SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 6. Februar 2014 ( 1 )
Rechtssache C‑105/13
P. J. Vonk Noordegraaf
gegen
Staatssecretaris van Economische Zaken
(Vorabentscheidungsersuchen des College van Beroep voor het bedrijfsleven [Niederlande])
„Gemeinsame Agrarpolitik — Direktzahlungen — Neuberechnung von Zahlungsansprüchen“
I – Einleitung
1.
Ist es zulässig, Fehler bei der Feststellung von Zahlungsansprüchen in der Agrarförderung nur insoweit zu korrigieren, als sich die Korrektur zulasten des Landwirts auswirkt, eine entsprechende Korrektur zu seinen Gunsten aber zu verweigern? Darum geht es im vorliegenden Fall.
2.
Zwar liegt es auf den ersten Blick nahe, bei der Fehlerkorrektur konsistent vorzugehen, den Fehler also sowohl zulasten als auch zugunsten des Landwirts zu korrigieren. Doch bei genauerer Betrachtung könnte dem das Prinzip der Rechtssicherheit in seiner Konkretisierung für das Recht der Agrarbeihilfen entgegenstehen.
3.
Nachfolgend sind daher sowohl die Rechtsgrundlage einer Fehlerkorrektur als auch die Regelung zur Gewährleistung der Rechtssicherheit näher zu untersuchen.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Die Verordnung Nr. 1782/2003
4.
In der Vergangenheit sah das Unionsrecht verschiedene Systeme zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe vor. Teilweise wurde die Produktion bestimmter Güter gefördert, bei manchen Kulturen gab es aber auch Zahlungen für die bewirtschaftete Fläche. Mit der Verordnung Nr. 1782/2003 ( 2 ) wurden diese unterschiedlichen Fördermaßnahmen in eine einheitliche Betriebsbeihilfe überführt.
5.
Nach Art. 37 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 war zu diesem Zweck zunächst ein sogenannter Referenzbetrag festzustellen. Er entsprach dem Durchschnitt der Zahlungen, die ein Betriebsinhaber im Rahmen bestimmter Förderregelungen während eines bestimmten Zeitraums vor der Umstellung bezogen hat.
6.
Auf dieser Grundlage konnten nach Art. 43 der Verordnung Nr. 1782/2003 die sogenannten Zahlungsansprüche berechnet werden:
„(1) Unbeschadet des Art. 48 erhält ein Betriebsinhaber einen Zahlungsanspruch je Hektar Fläche, der sich in der Weise berechnet, dass der Referenzbetrag durch den Dreijahresdurchschnitt der Hektarzahl aller Flächen geteilt wird, für die im Bezugszeitraum ein Anspruch auf Direktzahlungen nach Anhang VI bestand.
Die Gesamtzahl der Zahlungsansprüche ist gleich der genannten durchschnittlichen Hektarzahl.
…
(2) …
(3) Für die Zwecke … bedeutet ‚Futterfläche‘ die … während des gesamten Kalenderjahres für die Tierhaltung zur Verfügung stehende Betriebsfläche einschließlich gemeinsam genutzter Flächen und Mischkulturflächen. Zur Futterfläche gehören nicht
—
Gebäude, Wälder, Teiche und Wege;
—
…
(4) Die Zahlungsansprüche pro Hektar werden nicht geändert, sofern nichts anderes geregelt ist.“
7.
Außerdem ist vorliegend der Begriff der beihilfenfähigen Fläche von Interesse, der in Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 definierte wurde:
„Eine ‚beihilfefähige Fläche‘ ist jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die als Ackerland oder Dauergrünland genutzt wird, ausgenommen die für Dauerkulturen, Wälder oder nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten Flächen.“
B – Die Verordnung Nr. 73/2009
8.
Die Verordnung Nr. 1782/2003 wurde durch die Verordnung Nr. 73/2009 ( 3 ) ersetzt, die Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens ist.
9.
Nach Art. 33 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 73/2009 können Betriebsinhaber die Betriebsprämienregelung in Anspruch nehmen, wenn sie Zahlungsansprüche besitzen, die sie gemäß der Verordnung Nr. 1782/2003 erhalten haben.
10.
Art. 34 der Verordnung Nr. 73/2009 regelt, dass Zahlungsansprüche nur für die jeweils bewirtschaftete beihilfefähige Hektarfläche in Anspruch genommen werden können:
„(1) Eine Stützung im Rahmen der Betriebsprämienregelung wird den Betriebsinhabern bei Aktivierung eines Zahlungsanspruchs je beihilfefähige Hektarfläche gewährt. Bei aktivierten Zahlungsansprüchen besteht Anspruch auf die Zahlung der darin festgesetzten Beträge.
(2) …
Außer im Fall höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände müssen Hektarflächen den Beihilfebedingungen jederzeit während des Kalenderjahres entsprechen.“
11.
Art. 36 der Verordnung Nr. 73/2009 betrifft die Änderung der Zahlungsansprüche:
„Sofern in der vorliegenden Verordnung nichts anderes vorgesehen ist, werden die Zahlungsansprüche pro Hektar nicht geändert.
Die Kommission erlässt nach dem Verfahren des Art. 141 Abs. 2 Durchführungsbestimmungen zur Änderung von Zahlungsansprüchen, insbesondere im Fall von Bruchteilen von Ansprüchen, ab 2010.“
12.
Die Bestandskraft bestimmter Zahlungsansprüche wird durch Art. 137 der Verordnung Nr. 73/2009 besonders geregelt.
„(1) Zahlungsansprüche, die den Betriebsinhabern vor dem 1. Januar 2009 zugewiesen wurden, gelten ab dem 1. Januar 2010 als rechtmäßig und ordnungsgemäß.
(2) Abs. 1 findet keine Anwendung auf Zahlungsansprüche, die Betriebsinhabern auf der Grundlage von sachlich fehlerhaften Anträgen zugewiesen wurden; hiervon ausgenommen sind Fälle, in denen der Fehler für den Betriebsinhaber nach vernünftiger Einschätzung nicht erkennbar war.
(3) …“
13.
Der 49. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 73/2009 hält dazu Folgendes fest:
„Bei der ursprünglichen Zuteilung der Zahlungsansprüche durch die Mitgliedstaaten haben einige Irrtümer zu besonders hohen Zahlungen für manche Betriebsinhaber geführt. Diese Nichteinhaltung der Vorschriften ist normalerweise Gegenstand einer finanziellen Berichtigung, bis Abhilfemaßnahmen getroffen werden. Die erforderlichen Abhilfemaßnahmen würden jedoch in Anbetracht der Zeit, die seit der ersten Zuteilung der Zahlungsansprüche vergangen ist, zu unverhältnismäßigen rechtlichen und administrativen Zwängen für die Mitgliedstaaten führen. Im Interesse der Rechtssicherheit sollte daher die Gewährung dieser Zahlungen ordnungsgemäß geregelt [englisch: regularised, französisch: régulariser] werden.“
C – Die Durchführungsbestimmungen
14.
Einschlägige Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1782/2003 und zur Verordnung Nr. 73/2009 waren zunächst in der Verordnung Nr. 796/2004 ( 4 ) niedergelegt, später in der Verordnung Nr. 1122/2009. ( 5 )
15.
Art. 73a der Verordnung Nr. 796/2004 (leicht geändert jetzt Art. 81 der Verordnung Nr. 1122/2009) enthält Reglungen zur Anpassung von Zahlungsansprüchen:
„Wiedereinziehung zu Unrecht zugewiesener Ansprüche
(1) Wird, nachdem Betriebsinhabern … Zahlungsansprüche zugewiesen worden sind, festgestellt, dass bestimmte Zahlungsansprüche zu Unrecht zugewiesen wurden, so muss der betreffende Betriebsinhaber die zu Unrecht zugewiesenen Zahlungsansprüche an die … nationale Reserve zurückgeben.
...
(2) Wird, nachdem Betriebsinhabern … Zahlungsansprüche zugewiesen worden sind, festgestellt, dass der Wert der Zahlungsansprüche zu hoch ist, so wird der Wert entsprechend angepasst. … Der Wert der Verringerung wird der … nationalen Reserve zugeschlagen.
...
(2a) Wird für die Zwecke der Anwendung der Abs. 1 und 2 festgestellt, dass die Zahl der einem Betriebsinhaber … zugewiesenen Zahlungsansprüche nicht korrekt ist, wobei sich die zu Unrecht erfolgte Zuweisung nicht auf den Gesamtwert der Zahlungsansprüche auswirkt, die der Betriebsinhaber erhalten hat, so berechnet der Mitgliedstaat die Zahlungsansprüche neu und berichtigt gegebenenfalls die Art der dem Betriebsinhaber zugewiesenen Ansprüche. Dies gilt jedoch nicht, wenn die Fehler von den Betriebsinhabern nach billigem Ermessen hätten festgestellt werden können.“
III – Sachverhalt und Vorabentscheidungsersuchen
16.
Die Parteien des Ausgangsverfahrens streiten über die Förderung des landwirtschaftlichen Betriebs von Herrn Vonk Noordegraaf im Jahr 2009. Der Ausgang dieses Streits ist allerdings auch für die nachfolgenden Jahre von Bedeutung.
17.
Die Wurzel des Rechtsstreits liegt in der Umstellung der Agrarförderung von der Subventionierung bestimmter Formen landwirtschaftlicher Produktion auf die einheitliche Betriebsprämienregelung. Zur Berechnung der Betriebsprämie wird die zuvor bezogene Produktionsförderung auf die landwirtschaftliche Fläche des Betriebs umgelegt. Während der nachfolgenden Förderungszeiträume kann der so berechnete Zahlungsanspruch je beihilfefähiger Hektarfläche geltend gemacht werden, soweit der Betrieb über die entsprechenden Flächen verfügt.
18.
Herr Vonk Noordegraaf erhielt in der Vergangenheit Prämien für Mutterkühe und Bullen, die nicht an die bewirtschafteten Flächen, sondern an die Zahl der Tiere gebunden waren. Mit Bescheid vom 18. Juli 2006 wurde seine durchschnittliche frühere Prämie, der Referenzwert nach Art. 37 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003, auf die ihm damals zur Verfügung stehende landwirtschaftliche Fläche verteilt. Diese Fläche wurde zu diesem Zeitpunkt auf 10,76 Hektar festgesetzt. Er erhielt folglich 10,76 Zahlungsansprüche. ( 6 ) Die bei der Flächenfestsetzung angewandte Messmethode registrierte die Bruttoparzellenfläche einschließlich Gräben, Seitenstreifen und Wegen.
19.
Aufgrund von Kritik der Kommission wurde in den Niederlanden allerdings im Jahr 2009 ein neues Flächenerfassungssystem eingeführt. In diesem System wird nur die Nettoparzellenfläche aufgenommen. Gräben, Seitenstreifen und Wege sind dabei ausgeschlossen. Auf der Grundlage dieser Methode wurden die bereits im Jahr 2006 erfassten beihilfefähigen Flächen des Betriebs von Herrn Vonk Noordegraaf für das Jahr 2009 neu ermittelt und auf nur noch 8,34 Hektar festgesetzt. Diese Reduzierung des Flächenumfangs beruht nicht darauf, dass Herr Vonk Noordegraaf bestimmte Flächen nicht mehr landwirtschaftlich nutzt, sondern allein auf dem neuen Erfassungssystem. Sie hat zur Folge, dass er nur noch in diesem geringeren Umfang Zahlungsansprüche geltend machen kann.
20.
Die Parteien streiten nunmehr darüber, ob auch die Betriebsprämie von Herrn Vonk Noordegraaf entsprechend reduziert werden muss. Er verlangt nämlich eine Neuberechnung seiner Zahlungsansprüche in Form einer Erhöhung ihres Werts auf der Grundlage der reduzierten Betriebsfläche. Seiner Ansicht nach war es nämlich falsch, den Referenzbetrag auf 10,76 Hektar umzulegen. Er hätte auf 8,34 Hektar umgelegt werden müssen. Dadurch würde eine Reduzierung des Gesamtbetrags der ihm zustehenden Agrarförderung verhindert.
21.
Das niederländische Recht würde es nach Angaben des vorlegenden Gerichts grundsätzlich zulassen, die Zahlungsansprüche entsprechend anzupassen. Da aber Zweifel bestehen, ob das Unionsrecht einer Anpassung entgegensteht, legt das College van Beroep voor het bedrijfsleven dem Gerichtshof die folgende Frage zur Vorabentscheidung vor:
Wird die Verordnung Nr. 73/2009, insbesondere ihre Art. 34, 36 und 137, ordnungsgemäß angewandt, wenn einem Betriebsinhaber, der auf der Grundlage bodenunabhängiger Produktion erlangte Zahlungsansprüche hat, die der in seinem Besitz stehenden Fläche zugerechnet wurden, ein bedeutender Teil dieser Zahlungsansprüche bloß deswegen nicht ausbezahlt wird, weil die für die Auszahlung ermittelte beihilfefähige Fläche als Folge einer geänderten Messmethode kleiner ausfällt, obwohl er die beihilfefähige Fläche der unverändert in seinem Besitz befindlichen Hektarflächen gutgläubig gemäß der bei der Aktivierung von Zahlungsansprüchen nach Art. 34 dieser Verordnung von dem Mitgliedstaat gehandhabten, aber später von der Kommission verworfenen Messmethode angegeben hat?
22.
Im Verfahren haben lediglich das Königreich der Niederlande und die Europäische Kommission Schriftsätze eingereicht. Eine mündliche Verhandlung fand nicht statt.
IV – Rechtliche Würdigung
A – Zur Funktionsweise des Systems der Betriebsprämien
23.
Zum Verständnis des Vorabentscheidungsersuchens ist es sinnvoll, zunächst das System der Betriebsprämien anhand eines vereinfachten Beispiels zu erläutern. Die Betriebsprämie eines Landwirts ergibt sich im Prinzip und vorbehaltlich weiterer Regelungen, die vorliegend nicht von Interesse sind, aus der Umlage der Förderung nach dem früheren System auf die vom Landwirt bewirtschaftete Fläche.
24.
Zu diesem Zweck wird zunächst ein Referenzbetrag berechnet, der dem Durchschnitt der Förderung entspricht, die der Landwirt nach dem alten Förderungssystem während der letzten drei Jahre vor der Umstellung erhalten hat (Art. 37 der Verordnung Nr. 1782/2003). Der Referenzbetrag wird dann auf die durchschnittlich in diesem Zeitraum bewirtschaftete Fläche umgelegt. Der Landwirt erhält auf dieser Grundlage eine bestimmte Anzahl Zahlungsansprüche, die der Hektarzahl der genannten Fläche entspricht, mit einem bestimmten jeweiligen Wert (Art. 43 der Verordnung Nr. 1782/2003).
25.
Wenn der Referenzbetrag des Landwirts also 8000 Euro beträgt, weil dies der Durchschnitt seiner Förderung während des Bezugszeitraums war, und er durchschnittlich zehn Hektar bewirtschaftete, so stehen ihm zehn Zahlungsansprüche mit einem Wert von jeweils 800 Euro zu. Solange er die gleiche Fläche weiter bewirtschaftet, kann er diese Ansprüche, also insgesamt 8000 Euro, jedes Jahr erneut geltend machen (Art. 34 der Verordnung Nr. 73/2009).
26.
Wenn sich jedoch später zeigt, dass die in diesem Beispiel angenommenen Flächen tatsächlich nur acht Hektar landwirtschaftlich genutzter Bereiche einschließen, während der Rest auf Wege und Gräben entfällt, könnte der Landwirt tatsächlich nur acht Zahlungsansprüche geltend machen.
27.
Ob sich damit aber auch der Gesamtwert der ihm zustehenden Zahlungsansprüche auf acht mal 800 Euro reduzieren würde, d. h. insgesamt 6400 Euro, ist Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Eine solche Reduktion würde vermieden, wenn der neu festgestellte Flächenumfang nicht nur bei der Auszahlung der Ansprüche berücksichtigt, sondern zugleich auch die Berechnung der Zahlungsansprüche korrigiert würde. Dann würde der Landwirt acht Zahlungsansprüche im Wert von jeweils 1000 Euro erhalten und könnte auch auf der Grundlage der neu festgestellten Fläche weiterhin die vollen 8000 Euro geltend machen.
28.
Zur Beantwortung des Vorabentscheidungsersuchens ist daher zu klären, ob eine solche Anpassung zulässig ist, nämlich ob es dafür eine Rechtsgrundlage gibt (dazu unter B), und anschließend, ob die Regelung des Art. 137 der Verordnung Nr. 73/2009 zur Bestandskraft zugewiesener Zahlungsansprüche einer Anpassung entgegensteht (dazu unter C).
B – Zu den Voraussetzungen einer Anpassung
29.
Die Rechtsgrundlage einer Anpassung könnte in Art. 73a der Verordnung Nr. 796/2004 liegen.
30.
Zwar werden nach Art. 36 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 die Zahlungsansprüche pro Hektar nicht geändert, sofern in der Verordnung nichts anderes vorgesehen ist. Allerdings kann die Kommission nach Art. 36 Abs. 2 Durchführungsbestimmungen zur Änderung von Zahlungsansprüchen erlassen.
31.
Da der vorliegende Fall die Zahlungen für das Jahr 2009 betrifft, sind nach Art. 86 der Verordnung Nr. 1122/2009 noch die Durchführungsbestimmungen der zuvor geltenden Verordnung Nr. 796/2004 maßgeblich. Diese beruhte noch auf der Verordnung Nr. 1782/2003, in der Art. 43 Abs. 4 ähnlich wie Art. 36 der Verordnung Nr. 73/2009 vorsah, dass die Ansprüche nicht geändert werden, sofern nichts anderes geregelt ist.
32.
Wie die Kommission vorträgt, könnte daher Art. 73a Abs. 1 und 2a der Verordnung Nr. 796/2004 Rechtsgrundlage für eine Neuberechnung sein. Nach Abs. 1 muss ein Betriebsinhaber Zahlungsansprüche an die nationale Reserve zurückgeben, wenn festgestellt wird, dass bestimmte Zahlungsansprüche zu Unrecht zugewiesen wurden. Für den Fall einer solchen Feststellung sieht Abs. 2a vor, dass der Mitgliedstaat die Zahlungsansprüche neu berechnet, wenn sich die zu Unrecht erfolgte Zuweisung nicht auf den Gesamtwert der Zahlungsansprüche auswirkt, die der Betriebsinhaber erhalten hat. Abs. 2a gilt jedoch nicht, wenn die Fehler von den Betriebsinhabern nach billigem Ermessen hätten festgestellt werden können.
33.
Daraus könnte sich nicht nur die Möglichkeit, sondern sogar eine Pflicht zur Neuberechnung der Zahlungsansprüche für den Betrieb von Herrn Vonk Noordegraaf ergeben. Denn im vorliegenden Fall würde sich eine Neuberechnung nicht auf den Gesamtwert der Zahlungsansprüche auswirken, die er erhält. Dieser Wert entspricht ja dem unveränderten Referenzbetrag, d. h. seiner durchschnittlichen Förderung vor der Umstellung auf die Betriebsprämie. Auch ist davon auszugehen, dass Herr Vonk Noordegraaf Fehler bei der Flächenfeststellung nicht nach billigem Ermessen hätte erkennen können, da die Fehler auf der von den niederländischen Stellen angewandten Methode beruhten.
34.
Die Niederlande bestreiten allerdings, dass die ursprüngliche Zuweisung von Zahlungsansprüchen im Jahr 2006 nicht korrekt gewesen sei.
35.
Daher ist zu prüfen, ob die Zahl der zugewiesenen Zahlungsansprüche deshalb nicht korrekt war, weil bei der Feststellung der maßgeblichen Flächen Bereiche, etwa Wege und Gräben, einbezogen wurden, die bei der Flächenfeststellung ab dem Jahr 2009 außer Betracht blieben. Dann wäre dem Betrieb eine zu hohe Anzahl Zahlungsansprüche mit jeweils betragsmäßig zu geringem Wert zugewiesen worden.
36.
Nach der ursprünglichen Fassung von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 waren zunächst nur Ackerland oder Dauergrünland beihilfefähige Flächen; ( 7 ) später kamen auch noch Flächen hinzu, die für andere Kulturen genutzt wurden. ( 8 ) Andere Bereiche, insbesondere Wege und Gräben, waren danach schon damals nicht beihilfefähig.
37.
Zwar sieht Art. 43 der Verordnung Nr. 1782/2003 nicht ausdrücklich vor, dass bei der Berechnung der Zahlungsansprüche nur beihilfefähige Flächen berücksichtigt werden. Doch nach dem 30. Erwägungsgrund der Verordnung sollen die Zahlungsansprüche an die beihilfefähigen Flächen des Betriebs gebunden werden. Dementsprechend werden für den in Art. 59 vorgesehenen alternativen Zuteilungsmodus für Zahlungsansprüche ausdrücklich die beihilfefähigen Flächen genannt. Folglich ist davon auszugehen, dass bei der Berechnung der Zahlungsansprüche generell die gleichen Flächen berücksichtigt werden sollten wie bei der späteren Auszahlung der Förderung.
38.
Im Übrigen stellt Art. 43 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1782/2003 für berücksichtigte Futterflächen klar, dass diese insbesondere Teiche und Wege nicht einschließen. Es ist daher nicht anzunehmen, dass solche Bereiche in andere landwirtschaftliche Flächen einbezogen werden können.
39.
Bereiche, die nicht als Ackerland oder Grünland oder für andere anerkannte Kulturen genutzt wurden, durften folglich schon im Jahr 2006 bei der Berechnung der Zahlungsansprüche nicht berücksichtigt werden. Falls dies doch geschehen sein sollte, wie das Vorabentscheidungsersuchen darlegt, wäre die festgelegte Zahl der Zahlungsansprüche im Sinne von Art. 73a Abs. 2a der Verordnung Nr. 796/2004 von Anfang an nicht korrekt gewesen.
40.
Somit ist festzuhalten, dass der zuständige Mitgliedstaat gemäß Art. 73a Abs. 2a der Verordnung Nr. 796/2004 die Zahlungsansprüche eines Betriebsinhabers neu berechnet, wenn bei der ursprünglichen Berechnung von Zahlungsansprüchen eine frühere Förderung durch Prämien für Mutterkühe und Bullen aufgrund der in diesem Mitgliedstaat verwendeten Methode zur Feststellung beihilfefähiger Flächen auf eine überhöhte Hektarzahl umgelegt wurde.
C – Zur Bestandskraft der Zahlungsansprüche
41.
Nach Auffassung der Niederlande steht einer Neuberechnung der Zahlungsansprüche jedoch Art. 137 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 entgegen. Gemäß dieser Bestimmung gelten Zahlungsansprüche, die den Betriebsinhabern vor dem 1. Januar 2009 zugewiesen wurden, ab dem 1. Januar 2010 als rechtmäßig und ordnungsgemäß.
42.
Die Niederlande verstehen diese Bestimmung dahin gehend, dass ab dem 1. Januar 2010 etwaige Fehler bei der Feststellung beihilfefähiger Flächen im Rahmen der ursprünglichen Zuweisung von Zahlungsansprüchen vor dem 1. Januar 2009 nicht mehr korrigiert werden können.
43.
Auf den ersten Blick könnte dem Art. 137 Abs. 2 erster Halbsatz der Verordnung Nr. 73/2009 widersprechen, wonach Abs. 1 keine Anwendung auf Zahlungsansprüche findet, die Betriebsinhabern auf der Grundlage von sachlich fehlerhaften Anträgen zugewiesen wurden. Denn nach Art. 34 der Verordnung Nr. 1782/2003 müsste der Antrag zur Berechnung der Zahlungsansprüche die den niederländischen Stellen bekannten fehlerhaften Flächenangaben enthalten haben, also die Bruttoparzellenfläche einschließlich der Wege und Gräben.
44.
Gleichwohl dürfte es darauf nicht ankommen. Denn nach Art. 137 Abs. 2 zweiter Halbsatz gilt Abs. 1 trotzdem für Fälle, in denen der Fehler für den Betriebsinhaber nach vernünftiger Einschätzung nicht erkennbar war. Dies wäre der Fall, soweit der Antrag auf der offiziellen niederländischen Methode zur Identifizierung des Flächenumfangs beruht.
45.
Allerdings hält die Kommission Art. 137 der Verordnung Nr. 73/2009 aus zeitlichen Gründen nicht für anwendbar. Obwohl die niederländischen Stellen die angefochtene Entscheidung erst nach dem 1. Januar 2010 getroffen haben, betrifft sie nämlich die Betriebsbeihilfen für das Jahr 2009. Das Vorbringen der Kommission zu diesem Punkt verstehe ich dahin gehend, dass die zuständigen Stellen bei der Prüfung dieses Antrags die Korrektur nach Art. 73a Abs. 2a der Verordnung Nr. 796/2004 hätten vornehmen müssen, da der Fehler bei der Zuweisung der Zahlungsansprüche in diesem Rahmen offenbar wurde. Dabei könne es nicht darauf ankommen, ob vor oder nach dem 1. Januar 2010 über eine Fördermaßnahme entschieden werde, wenn sie einen Zeitraum betreffe, der vor diesem Datum liege.
46.
Diese Auffassung ist im Ergebnis nicht von der Hand zu weisen. Es wäre kaum zumutbar, die Korrektur einer ungerechtfertigten Benachteiligung des Antragstellers nur zuzulassen, falls die zuständigen Stellen einen Antrag besonders zügig bearbeiten, während Verzögerungen in der Bearbeitung einer Abhilfe entgegenstünden.
47.
Allerdings kann die Lösung nicht darin liegen, die zeitliche Anwendbarkeit von Art. 137 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 entgegen dem Wortlaut einzuschränken. Denn das grundlegende Problem dieser Bestimmung würde weiterhin fortbestehen: Sie schießt offensichtlich insoweit über das Ziel hinaus, als sie nach ihrem Wortlaut der Berichtigung von Fehlern in der Vergangenheit entgegensteht, die gutgläubige Landwirte künftig in der Agrarförderung benachteiligen.
48.
Daher ist zu prüfen, ob Art. 137 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 generell und unabhängig vom Zeitpunkt der Einleitung des Verfahrens Anpassungen nach Art. 73a Abs. 2a der Verordnung Nr. 796/2004 entgegensteht.
49.
Nach seinem Wortlaut konkretisiert Art. 137 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 das Prinzip der Rechtssicherheit für die Zuweisung von Zahlungsansprüchen umfassend. Dem würde es entsprechen, den 1. Januar 2010 als letzten möglichen Zeitpunkt für die Beantragung einer Korrektur zu verstehen.
50.
Nach dem 49. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 73/2009 zielt Art. 137 Abs. 1 jedoch nur darauf ab, den Bestand ganz bestimmter Zuweisungen abzusichern. Diese Bestimmung wurde danach eingeführt, um es den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, auf die Rückforderung bestimmter besonders hoher Zahlungen zu verzichten, die irrtümlich erfolgten.
51.
Diese Zielrichtung zeigt sich auch in dem bereits angesprochenen Abs. 2 von Art. 137 der Verordnung Nr. 73/2009. Diese Bestimmung beschränkt die Reichweite der durch Abs. 1 begründeten Rechtssicherheit, indem sie eine Anwendung auf Betriebsinhaber ausschließt, die für Fehler bei der Berechnung der Zahlungsansprüche verantwortlich sind. Es geht also darum, Betriebsinhaber zu schützen, die ohne eigenes Verschulden in den Genuss überhöhter Zahlungen gekommen sind, nicht aber darum, umgekehrt eine unverschuldete Benachteiligung von Landwirten für die Zukunft festzuschreiben.
52.
Nur diese Auslegung kann im vorliegenden Verfahren zu einer kohärenten Berücksichtigung der verbesserten Erkenntnisse über die beihilfefähigen Flächen führen. Denn andernfalls würde die neu und präziser festgestellte Größe der landwirtschaftlichen Flächen eines Betriebs zwar künftig zulasten des Betriebsinhabers berücksichtigt, aber nicht, soweit sie sich zu seinen Gunsten auswirkt. Das wäre nicht kohärent.
53.
Die Kommission in ihrer Eigenschaft als Durchführungsgesetzgeberin bestätigt diese Auslegung von Art. 137 der Verordnung Nr. 73/2009 durch die Fassung von Art. 81 ihrer Verordnung Nr. 1122/2009, der weitgehend Art. 73a der vorliegend maßgeblichen Verordnung Nr. 796/2004 entspricht. Die Anpassungskompetenzen nach Art. 81 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1122/2009 wurden gegenüber der Verordnung Nr. 796/2004 um den Hinweis ergänzt, dass sie unbeschadet des Art. 137 der Verordnung Nr. 73/2009 gelten. Daher sind Betriebsinhaber zu verschonen, die gutgläubig in den Genuss überhöhter Zahlungen gekommen sind. Dagegen hat die Kommission bei Art. 81 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1122/2009 auf einen entsprechenden Hinweis verzichtet. Diese Bestimmung erlaubt die Korrektur von Fehlern, die nicht zu einer überhöhten Zahlung führten, und ist, da es an einem entsprechenden Hinweis auf Art. 137 der Verordnung Nr. 73/2009 fehlt, dessen Anwendungsbereich entzogen. Gleiches muss für Art. 73a Abs. 2a der Verordnung Nr. 796/2004 gelten, der Art. 81 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1122/2009 entspricht.
54.
Somit ist Art. 137 der Verordnung Nr. 73/2009 auf eine Korrektur nach Art. 73a Abs. 2a der Verordnung Nr. 796/2004 nicht anwendbar.
V – Ergebnis
55.
Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden:
Der zuständige Mitgliedstaat berechnet gemäß Art. 73a Abs. 2a der Verordnung Nr. 796/2004 die Zahlungsansprüche eines Betriebsinhabers neu, wenn bei der ursprünglichen Berechnung von Zahlungsansprüchen eine frühere Förderung durch Prämien für Mutterkühe und Bullen aufgrund der in diesem Mitgliedstaat verwendeten Methode zur Feststellung beihilfefähiger Flächen auf eine überhöhte Hektarzahl umgelegt wurde. Art. 137 der Verordnung Nr. 73/2009 ist auf eine Korrektur nach Art. 73a Abs. 2a der Verordnung Nr. 796/2004 nicht anwendbar.
( 1 ) Originalsprache: Deutsch.
( 2 ) Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe … (ABl. L 270, S. 1). Trotz vielfacher nachfolgender Änderungen ist vorliegend im Wesentlichen die ursprüngliche Fassung von Interesse.
( 3 ) Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. L 30, S. 16) in der Fassung der Verordnung (EU) Nr. 360/2010 der Kommission vom 27. April 2010 zur Änderung von Anhang IV und Anhang VIII der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 106, S. 1).
( 4 ) Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 … (ABl. L 141, S. 18) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 380/2009 der Kommission vom 8. Mai 2009 (ABl. L 116, S. 9).
( 5 ) Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (ABl. L 316, S. 65) in der Fassung der Verordnung (EU) Nr. 146/2010 der Kommission vom 23. Februar 2010 (ABl. L 47, S. 1).
( 6 ) Das Verhältnis zwischen Flächenumfang und Zahlungsansprüchen wird nachfolgend in Nr. 25 nochmals illustriert.
( 7 ) Vgl. das Urteil vom 14. Oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, Slg. 2010, I-9763, insbesondere Rn. 37 und 43).
( 8 ) Siehe zuletzt die Fassung der Verordnung (EG) Nr.1182/2007 des Rates vom 26. September 2007 (ABl. L 273, S. 1).
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