KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NILS WAHL
esitatud 22. jaanuaril 2015 ( 1 )
Liidetud kohtuasjad C‑317/13 ja C‑679/13
Euroopa Parlament
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Kohtuasi C‑540/13
Euroopa Parlament
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
„Tühistamishagi — Õiguslik alus — Politseikoostöö ja õigusalane koostöö kriminaalasjades — Rakendusmeetmed — Parlamendiga konsulteerimata jätmine — Euroopa Liidu toimimise lepingu jõustumise mõju — Üleminekusätted — Protokolli nr 36 artikkel 9 — Eesmärk — Õiguslik toime”
1.
Lissaboni lepingu jõustumisega kaasnes olulisi muudatusi Euroopa Liidu institutsioonimaastikul, mis moodustab õigusliku tausta liidu meetmete vastuvõtmisele seoses politseikoostöö ja õigusalase koostööga kriminaalasjades (endine EL lepingu VI jaotis) (edaspidi ka „kolmas sammas”). Tavapäraselt iseloomustas kolmandat sammast valitsustevaheline otsuste tegemine ning Euroopa Parlamendil oli kõigest kõrvaline tähtsus. „Lissaboniseerimisega” aga inkorporeeriti kolmas sammas riigiülesesse liidu raamistikku ja selle tulemusel ühtlustati kohaldatavad otsuste tegemise menetlused muude liidu poliitikavaldkondade omadega. Nii on tavalise seadusandliku menetluse (varemalt „kaasotsustamismenetlus”) laiendamine sellesse valdkonda üldiselt tugevdanud Euroopa Parlamendi positsiooni kaasseadusandjana, kelle pädevus on nüüd selles valdkonnas samal tasemel nõukogu omaga.
2.
Käesolevad, parlamendi esitatud tühistamishagid annavad tunnistust selle muundumisprotsessi keerukusest. Nimelt oleneb käesolevates kohtuasjades tulemus sellest, kuidas on õige tõlgendada aluslepingule lisatud, üleminekusätteid käsitleva protokolli nr 36 artiklit 9. ( 2 ) Selle sätte kohaselt peab enne Lissaboni lepingu jõustumist kolmanda samba alusel vastu võetud õigusaktide õiguslik toime säilima kuni asjaomaste õigusaktide kehtetuks tunnistamise, tühiseks tunnistamise või muutmiseni. Vastuvõetud tõlgendust arvestades on Euroopa Kohtul võimalus määrata kindlaks parameetrid, mille järgi tuleb hinnata nõukogu poolt pärast Lissaboni lepingu jõustumist vastu võetud meetmete õiguspärasust, lähtudes protokolli nr 36 artikli 9 kohaldamisalasse kuuluvatest õigusaktidest.
I. Õiguslik raamistik
A. Protokoll nr 36
3.
Protokolli nr 36 artiklis 9 on sätestatud:
„Liidu institutsioonide, organite ja asutuste poolt Euroopa Liidu lepingu alusel enne Lissaboni lepingu jõustumist vastuvõetud õigusaktide õiguslik toime säilib kuni asjaomaste õigusaktide kehtetuks tunnistamise, tühiseks tunnistamise või muutmiseni aluslepingute kohaldamisel. Sama kehtib Euroopa Liidu lepingu alusel liikmesriikide vahel sõlmitud konventsioonide suhtes.”
B. Asjakohased otsused
1. 2005. aasta otsus ( 3 )
4.
2005. aasta otsus võeti vastu Lissaboni lepingu eelse EL lepingu alusel, lähtudes EL artiklist 29, artikli 31 lõike 1 punktist e ja artikli 34 lõike 2 punktist c. Teisisõnu võeti see otsus vastu kolmanda samba alusel ja see käsitleb politseikoostööd ja õigusalast koostööd kriminaalasjades.
5.
Nagu on sätestatud 2005. aasta otsuse artiklis 1, loob see otsus mehhanismi uute psühhoaktiivsete ainete kohta teabe vahetamiseks. Samuti on selles otsuses ette nähtud riskihindamismehhanism, mille abil määratakse kindlaks vajadus kohaldada nende ainete suhtes kontrollimeetmeid. Üldisemalt on 2005. aasta otsusega loodud mehhanism, mille eesmärk on tagada liikmesriikide kiire ja omavahel kooskõlastatud reageerimine uutele psühhoaktiivsetele ainetele, mida peetakse (rahvatervisele või muus osas) ohtlikuks.
6.
2005. aasta otsuse artiklis 8 on sätestatud konkreetsete uute psühhoaktiivsete ainete üle kontrolli kehtestamise kord, milles ette nähtud kontrollimeetmeid juba kohaldati liikmesriikides narkootiliste ja psühhotroopsete ainete suhtes. Artikli 8 lõikes 3 on sätestatud, et selle, kas kehtestada uue psühhoaktiivse aine suhtes kontrollimeetmeid, otsustab nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega EL artikli 34 lõike 2 punkti c alusel.
7.
2005. aasta otsuse artiklis 9 on ette nähtud, et kui nõukogu on teinud sellekohase otsuse, tuleb liikmesriikidel võtta kooskõlas siseriikliku õigusega vajalikud meetmed, et tagada kontrollimeetmete ja kriminaalkaristuste kohaldamine nende uute ainete suhtes.
8.
Hagid liidetud kohtuasjades C‑317/13 ja C‑679/13 käsitlevad otsuseid, ( 4 ) mis nõukogu on teinud 2005. aasta otsuse artikli 8 lõike 3 alusel.
2. Esimene rakendusotsus
9.
Esimene rakendusotsus käsitleb 4‑metamfetamiini, mis on amfetamiini sünteetiline tuum-metüülitud derivaat. Otsuse põhjendustes on märgitud, et otsus on vastu võetud EL toimimise lepingu ja 2005. aasta otsuse artikli 8 lõike 3 alusel.
3. Teine rakendusotsus
10.
Teine rakendusotsus käsitleb sünteetilist indooli derivaati, millel võib olla hallutsinogeenne mõju. Nagu esimeses rakendusotsuses, nii on ka teise rakendusotsuse põhjendustes märgitud, et see otsus on vastu võetud EL toimimise lepingu ja 2005. aasta otsuse artikli 8 lõike 3 alusel.
4. VIS ( 5 )-otsus
11.
VIS-otsus ( 6 ) võeti vastu Lissaboni lepingu eelse EL lepingu, eeskätt ELL artikli 30 lõike 1 punkti b ja artikli 34 lõike 2 punkti c alusel. Samuti nagu 2005. aasta otsus, võeti ka VIS‑otsus seega vastu kolmanda samba alusel ja käsitleb politseikoostööd ja õigusalast koostööd kriminaalasjades.
12.
VIS on liikmesriikidevaheline viisaandmete vahetamise süsteem. Üks selle süsteemi sõnaselgeid eesmärke on sisejulgeoleku tugevdamine ja terrorismivastane võitlus. Selleks et tagada selle eesmärgi saavutamine, pidas nõukogu vajalikuks lubada juurdepääs VIS‑s olevatele andmetele nii sisejulgeoleku eest vastutavatele liikmesriikide määratud ametiasutustele kui ka Europolile. Selleks võeti vastu VIS‑otsus, mis täiendab VIS‑määrust. ( 7 )
13.
Niisuguse juurdepääsusüsteemi loomise keerukust arvestades otsustati, et VIS‑otsus hakkab kehtima hilisemal kuupäeval, mille määrab kindlaks nõukogu. Nii on VIS‑otsuse artikli 18 lõikes 2 ette nähtud, et see otsus peab hakkama kehtima alates kuupäevast, mille määrab kindlaks nõukogu pärast seda, kui komisjon on teatanud nõukogule, et VIS‑määrus on jõustunud ja täielikult kohaldatav.
5. Kohaldamiskuupäeva otsus
14.
Kohtuasjas C‑540/13 esitatud hagi käsitleb nõukogu otsust, ( 8 ) millega määrati kindlaks VIS‑otsuse kohaldamise kuupäev.
15.
Olles saanud komisjonilt teada, et VIS-määrus on täielikult kohaldatav, võttis nõukogu EL toimimise lepingu ja VIS-otsuse artikli 18 lõike 2 alusel vastu kohaldamiskuupäeva otsuse. Kohaldamiskuupäeva otsuse artikli 1 kohaselt pidi VIS-otsust kohaldatama alates 1. septembrist 2013.
II. Menetlus ja poolte nõuded
16.
Euroopa Kohtu presidendi 8. oktoobri 2013. aasta ja 28. aprilli 2014. aasta määrustega anti Austriale luba astuda menetlusse nõukogu toetuseks kohtuasjades C‑317/13 ja C‑679/13. Euroopa Kohtu presidendi 27. märtsi 2014. aasta määrusega ühendati need kaks kohtuasja suulise menetluse ja kohtuotsuse tegemise huvides.
A. Liidetud kohtuasjad C‑317/13 ja C‑679/13
17.
Oma hagides palub parlament Euroopa Kohtul:
—
tühistada kõnealused rakendusotsused;
—
jätta need otsused jõusse, kuni need asendatakse ette nähtud viisil vastu võetud uute õigusaktidega; ja
—
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
18.
Nõukogu – keda toetab Austria Vabariik – palub Euroopa Kohtul:
—
jätta hagid rahuldamata;
—
lükata vastuvõetamatuse või vähemalt põhjendamatuse tõttu tagasi õigusvastasuse väide ( 9 ) 2005. aasta otsuse osas;
—
mõista kohtukulud välja parlamendilt; ja
—
teise võimalusena, kui Euroopa Kohus tühistab kõnealused rakendusotsused, jätta need otsused jõusse, kuni need asendatakse uute õigusaktidega.
B. Kohtuasi C‑540/13
19.
Oma hagis palub parlament Euroopa Kohtul:
—
tühistada kohaldamiskuupäeva otsus;
—
jätta see otsus jõusse, kuni see asendatakse ette nähtud viisil vastu võetud uute õigusaktidega; ja
—
mõista kohtukulud välja nõukogult.
20.
Nõukogu palub Euroopa Kohtul:
—
jätta hagi vastuvõetamatuse või vähemalt põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
—
mõista kohtukulud välja parlamendilt; ja
—
teise võimalusena, kui Euroopa Kohus tühistab kohaldamiskuupäeva otsuse, jätta see otsus jõusse, kuni see asendatakse uue õigusaktiga.
C. Liidetud kohtuasjad C‑317/13 ja C‑679/13 ning kohtuasi C‑540/13
21.
Parlament ja nõukogu esitasid oma suulised seisukohad ühisel kohtuistungil, mis peeti kõikides kolmes kohtuasjas 5. novembril 2014.
III. Õiguslik analüüs
A. Sissejuhatavad küsimused
1. Poolte peamised argumendid
22.
Liidetud kohtuasjades C‑317/13 ja C‑679/13 seab parlament küsimärgi alla vaidlusaluste otsuste õiguspärasuse, väites, et nõukogu on iga kord kasutanud vale õiguslikku alust. Kohtuasi C‑540/13 aga käsitleb otsust, milles nõukogu määrab vastavalt VIS‑otsuse artikli 18 lõikele 2 kindlaks selle otsuse kehtimise kuupäeva. Ka selles kohtuasjas vaidlustab parlament kõnealuse otsuse õiguspärasuse, jällegi väites, et kasutati vale õiguslikku alust.
23.
Kuigi need kolm kohtuasja selgelt teineteisest erinevad, on need siiski omavahel lähedalt seotud. Põhjus ei ole ainult selles, et kõigis kolmes kohtuasjas põhineb vaidlustatud otsus endise kolmanda samba alusel vastu võetud otsusel. Kõigis kolmes kohtuasjas on pooled esitanud ka peaaegu ühesugused argumendid.
24.
Siinkohal pean märkima, et iseäranis parlamendi kirjalikud seisukohad ei ole piisavalt selged ja täpsed. Järeldan nendest kirjalikest seisukohtadest ja kohtuistungil esitatud suulistest seisukohtadest siiski, et parlament põhjendab oma hagisid sisuliselt kahe väitega. Esiteks väidab ta, et nõukogu on kasutanud vaidlusaluste rakendusotsuste ja kohaldamiskuupäeva otsuse vastuvõtmisel vale õiguslikku alust. Parlamendi sõnul on nõukogu tuginenud kehtetuks tunnistatud õiguslikule alusele või – teise võimalusena – teisesest õigusest tulenevale kehtetule õiguslikule alusele. Teiseks on nõukogu seda tehes järginud niisugust otsuste tegemise korda, mida ei ole EL toimimise lepingus ette nähtud. ( 10 )
25.
Selle kohta väidab parlament, et kuigi otsustes 2013/129, 2013/496 ja 2013/392 (edaspidi üheskoos „vaidlustatud otsused”) on õiguslike aluste osas üldiselt viidatud EL toimimise lepingule ning kahes esimeses konkreetselt ka 2005. aasta otsuse artikli 8 lõikele 3 ja kolmandas konkreetselt ka VIS‑otsuse artikli 18 lõikele 2, põhinevad vaidlustatud otsused tegelikult EL artikli 34 lõike 2 punktil c. ( 11 ) Kuna EL artikli 34 lõike 2 punkt c tunnistati Lissaboni lepingu jõustudes kehtetuks, põhinevad vaidlustatud otsused parlamendi sõnul seega kehtetul õiguslikul alusel. Parlament väidab ka konkreetselt, et 2005. aasta otsuse artikli 8 lõiget 3 ega VIS‑otsuse artikli 18 lõiget 2 ei saa võtta ühegi vaidlustatud otsuse õiguslikuks aluseks.
26.
Parlamendi sõnul tuleneb EL artikli 34 lõike 2 punkti c kehtetuks tunnistamisest loogiliselt see, et teisese õiguse akte, milles on selle sätte alusel ette nähtud rakendusotsuste vastuvõtmine, ei saa enam kohaldada. Protokolli nr 36 artikkel 9 parlamendi arvates seda analüüsi ei muuda. Kuna see üleminekusäte on erand EL toimimise lepingus sätestatud üldnormidest, tuleb seda tõlgendada kitsalt.
27.
Nõukogu, keda liidetud kohtuasjades C‑317/13 ja C‑679/13 toetab Austria valitsus, ei nõustu. Ta väidab, et vaidlustatud otsused võisid õiguspäraselt põhineda olenevalt otsusest kas 2005. aasta otsuse artikli 8 lõikel 3 või VIS‑otsuse artikli 18 lõikel 2 koostoimes protokolli nr 36 artikliga 9.
28.
Veel enam, kirjaliku menetluse lõppedes esines märkimisväärselt segadust küsimuses, kas parlament on samuti esitanud teise võimalusena õigusvastasuse väite eelkõige seoses 2005. aasta otsuse artikli 8 lõikega 3 ja VIS‑otsuse artikli 18 lõikega 2. Seda segadust õhutas pikk arutelu selle väite vastuvõetavuse ja sisu kohta, mille üle mõlemad pooled oma kirjalikes seisukohtades postuleerisid. ( 12 ) Kohtuistungil tõi parlament siiski asjadesse selgust, märkides, et ta ei sea vaidluse alla alusotsuste (ega nende osade) õiguspärasust kui sellist. Ta väidab pelgalt, et EL artikli 34 lõike 2 punkti c ja artikli 39 kehtetuks tunnistamise tagajärjel ei saa enam kasutada 2005. aasta otsuse artikli 8 lõiget 3 ega VIS‑otsuse artikli 18 lõiget 2 vaidlustatud otsuste vastuvõtmiseks: tema arvates kujutab sellesihiline nendele sätetele tuginemine endast niisuguse teisesest õigusest tuleneva kehtetu õigusliku aluse kasutamist, mida ei ole EL toimimise lepingus ette nähtud.
2. Käesolevate kohtuasjade aluseks olevad peamised küsimused
29.
Käesolevates kohtuasjades palutakse Euroopa Kohtult otsust küsimustes, mille põhiseaduslik tähtsus on kaheldamatu. Need küsimused puudutavad liidu institutsioonilist süsteemi ja institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet, mis on liidu konstitutsioonilise ülesehituse nurgakivi. ( 13 ) Konkreetsemalt väljendudes kerkib käsitletavates kohtuasjades üles pretsedenditu institutsiooniline küsimus, mis tuleneb endise valitsustevahelise, kriminaalõiguslikku ja politseikoostööd hõlmanud kolmanda samba „lissaboniseerimise” keerukusest.
30.
Erinevalt Schengeni acquis’st, mis inkorporeeriti Euroopa Liidu õiguslikku ja institutsioonilisse raamistikku ilma konkreetsete üleminekumeetmeteta, ( 14 ) pidi kolmanda samba „lissaboniseerimine” aastakümme hiljem olema järkjärgulisem. Seda illustreerib hästi asjaolu, et EL toimimise leping sisaldab nüüd konkreetseid üleminekureegleid kolmanda samba alusel vastu võetud õigusaktide kohta. Üks nendest reeglitest on sätestatud protokolli nr 36 artiklis 9.
31.
Käesolevate kohtuasjade lahendamiseks on vaja kindlaks teha protokolli nr 36 artikli 9 kohaldamisala. Parlamendi hagide rahuldamine või rahuldamata jätmine oleneb just selle sätte tõlgendusest. Parlament väidab sisuliselt, et ilma EL artikli 34 lõike 2 punkti c toetuseta ei saa 2005. aasta otsuse artikli 8 lõige 3 ega VIS‑otsuse artikli 18 lõige 2 olla vaidlustatud otsuste õiguslikuks aluseks. Tema arvates peab kohalduma üldine ELTL raamistik ja järelikult oli nende otsuste õiguspäraseks vastuvõtmiseks ainult kaks võimalust.
32.
Esimene võimalus seisnes selles, et kui vaidlustatud otsuseid peeti niisugusteks, mis hõlmavad reguleeritava valdkonna olemuslikku aspekti, oleks tulnud need vastu võtta seadusandlikus tavamenetluses: vaidlusalused rakendusotsused vastavalt ELTL artikli 83 lõikele 1 ja kohaldamiskuupäeva otsus vastavalt ELTL artiklile 87 ja 88. Teine võimalus seisnes selles, et kui vaidlustatud otsuseid peeti niisugusteks, mis hõlmavad reguleeritava valdkonna mitteolemuslikku aspekti, oleks tulnud alusotsuseid (eespool nimetatud EL toimimise lepingu sätetes ette nähtud menetlustes) muuta täpsustamaks, kas vaidlustatud otsused oleks tulnud vastu võtta olenevalt asjaoludest delegeeritud või rakendusakti kujul vastavalt ELTL artiklitele 290 ja 291. ( 15 ) Kummagi võimaluse kasutamisel oleks parlament olnud kaasseadusandja.
33.
Nõukogu aga väidab, et ta on just protokolli nr 36 artiklist 9 tulenevalt jätkuvalt volitatud vastu võtma (rakendus)meetmeid protokolli nr 36 artikli 9 kohaldamisalasse kuuluvate õigusaktide alusel; ja et olukord jääb selliseks niikaua, kui neid õigusakte ei ole kehtetuks tunnistatud, tühistatud või muudetud.
34.
Siinkohal on vaja ühte olulist selgitust. Parlament annab mõista, et vaidlustatud otsused ei pruugigi tegelikult olla rakendusmeetmed, kuna neid võib pidada niisugusteks, mis hõlmavad reguleeritava valdkonna olemuslikku aspekti. ( 16 ) Käesoleva ettepaneku punktides 52‐55 näidatud põhjendustel ma seda seisukohta ei jaga.
35.
Olgu sellega, kuidas on, kuid olemuslike ja mitteoluliste aspektide eristamine, mida on Euroopa Kohtu praktikas tehtud, ( 17 ) ei ole käesolevates kohtuasjades niikuinii oluline. Põhjus on selles, et protokolli nr 36 artikli 9 suhtes välja pakutud tõlgenduse kohaselt, mida edaspidi selgitan, ei tule vaidlustatud otsuste suhtes kohaldada EL toimimise lepingu üldnormide raamistikku. Seetõttu ei ole ka vaja kahte eespool kirjeldatud võimalust lähemalt uurida.
36.
Niisiis alustan käesolevates kohtuasjades kerkinud küsimuste lahendamist protokolli nr 36 artikli 9 üksikasjalikust käsitlemisest. Protokolli nr 36 artikli 9 suhtes välja pakutud tõlgendusest lähtudes hindan seejärel põgusalt argumente, mida pooled on nendes kolmes kohtuasjas esitanud. Nagu püüan näidata, tuleks protokolli nr 36 artikli 9 tõlgendamisel juhinduda vajadusest tagada sujuv ja korrakohane üleminek uuele institutsioonilisele raamistikule.
B. Protokolli nr 36 artikli 9 tähendus
1. Kas tõlgendada kitsalt või laialt?
37.
Nagu eespool juba osutatud, sätestab protokolli nr 36 artikkel 9 üleminekukorra seoses nende õigusaktidega, mis on vastu võetud Lissaboni lepingu eelse EL lepingu V ja VI jaotise alusel. Selle korra kohaselt peab nende õigusaktide õiguslik toime säilima kuni nende õigusaktide kehtetuks tunnistamise, tühiseks tunnistamise või muutmiseni kooskõlas aluslepingutega. Pooled nõustuvad, et alusotsuste suhtes tuleb kohaldada artiklit 9. Paraku ühine nõusolek sellega piirdubki.
38.
Parlamendi väitel ei olene pärast Lissaboni lepingut vastu võetud õigusaktide, nagu vaidlustatud otsused, õiguspärasus protokolli nr 36 artiklist 9. Tema arvates tuleb niisuguste otsuste vastuvõtmiseks asjakohase õigusliku aluse kindlaksmääramisel lähtuda EL toimimise lepingus sätestatud üldnormidest.
39.
Nii asub parlament protokolli nr 36 artikli 9 tõlgendamise suhtes rangele seisukohale (kuigi väidab ise teisiti), märkides, et seda sätet kui erandit üldnormist tuleb tõlgendada kitsalt. Nimelt on protokolli nr 36 artikli 9 eesmärk tema väitel pelgalt tagada, et olenemata Lissaboni lepingu jõustumisest ei tunnistata endise kolmanda samba alusel vastu võetud õigusakte automaatselt kehtetuks. Need aktid (nagu näiteks raamotsused) jäävad liikmesriikidele siduvaks seoses eesmärkidega, mis tuleb saavutada, kuid neil ei ole vahetut õigusmõju. Siiski ei nõustu parlament mõttega, et uuel põhiseadusmaastikul jäävad kohaldatavaks niisugused artikli 9 kohaldamisalasse kuuluvate õigusaktide sätted, millega antakse nõukogule rakendusvolitusi (nagu seda teevad 2005. aasta otsuse artikli 8 lõige 3 ja VIS‑otsuse artikli 18 lõige 2).
40.
Nõukogu seevastu tõlgendab protokolli nr 36 artiklit 9 laiemalt. Tema väitel säilib kõikide artikli 9 kohaldamisalasse kuuluvate, sealhulgas rakendusmeetmete vastuvõtmist ette nägevate õigusaktide sätete õiguslik toime.
41.
Tuleb möönda, et protokolli nr 36 artikkel 9 on ühemõttelisusest kaugel. Õieti ei ole parlamendi pakutud kitsas ega ka nõukogu eelistatud laiem tõlgendus kumbki alul kindlalt välistatud. Mõlemad on mõneti põhjendatud. Ent ehkki parlamendi pakutud tõlgendusega kaasneks kiire üleminek uuele süsteemile, viiks see minu arvates ebamõistlike tagajärgedeni.
2. Sujuv üleminek uuele õiguslikule raamistikule
42.
Minu arvates tuleb protokolli nr 36 artikli 9 tõlgendamisel arvesse võtta selle konteksti ja konkreetsemalt ka selle põhieesmärki. Kuigi üleminekunormidel võib olla mitu eesmärki, väidan siiski, et üldiselt on need ette nähtud selleks, et tagada süsteemne ja ühtne üleminek uuele süsteemile. ( 18 ) Konkreetses käesoleva asja kontekstis usun, et protokolli nr 36 artiklit 9 tuleb käsitada kui vahendit, mis on kujundatud sujuva ülemineku tagamiseks ühelt süsteemilt teisele.
43.
Ehkki uute reeglitega võib kahtlemata kaasneda olulisi muudatusi mis tahes õigussüsteemis, annab käesolevas kontekstis üleminekunormide olemasolu ise minu arvates tunnistust sellest, et Lissaboni lepingu koostajad ei unustanud raskusi, mis võivad ühtlustamise käigus tekkida. Ilmekalt nähtub see aluslepingutele lisatud deklaratsioonist nr 50. ( 19 ) See deklaratsioon kutsub institutsioone üles tegema jõupingutusi, et võtta vajadusel ja võimaluse korral protokolli nr 36 artikli 10 lõikes 3 osutatud viieaastase tähtaja jooksul vastu õigusakte, millega kolmanda samba õigusakte muudetakse või millega need asendatakse. ( 20 )
44.
Nii on selge, et see deklaratsioon julgustab seadusandjat astuma vajalikke samme endise kolmanda samba meetmete ühtlustamiseks uue õigusliku raamistikuga. Minu arusaamade järgi aga nähtub sellest deklaratsioonist koostoimes protokolli nr 36 artikliga 9, mis säilitab kolmanda samba alusel vastu võetud õigusaktide õigusliku toime (ilma tähtaegu kehtestamata), et protokolli nr 36 artikli 9 eesmärk on tagada võimalikult kohene üleminek vanalt valitsustevaheliselt süsteemilt üldisele liidu raamistikule, samal ajal arvestades seadusandliku menetluse piiranguid ja erijooni. Kui Lissaboni lepingu koostajad oleksid soovinud tagada, et üleminek viiakse täielikult lõpule teatava aja jooksul, sisaldaks artikkel 9 kahtlemata sellekohaseid tähtaegu (samamoodi nagu näiteks artikkel 10).
45.
Sellepärast olen arvamusel, et protokolli nr 36 artikli 9 õigeks tõlgendamiseks tuleb arvesse võtta neid asjaolusid, mis viisid kolmanda samba „lissaboniseerimiseni” ning selleni, et politseikoostöö ja õigusalane koostöö kriminaalasjades lisati laiemasse liidu raamistikku. Nagu on võimalik tõendada, on üleminekunormid seda tähtsamad, kui konstitutsiooniline ülesehitus muutub. Selles kontekstis on mõistlik, et niisugused üleminekunormid nagu protokollis nr 36 sätestatud kujundatakse eesmärgiga tagada sujuv üleminek uuele süsteemile (ja teataval määral järjepidevus). Niisiis usun, et artikli 9 suguse sätte aluseesmärk on hoida ära tarbetud häired selliste õigusaktide kohaldamises, mis on vastu võetud raamistiku alusel, mida enam ei eksisteeri.
46.
Konkreetsemalt annab 2005. aasta otsuse artikli 8 lõige 3 nõukogule pädevuse allutada uusi psühhoaktiivseid aineid kontrollimeetmetele. VIS‑otsuse artikli 18 lõige 2 volitab nõukogu kindlaks määrama VIS‑otsuse jõustumiskuupäeva. Seega annavad mõlemad sätted nõukogule (täidesaatva) pädevuse. Alusotsuste vastuvõtmise ajal põhines see pädevuse andmine – nagu mõlemad pooled nõustuvad – EL artikli 34 lõike 2 punktil c. Näib ebaloogiline parlamendi kombel väita, et protokolli nr 36 artiklis 9 kasutatud mõiste „õiguslik toime” ( 21 ) viitab ainult mõnele, mitte aga kõikidele õiguslikele tagajärgedele, mis kõnealuste õigusaktidega kaasnevad, kuigi mööndavasti on see võimalik. Selle tõlgenduse kohaselt ei hõlmaks mõiste „õiguslik toime” tagajärgi, mis on seotud võimaliku rakendusmeetmete vastuvõtmisega selleks, et tagada endise kolmanda samba alusel vastu võetud õigusaktide jätkuv kehtivus või – nagu VIS‑otsuse puhul – võimaldada nende kohaldamist.
47.
Väärib toonitamist, et artikkel 9 eri liiki õiguslikke tagajärgi niiviisi ei erista. Selles kontekstis tundub ka nõukogu argument mulle iseäranis veenev. Kui nõustuda protokolli nr 36 artikli 9 range (ja mõneti valikulise) tõlgendusega, mida pakub parlament, halvaks see mitut enne Lissaboni lepingut vastu võetud õigusakte, mida on vaja nende ülesande täitmiseks pidevalt ajakohastada. Nii oleks see muu hulgas ka siis, kui 2005. aasta otsuse artikli 8 lõike 3 mõju oleks Lissaboni lepingu jõustumise järel lakanud. Ka VIS‑otsuse kohaldamise kuupäev lükkuks märkimisväärselt edasi.
48.
Samuti on oluline meeles pidada, et seadusandja võimalused uute õigusaktide vastuvõtmisel (või kehtivate muutmisel) on piiratud. Otsus endise kolmanda samba alusel vastu võetud õigusakte muuta on poliitiline valik ja peakski selleks jääma. Protokolli nr 36 artikli 9 kitsas tõlgendamine koormaks seadusandlikku menetlust põhjendamatult ja piiraks seadusandja valikuid selles, milliseid ettepanekuid ta soovib menetlusse võtta. Lihtsalt väljendudes oleks tagajärjeks ressursside raiskamine. ( 22 )
49.
Kindlasti on institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet sageli kasutatud parlamendi (esialgu kõigest nõuandva) funktsiooni tugevdamiseks seadusandlikus menetluses. ( 23 ) Ent iseenesestki mõista ei saa seda põhimõtet tõlgendada nii, et see annab parlamendile suurema pädevuse teiste institutsioonide arvelt. ( 24 ) Selle põhimõtte kohaldamisel on põhjapanevalt tähtis tagada, et järgitakse aluslepinguga (ja nagu käesoleval juhul, protokolli nr 36 artikliga 9) ette nähtud institutsioonidevahelist pädevuse jaotust.
50.
Samas on raske mitte toetada mõtet, et parlament tuleb tugevamalt kaasata endise kolmanda sambaga seotud aktide vastuvõtmisse. See on kooskõlas „lissaboniseerimise” üldisema eesmärgiga laiendada selles valdkonnas demokraatlikku vastutust. ( 25 )
51.
Ent niikaua, kui kõnealust õigusakti ei ole kehtetuks tunnistatud, tühistatud ega muudetud, on protokolli nr 36 artikkel 9 siiski kohaldatav EL toimimise lepingu üldnormide suhtes ülimusliku erinormina. Sama peab paika seoses nõukogule pädevuse andmisega asjaomaste õigusaktide põhjal otsuste tegemiseks.
3. Mis kujutab endast muutmist?
52.
Võib muidugi väita (nagu parlament möödaminnes, üksikasju lisamata teeb), et vaidlustatud otsused – iseäranis kohaldamiskuupäeva otsus – kujutavad endast alusotsuste muutmist. Kui see on nii, kohalduksid selle tulemusel EL toimimise lepingu üldnormid.
53.
See seisukoht eeldab äärmiselt paindlikku arusaama muutmise tähendusest. Sisuliselt tähendaks see, et Lissaboni lepingu järel vastu võetud mis tahes (rakendus)meedet, mille õiguspärasus tugineb endise kolmanda samba õigusaktile ja mille suhtes tuleb a priori kohaldada artiklit 9, saaks pidada kõnesoleva alusakti muutmiseks. ( 26 )
54.
Esiteks – mis puudutab vaidlusaluseid rakendusotsuseid – ei mõjuta need otsused minu arvates poliitilisi valikuid seoses uusi psühhoaktiivseid aineid käsitleva teabevahetuse ja riskihinnangute süsteemi sisseseadmisega, mis on 2005. aasta otsuses ette nähtud. Need otsused hoopis tagavad 2005. aasta otsuse tõhusa kohaldamise uutele avastatud ainetele. Vaidlusalused rakendusotsused küll laiendavad 2005. aasta otsuse kohaldamisala uutele ainetele, kuid ei muuda kuidagi selle otsusega ette nähtud süsteemi.
55.
Teiseks – mis puudutab kohaldamiskuupäeva otsust – märgiksin, et VIS‑otsuse kohaldamise kuupäeva kindlaksmääramine ei mõjuta VIS‑otsuse sisu ega selle otsuse tegelikku jõustumist. See otsus jõustus juba 2008. aastal osana meetmete paketist, mis sisaldab ka VIS‑määrust. Selles mõttes, erinevalt jõustumiskuupäevast, kujutab kohaldamise kuupäeva kindlaksmääramine endast ainult täidesaatvat meedet, mille eesmärk on tagada selle täielik kohaldamine kogu Euroopa Liidu piires.
56.
Neid tähelepanekuid meeles pidades asun nüüd hindama argumente, mida pooled on esitanud vaidlustatud otsuste õiguslike aluste kohta.
C. Vaidlustatud otsuste õiguslikud alused
57.
Mõnevõrra ebaharilikult on pooled lahkarvamusel mitte üksnes kasutatud õiguslike aluste õiguspärasuse suhtes, vaid ka selles, millised on vaidlustatud otsuste tegelikud õiguslikud alused. Seetõttu tuleb enne, kui saab hinnata vaidlustatud otsuste õiguslike aluste õiguspärasust, kõigepealt kindlaks teha, millistel alustel vaidlustatud otsused tegelikult vastu võeti.
58.
Parlamendi põhiline väide seisneb selles, et vaidlustatud otsuste tegelik õiguslik alus on kehtetuks tunnistatud EL artikli 34 lõike 2 punkt c. Ehkki nõukogu sellega ei soostu, on mõlemad pooled nõus, et EL artikli 34 lõike 2 punkt c ei saa olla vaidlustatud otsuste õiguspärane õiguslik alus, sest see tunnistati Lissaboni lepingu jõustudes kehtetuks Lissaboni lepingu artikli 1 punktiga 51. Praeguses põhiseaduslikus raamistikus ei olegi ühtegi üleminekumeedet, mis säilitaks selle kehtetuks tunnistatud sätte mõju üleminekuaja jooksul. Ent pooled teevad sellest tuvastatud faktilisest asjaolust üllatavalt erinevaid järeldusi.
59.
Kõigepealt tuleb märkida, et Euroopa Kohus uurib süsteemselt õigusakti õigusliku aluse kehtivust, viidates elementidele, mida saab vaidlusalusest õigusaktist tuletada. Seoses kohustusega selgelt näidata liidu meetme õiguslik alus on Euroopa Kohus möönnud, et aluslepingu sätte täpselt nimetamata jätmine ei tähenda automaatselt oluliste menetlusnormide rikkumist, kui meetme õigusliku aluse saab kindlaks teha õigusakti muude osade abil. ( 27 )
60.
Vaidlustatud otsustes ei ole nimetatud EL artikli 34 lõike 2 punkti c ega ka endist EL lepingut (iseküsimus on, kas seda sätet on alusotsustes nimetatud ja kuidas see võib mõjutada nende otsuste õiguspärasust). ( 28 ) Vaidlustatud otsustes on viidatud üksnes alusotsuste asjakohastele sätetele (2005. aasta otsuse artikli 8 lõikele 3 ja VIS‑otsuse artikli 18 lõikele 2, olenevalt otsusest) ja EL toimimise lepingule tervikuna.
61.
Arvestades eespool kirjeldatud Euroopa Kohtu lähenemisviisi seoses õigusakti õigusliku aluse kehtivusega ja pidades meeles, et vaidlustatud otsustes on viidatud ainult alusotsuste asjakohastele sätetele ja EL toimimise lepingule, on mul raske näha, miks peaks EL artikli 34 lõike 2 punkt c käesolevas asjas oluline olema. Nimetatud sättega lihtsalt anti nõukogule enne Lissaboni lepingu jõustumist pädevus võtta meetmeid selleks, et tagada sellesama sätte alusel tehtavate otsuste rakendamine kogu Euroopa Liidus. Tõepoolest viitab 2005. aasta otsuse artikli 8 lõige 3 nimetatud sättele (samal ajal kui VIS‑otsuse artikli 18 lõige 2 seda ei tee). Ent pärast Lissaboni lepingu jõustumist ei ole see viide (ega selle puudumine) käesoleva analüüsi kontekstis enam oluline. Kuna kõik kolm vaidlustatud otsust võeti vastu pärast Lissaboni lepingu jõustumist, olen veendunud, et nende õiguspärasust (ja nõukogu pädevust neid vastu võtta) on asjakohane hinnata üksnes EL toimimise lepingu raamistikus.
62.
Selles suhtes näib, et vaidlustatud otsuste vastuvõtmise tegelikus õiguslikus aluses ei ole mingit kahtlust: nagu iga otsuse põhjendustes on vastavalt märgitud, võeti kõnealused rakendusotsused vastu 2005. aasta otsuse artikli 8 lõike 3 ja EL toimimise lepingu alusel ning kohaldamiskuupäeva otsus VIS‑otsuse artikli 18 lõike 2 ja EL toimimise lepingu alusel.
63.
Nüüd pean käsitlema parlamendi argumenti, et viitamine EL toimimise lepingule (tervikuna) on igal juhul liiga üldine, et olla asjakohane õiguslik alus. See ebamäärane viitamine põhjustaks õiguskindlusetust.
64.
Üldjuhul viiks ebatäpne aluslepingule viitamine – nagu käesolevas asjas vaidluse all olev viitamine – mu järeldusele, et vaidlustatud otsused tuleb tühistada. Seda, kui kasutatud õiguslikku alust ei ole selgelt näidatud – nagu Euroopa Kohus põhimõtteliselt nõuab –, on tõesti keerukas pädevuse andmise põhimõttega ühitada. ( 29 ) Ent käesolevate kohtuasjade kontekstis ei saa ma parlamendiga nõustuda. Ükski muu EL toimimise lepingu säte peale protokolli nr 36 artikli 9 ei ole käesolevates asjades oluline.
65.
Kuigi nõukogu oleks kindlasti võinud lisada viite protokolli nr 36 artiklile 9, jääb selle viite kasulikkus küsitavaks: nimetatud üleminekusättes ei ole ühtegi materiaalõigusnormi, mida oleks saanud õigusliku alusena kasutada. See säte hoopis säilitab endisesse kolmandasse sambasse kuulunud teisese õiguse aktide mõju kuni nende õigusaktide kehtetuks tunnistamise, asendamise või tühistamiseni. Selles konkreetses kontekstis on just „teisesed” õiguslikud alused – nimelt 2005. aasta otsuse artikli 8 lõige 3 ja VIS‑otsuse artikli 18 lõige 2 –, mis põhjendavad üldist viidet EL toimimise lepingule, põhjus, miks see üldine viide aluslepingule on vastuvõetav.
66.
Nagu eespool mainitud, ei ole 2005. aasta otsust ega VIS‑otsust tänaseni muudetud. Sellepärast on see, et vaidlustatud otsustes on sõnaselgelt viidatud olenevalt otsusest kas 2005. aasta artikli 8 lõikele 3 või VIS‑otsuse artikli 18 lõikele 2 ning EL toimimise lepingule üldiselt, minu arvates piisav viide vaidlustatud otsuste õiguslikule alusele.
67.
Seda järeldust arvestades osutub tuvastamisel, kas nõukogu sai vaidlustatud otsused sel alusel õiguspäraselt vastu võtta, määravaks protokolli nr 36 artikli 9 tõlgendus, milleni eespool on jõutud.
68.
Eespool punktis 51 pakutud tõlgendusest lähtudes ei saa ma nõustuda parlamendi seisukohaga, mis puudutab vaidlustatud otsuste vastuvõtmiseks kasutatud õiguslike aluste kehtetust. Arvestades minu veendumust, et protokolli nr 36 artikli 9 tõlgendamisel tuleb juhinduda sujuva ülemineku ideest, tuleb seda sätet käsitada nii, et säilivad kõik selle kohaldamisalasse kuuluvate õigusaktide sätete tagajärjed. Sellepärast säilib nõukogule rakendusmeetmete vastuvõtmiseks antud pädevuse toime täielikult niikaua, kui alusotsuseid ei ole muudetud. Teisisõnu on selleks, et mängu tuleksid liidu üldnormid, vaja alusotsuseid muuta. Muutmise – samuti asendamise või kehtetuks tunnistamise – ettepanekute tegemise pädevus jääb komisjoni eelisõiguseks. Nagu juba selgitatud, olen veendunud, et vaidlustatud otsused ei kujuta endast alusotsuste muutmist protokolli nr 36 artikli 9 tähenduses.
69.
Sellepärast järeldan, et vaidlustatud otsused võeti vastu kohasel õiguslikul alusel.
70.
Sellekohasest järeldusest üksi piisaks, et parlamendi hagid käesolevates kohtuasjades põhjendamatuse tõttu rahuldamata jätta. Täielikkuse huvides esitan siiski ka järgmised seisukohad kahes küsimuses, mille üle pooled on käesolevas menetluses ulatuslikult arutlenud: teisese õigusliku aluse kasutamine ja see, et parlamendiga ei konsulteeritud.
D. Lisanduvad küsimused: teisese õigusliku aluse kasutamine ja parlamendiga konsulteerimine
71.
Menetluse käigus on parlament korduvalt kurtnud, et teda ei ole otsuse tegemise menetlusse kaasatud, nagu oleks pidanud olema enne Lissaboni lepingu jõustumist kehtinud korra järgi, aga ka üldises EL toimimise lepingu raamistikus. Kohtuistungil sai aga selgeks, et parlament ei olnud taotlenudki, et vaidlustatud otsuste kui selliste vastuvõtmiseni viinud menetluses temaga konsulteeritaks. Argument konsulteerimata jätmise kohta esitati pelgalt tõendamaks, et otsustamismenetlus, mida nõukogu vaidlustatud otsuste tegemisel kasutas, lahkneb sellest, mis kehtis enne Lissaboni lepingu jõustumist ja mida oleks parlamendi arvates tulnud järgida, et üldist EL toimimise lepingu raamistikku õigesti kohaldada. ( 30 )
72.
Siinkohal on vaja põgusalt meenutada, et EL artikli 34 lõike 2 punkt c ja EL artikkel 39 tunnistati Lissaboni lepingu jõustudes kehtetuks. Nagu mõlemad pooled märgivad, on nende sätete õiguslik toime seega lakanud ja nendest ei saa lähtuda vaidlustatud otsuste vastuvõtmiseks asjakohase menetluse kindlakstegemisel. Seetõttu – ja iseäranis arvestades põhimõtet tempus regit actum – on raske väita, et kohustus parlamendiga konsulteerida EL artiklist 39 tulenevalt edasi kehtib. ( 31 ) Nii palju näib olevat selge. Siiski lahknevad poolte seisukohad märkimisväärselt küsimuses, kas endise EL lepingu kehtetuks tunnistamine tähendab, et 2005. aasta otsuse artikli 8 lõige 2 ja VIS‑otsuse artikli 18 lõige 2 on nüüd kehtetud teisesed õiguslikud alused või mitte, ( 32 ) eriti kuna need sätted ei nõua konsulteerimist parlamendiga. ( 33 )
73.
Nagu eespool on juba korduvalt mainitud, ei mõjuta EL artikli 34 lõike 2 punkti c kehtetuks tunnistamine rakendamisvolituste andmist 2005. aasta otsuse artikli 8 lõikega 3 ja VIS‑otsuse artikli 18 lõikega 2. Põhjus on protokolli nr 36 artiklis 9. Nimetatud säte säilitab nende volitusnormide toime hoolimata sellest, et põhiseaduslik raamistik, milles 2005. aasta otsus ja VIS‑otsus vastu võeti, on kehtetuks tunnistatud.
74.
Tuleb märkida – kuigi on niigi selge –, et nimetatud raamistik on asendatud EL toimimise lepinguga. Protokolli nr 36 artikkel 9 aga on selle lepingu, seega ka uue põhiseadusliku raamistiku lahutamatu osa. ( 34 ) Just see esmase õiguse säte võimaldab jätkuvalt kasutada nõukogule enne Lissaboni lepingu jõustumist antud rakenduspädevust ja säilitab olemasoleva, üleminekuajal antud rakenduspädevuse toime. Artikli 9 olemasolust tulenevalt ei kaldu 2005. aasta otsuse artikli 8 lõige 3 ega VIS‑otsuse artikli 18 lõige 2 kuidagi kõrvale EL toimimise lepingus sätestatud normidest nii, et need oleksid teiseste õiguslike alustena kehtetud.
75.
Võib muidugi väita, et Lissaboni lepingu eelne kohustus EL artikli 39 kohaselt konsulteerida ei kao pelgalt seetõttu, et põhiseaduslik raamistik muutub. Selle kohustuse allesjäämine oleks kooskõlas lissaboniseerimise eesmärgiga tugevdada parlamendi kaasatust seoses politseikoostööga ja õigusalase koostööga kriminaalasjades.
76.
Usun siiski, et eriliselt tähtsaks tuleb pidada protokolli nr 36 artiklit 9, mis lihtsalt säilitab endise kolmanda samba alusel vastu võetud kehtivate teisese õiguse aktide õigusliku toime. Arvestades, et selles esmase õiguse sättes ega ka EL toimimise lepingus üldiselt ei ole mainitudki kohustust varem antud pädevuse alusel vastu võetud rakendusmeetmete suhtes parlamendiga konsulteerida, ei pea ma kohaseks niisugust kohustust praegu kehtiva EL toimimise lepingu osaks lugeda. Seda enam, et nii EL artikli 34 lõike 2 punkt c kui ka EL artikkel 39 on Lissaboni lepingu artikli 1 punktiga 51 kehtetuks tunnistatud. ( 35 ) Nii kujutavad rakendusotsused, mille õiguslik alus on kahetine: kolmanda samba õigusaktid ja protokolli nr 36 artikkel 9, endast ajutiselt erilist liiki meetmeid, mille vastuvõtmisse ei ole vaja parlamenti kaasata.
77.
Sellepärast järeldan, et parlamendi kolm hagi kohtuasjades C‑317/13 ja C‑679/13 ning C‑540/13 tuleb põhjendamatuse tõttu rahuldamata jätta. Seda järeldust arvestades ei ole vaja käsitleda mõlema poole taotlusi jätta vaidlustatud otsused jõusse, kuni need asendatakse uute õigusaktidega.
E. Kohtukulud
78.
Kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kõigis kolmes kohtuasjas on nõukogu kohtukulude hüvitamist nõudnud ja parlament on kohtuvaidluse kaotanud.
79.
Kodukorra artikli 140 lõike 1 kohaselt kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud. Sellepärast tuleb jätta Austria kohtukulud kohtuasjades C‑317/13 ja C‑679/13 tema enda kanda.
IV. Ettepanek
80.
Kõiki neid kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
—
jätta parlamendi esitatud hagid liidetud kohtuasjades C‑317/13 ja C‑679/13 ning kohtuasjas C‑540/13 rahuldamata;
—
mõista kohtukulud välja parlamendilt; ja
—
jätta Austria Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.
( 1 ) Algkeel: inglise.
( 2 ) Artikkel 9 on selle protokolli VII jaotises, mis käsitleb enne Lissaboni lepingu jõustumist Euroopa Liidu lepingu V ja VI jaotise alusel vastu võetud õigusakte.
( 3 ) Nõukogu 10. mai 2005. aasta otsus 2005/387/JSK uusi psühhoaktiivseid aineid käsitleva teabe vahetuse, riski hindamise ja kontrolli kohta (ELT 2005, L 127, lk 32).
( 4 ) Nõukogu 7. märtsi 2013. aasta otsus 2013/129/EL 4‑metamfetamiini suhtes kontrollimeetmete kehtestamise kohta (ELT 2013, L 72, lk 11) (edaspidi „esimene rakendusotsus”) ja nõukogu 7. oktoobri 2013. aasta rakendusotsus 2013/496/EL 5‑(2‑aminopropüül)indooli suhtes kontrollimeetmete kehtestamise kohta (ELT 2013, L 272, lk 44) (edaspidi „teine rakendusotsus”) (mõlemad koos edaspidi „vaidlusalused rakendusotsused”).
( 5 ) Viisainfosüsteem. VIS loodi nõukogu 8. juuni 2004. aasta otsusega 2004/512/EÜ viisainfosüsteemi (VIS) kehtestamise kohta (ELT 2004, L 213, lk 5).
( 6 ) Nõukogu 23. juuni 2008. aasta otsus 2008/633/JSK, mis käsitleb liikmesriikide määratud ametiasutuste ja Europoli juurdepääsu viisainfosüsteemile (VIS) terroriaktide ja muude raskete kuritegude vältimise, avastamise ja uurimise eesmärkidel (ELT 2008, L 218, lk 129).
( 7 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. juuli 2008. aasta määrus (EÜ) nr 767/2008, mis käsitleb viisainfosüsteemi (VIS) ja liikmesriikidevahelist teabevahetust lühiajaliste viisade kohta (VIS määrus) (ELT 2008, L 218, lk 60).
( 8 ) Nõukogu 22. juuli 2013. aasta otsus 2013/392/EL, millega määratakse kindlaks otsuse 2008/633/JSK (mis käsitleb liikmesriikide määratud ametiasutuste ja Europoli juurdepääsu viisainfosüsteemile (VIS) terroriaktide ja muude raskete kuritegude vältimise, avastamise ja uurimise eesmärkidel) kohaldamise kuupäev (ELT 2013, L 198, lk 45) (edaspidi ka „kohaldamiskuupäeva otsus”).
( 9 ) Parlament märgib teise võimalusena, et 2005. aasta otsuse artikli 8 lõige 3 kujutab endast teisesest õigusest tulenevat kehtetut õiguslikku alust. Oma repliigis tõlgendab nõukogu seda seisukohavõttu kui õigusvastasuse väidet ELTL artikli 277 tähenduses. Kuigi nõukogu ei esita kohtuasjas C‑540/13 sellega seoses sõnaselget nõuet, on ta oma seisukohtade põhitekstis esitanud VIS‑otsuse kohta sarnase argumendi.
( 10 ) Kuigi väited, millele kõigis kolmes kohtuasjas tuginetakse, on sarnased, on need väited esitatud kohtuasjas C‑679/13 ja C‑540/13 vastupidises järjekorras kui kohtuasjas C‑317/13. Parlament ei nõustu järgitud menetluskorraga, sest enne Lissaboni lepingu jõustumist kehtinud korra kohaselt tuli vastavalt EL artiklile 39 parlamendiga nõu pidada, kui nõukogu võttis vastu otsuseid kolmanda samba alusel.
( 11 ) EL artikli 34 lõike 2 punkt c andis nõukogule pädevuse võtta kvalifitseeritud häälteenamusega meetmeid, mida on vaja EL lepingu VI jaotise eesmärkidega kooskõlas olevate, selle sätte alusel tehtud otsuste rakendamiseks liidu tasandil, välja arvatud otsused liikmesriikide õigusaktide ühtlustamiseks.
( 12 ) Selle segaduse lähteks saab tegelikult pidada nõukogu repliiki kohtuasjas C‑317/13. Nõukogu tõlgendas argumente, mida parlament oma hagiavalduses seoses nende sätetega esitas, kui väidet õigusvastasuse kohta ELTL artikli 277 tähenduses. Parlament aga ei üritanudki vasturepliigis ega oma teistes kirjalikes seisukohtades seda küsimust selgitada. Ta hoopis aitas sellele arusaamatusele kaasa, esitades Euroopa Kohtule muu hulgas pikki selgitusi selle kohta, miks parlamendi positsioon peaks võimaldama tal 2005. aasta otsuse ja VIS‑otsuse (edaspidi üheskoos „alusotsused”) õiguspärasust vaidlustada.
( 13 ) Ülevaate saamiseks konstitutsioonilise institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtte arengust liidu õigussüsteemis vt Jacqué, J.‑P., „The Principle of Institutional Balance”, Common Market Law Review, 41, 2004, lk 383‐391. Vt samuti Curtin, D., „EU Constitution as Architecture – Separation of Powers in the Twenty-First Century” – Reestman, J.‑H., Schrauwen, A., van Montfrans, M. ja Jans, J., De Regels en het spel – Opstellen over recht, filosofie, literatuur en geschiedenis aangeboden aan Tom Eijsbouts, TMC Asser Press, Haag, 2011, lk 123‐133, iseäranis lk 126 jj. Ammusemat käsitlust seoses selle põhimõttega kohtupraktikas vt kohtuotsus Meroni vs. ESTÜ Ülemamet, 9/56, EU:C:1958:7.
( 14 ) Seda tehti pärast Amsterdami lepingule allakirjutamist 1. mail 1999. Sellega seoses pidi nõukogu koostama kõnealust acquis’d moodustavate Schengeni meetmete elementide loetelu, viidates iga sellise elemendi vastavale õiguslikule alusele asutamislepingutes (EÜ asutamislepingus või Euroopa Liidu lepingus). Seda tehti nõukogu 20. mai 1999. aasta otsusega 1999/435/EL, mis käsitleb Schengeni acquis’ määratlust, et kooskõlas Euroopa Ühenduse asutamislepingu ja Euroopa Liidu lepingu asjakohaste sätetega kindlaks määrata iga acquis’d moodustava sätte või otsuse õiguslik alus (EÜT 1999, L 176, lk 1; ELT eriväljaanne 19/01, lk 136), ning nõukogu 20. mai 1999. aasta otsusega 1999/436/EÜ, millega määratakse kooskõlas Euroopa Ühenduse asutamislepingu ja Euroopa Liidu lepingu asjakohaste sätetega kindlaks iga Schengeni acquis’d moodustava sätte või otsuse õiguslik alus (ELT 1999, L 176, lk 17; ELT eriväljaanne 19/01, lk 152).
( 15 ) Lisaks oleks teise võimaluse korral võinud alusotsuseid muuta ka nii, et 2005. aasta otsuse puhul oleks sellesse lisatud säte uue psühhoaktiivse aine suhtes kontrollimeetmete kehtestamise kohta, või VIS‑otsuse puhul säte selle kehtimahakkamise kuupäeva kohta.
( 16 ) Kuigi kohtuistungil viitas parlament vaidlustatud otsustele sageli kui rakendusmeetmetele.
( 17 ) Selle eristamise kohta kohtupraktikas vt nt kohtuotsus parlament vs. nõukogu, C‑355/10, EU:C:2012:516, punktid 64‐66. Sellele vastavalt ei tohi olemuslike aspektidega seotud normide vastuvõtmist delegeerida. Seoses mõne varasema viitega sellele põhimõttele vt kohtuotsused parlament vs. komisjon, C‑156/93, EU:C:1995:238, punkt 18 ja seal viidatud kohtupraktika; parlament vs. nõukogu, C‑303/94, EU:C:1996:238, punkt 23; Söhl & Söhlke, C‑48/98, EU:C:1999:548, punkt 34; ja parlament vs. nõukogu, C‑133/06, EU:C:2008:257, punkt 45.
( 18 ) Üleminekumeetmete kohaldamisega Euroopa Liiduga ühinenud uutele liikmesriikidele seoses nende ühinemisega on kaasnenud suures mahus kohtupraktikat. Selles olukorras on üleminekumeetmete põhieesmärk hõlbustada üleminekut uutes liikmesriikides kehtinud korralt liidu õiguse kohaldamisest tulenevale korrale. Vt nt kohtuotsused Danisco Sugar, C‑27/96, EU:C:1997:563; Weidacher, C‑179/00, EU:C:2002:18; parlament vs. nõukogu, C‑413/04, EU:C:2006:741; ja Poola vs. komisjon, C‑336/09 P, EU:C:2012:386.
( 19 ) 13. detsembril 2007 alla kirjutatud Lissaboni lepingu vastu võtnud valitsustevahelise konverentsi lõppaktile lisatud deklaratsioon üleminekusätete protokolli nr 36 artikli 10 kohta.
( 20 ) Artikkel 10 käsitleb liidu institutsioonide vastavaid volitusi seoses varasemast ajast kehtivate kolmanda samba õigusaktidega. Artikli 10 lõikes 1 on muu hulgas sätestatud, et varasemast ajast kehtivate kolmanda samba õigusaktide suhtes jäävad Euroopa Kohtu volitused samaks mis selle aluslepingu jõustumiskuupäeval. Artikli 10 lõike 2 kohaselt tähendab niisuguse õigusakti muutmine seda, et Euroopa Kohtu volitusi reguleerivat erikorda enam ei kohaldata. Lõpuks piirab artikli 10 lõige 3 lõikes 1 mainitud üleminekumeetme kohaldamist ajaliselt. Ülemineku erikord lakkab kohaldumast viie aasta möödudes Lissaboni lepingu jõustumiskuupäevast ehk 1. detsembril 2014.
( 21 ) Teistsuguses kontekstis on Euroopa Kohus juba tõlgendanud mõistet „õigusliku toimega aktid” laialt, nii et see hõlmab rahvusvahelise organisatsiooni poolt vastu võetud soovitusi. Vt kohtuotsus Saksamaa vs. nõukogu, C‑399/12, EU:C:2014:2258, punkt 56 jj.
( 22 ) Deklaratsioon nr 50 pakub sellele seisukohale kinnitust, kuna selles kutsutakse institutsioone võimaluse korral ühtlustama endise kolmanda samba meetmeid uue raamistikuga viieaastasel üleminekuajal, mida kohaldatakse protokolli nr 36 artikli 10 lõikele 1.
( 23 ) Mõjukaid näiteid selle suuna kohta vt nt kohtuotsustes Roquette Frères vs. nõukogu, 138/79, EU:C:1980:249, ja parlament vs. nõukogu, C‑70/88, EU:C:1990:217.
( 24 ) Vt selle kohta kohtuotsus Wybot, 149/85, EU:C:1986:310, punkt 23.
( 25 ) Vt üldisemalt kohtuotsus parlament vs. nõukogu, C‑130/10, EU:C:2012:472, punkt 81 ja seal viidatud kohtupraktika. Kõik ei jaga seda positiivset seisukohta vastutuse suhtes. Kriitika poole pealt vt Charlemagne, „The will to power: The European Parliament would like you to know that it matters”, The Economist, 4. oktoober 2014: „Armed with the superficially attractive argument that it is the only European institution directly accountable to voters, the parliament has accrued powers over the past few decades. Like a child receiving sweets, each goody it acquires feeds its demands for more.” [„Relvastatuna esmapilgul ahvatleva argumendiga, et ta on ainus valijate ees otseselt vastutav euroinstitutsioon, on Euroopa Parlament viimaste aastakümnetega endale pädevust kogunud. Nagu lapsel, kellele antakse kompvekke, toidab iga uus and tema nõudmisi rohkema järele.”]
( 26 ) Nõustun siiski mõttega, et uute reeglite kohaldamiseks piisab ka väga väikesest muudatusest (niikaua kui seda saab tegelikult muudatuseks pidada). Seoses vähese tähtsuse normi puudumisega selles kontekstis ja probleemidega, mis puudutavad muudatuse tuvastamise kriteeriume, vt Peers, S., „Finally „Fit for Purpose”? The Treaty of Lisbon and the End of the Third Pillar Legal Order” – Eeckhout, P. ja Tridimas, T. (toim), 27, 2008, Yearbook of European Law, lk 47‐64, iseäranis lk 55 jj.
( 27 ) Vt kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 56 ja seal viidatud kohtupraktika. Siiski nõuab Euroopa Kohus niisugust sõnaselget viidet juhul, kui selle puudumise korral jääks täpne õiguslik alus huvitatud isikute ja Euroopa Kohtu jaoks ebaselgeks.
( 28 ) Nagu eespool mainitud, arutlesid pooled selle küsimuse üle oma kirjalikes seisukohtades, kuigi hiljem, kohtuistungil selgus, et parlament ei soovinudki alusotsuste ega nende osade õiguspärasust küsimärgi alla seada.
( 29 ) Vt kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, EU:C:2009:590, punkt 56 jj. Pädevuse andmise põhimõtte kohta vt nt kohtuotsus parlament vs. komisjon, C‑403/05, EU:C:2007:624, punkt 49 ja seal viidatud kohtupraktika. Hiljutisematest vt arvamus 1/13, EU:C:2014:2303, punkt 74.
( 30 ) Vt käesoleva ettepaneku punkt 32.
( 31 ) Nõukogu märgib, ilma et parlament talle selles küsimuses vastu vaidleks, et enne Lissaboni lepingu vastuvõtmist tehti vaidlusaluste otsuste sugused rakendusotsused alles pärast seda, kui parlamendiga oli EL artikli 39 kohaselt konsulteeritud.
( 32 ) Vt kohtuotsus parlament vs. nõukogu, EU:C:2008:257, punktid 54‐57. Seal välistas Euroopa Kohus kindlalt niisuguste õiguslike aluste kasutamise, millega muudetakse aluslepingutes ette nähtud menetlusi.
( 33 ) VIS‑otsuse artikli 18 lõike 2 osas väidab parlament veel sedagi, et selgelt sõnastatud hääletuseeskirja puudumine selles sättes kujutab endast aluslepingutes ette nähtud (käesolevas kontekstis EL artikli 34 lõike 2 punktis c sätestatud) otsustamismenetluse muudatust.
( 34 ) Vt ELL artikkel 51.
( 35 ) Sama tähelepanek kehtib ka seoses hääletuseeskirjaga (või selle puudumisega) VIS‑otsuse artikli 18 lõikes 2 ja EL artiklis 34 sätestatud hääletuseeskirja väidetava kõrvalmõjuga. Niikaua kui selles teisese õiguse sättes ette nähtud pädevuse üleandmine on protokolli nr 36 artikli 9 mõjul jõus, peab asjakohaseks hääletuseeskirjaks olema, nagu nõukogu märgib, ELL artikli 16 lõikes 3 viidatud eeskiri. Nimetatud sätte kohaselt teeb nõukogu otsuseid kvalifitseeritud häälteenamusega, kui aluslepingud ei näe ette teisiti. Väärib samuti märkimist, et kvalifitseeritud häälteenamusega hääletuste suhtes kohaldatakse spetsiaalseid üleminekusätteid. Need sätted, mida nõukogu seoses kohaldamiskuupäeva otsusega kohaldas, on ette nähtud protokollis nr 36.
Full & Egal Universal Law Academy