaluation scientifique des allégations de santé transmises par la Commission.

Le 16 mai 2012, en vertu de l’article 13, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006, la Commission a adopté le règlement (UE) no 432/2012, établissant une liste des allégations de santé autorisées portant sur les denrées alimentaires, autres que celles faisant référence à la réduction du risque de maladie ainsi qu’au développement et à la santé infantiles (JO L 136, p. 1). Dans ce règlement, elle a autorisé une liste partielle de 222 allégations de santé, correspondant à 497 entrées inscrites sur la liste consolidée, pour lesquelles l’EFSA était arrivée à la conclusion, en substance, que les données présentées permettaient d’établir un lien de cause à effet entre une catégorie de denrées alimentaires, une denrée alimentaire ou l’un de ses composants et l’effet allégué (ci-après la «liste des allégations autorisées»). Lesdites allégations, ainsi que d’autres allégations ayant été rejetées, ont été également inscrites au registre de l’Union relatif à des allégations nutritionnelles et de santé concernant les denrées alimentaires, établi par la Commission conformément à l’article 20, paragraphe 2, sous c) et d), du règlement no 1924/2006. Par ailleurs, la Commission a établi que le règlement no 432/2012 serait applicable six mois après sa date d’entrée en vigueur, à savoir à partir du 14 décembre 2012, aux fins de permettre aux exploitants du secteur alimentaire faisant usage d’allégations non autorisées de s’adapter à ses dispositions, notamment à l’interdiction de commercialisation prévue par l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1924/2006.

Le même jour, la Commission a recensé une liste de plus de 2000 allégations dont l’EFSA n’avait pas terminé l’évaluation ou sur lesquelles elle-même ne s’était pas encore prononcée, et elle a publié cette liste sur son site Internet. Selon la Commission, ces allégations de santé, qui portaient notamment sur les effets de substances végétales ou à base de plantes, dites «substances botaniques», demeuraient en suspens et pouvaient dès lors continuer à être utilisées conformément au régime transitoire prévu par l’article 28, paragraphes 5 et 6, du règlement no 1924/2006.

Procédure et conclusions des parties

Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 juillet 2012, les requérantes ont introduit le présent recours.

Par acte déposé au greffe du Tribunal le 25 octobre 2012, le Conseil de l’Union européenne a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la Commission et de l’EFSA.

Par acte déposé au greffe du Tribunal le 16 novembre 2012, le Parlement européen a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.

Par ordonnance du 15 janvier 2013, le président de la première chambre du Tribunal a admis ces interventions.

La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la huitième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.

Le président de la huitième chambre étant empêché de siéger, le président du Tribunal a désigné, selon l’ordre prévu à l’article 6 du règlement de procédure du Tribunal, un premier juge pour le remplacer et, en application de l’article 32, paragraphe 3, du règlement de procédure, un second juge pour compléter la chambre.

Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (huitième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure, d’une part, a invité les requérantes, premièrement, à lui fournir la liste des allégations de santé qui les concernaient et à indiquer de manière précise le statut desdites allégations, à savoir si celles-ci avaient été autorisées, rejetées ou mises en suspens à la suite de l’adoption du règlement no 432/2012, deuxièmement, à préciser de façon concrète les actes visés par leur requête ainsi que les dispositions desdits actes faisant l’objet de leur demande en annulation et, troisièmement, à préciser les demandes formulées dans leur recours à titre principal et à titre subsidiaire. D’autre part, le Tribunal a invité les parties à indiquer si le règlement no 432/2012 constituait, selon elles, un acte réglementaire qui concernait les requérantes directement et qui ne comportait pas de mesures d’exécution au sens de la troisième hypothèse visée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Les parties ont déféré à ces invitations dans le délai imparti.

Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 23 octobre 2014.

Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler les interdictions prévues par le règlement no 1924/2006, lu en combinaison avec le règlement no 432/2012 et avec le registre des allégations nutritionnelles et de santé concernant les denrées alimentaires publié sur le site Internet de la Commission (ci-après le «registre des allégations de santé autorisées»), ainsi que les évaluations des allégations nutritionnelles et de santé effectuées par l’EFSA, sur lesquelles se fonde la Commission.

La Commission et l’EFSA concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :

—

rejeter le recours comme irrecevable ou, à titre subsidiaire, comme dénué de fondement ;

—

condamner les requérantes aux dépens.

En droit

À titre liminaire, il convient de relever que, en réponse à une des questions qui leur ont été adressées dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure, d’une part, les requérantes ont précisé au Tribunal que leur demande en annulation était dirigée, à titre principal et sur le fondement de l’article 263 TFUE, contre le règlement no 432/2012. D’autre part, elles ont indiqué que leur demande visait, à titre incident et sur le fondement de l’article 277 TFUE, à ce que soit déclarée, à l’appui des conclusions en annulation, l’inapplicabilité du règlement no 1924/2006. Par ailleurs, les requérantes demandent, dans le cadre de leurs écritures, l’annulation du registre des allégations de santé autorisées ainsi que des évaluations des allégations nutritionnelles et de santé effectuées par l’EFSA, sur lesquelles se fonde la Commission. Il convient dès lors d’examiner ces trois demandes de manière séparée.

Sur la demande en annulation du règlement no 432/2012

Sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 114 du règlement de procédure, la Commission et l’EFSA, soutenues par le Conseil et le Parlement, soutiennent que la demande en annulation du règlement no 432/2012 est irrecevable. En particulier, elles font valoir que, même à considérer le règlement no 432/2012 comme un acte réglementaire qui ne comporte pas de mesures d’exécution au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, les requérantes n’ont pas démontré qu’elles étaient directement concernées par ledit règlement. L’EFSA ajoute en outre que, en tout état de cause, ladite demande en annulation doit être rejetée pour autant qu’elle est dirigée contre elle, étant donné que le règlement no 432/2012 n’a été adopté que par la Commission.

Les requérantes contestent les arguments de la Commission et de l’EFSA quant à l’irrecevabilité du recours. D’abord, elles font valoir que le règlement no 432/2012 est un acte réglementaire au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, qui ne comporte pas de mesures d’exécution. Ensuite, elles soutiennent que, conformément à la jurisprudence, ce règlement les concerne directement, car, d’une part, il produit directement des effets sur leur situation juridique et, d’autre part, il ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de sa mise en œuvre.

À titre liminaire, le Tribunal relève que, ainsi que l’EFSA le fait valoir à juste titre, la demande en annulation du règlement no 432/2012 doit être déclarée irrecevable en ce que cette demande concerne ladite autorité, dans la mesure où elle n’est pas l’auteur de l’acte attaqué. À cet égard, il suffit de constater que c’est la Commission qui a adopté, après consultation de l’EFSA, la liste des allégations autorisées conformément à la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006 ainsi que toutes les conditions nécessaires pour l’utilisation de ces allégations. Dans ces circonstances, la présente demande en annulation doit être considérée comme étant dirigée uniquement contre la Commission.

Aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas dudit article, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.

En l’espèce, il est constant que le règlement no 432/2012 n’a pas été adressé aux requérantes, qui ne sont donc pas destinataires de cet acte. Dans ces conditions, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, les requérantes ne peuvent former un recours en annulation contre ledit acte qu’à la condition soit qu’il constitue un acte réglementaire qui les concerne directement et qui ne comporte pas de mesures d’exécution, soit qu’il les concerne directement et individuellement.

Ainsi, en premier lieu, il convient de vérifier si le règlement attaqué constitue un acte réglementaire, au sens de la troisième hypothèse visée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

Selon la jurisprudence, la notion d’«acte réglementaire» doit être comprise comme visant des actes de portée générale à l’exception des actes législatifs (arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, Rec, EU:C:2013:625, point 60).

En l’espèce, d’une part, le règlement no 432/2012 a pour base juridique l’article 13, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006, lequel confère à la Commission le mandat d’adopter, conformément à la procédure visée à l’article 25, paragraphe 3, du même règlement, une liste d’allégations de santé autorisées portant sur les denrées alimentaires autres que celles faisant référence à la réduction du risque de maladie ainsi qu’au développement et à la santé infantiles. L’article 25, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006 opère, à son tour, un renvoi à l’article 5 bis de la décision 1999/468/CE du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission (JO L 184, p. 23), qui est réservé à l’adoption de mesures ayant pour objet de modifier des éléments non essentiels d’un acte de base adopté selon la procédure de codécision. Il en résulte que le règlement no 432/2012 a été adopté par la Commission dans l’exercice de compétences d’exécution, dans le cadre de la procédure de réglementation avec contrôle, et que, par conséquent, il ne constitue pas un acte législatif au sens de la jurisprudence issue de l’arrêt Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil (EU:C:2013:625, point 24 supra).

D’autre part, dès lors que le règlement no 432/2012, lu en combinaison avec l’article 1er, paragraphe 2, du règlement no 1924/2006, s’applique à tous les exploitants du secteur alimentaire qui utilisent des allégations de santé portant sur les denrées alimentaires autres que celles faisant référence à la réduction du risque de maladie ainsi qu’au développement et à la santé infantiles, il y a lieu de conclure que ledit règlement a une portée générale, en ce qu’il s’applique à des situations déterminées objectivement et produit des effets juridiques obligatoires à l’égard d’une catégorie de personnes envisagées de manière générale et abstraite [voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2011, Microban International et Microban (Europe)/Commission, T‑262/10, Rec, EU:T:2011:623, point 23].

Il s’ensuit que le règlement no 432/2012 constitue un acte réglementaire au sens de l’article 263, quatrième alinéa, in fine, TFUE.

En second lieu, s’agissant de la notion d’affectation directe, il a été jugé que cette condition exige, premièrement, que la mesure incriminée produise directement des effets sur la situation juridique du requérant et, deuxièmement, qu’elle ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires de cette mesure chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation incriminée sans application d’autres règles intermédiaires (arrêts du 5 mai 1998, Dreyfus/Commission, C‑386/96 P, Rec, EU:C:1998:193, point 43, et du 10 septembre 2009, Commission/Ente per le Ville Vesuviane et Ente per le Ville Vesuviane/Commission, C‑445/07 P et C‑455/07 P, Rec, EU:C:2009:529, point 45).

En l’occurrence, tout d’abord, il y a lieu de relever que les effets découlant du règlement no 432/2012 consistent à autoriser, en vertu de son article 1er, un total de 222 allégations de santé portant sur des denrées alimentaires autres que celles faisant référence à la réduction du risque de maladie ainsi qu’au développement et à la santé infantiles. En outre, ainsi qu’il est exposé aux considérants 12 et 13 du règlement no 432/2012, ce dernier a pour effet l’interdiction, en vertu de son application combinée avec l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1924/2006, d’un certain nombre d’allégations du même genre, dont l’évaluation et la vérification au titre de l’article 13, paragraphe 3, dudit règlement ont été clôturées respectivement par l’EFSA et par la Commission, en concluant, en substance, soit qu’elles n’étaient pas étayées scientifiquement soit qu’elles ne respectaient pas les exigences générales ou spécifiques prévues par ledit règlement.

Il s’ensuit que, dès lors que les requérantes, en tant qu’exploitants du secteur alimentaire, contestent la légalité du règlement no 432/2012, il leur appartient d’identifier, aux fins de démontrer qu’elles sont directement affectées au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, les allégations concernées par ledit règlement qui portent atteinte à leur situation juridique. Plus particulièrement, pour autant que, ainsi qu’il ressort en substance de leurs écritures, les allégations de santé autorisées ne font pas l’objet de leur recours, au motif que les requérantes ne pourraient se prévaloir d’aucun intérêt tiré de leur éventuelle annulation, celles-ci sont tenues de démontrer que, lors de l’introduction du recours devant le Tribunal, elles utilisaient, dans leurs communications à caractère commercial relatives à leurs produits, des allégations interdites à la suite de l’adoption du règlement no 432/2012.

En l’espèce, en réponse à la demande adressée aux requérantes dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure, en vertu de laquelle le Tribunal les a invitées à lui fournir la liste des allégations de santé du règlement no 432/2012 qui les concernaient, en indiquant de manière précise le statut desdites allégations, les requérantes se sont bornées à relever que les allégations auxquelles elles avaient recours dans le cadre de leur activité commerciale étaient celles qui ressortaient de l’annexe A.1 de leur requête.

Or, force est de constater que ladite annexe ne se rapporte qu’à la liste des allégations de santé que les requérantes ont envoyée aux autorités allemandes aux fins de l’élaboration des listes nationales auxquelles fait référence l’article 13, paragraphe 2, du règlement no 1924/2006, sans pour autant apporter d’éléments de réponse à la question de savoir si chacune de ces allégations a été autorisée ou rejetée par le règlement no 432/2012. À cet égard, il convient de relever que, même s’il est vrai que cette information pourrait être obtenue en consultant, d’une part, l’annexe dudit règlement et, d’autre part, le registre publié par la Commission sur son site Internet, dont le lien a été porté à la connaissance du Tribunal dans le cadre du dossier, il n’appartient pas à cette juridiction de rechercher et d’identifier les allégations qui pourraient, le cas échéant, constituer le fondement de la recevabilité du recours des requérantes, notamment lorsque, comme en l’espèce, sont concernées environ 2000 allégations de santé, parmi lesquelles 222 ayant été autorisées, correspondant à 497 entrées de la liste consolidée, et 1 719 allégations ayant été interdites [voir, en ce sens, ordonnance du 8 juillet 2010, Strålfors/OHMI (ID SOLUTIONS), T‑211/10, EU:T:2010:301, point 7 et jurisprudence citée].

Il en résulte que les requérantes n’ont pas réussi à identifier les allégations de santé concernées par le règlement no 432/2012 dont l’interdiction porterait atteinte à leur situation juridique.

La conclusion qui précède ne saurait être remise en cause par les autres arguments des requérantes en réponse aux questions adressées par le Tribunal, tant au titre des mesures d’organisation de la procédure que lors de l’audience.

Premièrement, les requérantes font valoir qu’elles seraient directement affectées par le règlement no 432/2012 au motif que, à la suite de son entrée en vigueur, les allégations de santé qui, comme les leurs, n’ont pas été autorisées par la Commission sont nécessairement interdites en vertu de l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1924/2006.

Cependant, même à supposer que, comme l’affirment les requérantes, les allégations qui les concernent n’aient pas été autorisées par le règlement no 432/2012, une telle affirmation ne suffit pas à identifier de manière précise les allégations non autorisées susceptibles de fonder l’affectation directe des requérantes. En effet, il y a lieu de relever que, ainsi qu’il ressort des considérants 10 et 11 du règlement no 432/2012, plus de 2000 allégations de santé visées par l’article 13, paragraphes 1 à 3, du règlement no 1924/2006 demeurent encore en attente d’évaluation et peuvent dès lors être utilisées conformément aux mesures transitoires prévues à l’article 28, paragraphes 5 et 6, du même règlement. Dans ce contexte, il ne saurait être exclu que les allégations de santé qui concernent les requérantes fassent partie de la liste des allégations en suspens. Par ailleurs, il convient de souligner, à cet égard, que, dans la mesure où les allégations en suspens se trouvent encore en cours d’évaluation et où la Commission ne s’est pas définitivement prononcée soit sur leur autorisation soit sur leur interdiction, elles ne sont pas susceptibles de donner lieu à un recours en annulation. En effet, les allégations qui demeurent en suspens continuent à bénéficier du régime juridique qui leur était applicable préalablement à l’adoption du règlement no 432/2012. Par conséquent, les entreprises concernées par ces allégations peuvent continuer à les utiliser dans le cadre de leurs activités de commercialisation des denrées alimentaires conformément à l’article 28, paragraphes 5 et 6, du règlement no 1924/2006.

Deuxièmement, les requérantes soutiennent que les allégations rejetées ne peuvent pas être aisément identifiées par les opérateurs du marché, qui ne sauraient dès lors pas quelles allégations ont été rejetées et quelles allégations peuvent encore être utilisées conformément à l’article 28, paragraphes 5 et 6, du règlement no 1924/2006.

Toutefois, à cet égard, le Tribunal observe que les considérants 4 et 11 du règlement no 432/2012 comportent un renvoi vers les sites Internet respectifs de l’EFSA et de la Commission, où sont mises à la disposition du public, d’une part, la liste consolidée recensant l’ensemble des codes ID des allégations de santé transmises par les États membres au titre de l’article 13, paragraphe 2, du règlement no 1924/2006 et, d’autre part, la liste énumérant les codes ID relatifs aux allégations de santé en cours d’évaluation ainsi que la liste des codes ID relatifs aux allégations de santé ayant été rejetées. Dans ces circonstances, il y a lieu de relever que l’identification des allégations de santé non autorisées et des allégations de santé demeurant en suspens résulte de la consultation de la liste consolidée à la lumière des codes ID fournis par la Commission, de sorte que le reproche des requérantes tiré du manque de clarté ou de précision à ce sujet doit être rejeté.

Troisièmement, alors que les requérantes prétendent appliquer au cas d’espèce les enseignements de l’arrêt du 30 avril 2014, Hagenmeyer et Hahn/Commission (T‑17/12, Rec, EU:T:2014:234), dans lequel le Tribunal aurait reconnu l’affectation directe de deux requérantes au seul motif de l’introduction par elles d’une demande d’autorisation d’allégation de santé auprès des autorités nationales, en premier lieu, force est de constater que cet arrêt concerne la procédure d’autorisation visée aux articles 14 à 18 du règlement no 1924/2006, concernant les allégations de santé relatives à la réduction d’un risque de maladie et les allégations se rapportant au développement et à la santé infantiles, laquelle est différente de la procédure d’autorisation pertinente en l’espèce, à savoir celle visée à l’article 13, paragraphes 1 à 3, du même règlement, concernant les allégations de santé autres que celles faisant référence à la réduction du risque de maladie ainsi qu’au développement et à la santé infantiles. En effet, il convient de relever que, alors que, comme le Tribunal l’a relevé au point 42 de l’arrêt Hagenmeyer et Hahn/Commission, précité (EU:T:2014:234), la procédure visée aux articles 14 à 18 du règlement no 1924/2006 est déclenchée par la demande d’autorisation des particuliers, qui peuvent dès lors formuler des observations sur les avis de l’EFSA et obtenir une décision individuelle, la procédure visée par l’article 13, paragraphes 1 à 3, du même règlement est fondée sur des listes d’allégations soumises par les États membres, les particuliers ne pouvant pas introduire de demandes d’autorisation à titre individuel. En second lieu, il convient d’observer que, à la différence de la présente affaire, dans le cadre de l’arrêt Hagenmeyer et Hahn/Commission, précité (EU:T:2014:234), le Tribunal a constaté l’existence d’une affectation directe des requérantes, dans la mesure où la décision définitive de refus relative à leur demande d’autorisation figurait dans le règlement attaqué. Or, en l’espèce, ainsi qu’il ressort de la conclusion établie au point 33 ci-dessus, les requérantes n’ont pas réussi à démontrer qu’une décision définitive de rejet, quant aux allégations qui les concernaient, découlait de l’adoption du règlement no 432/2012. Partant, la solution retenue dans le cadre de l’arrêt Hagenmeyer et Hahn/Commission, précité (EU:T:2014:234), ne saurait s’appliquer au cas d’espèce.

Quatrièmement, lors de l’audience, les requérantes ont même affirmé que les allégations qu’elles avaient adressées aux autorités allemandes n’avaient jamais été transmises à la Commission au titre de l’article 13, paragraphe 2, du règlement no 1924/2006 et qu’elles ignoraient les raisons de cette omission.

À cet égard, il convient de relever, d’emblée, que, conformément à cette dernière disposition, il incombait aux autorités nationales des États membres de fournir à la Commission la liste des allégations de santé qui devaient, par la suite, faire l’objet de l’évaluation scientifique par l’EFSA et de la vérification des autres conditions prévues dans le règlement no 1924/2006 par la Commission. Il s’ensuit que, dans l’hypothèse où, comme le soutiennent les requérantes, les autorités allemandes n’auraient pas transmis la liste des allégations que celles-ci leur ont envoyées, tout grief relatif à cette prétendue omission ne pourrait être examiné que par les autorités nationales compétentes.

Ensuite, il y a lieu de relever que, ainsi qu’il ressort, en substance, de la lecture combinée des considérants 13 et 15 du règlement no 432/2012, seules les allégations qui ont été envoyées à la Commission, sans être retirées ultérieurement par les États membres, qui ont ensuite été examinées par l’EFSA et sur lesquelles la Commission s’est finalement prononcée, en les autorisant ou en les rejetant, sont couvertes par ledit règlement. Or, s’il s’avérait que les allégations envoyées par les requérantes aux autorités allemandes n’avaient pas été transmises par celles-ci à la Commission, voire qu’elles avaient été retirées par lesdites autorités, force serait alors de constater que ces allégations n’auraient pu être examinées par l’EFSA et par la Commission et que, partant, elles ne sauraient être couvertes par le règlement no 432/2012.

En outre, comme l’a relevé la Commission lors de l’audience, rien ne saurait exclure que ces allégations aient été transmises par les autorités des autres États membres et qu’elles aient ainsi pu être rejetées ou mises en suspens. Dans ce cas, l’affectation directe des requérantes en l’espèce ne saurait, conformément aux considérations effectuées au point 30 ci-dessus, être constatée qu’à la suite de la détermination précise, par elles, du statut de chacune desdites allégations.

Enfin, alors que les requérantes allèguent que, dans ce contexte, elles sont privées de toute possibilité d’obtenir l’autorisation des allégations qu’elles utilisent quotidiennement dans la commercialisation de leurs produits, le recours contre le règlement no 432/2012 étant la seule voie d’agir à cette fin, un tel argument ne saurait être retenu. En effet, s’il s’avérait que les autorités nationales n’avaient pas adressé lesdites allégations à la Commission, de sorte que celles-ci ne feraient pas partie de la procédure d’autorisation en cause, les requérantes pourraient encore s’adresser auxdites autorités, lesquelles disposent de la faculté de demander à la Commission de modifier, après consultation de l’EFSA, la liste des allégations autorisées conformément à l’article 13, paragraphe 4, du règlement no 1924/2006.

Au vu de ce qui précède, les requérantes n’ont pas réussi à démontrer qu’elles étaient directement concernées par le règlement no 432/2012.

Dans ces circonstances, leur demande d’annulation du règlement no 432/2012 doit être rejetée comme étant irrecevable, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions établies par l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

Sur la demande visant à obtenir l’inapplicabilité du règlement no 1924/2006

La Commission et l’EFSA, soutenues par le Conseil et le Parlement, allèguent que la demande en annulation du règlement no 1924/2006 est irrecevable, car elle ne remplirait pas les exigences visées à l’article 277 TFUE afin qu’elle soit considérée comme une exception d’illégalité.

Les requérantes contestent ces arguments.

Aux termes de l’article 277 TFUE, «[n]onobstant l’expiration du délai prévu à l’article 263, sixième alinéa, [TFUE], toute partie peut, à l’occasion d’un litige mettant en cause un acte de portée générale adopté par une institution, un organe ou un organisme de l’Union, se prévaloir des moyens prévus à l’article 263, deuxième alinéa, [TFUE], pour invoquer devant la Cour de justice de l’Union européenne l’inapplicabilité de cet acte».

Selon une jurisprudence constante, la possibilité offerte par l’article 277 TFUE d’invoquer l’illégalité d’un acte de portée générale ne constitue pas un droit d’action autonome et ne peut être exercée que de manière incidente, l’irrecevabilité de l’action principale entraînant dès lors celle de l’exception d’illégalité (voir, en ce sens, arrêt du 16 juillet 1981, Albini/Conseil et Commission, 33/80, Rec, EU:C:1981:186, point 17, et ordonnance du 16 novembre 2000, Schiocchet/Commission, C‑289/99 P, Rec, EU:C:2000:641, points 11 et 25).

En outre, une exception d’illégalité soulevée de manière incidente en vertu de l’article 277 TFUE, à l’occasion de la contestation au principal de la légalité d’un acte tiers, n’est recevable que dès lors qu’il existe un lien de connexité entre cet acte et la norme dont l’illégalité prétendue est excipée. Dans la mesure où l’article 277 TFUE n’a pas pour but de permettre à une partie de contester l’applicabilité de quelque acte de caractère général que ce soit à la faveur d’un recours quelconque, la portée d’une exception d’illégalité doit être limitée à ce qui est indispensable à la solution du litige. Il en résulte que l’acte général dont l’illégalité est soulevée doit être applicable, directement ou indirectement, à l’espèce qui fait l’objet du recours (voir, en ce sens, arrêt du 26 octobre 1993, Reinarz/Commission, T‑6/92 et T‑52/92, Rec, EU:T:1993:89, point 57 et jurisprudence citée).

En l’espèce, il convient de relever que la recevabilité de la demande formée sur le fondement de l’article 277 TFUE dépend, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence citée au point 50 ci-dessus, de la recevabilité du recours visant à faire annuler le règlement no 432/2012.

Dès lors que, ainsi qu’il a été constaté au point 46 ci-dessus, la demande en annulation du règlement no 432/2012 a été déclarée irrecevable, il y a lieu de déclarer l’exception d’illégalité comme étant également irrecevable.

Sur la demande en annulation du registre des allégations de santé autorisées ainsi que des évaluations effectuées par l’EFSA

La Commission et l’EFSA font valoir que ni le registre des allégations de santé autorisées ni les évaluations effectuées par l’EFSA dans le cadre de la procédure de l’article 13, paragraphes 1 à 3, du règlement no 1924/2006 ne sont susceptibles de faire l’objet d’un recours au sens de l’article 263 TFUE, dans la mesure où il ne s’agit pas d’actes comportant d’effets obligatoires susceptibles de modifier la situation juridique des requérantes.

Les requérantes considèrent que tant les publications effectuées par la Commission dans le registre des allégations de santé autorisées que les publications de l’EFSA sont soumises au contrôle du juge de l’Union en vertu de l’article 263 TFUE. S’agissant de l’EFSA, elles soutiennent que celle-ci exerce en réalité une fonction décisive produisant des effets juridiques directs à l’égard des tiers dans le cadre de l’appréciation des règlements no 1924/2006 et no 432/2012.

Selon une jurisprudence constante, constituent des actes ou des décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 263 TFUE, les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts des requérantes, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celles-ci (arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, Rec, EU:C:1981:264, point 9 ; du 31 mars 1998, France e.a./Commission, C‑68/94 et C‑30/95, Rec, EU:C:1998:148, point 62, et du 4 mars 1999, Assicurazioni Generali et Unicredito/Commission, T‑87/96, Rec, EU:T:1999:37, point 37). Pour déterminer si un acte ou une décision produit de tels effets, il y a lieu de s’attacher à sa substance (ordonnance du 13 juin 1991, Sunzest/Commission, C‑50/90, Rec, EU:C:1991:253, point 12, et arrêt France e.a./Commission, précité, EU:C:1998:148, point 63).

En l’espèce, il convient de relever que les requérantes concluent à l’annulation «[d]es publications de la Commission […] figurant dans le registre communautaire tenu par elle, ainsi que [d]es évaluations des allégations nutritionnelles et de santé effectuées par l’EFSA, sur lesquelles s’appuie la Commission».

S’agissant, premièrement, de la demande en annulation du registre des allégations de santé autorisées, il convient de relever, à l’instar de la Commission, que ledit registre a été créé conformément à l’article 20 du règlement no 1924/2006 et qu’il ne constitue pas, en tant que tel, un acte juridique au sens de la jurisprudence citée au point 56 ci-dessus. En effet, ainsi qu’il ressort du considérant 31 du règlement no 1924/2006, le registre des allégations de santé autorisées consiste en un instrument de communication à des fins de transparence et d’information, dans le but d’éviter des demandes concernant des allégations qui ont déjà fait l’objet d’une évaluation. Bien que ce registre fournisse des informations sur les actes juridiques adoptés dans le domaine des allégations nutritionnelles et de santé, il n’en demeure pas moins qu’il n’a pas vocation à produire des effets juridiques à l’égard des tiers.

Partant, le registre des allégations de santé autorisées ne saurait faire l’objet d’un recours au titre de l’article 263 TFUE.

S’agissant, deuxièmement, des avis scientifiques de l’EFSA, publiés à la suite des évaluations effectuées conformément à la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006, il suffit de rappeler que, ainsi qu’il a été indiqué au point 20 ci-dessus, l’EFSA agit en tant qu’autorité effectuant des tâches scientifiques et techniques, sans aucune possibilité d’adopter des actes produisant des effets obligatoires sur la situation juridique des tiers.

À cet égard, il convient de rappeler que les avis et les recommandations des institutions, des organes et des organismes de l’Union sont explicitement exclus du champ d’application de l’article 263 TFUE et ne peuvent dès lors pas faire l’objet d’un recours en annulation [voir, en ce sens, ordonnance du 14 mai 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Commission, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, point 52 et jurisprudence citée].

En outre, selon une jurisprudence constante, lorsqu’il s’agit d’actes ou de décisions dont l’élaboration s’effectue en plusieurs phases, seules constituent des actes attaquables, en principe, les mesures qui fixent définitivement la position de l’institution au terme de la procédure, à l’exclusion des mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale (arrêt du 18 décembre 1992, Cimenteries CBR e.a./Commission, T‑10/92 à T‑12/92 et T‑15/92, Rec, EU:T:1992:123, point 28).

En l’espèce, il y a lieu de considérer que, aux termes de l’article 13, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006, les avis scientifiques de l’EFSA constituent des étapes intermédiaires de la procédure, qui ne sont pas de nature à produire un effet sur la situation juridique des tiers. En effet, ainsi que le relève l’EFSA, celle-ci est censée fournir des avis lorsque, comme en l’espèce, le cadre juridique pertinent le prévoit. Or, dans de tels cas, l’EFSA n’est pas en position d’adopter des actes qui produiraient des effets juridiques, les seules actes attaquables étant ceux qui contiennent la décision finale adoptée par la Commission quant à l’autorisation ou à l’interdiction des allégations examinées.

Partant, les évaluations effectuées par l’EFSA dans le cadre de la procédure de l’article 13, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006 ne sauraient faire l’objet d’un recours au titre de l’article 263 TFUE.

Il s’ensuit que, dans la mesure où ni le registre des allégations de santé autorisées ni les avis de l’EFSA ne constituent des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours au titre de l’article 263 TFUE, la troisième demande en annulation des requérantes doit être rejetée comme étant irrecevable.

Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le recours dans son ensemble comme étant irrecevable.

Sur les dépens

Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En l’espèce, les requérantes ayant succombé, il y a lieu de les condamner à supporter leurs propres dépens et ceux exposés par la Commission et l’EFSA, conformément aux conclusions de ces dernières.

Conformément à l’article 87, paragraphe 4, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens et le Tribunal peut ordonner qu’une partie intervenante supporte ses propres dépens. En l’espèce, le Conseil et le Parlement supporteront leurs dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (huitième chambre)

déclare et arrête :

Le recours est rejeté.

Plantavis GmbH et NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV sont condamnées à supporter, outre leurs propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne et par l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA).

Le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen supporteront leurs propres dépens.

Kancheva

Wetter

Bieliūnas

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 juin 2015.

Signatures

( *1 ) Langue de procédure : l’allemand.

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