SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 19. Juni 2014 ( 1 )
Rechtssache C‑335/13
Robin John Feakins
gegen
The Scottish Ministers
(Vorabentscheidungsersuchen des Scottish Land Court [Vereinigtes Königreich])
„Gemeinsame Agrarpolitik — Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 — Verordnung (EG) Nr. 795/2004 — Einheitliche Betriebsprämie — Härtefallregelung — Nationale Reserve — Kumulierung von Ansprüchen“
I – Einführung
1.
Wie sich bereits einer Reihe von Rechtssachen ( 2 ) entnehmen lässt, markiert das Jahr 2003 einen Wendepunkt im System der direkten Einkommensbeihilfen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe in der Union. An die Stelle produktionsabhängiger Beihilfen trat im Wesentlichen die „einheitliche Betriebsprämie“, auf deren Höhe die aktuelle Produktion eines Betriebs keinen Einfluss mehr hat.
2.
Für die erstmalige Bemessung der Prämie, die ein Betriebsinhaber nach der neuen Regelung beanspruchen konnte, war allerdings seine frühere Produktion noch von maßgebender Bedeutung: Die Prämie richtete sich nämlich grundsätzlich nach der Höhe der Beihilfen, die noch nach dem alten, an die Produktion anknüpfenden System während der als Bezugszeitraum festgelegten Jahre 2000 bis 2002 bezogen worden waren.
3.
War die Produktion während dieses Zeitraums aus bestimmten Gründen beeinträchtigt, zeitigte dies zwangsläufig Auswirkungen auf die Höhe der einheitlichen Betriebsprämie. Derartigen Konsequenzen sollte eine Härtefallregelung entgegenwirken, die die Modifikation des Bezugszeitraums erlaubte.
4.
Darüber hinaus gewährte das neue System unter bestimmten Voraussetzungen auch die Möglichkeit, Zahlungsansprüche aus einer „nationalen Reserve“ geltend zu machen.
5.
Die vorliegende Rechtssache betrifft einen Betriebsinhaber, der deshalb keine Leistungen aus der nationalen Reserve beziehen konnte, weil er bereits von der Härtefallregelung zum Zweck der Anpassung des Bezugszeitraums profitiert hatte. Eine spezielle Höchstwertregel schließt nämlich eine Kumulierung aus. Die Auslegung und Gültigkeit dieser Bestimmung ist im Folgenden zu klären.
II – Rechtlicher Rahmen
6.
Den unionsrechtlichen Rahmen dieses Falles bildet die zwischenzeitlich außer Kraft getretene Verordnung Nr. 1782/2003 ( 3 ) (im Folgenden: Grundverordnung) sowie die zu deren Durchführung erlassene Verordnung Nr. 795/2004 ( 4 ) (im Folgenden: Durchführungsverordnung).
1. Die Grundverordnung
7.
Kern der Grundverordnung sind Regelungen zur einheitlichen Betriebsprämie. Sie fasst die bis dahin für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe vorgesehenen, produktionsabhängigen Einkommensbeihilfen größtenteils zusammen.
8.
Im 29. Erwägungsgrund heißt es wörtlich:
„Bei der Ermittlung des Beihilfeanspruchs eines Betriebsinhabers im Rahmen der neuen Regelung sind die Beträge zugrunde zu legen, die er in einem Bezugszeitraum erhalten hat. Zur Berücksichtigung besonderer Situationen sollte eine einzelstaatliche Reserve vorgesehen werden. Diese Reserve kann auch zur Beteiligung neuer Betriebsinhaber an der Regelung verwendet werden.“
9.
Nach Art. 22 („Beihilfeanträge“) muss jeder Betriebsinhaber für die unter das sogenannte integrierte System fallenden Direktzahlungen jedes Jahr einen Antrag einreichen, der u. a. alle landwirtschaftlichen Parzellen des Betriebs sowie die Anzahl und Höhe der Zahlungsansprüche anführt.
10.
Art. 37 Abs. 1 legt fest, dass bei der Bestimmung des Beihilfebetrags an einen Referenzbetrag anzuknüpfen ist. Der Referenzbetrag entspricht dabei dem Dreijahresdurchschnitt der Gesamtbeträge der Zahlungen, die ein Betriebsinhaber in jedem Kalenderjahr des Bezugszeitraums bezogen hat.
11.
Beim Bezugszeitraum handelt es sich nach Art. 38 um die Kalenderjahre 2000, 2001 und 2002.
12.
Nach Art. 40 kann ein Betriebsinhaber, dessen Produktion im Bezugszeitraum wegen Fällen höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände beeinträchtigt war, abweichend von Art. 37 beantragen, dass der Referenzbetrag auf Basis des nicht betroffenen Kalenderjahres bzw. der nicht betroffenen Kalenderjahre berechnet wird (im Folgenden auch: Härtefallregelung).
13.
Einem Härtefall wird es nach Art. 40 Abs. 5 u. a. gleichgestellt, wenn ein Betriebsinhaber während des Bezugszeitraums Verpflichtungen im Zusammenhang mit bestimmten Agrarumweltmaßnahmen unterlag.
14.
Art. 42 enthält Regelungen zur nationalen Reserve. Nach seinen Abs. 1 und 7 nehmen die Mitgliedstaaten zur Bedienung der Ansprüche eine lineare prozentuale Kürzung der Referenzbeträge vor. Die Abs. 3 bis 5 von Art. 42 nennen Fälle, für welche die nationale Reserve Verwendung finden kann.
15.
Nach Art. 42 Abs. 3 und Abs. 5 können die Mitgliedstaaten die nationale Reserve zur Gewährung von Referenzbeträgen an Betriebsinhaber verwenden, die eine landwirtschaftliche Tätigkeit neu aufgenommen haben oder die in bestimmte nationale Umstrukturierungs- und/oder Entwicklungsprogramme eingebunden sind.
16.
Art. 42 Abs. 4 lautet:
„Die Mitgliedstaaten verwenden die nationale Reserve, um nach objektiven Kriterien unter Gewährleistung der Gleichbehandlung der Betriebsinhaber und unter Vermeidung von Markt- und Wettbewerbsverzerrungen Referenzbeträge für Betriebsinhaber festzulegen, die sich in einer besonderen Lage befinden, die von der Kommission … zu definieren ist.“
2. Die Durchführungsverordnung
17.
Im 13. Erwägungsgrund der Durchführungsverordnung heißt es:
„Nach Artikel 42 Absatz 4 der [Grundverordnung] kann die Kommission definieren, was unter einer besonderen Lage zu verstehen ist, bei der für bestimmte Betriebsinhaber, die wegen einer solchen Lage im Bezugszeitraum die Direktzahlungen ganz oder teilweise nicht erhalten haben, die Referenzbeträge festgelegt werden können. Deshalb sollte aufgelistet werden, was als besondere Lage anzusehen ist, und es sollten Regeln festgelegt werden, die verhindern, dass ein Betriebsinhaber verschiedene Zahlungsansprüche kumuliert, unbeschadet der Möglichkeit, dass die Kommission die betreffende Liste erforderlichenfalls ergänzen kann. Außerdem sollten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, den zuzuweisenden Referenzbetrag festzusetzen.“
18.
Art. 12 betrifft die Antragstellung bei der ersten Zuweisung von Zahlungsansprüchen. Art. 12 Abs. 8 lautet auszugsweise:
„… Außer im Hinblick auf die Festsetzung der Zahlungsansprüche aus der nationalen Reserve gemäß … den Artikeln 18 bis 23a … brauchen für die Festsetzung der Zahlungsansprüche keine Parzellen angemeldet zu werden. …“
19.
Art. 18 Abs. 1 regelt, dass „Betriebsinhaber in besonderer Lage“ Betriebsinhaber sind, auf welche die Art. 19 bis 23a der Durchführungsverordnung Anwendung finden können. Diese Artikel betreffen Fälle, in denen ein Betriebsinhaber im Bezugszeitraum Direktzahlungen aus bestimmten Gründen entweder ganz oder teilweise nicht erhalten hat.
20.
Art. 18 Abs. 2 sieht ein Kumulierungsverbot in Form einer Höchstwertregel vor:
„Erfüllt ein Betriebsinhaber die Bedingungen für die Anwendung von zwei oder mehr der Artikel 19 bis 23a [der Durchführungsverordnung] oder von Artikel 37 Absatz 2, Artikel 40, Artikel 42 Absatz 3 bzw. Artikel 42 Absatz 5 der [Grundverordnung], so erhält er eine Anzahl Zahlungsansprüche, die die von ihm im ersten Anwendungsjahr der Betriebsprämienregelung gemeldete Hektarzahl nicht übersteigt, wobei deren Wert der höchstmögliche Wert ist, der sich bei getrennter Anwendung der Artikel, deren Bedingungen er erfüllt, ergibt.“
21.
Nach Art. 22 begründet der Kauf von Pachtflächen eine besondere Lage. Ein Betriebsinhaber erhält Zahlungsansprüche, wenn er einen Betrieb, dessen Flächen im Bezugszeitraum verpachtet waren, mit der Absicht gekauft hat, die landwirtschaftliche Tätigkeit innerhalb eines Jahres nach Auslaufen der Pacht aufzunehmen oder auszuweiten und bestimmte weitere Voraussetzungen gegeben sind.
III – Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
22.
Herr Feakins war Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs im Vereinigten Königreich. Im Jahr 2001 musste sein gesamter Tierbestand im Zuge der Maul-und-Klauenseuche-Epidemie geschlachtet werden, so dass er bis zum Jahr 2002 keinen neuen Bestand mehr aufbauen und seinen Betrieb nicht mehr bewirtschaften konnte.
23.
Auf seinen Antrag hin wurde infolgedessen der für die Ermittlung der einheitlichen Betriebsprämie festzusetzende Referenzbetrag nach der Härtefallregelung der Grundverordnung ermittelt. Als Bezugszeitraum diente das Jahr 2000.
24.
Im Jahr 2002 erwarb Herr Feakins zwei weitere landwirtschaftliche Betriebe, die zu jener Zeit jeweils an Dritte verpachtet waren. Herr Feakins beabsichtigte, sie nach dem Ende der Verpachtung selbst zu bewirtschaften, und erlangte im Jahr 2005 bzw. 2007 unmittelbaren Besitz an den Betrieben. In jenen beiden Jahren reichte er Beihilfeanträge für die jeweiligen Betriebe ein. Bereits zuvor hatte Herr Feakins im Jahr 2005 die vorläufige Zuweisung von Zahlungsansprüchen aus der nationalen Reserve nach Art. 22 der Durchführungsverordnung beantragt.
25.
Die Behörden genehmigten die vorläufige Zuweisung, verwiesen jedoch in weiterer Folge auf die Höchstwertregel. Herrn Feakins wurden im Ergebnis Zahlungsansprüche aus der nationalen Reserve deshalb verwehrt, weil auf ihn bei der Ermittlung seines Referenzbetrags bereits die Härtefallregelung nach Art. 40 der Grundverordnung angewendet worden war.
26.
Im Rechtsweg wandte sich Herr Feakins an den Scottish Land Court, das vorlegende Gericht. Dieses hat Zweifel an der Auslegung und Gültigkeit der Höchstwertregel und richtet die folgenden drei Fragen an den Gerichtshof:
1.
Ist Art. 18 Abs. 2 der Durchführungsverordnung bei richtiger Auslegung anwendbar,
a)
wenn ein Betriebsinhaber die Voraussetzungen von zwei oder mehr der folgenden Artikel erfüllt: Art. 19, Art. 20, Art. 21, Art. 22, Art. 23, Art. 23a dieser Verordnung und Art. 37 Abs. 2, Art. 40, Art. 42 Abs. 3 und 5 der Grundverordnung, oder nur dann,
b)
wenn ein Betriebsinhaber die Voraussetzungen von zwei oder mehr der Art. 19, 20, 21, 22, 23 und 23a der Durchführungsverordnung erfüllt, oder davon unabhängig die Voraussetzungen von zwei oder mehr der Art. 37 Abs. 2, 40, 42 Abs. 3 und 5 der Grundverordnung?
2.
Ist Art. 18 Abs. 2, wenn er im Sinne von Ziff. 1(a) auszulegen ist, aus einem der folgenden vom Rechtsmittelführer angeführten Gründe, oder aus beiden, ganz oder teilweise ungültig:
a)
weil die Kommission bei Erlass der Durchführungsverordnung nicht befugt war, Art. 18 Abs. 2 so zu erlassen; oder
b)
weil die Kommission bei Erlass der Durchführungsverordnung die Gründe für den Erlass von Art. 18 Abs. 2 nicht angegeben hat?
3.
Ist Art. 18 Abs. 2, wenn er im Sinne von Ziff. 1(a) auszulegen ist und die Frage 2 zu verneinen ist, in einem Fall anwendbar, in dem ein Betriebsinhaber im Jahr 2005 eine vorläufige Genehmigung einer Zuweisung aus der nationalen Reserve gemäß Art. 22 der Durchführungsverordnung der Kommission für einen landwirtschaftlichen Betrieb erhalten hat, diese Zuweisung jedoch erst im Jahr 2007, als er selbst den Betrieb übernahm, im IVKS-Formular angab?
27.
Im Verfahren vor dem Gerichtshof haben Herr Feakins, die Scottish Ministers, die Kommission und Griechenland schriftliche Erklärungen eingereicht und an der mündlichen Verhandlung am 30. April 2014 teilgenommen.
IV – Rechtliche Würdigung
28.
Für die Beantwortung des Vorabentscheidungsersuchens ist es sinnvoll, einleitend die Systematik der Betriebsprämienregelung zu verdeutlichen.
A – Systematik der Betriebsprämienregelung
29.
Die Art. 37 und 38 der Grundverordnung definieren die Grundregel bei der Berechnung der einheitlichen Betriebsprämie. Maßgebend sind danach die Direktzahlungen, die ein Betriebsinhaber vor der Umstellung des Systems im Bezugszeitraum erhalten hat.
30.
Von dieser Grundregel sind bestimmte Ausnahmen vorgesehen. Es handelt sich dabei im Wesentlichen um die Härtefallregelung des Art. 40 der Grundverordnung sowie um diejenigen Fälle, die zur Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber der nationalen Reserve nach Art. 42 der Grundverordnung berechtigen.
31.
Sind auf einen Betriebsinhaber mehrere Ausnahmen von der Grundregel der Berechnung der einheitlichen Betriebsprämie anwendbar, kann er sich nach einer in der Durchführungsverordnung – nicht hingegen in der Grundverordnung – enthaltenen Höchstwertregel höchstens auf jene abweichende Bestimmung stützen, die ihm den größten Mehrwert bietet. Eine Kumulierung von Ansprüchen soll damit ausgeschlossen werden. ( 5 )
32.
Im Hinblick auf die Höchstwertregel fragt das vorlegende Gericht nun sowohl nach deren Auslegung (dazu unter B) als auch nach deren Gültigkeit (dazu unter C). Mit einer weiteren Frage soll geklärt werden, ob den zuständigen Behörden die Hektarzahl eines Betriebs bereits in einem Antrag auf vorläufige Genehmigung von Zahlungsansprüchen aus der nationalen Reserve oder erst mit ihrer Angabe in dem vom Betriebsinhaber einzureichenden Antrag auf tatsächliche Zahlung („IVKS-Formular“) wirksam bekannt gegeben wurde (dazu unter D). Von diesen Fragen abgesehen ist ferner die Möglichkeit einer zeitlichen Beschränkung der Wirkungen des Urteils des Gerichtshofs zu erörtern (dazu unter E).
B – Zur ersten Vorlagefrage
33.
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen die Auslegung der Höchstwertregel klären. Sie ist unter den Verfahrensbeteiligten streitig, weil sich die Höchstwertregel sowohl auf Bestimmungen der Grundverordnung als auch auf Bestimmungen der Durchführungsverordnung bezieht.
34.
Vertreten wird von den meisten Verfahrensbeteiligten, dass nach einem „konjunktiven“ Ansatz sämtliche der angeführten Bestimmungen als gleichrangig und dem Kumulierungsverbot unterworfen anzusehen seien. Demgegenüber wäre die Höchstwertregel nach einem – von Herrn Feakins vertretenen – „disjunktiven“ Ansatz so zu verstehen, als beziehe sie sich auf zwei verschiedene Gruppen von Bestimmungen: Art. 19 bis 23a der Durchführungsverordnung einerseits und Art. 37 Abs. 2, Art. 40, Art. 42 Abs. 3 und Abs. 5 der Grundverordnung andererseits. Letztere Lesart wird darauf gestützt, dass beide Gruppen sprachlich, im Deutschen etwa durch die Wendung „oder von“, gleichsam verknüpft, aber auch voneinander getrennt werden.
35.
Im Fall von Herrn Feakins ist die Konsequenz des ersteren Ansatzes, dass er aufgrund der Inanspruchnahme der Härtefallregelung wegen Seuchenbefalls parallel keine Zahlungsansprüche nach Art. 22 der Durchführungsverordnung mehr geltend machen könnte. Bei einer Auslegung der Höchstwertregel nach dem zweiten Ansatz bestünde diese Möglichkeit jedoch sehr wohl.
36.
Das vorlegende Gericht geht in nachvollziehbarer Weise davon aus, dass das natürliche Verständnis der Höchstwertregel eine Auslegung nach dem konjunktiven Ansatz indiziert. Hätte der Verordnungsgeber nämlich zwei unterschiedliche Gruppen von Bestimmungen voneinander abgrenzen und das Kumulierungsverbot nur jeweils gruppenintern gelten lassen wollen, hätte er sich aller Wahrscheinlichkeit nach im Wissen um die Gefahr einer Mehrdeutigkeit einer klareren Formulierung bedient.
37.
Es ist allerdings festzuhalten, dass der Wortlaut der Höchstwertregel einer eindeutigen Auslegung nicht zugänglich ist. Dabei handelt es sich gar nicht um das Problem, dass der Wortlaut der verschiedenen Sprachfassungen voneinander abweicht. Vielmehr lässt die grammatikalische Auslegung einzelner Fassungen wie der deutschen, der englischen ( 6 ) oder der französischen ( 7 ) an sich bereits kein eindeutiges Ergebnis zu.
38.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs sind bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts allerdings neben ihrem Wortlaut auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden. ( 8 )
1. Systematische Erwägungen
39.
Herr Feakins argumentiert, dass die Bestimmungen nach den Art. 19 bis 23a der Durchführungsverordnung einerseits und Art. 37 Abs. 2, Art. 40, Art. 42 Abs. 3 und Abs. 5 der Grundverordnung andererseits jeweils unterschiedlichen Zwecken dienten. Die erste Liste an Bestimmungen beziehe sich auf Fälle, in denen ein Betriebsinhaber Ansprüche aus der nationalen Reserve deshalb geltend machen könne, weil er Investitionen in die Ausweitung seiner Produktion getätigt hat, sich diese Investitionen aber nicht bei der Bestimmung seines Referenzbetrags widerspiegelten. Die zweite Liste erfasse dagegen Fälle, in denen die Betriebsprämie, die einem Betriebsinhaber unter Anwendung der Grundregel nach Art. 37 der Grundverordnung zustünde, „normalisiert“ werden musste, etwa weil der Betriebsinhaber von einem Härtefall betroffen und seine Produktion im Bezugszeitraum folglich eingeschränkt gewesen sei.
40.
Dieser Ansatz überzeugt nicht. Wie Herr Feakins selbst einräumt, betrifft Art. 19 der Durchführungsverordnung keinen Fall einer Investitionstätigkeit zur Produktionsausweitung. Diese Bestimmung richtet sich vielmehr an Milcherzeuger, deren Produktion im Bezugszeitraum eingeschränkt war. Gleiches gilt für Art. 23a der Durchführungsverordnung, der sich auf Fälle bezieht, in denen einem Betriebsinhaber aufgrund eines abschließenden Verwaltungsakts oder Gerichtsurteils Ansprüche eingeräumt werden.
41.
Demgegenüber handelt es sich bei einem Betriebsinhaber, der nach bzw. zum Ende des Bezugszeitraums eine landwirtschaftliche Tätigkeit aufgenommen hat und daher gegebenenfalls Zahlungsansprüche nach Art. 42 Abs. 3 der Grundverordnung geltend machen kann, um keinen Fall, in dem eine „Normalisierung“ der nach der Grundregel des Art. 37 der Grundverordnung ermittelten einheitlichen Betriebsprämie stattfindet. Ein solcher Betriebsinhaber hat nämlich noch gar keine Direktzahlungen erhalten.
42.
Abgesehen von ihrer Rechtsquelle lassen sich die fraglichen Bestimmungen der Grundverordnung und der Durchführungsverordnung folglich nicht überzeugend voneinander abgrenzen. Sie bezwecken vielmehr alle den Ausgleich von Nachteilen, die ein Betriebsinhaber erleiden würde, wenn bei der Ermittlung des Referenzbetrags ausschließlich auf die von ihm während des Bezugszeitraums der Jahre 2000 bis 2002 bezogenen Zahlungen abgestellt würde.
2. Teleologische Erwägungen
43.
Das Ziel der Höchstwertregel besteht ausweislich des 13. Erwägungsgrundes der Durchführungsverordnung darin, zu verhindern, dass ein Betriebsinhaber verschiedene Zahlungsansprüche kumuliert.
44.
Wird die Höchstwertregel aber im Sinne eines disjunktiven Ansatzes ausgelegt, wie ihn Herr Feakins vertritt, könnte ein Betriebsinhaber Zahlungsansprüche kumulieren. Beispielsweise wäre es prinzipiell möglich, einen Anspruch nach den Art. 19 bis 23a der Durchführungsverordnung parallel etwa mit einem Anspruch nach Art. 42 Abs. 5 der Grundverordnung geltend zu machen. Das Ziel der Höchstwertregel wäre damit vereitelt.
3. Zwischenergebnis
45.
Insgesamt sprechen also die besseren Argumente für den konjunktiven Ansatz. Als Zwischenergebnis ist daher festzuhalten, dass die Höchstwertregel Anwendung findet, wenn ein Betriebsinhaber die Voraussetzungen von zwei oder mehreren der folgenden Bestimmungen erfüllt: Art. 19, 20, 21, 22, 23 und 23a der Durchführungsverordnung sowie Art. 37 Abs. 2, Art. 40 und Art. 42 Abs. 3 und Abs. 5 der Grundverordnung.
46.
In Anbetracht dessen ist nunmehr die zweite, für den Fall der Bejahung des konjunktiven Ansatzes gestellte Vorlagefrage zu prüfen.
C – Zur zweiten Vorlagefrage
47.
Das vorlegende Gericht möchte mit dieser Frage wissen, ob die Höchstwertregel ungültig sei, weil die Kommission zu ihrem Erlass in dieser Form nicht befugt war oder weil sie die Gründe für ihren Erlass nicht angegeben hat. Wie aus dem Vorabentscheidungsersuchen ersichtlich ist, beruhen die Zweifel des vorlegenden Gerichts insbesondere auf einer möglichen Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung.
48.
Der Rahmen zur Prüfung der Gültigkeit der Höchstwertregel ist damit weit gefasst. Ich gehe daher im Folgenden auf die Rechtsgrundlage für ihren Erlass (dazu unter 1.), die Einhaltung der Begründungspflicht durch die Kommission (dazu unter 2.), eine mögliche Beeinträchtigung der praktischen Wirksamkeit der Härtefallregelung (dazu unter 3.) und den Grundsatz der Gleichbehandlung (dazu unter 4.) ein.
1. Zur Rechtsgrundlage
49.
Die Gültigkeit der Höchstwertregel ist einleitend dahin gehend zu prüfen, ob sich die Kommission bei ihrem Erlass auf eine geeignete Rechtsgrundlage gestützt hat. Denn gemäß Art. 13 Abs. 2 EUV darf die Kommission die Grenzen der ihr eingeräumten Befugnisse nicht überschreiten.
50.
Ausweislich der Bezugsvermerke in der Präambel der Durchführungsverordnung hat die Kommission beim Erlass dieser Verordnung insbesondere Art. 42 Abs. 4 und Art. 145 Buchst. c der Grundverordnung als Rechtsgrundlagen herangezogen.
a) Zu Art. 42 Abs. 4 der Grundverordnung
51.
Nach dem 13. Erwägungsgrund der Durchführungsverordnung wird die Höchstwertregel explizit auf Art. 42 Abs. 4 der Grundverordnung gestützt.
52.
Dem Wortlaut dieser Bestimmung ist aber lediglich der Auftrag zu entnehmen, zu definieren, wann sich Betriebsinhaber „in einer besonderen Lage“ befinden. Dem ist die Kommission in Art. 18 Abs. 1 und den Art. 19 bis 23a der Durchführungsverordnung nachgekommen.
53.
Die Ermächtigung zur Definition besonderer Lagen, die zu Ansprüchen gegenüber der nationalen Reserve berechtigen, soll nach Auffassung der Kommission allerdings auch die Befugnis implizieren, Regeln festzulegen, um die Zahl geltend gemachter Ansprüche zu beschränken.
54.
Dieses Argument überzeugt jedoch nicht. Schon der Wortlaut von Art. 42 Abs. 4 der Grundverordnung deutet nämlich im Hinblick auf die Durchführungskompetenzen der Kommission in eine gänzlich andere Richtung. Er bezieht sich ausdrücklich nur auf die Definition „besonderer Lagen“.
55.
Die Annahme einer impliziten Befugnis zum Erlass der Höchstwertregel in der vorliegenden Form widerspräche auch dem systematischen Zusammenhang von Art. 42 Abs. 4 der Grundverordnung. Denn die Höchstwertregel verwehrt etwa einem Betriebsinhaber, Ansprüche aus der nationalen Reserve nach Art. 42 Abs. 5 geltend zu machen, wenn er in Umstrukturierungsprogramme nach dieser Vorschrift eingebunden war und auf ihn darüber hinaus auch die Härtefallregel nach Art. 40 Anwendung gefunden hat. Ein derartiger Betriebsinhaber befindet sich in keiner „besonderen Lage“, die nach Art. 42 Abs. 4 zu definieren wäre.
56.
Damit kann Art. 42 Abs. 4 der Grundverordnung keine geeignete Rechtsgrundlage für die Höchstwertregel sein.
b) Zu Art. 145 der Grundverordnung
57.
Die Scottish Ministers argumentieren jedoch, der Erlass der Höchstwertregel sei durch Art. 145 der Grundverordnung und insbesondere dessen Buchst. c gedeckt. Nach dieser Norm werden „umfassende Bestimmungen zur Durchführung“ der Grundverordnung erlassen, insbesondere über die Gewährung der darin vorgesehenen Beihilfen.
58.
Der Gerichtshof legt den Begriff der „Durchführung“ im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik grundsätzlich weit aus. ( 9 ) In diesem Zusammenhang verweist er auf die besondere Rolle der Kommission bei der ständigen und aufmerksamen Verfolgung der Entwicklung der Agrarmärkte und betont, dass nur sie in der Lage sei, in der gebotenen Schnelligkeit zu handeln. ( 10 ) Wie der Gerichtshof jedoch klargestellt hat, kommt eine solche weite Auslegung der Befugnisse der Kommission damit aber auch nur im Rahmen der Regelungen über die Agrarmärkte in Betracht. ( 11 ) Ansonsten muss gelten, dass eine Durchführungsbefugnis die Kommission zur Präzisierung des Inhalts des Basisrechtsakts ermächtigt. ( 12 ) Jedenfalls ist die Kommission nur insoweit zur Ergreifung von Durchführungsmaßnahmen befugt, als diese nicht gegen den Basisrechtsakt verstoßen. ( 13 )
59.
Der vorliegende Fall betrifft nicht den Bereich der Marktsteuerung. Es ist festzuhalten, dass der Grundverordnung selbst kein Verbot entnommen werden kann, von mehreren abweichenden Bestimmungen zur Grundregel der Berechnung der einheitlichen Betriebsprämie nach Art. 37 zu profitieren. Nichts anderes ist insbesondere aus dem 29. Erwägungsgrund der Grundverordnung zu schließen, dessen Formulierung die Möglichkeit zur Kumulierung vielmehr offenlässt.
60.
Dem Rat als Urheber der Grundverordnung kann auch kein Versehen unterstellt werden, das zu einer ausfüllungsbedürftigen Regelungslücke geführt hätte. Denn der Verordnungsgeber hat sich mit der Möglichkeit zur Kumulierung von Ansprüchen sehr wohl auseinandergesetzt, wie sich gerade in Art. 35 der Grundverordnung zeigt. Nach dieser Bestimmung kann für eine beihilfefähige Fläche grundsätzlich sowohl ein Antrag auf Zahlung der einheitlichen Betriebsprämie als auch auf alle anderen Direktzahlungen und Beihilfen gestellt werden.
61.
Folglich konkretisierte die Kommission mit dem Erlass der Höchstwertregel kein in der Grundverordnung angelegtes Kumulierungsverbot. Sie hat es vielmehr aus eigener gesetzgeberischer Tätigkeit selbst geschaffen und auf diese Weise eine inhaltliche Veränderung des Systems der Grundverordnung herbeigeführt. Damit bewegte sie sich außerhalb des Rahmens ihrer Durchführungskompetenz, die Bestimmungen der Grundverordnung umfassend näher auszugestalten.
c) Zwischenergebnis
62.
Als Zwischenergebnis folgt daher, dass die Höchstwertregel ungültig ist, da weder Art. 42 Abs. 4 noch Art. 145 der Grundverordnung eine geeignete Rechtsgrundlage für ihren Erlass darstellen.
2. Zur Einhaltung der Begründungspflicht
63.
Unabhängig von den vorstehenden Erwägungen ist als Nächstes zu prüfen, ob die Ungültigkeit der Höchstwertregel auch aus einer Verletzung der Begründungspflicht durch die Kommission zu schließen ist.
64.
Das Erfordernis, Rechtsakte mit einer Begründung zu versehen, ist in Art. 296 Abs. 2 AEUV normiert. Für den Umfang der Begründungspflicht ist nach ständiger Rechtsprechung die Natur des betreffenden Rechtsakts maßgebend. Bei generellen Rechtsakten kann sich die Begründung darauf beschränken, die Gesamtlage anzugeben, die zum Erlass der Maßnahme geführt hat, und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die mit ihr erreicht werden sollen. ( 14 )
65.
Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt sich darüber hinaus, dass es sich bei der Begründungspflicht nach Art. 296 Abs. 2 AEUV um ein wesentliches Formerfordernis handelt. Zu unterscheiden ist es von der Stichhaltigkeit der Begründung, da Letztere im Rahmen der materiellen Rechtmäßigkeit des betreffenden Rechtsakts zu prüfen ist. ( 15 )
66.
Die Höchstwertregel ist Teil eines von der Kommission erlassenen generellen Rechtsakts zur Durchführung der Betriebsprämienregelung. Wie im 13. Erwägungsgrund der Durchführungsverordnung betont wird, können nach Art. 42 Abs. 4 der Grundverordnung für Betriebsinhaber in einer besonderen Lage Referenzbeträge festgelegt werden. Deshalb sollte aufgelistet werden, was als besondere Lage anzusehen ist. Wie ferner ausgeführt wird, will die Kommission auch Regeln festlegen, die verhindern, dass ein Betriebsinhaber verschiedene Zahlungsansprüche kumuliert.
67.
In formeller Hinsicht hat die Kommission damit in der Präambel der Durchführungsverordnung in hinreichendem Ausmaß auf den Hintergrund verwiesen, der zum Erlass der Höchstwertregel geführt hat. Sie hat darüber hinaus das Ziel bezeichnet, das mit der Bestimmung erreicht werden soll. Eine Verletzung der Begründungspflicht nach Art. 296 Abs. 2 AEUV liegt damit nicht vor.
3. Zu einer Beeinträchtigung der praktischen Wirksamkeit der Härtefallregelung
68.
Abgesehen von den bereits erörterten formalen Problemen stellt sich in materieller Hinsicht die Frage, ob die Höchstwertregel die Härtefallregelung in ihrer praktischen Wirksamkeit beeinträchtigt. Hierzu ist zunächst auf die Härtefallregelung einzugehen, sowie anschließend auf ihr Verhältnis zu den Bestimmungen zur nationalen Reserve.
a) Zur Härtefallregelung
69.
Die Härtefallregelung betrifft einerseits Betriebsinhaber, deren Produktion im Bezugszeitraum aufgrund höherer Gewalt oder außerordentlicher Umstände eingeschränkt war. Andererseits werden gemäß Art. 40 Abs. 5 der Grundverordnung auch Betriebsinhaber erfasst, die im Bezugszeitraum aufgrund der Beteiligung an Agrarumweltmaßnahmen keine repräsentative Produktion vorweisen konnten. Auch sie konnten damit bei der Ermittlung des Referenzbetrags eine Anpassung des Bezugszeitraums beantragen.
70.
Wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat, besteht das Ziel von Art. 40 Abs. 5 der Grundverordnung darin, Betriebsinhaber, die im Bezugszeitraum Agrarumweltmaßnahmen unterlagen, so zu stellen, als ob sie an diesen Maßnahmen nicht mitgewirkt hätten. ( 16 ) Ein Betriebsinhaber, der derartige Verpflichtungen eingegangen ist, darf nicht aus diesem Grund im Rahmen einer späteren Unionsbeihilferegelung benachteiligt werden. Er konnte nämlich nicht vorhersehen, dass seine Entscheidung Folgen für künftige Direktzahlungen aufgrund einer später erlassenen Verordnung haben würde. ( 17 ) Die Einbeziehung von Agrarumweltmaßnahmen in die Härtefallregelung der Grundverordnung verwirklicht damit insbesondere den Grundsatz der Rechtssicherheit und den Grundsatz des Vertrauensschutzes. ( 18 )
71.
Zwar kann sich, anders als es von Herrn Feakins in der mündlichen Verhandlung vertreten wurde, ein von einem (echten) Härtefall wie vorliegend der Maul- und Klauenseuche betroffener Betriebsinhaber nicht in derselben Weise auf die genannten Grundsätze berufen. Er ist keine Verpflichtungen etwa im Hinblick auf bestimmte Agrarumweltmaßnahmen eingegangen. Dies ändert jedoch nichts an dem Umstand, dass mit Art. 40 der Grundverordnung das Ziel verfolgt wird, auch die von Härtefällen betroffenen Betriebsinhaber im Hinblick auf die Berechnung des Referenzbetrags für die einheitliche Betriebsprämie so zu stellen, als wäre der Härtefall nicht eingetreten. Die Härtefallregelung bewirkt nämlich im Ergebnis nichts anderes, als dass im Rahmen der Berechnung des Referenzbetrags jener Zeitraum ausgeblendet wird, der von einer Produktionseinschränkung betroffen war.
72.
Die Systematik der Härtefallregelung lässt außerdem erkennen, dass der Verordnungsgeber das Ziel verfolgte, die Auswirkungen von Härtefällen sogar besonders weitgehend auszugleichen. Hatte nämlich ein Härtefall Produktionseinschränkungen während des gesamten Bezugszeitraums nach Art. 38 der Grundverordnung zur Folge, konnte nach Art. 42 Abs. 2 der Zeitraum 1997 bis 1999 oder ein Teil davon zur Berechnung des Referenzbetrags herangezogen werden.
73.
Im Hinblick auf die Ausgangslage bei der Ermittlung des Referenzbetrags für die einheitliche Betriebsprämie wird folglich die Gleichstellung eines Betriebsinhabers in Härtefalllage mit einem nicht betroffenen Betriebsinhaber bezweckt. In diesem Bemühen ging der Verordnungsgeber noch über die Vorgaben hinaus, die sich der Rechtsprechung des Gerichtshofs in strukturell ähnlich gelagerten Fällen entnehmen lassen. ( 19 )
b) Zum Verhältnis der Härtefallregelung mit der nationalen Reserve
74.
Die Grundverordnung trennt klar zwischen der Härtefallregelung nach Art. 40 und der nationalen Reserve nach Art. 42. Bei Letzterer kann der Fall eintreten, dass die zur Verfügung stehenden Mittel zur Deckung der aus diesem Topf vorrangig zu bedienenden Ansprüche nicht ausreichen. Folglich nehmen die Mitgliedstaaten eine lineare Kürzung der Ansprüche vor.
75.
Dagegen steht die Härtefallregelung unter keinem solchen Vorbehalt. Sie bewirkt nicht den Erhalt zusätzlicher Zahlungsansprüche, sondern lediglich die Modifikation des Bezugszeitraums für die Berechnung der einheitlichen Betriebsprämie. Sachverhalten, die zur Anwendung der Härtefallregelung berechtigten, wird damit Priorität beigemessen.
76.
Die Vorarbeiten zur Grundverordnung untermauern diese Differenzierung und die Priorisierung der Härtefallregelung. Nach dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission sollte der Hauptzweck der nationalen Reserve darin liegen, die Referenzbeträge jener Betriebsinhaber zu ergänzen, welche von Härtefällen betroffen waren. ( 20 )
77.
Im Zuge der Beratungen im bzw. mit dem Rat wurde dies jedoch verworfen. Für Fälle von Produktionseinschränkungen im Bezugszeitraum, die auf Härtefälle oder die Verpflichtung des Betriebsinhabers zu Agrarumweltmaßnahmen zurückzuführen waren, sollte die nationale Reserve gerade nicht vorgesehen werden. ( 21 ) Hingegen sollten aus der nationalen Reserve schließlich vorrangig Zahlungsansprüche für Betriebsinhaber in einer besonderen Lage bedient werden. ( 22 )
78.
Die Härtefallregelung und die nationale Reserve unterscheiden sich darüber hinaus auch in ihrem Zweck. Die Härtefallregelung verfolgt den spezifischen Zweck, Nachteile für einen wie etwa vorliegend von einem Seuchenbefall betroffenen Betriebsinhaber zu vermeiden, die aus der Festlegung des Bezugszeitraums auf die Jahre 2000 bis 2002 resultieren. Demgegenüber stellt die nationale Reserve keine zusätzliche Härtefallregelung dar. ( 23 ) Sie ist hauptsächlich auf den Ausgleich von Nachteilen ausgerichtet, die nicht aus der Wahl des Bezugszeitraums herrühren, sondern daraus, dass das System der Betriebsprämienregelung überhaupt eingeführt wurde. ( 24 ) So ist etwa im Fall von Herrn Feakins davon auszugehen, dass er bei eigener Bewirtschaftung seiner im Jahr 2002 erworbenen Betriebe nach dem alten, an die Produktion anknüpfenden Förderungssystem Beihilfen hätte beziehen können.
c) Schlussfolgerung
79.
Aus den vorstehenden Ausführungen folgt daher, dass es sich bei der Härtefallregelung und der nationalen Reserve um zwei qualitativ unterschiedliche Systeme handelt. Die Härtefallregelung bezweckt die Gleichstellung betroffener Betriebsinhaber mit solchen, die von keinem Härtefall betroffen waren. Die Grundverordnung priorisiert darüber hinaus Sachverhalte, die unter die Härtefallregelung fallen, gegenüber Ansprüchen aus der nationalen Reserve.
80.
Die Höchstwertregel der Durchführungsverordnung differenziert dagegen nicht zwischen der Härtefallregelung und der nationalen Reserve. Sie stellt vielmehr pauschal auf Regelungen ab, die einen Ausgleich von Nachteilen aufgrund der Anwendung der Grundregel nach Art. 37 der Grundverordnung bei der Berechnung der einheitlichen Betriebsprämie bewirken.
81.
Damit beeinträchtigt die Höchstwertregel die Härtefallregelung in ihrer praktischen Wirksamkeit. Ein Betriebsinhaber konnte sich aufgrund der Höchstwertregel veranlasst sehen, auf die Inanspruchnahme der Härtefallregelung zu verzichten, um nicht der Möglichkeit auf Bezuschussung aus der nationalen Reserve verlustig zu gehen. Hat ein Betriebsinhaber sowohl die Anwendung der Härtefallregelung als auch eine Bezuschussung aus der nationalen Reserve beantragt, musste er sich aufgrund der Höchstwertregel zwischen beiden Varianten entscheiden. Sinn und Zweck der auf die Gleichstellung betroffener Betriebsinhaber abzielenden Härtefallregelung wurden auf diese Weise jedoch konterkariert.
82.
Die Höchstwertregel ist daher ungültig, da sie die Härtefallregelung nach der Grundverordnung in ihrer praktischen Wirksamkeit beeinträchtigt.
4. Zum Grundsatz der Gleichbehandlung
83.
Des Weiteren ist darauf einzugehen, ob die Höchstwertregel mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung in Einklang steht. Unter diesem Blickwinkel wurde die Gültigkeit der Höchstwertregel von den Verfahrensbeteiligten vor dem Gerichtshof besonders intensiv erörtert.
84.
Herr Feakins verweist auf den Umstand, dass ein Betriebsinhaber wie er, dessen Produktion im Bezugszeitraum aufgrund von Seuchenbefall beeinträchtigt war und der deshalb von der Härtefallregelung zum Zweck der „Normalisierung“ seines Referenzbetrags profitiert hat, aufgrund der Höchstwertregel parallel keine Ansprüche gegenüber der nationalen Reserve mehr geltend machen kann. Einem etwa von einem Seuchenbefall nicht betroffenen Betriebsinhaber stehe diese Möglichkeit aber sehr wohl offen, worin Herr Feakins eine objektiv nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung erblickt.
85.
Demgegenüber bestreiten die Kommission, die Scottish Ministers und Griechenland mangels vergleichbarer Sachverhalte bereits eine Ungleichbehandlung bzw. bejahen für den Fall einer gegenteiligen Schlussfolgerung deren objektive Rechtfertigung.
86.
Der Grundsatz der Gleichbehandlung gehört zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts und ist in den Art. 20 und 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert. ( 25 ) Er verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, sofern eine solche Behandlung nicht objektiv gerechtfertigt ist. ( 26 )
87.
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sind die Merkmale unterschiedlicher Sachverhalte und somit deren Vergleichbarkeit u. a. im Lichte des Ziels und des Zwecks der Maßnahme, die die fragliche Unterscheidung einführt, zu bestimmen und zu beurteilen. Außerdem sind die Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs zu berücksichtigen, dem die in Rede stehende Maßnahme unterfällt. ( 27 )
a) Zum Vorliegen einer Ungleichbehandlung
88.
Zunächst ist festzustellen, dass die Höchstwertregel eine Ungleichbehandlung bewirkt. Sie unterscheidet letztlich zwischen einem Betriebsinhaber, dessen Referenzbetrag unter Anwendung der Härtefallregelung der Grundverordnung festgelegt wurde, und einem Betriebsinhaber, dessen Referenzbetrag sich nach der Grundregel des Art. 37 der Grundverordnung berechnete. Ersterem ist es verwehrt, parallel Ansprüche aus der nationalen Reserve geltend zu machen, obwohl er sich in einer Härtefalllage befindet, während der Letztgenannte, den kein Härtefall trifft, in einer „besonderen Lage“ in den Genuss der Reserveressourcen kommen kann.
b) Zur Prüfung der Vergleichbarkeit der Sachverhalte
89.
Folglich wäre nun die Vergleichbarkeit der Sachverhalte im Hinblick auf Ziel und Zweck der Maßnahme, die eine Unterscheidung einführt, sowie auf die Grundsätze und Ziele des betroffenen Regelungsbereichs zu prüfen.
90.
In meinen kürzlich in der Rechtssache Nordea Bank verlesenen Schlussanträgen ( 28 ) habe ich von einer solchen Vergleichbarkeitsprüfung Abstand genommen. Jenes Verfahren betraf die Niederlassungsfreiheit sowie die Frage ihrer Vereinbarkeit mit bestimmten nationalen Steuervorschriften. Zu dieser Vorgehensweise sah ich mich veranlasst, da sich die Rechtsprechung zur Auslegung der Grundfreiheiten fortentwickelt hat und keine Klarheit über die Kriterien herrscht, die der Gerichtshof anwendet, wenn er in steuerrechtlichen Fällen die Vergleichbarkeit der Sachverhalte prüft. ( 29 )
91.
Derartige Unklarheiten bestehen im vorliegenden Fall nicht. Die Frage der Vergleichbarkeit stellt sich hier vor dem Hintergrund des allgemeinen Grundsatzes der Gleichbehandlung und nicht im spezifischen Kontext der Grundfreiheiten und des Steuerrechts, weshalb ich auf sie gesondert eingehe.
92.
Wie bereits erörtert, bezweckt die Härtefallregelung die Gleichstellung eines Betriebsinhabers, der sich wegen eines Härtefalls auf diese Bestimmung stützen kann, mit einem nicht von Härtefällen betroffenen Betriebsinhaber. ( 30 ) Mit Blick auf das vom Rat als Verordnungsgeber verfolgte Ziel ergeben sich damit keine Schwierigkeiten, die Vergleichbarkeit der Sachverhalte zu bejahen.
c) Rechtfertigung
i) Prüfungsmaßstab
93.
Zu klären ist in weiterer Folge die Frage nach dem Vorliegen einer Rechtfertigung für die Ungleichbehandlung.
94.
Wie die Kommission und die Scottish Ministers zutreffend ausführen, gesteht der Gerichtshof dem Unionsgesetzgeber im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik grundsätzlich ein weites Ermessen zu, was mit einer Beschränkung der richterlichen Kontrolle auf offensichtliche Beurteilungsfehler und den eines Missbrauchs des Ermessens einhergeht. ( 31 )
95.
Als Konkretisierung des allgemeinen Grundsatzes der Gleichbehandlung verlangt jedoch Art. 42 Abs. 4 der Grundverordnung von den Mitgliedstaaten ausdrücklich, bei der Festlegung von Referenzbeträgen für Betriebsinhaber in besonderer Lage die Gleichbehandlung der Betriebsinhaber zu gewährleisten. Im selben Sinne ist damit auch die Kommission gehalten, den Grundsatz der Gleichbehandlung zu beachten, wenn sie sich auf diese Bestimmung stützt, um Bedingungen festzulegen, unter denen ein Betriebsinhaber Zahlungsansprüche aus der nationalen Reserve geltend machen kann. ( 32 )
96.
Es gilt infolgedessen zu prüfen, ob die unterschiedliche Behandlung zweier Betriebsinhaber danach, nach welchem Bezugszeitraum der Referenzbetrag für die Betriebsprämie festgelegt wurde, objektiv gerechtfertigt ist.
ii) Objektive Rechtfertigung
97.
Die Kommission sieht die Ungleichbehandlung durch das Ziel gerechtfertigt, die Kumulierung verschiedener Vorteile durch einen Betriebsinhaber zu verhindern. Dies diene dem Schutz der finanziellen Interessen jener Betriebsinhaber, deren Betriebsprämie nach der Grundregel des Art. 37 der Grundverordnung ermittelt wurde. Eine hohe Zahl von Ansprüchen, die gegenüber der nationalen Reserve geltend gemacht werden, müsse nach Art. 42 Abs. 1 und 7 der Grundverordnung durch eine lineare Kürzung der außerhalb der nationalen Reserve gewährten Referenzbeträge ausgeglichen werden.
98.
Das von der Kommission vorgebrachte Ziel ist grundsätzlich als legitim zu erachten. Wie ich selbst bereits ausgeführt habe, handelt es sich nämlich insbesondere bei den Mitteln aus der nationalen Reserve um ein knappes Gut, und es kann zweckmäßig sein, die Anzahl der gegenüber der nationalen Reserve geltend gemachten Ansprüche zu beschränken. ( 33 )
99.
Entgegen etwa der Auffassung der Scottish Ministers trifft es allerdings nicht zu, dass die Härtefallregelung an sich bereits einen Vorteil darstellt. Sie bezweckt vielmehr erst den Ausgleich eines Nachteils auf Seiten eines betroffenen Betriebsinhabers. In ihrer vorliegenden Ausgestaltung führt die Höchstwertregel daher zu einer nicht rechtfertigbaren Schlechterstellung von Betriebsinhabern in Härtefalllage.
100.
In diesem Zusammenhang ist auch das Argument zurückzuweisen, die Anwendung der Härtefallregelung könne einen Betriebsinhaber in Härtefalllage im Ergebnis sogar übermäßig bevorteilen, da bei der Berechnung seines Referenzbetrags potenziell auf einen Zeitraum mit besonders hoher Produktion abgestellt worden war und dieser folglich die Basis für die einheitliche Betriebsprämie bildet.
101.
Eine solche Konsequenz ist schlicht der Vorgehensweise immanent, die der Verordnungsgeber für die Ermittlung der einheitlichen Betriebsprämie normiert hat. Maßgebend ist die Produktion während des Bezugszeitraums. Während dieser Zeit können manche Betriebsinhaber einen überdurchschnittlichen Ertrag ausgewiesen haben. Die Produktion anderer Betriebsinhaber konnte allerdings auch gemindert gewesen sein, ohne dass sie von einem Härtefall betroffen gewesen wären. Beide Fälle boten aber keinen Anlass zu einem korrigierenden Eingreifen.
iii) Zwischenergebnis
102.
Ich gelange daher zu dem Zwischenergebnis, dass die Höchstwertregel auch wegen eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung ungültig ist, soweit es diese Bestimmung einem Betriebsinhaber verwehrt, Zahlungsansprüche aus der nationalen Reserve nach Art. 22 der Durchführungsverordnung geltend zu machen, wenn auf ihn bereits die Härtefallregelung nach Art. 40 der Grundverordnung Anwendung gefunden hat.
D – Zur dritten Vorlagefrage
103.
Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht schließlich wissen, ob die Höchstwertregel in einem Fall anwendbar ist, in dem ein Betriebsinhaber wie Herr Feakins im Jahr 2005 die vorläufige Genehmigung einer Zuweisung von Zahlungsansprüchen aus der nationalen Reserve für einen Betrieb erhalten hat, er diese Zuweisung jedoch erst im Jahr 2007, als er diesen Betrieb schließlich selbst übernahm, in jenem Formular angab, mit dem er die tatsächliche Zahlung beantragt hat.
104.
Das vorlegende Gericht stellt diese Frage nur für den Fall, dass die Ungültigkeit der Höchstwertregel verneint wird. Im Lichte meiner Ausführungen zur zweiten Vorlagefrage erübrigt sich damit ihre Beantwortung, doch erscheinen hilfsweise und in gebotener Kürze die folgenden Hinweise geboten.
105.
Die Höchstwertregel nimmt Bezug auf „die im ersten Anwendungsjahr der Betriebsprämienregelung gemeldete Hektarzahl“. Nach Auffassung von Herrn Feakins ist die Höchstwertregel damit nur auf die im ersten Anwendungsjahr der Betriebsprämienregelung, d. h. die im Jahr 2005 gestellten Anträge anwendbar.
106.
Herr Feakins hat in jenem Jahr unter Bekanntgabe der jeweiligen Hektarzahl eine vorläufige Zuweisung von Zahlungsansprüchen aus der nationalen Reserve für seine beiden im Jahr 2002 erworbenen Betriebe beantragt, was ihm in der Folge zunächst auch genehmigt wurde.
107.
Das tatsächliche Abrufen von Zahlungen setzt jedoch zusätzlich voraus, einen Beihilfeantrag gemäß Art. 22 der Grundverordnung zu stellen („IVKS-Formular“). Einen solchen Antrag hat Herr Feakins für den Betrieb, dessen Besitz er im Jahr 2007 erlangte, in jenem Jahr erstmals eingereicht. Herr Feakins argumentiert nun, dass ein Betriebsinhaber nur dann eine Hektarzahl „meldet“, wenn er sie im IVKS-Formular bekannt gibt, und dass für seine im Jahr 2007 per IVKS-Formular abgegebene Meldung keine Höchstwertregel Anwendung finden kann.
108.
Unabhängig vom Zutreffen der Auffassung, dass die Höchstwertregel ausschließlich im ersten Jahr der Betriebsprämienregelung Anwendung findet, ist Folgendes festzuhalten: Art. 12 der Durchführungsverordnung regelt die erste Zuweisung der Zahlungsansprüche. Nach Abs. 8 der genannten Norm brauchen für die Festsetzung der Zahlungsansprüche außer im Hinblick auf jene aus der nationalen Reserve keine Parzellen angemeldet werden.
109.
Wie die Kommission zutreffend ausführt, folgt daraus im Umkehrschluss, dass Zahlungsansprüche aus der nationalen Reserve ohne Meldung der entsprechenden Flächen nicht vorläufig zugewiesen werden können.
110.
Für eine Auslegung der Höchstwertregel dahin, dass die Bekanntgabe der Hektarzahl in einem Antrag auf vorläufige Zuweisung von Zahlungsansprüchen keine „Meldung“ dieser Flächen darstellt, verbleibt daher entgegen der Auffassung von Herrn Feakins kein Raum.
E – Zur zeitlichen Beschränkung der Wirkungen einer Ungültigkeitserklärung
111.
Für den Fall, dass der Gerichtshof die Gültigkeit der Höchstwertregel verneint, hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung um eine Beschränkung der zeitlichen Wirkungen des Urteils ersucht.
112.
Erklärt der Gerichtshof eine Handlung eines Unionsorgans im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens für ungültig, so besitzt das entsprechende Urteil ebenso wie ein Nichtigkeitsurteil grundsätzlich Rückwirkung. ( 34 ) Falls es der Gerichtshof jedoch aufgrund zwingender Erwägungen der Rechtssicherheit als notwendig erachtet, kann er die Fortgeltung bestimmter Wirkungen der streitigen Handlung in analoger Anwendung von Art. 264 Abs. 2 AEUV anordnen. ( 35 )
113.
Die Kommission sieht die Mitgliedstaaten mit ernsten Schwierigkeiten im Hinblick auf die Neuberechnung der Ansprüche von Betriebsinhabern konfrontiert, würde die Höchstwertregel ohne zeitliche Beschränkung auf die Zukunft für ungültig erklärt werden.
114.
Tatsächlich hätten im Fall eines Nicht-Erlasses der Höchstwertregel in der vorliegenden Form Betriebsinhaber, die von der Härtefallregelung profitiert haben, parallel Ansprüche gegenüber der nationalen Reserve geltend machen können. Mit der verstärkten Inanspruchnahme der nationalen Reserve wäre als Konsequenz nach Art. 42 Abs. 7 der Grundverordnung gegebenenfalls eine lineare Kürzung der Referenzbeträge der anderen Betriebsinhaber einhergegangen. Es sind damit insbesondere die finanziellen Interessen Letzterer, die von einer Ungültigkeitserklärung der Höchstwertregel beeinträchtigt sein könnten.
115.
Für den vorliegenden Fall ist allerdings festzuhalten, dass keine näheren Angaben zur Häufigkeit der Anwendung der Härtefallregelung bestehen. Ebenso wenig ist abzuschätzen, wie viele Ansprüche zusätzlich gegenüber der nationalen Reserve geltend gemacht worden wären. In der überwiegenden Zahl der Fälle, in denen der Bezug der einheitlichen Betriebsprämie nach der Grundverordnung beantragt wurde, dürfte im Übrigen mittlerweile vom Vorliegen bestandskräftiger Förderbescheide auszugehen sein.
116.
Es bestehen somit keine hinreichenden Anhaltspunkte, die eine zeitliche Beschränkung der Urteilswirkungen aus zwingenden Erwägungen der Rechtssicherheit als gerechtfertigt erscheinen lassen.
V – Ergebnis
117.
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
Art. 18 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 ist ungültig.
( 1 ) Originalsprache: Deutsch.
( 2 ) Siehe nur die Urteile Elbertsen (C‑449/08, EU:C:2009:652), Grootes (C‑152/09, EU:C:2010:671), Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:590) und Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630) sowie meine Schlussanträge in den beiden letztgenannten Rechtssachen (EU:C:2011:464 und EU:C:2013:319).
( 3 ) Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe … (ABl. L 270, S. 1), in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 118/2005 der Kommission vom 26. Januar 2005 zur Änderung von Anhang VIII der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 … (ABl. L 24, S. 15), aufgehoben durch die Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe … (ABl. L 30, S. 16).
( 4 ) Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 … (ABl. L 141, S. 1), in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1701/2005 der Kommission vom 18. Oktober 2005 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 … (ABl. L 273, S. 6), aufgehoben durch die Verordnung (EG) Nr. 1120/2009 der Kommission vom 29. Oktober 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung gemäß Titel III der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 (ABl. L 316, S. 1).
( 5 ) Vgl. den 13. Erwägungsgrund der Durchführungsverordnung.
( 6
)
„In cases where a farmer in a special situation meets the condition for applying two or more of Articles 19 to 23a of this Regulation or Articles 37(2), 40, 42(3) or 42(5) of Regulation (EC) No 1782/2003 …“
( 7
)
„Lorsqu’un agriculteur qui se trouve dans une situation spéciale remplit les conditions pour l’application de plusieurs des articles 19 à 23 bis du présent règlement ou de l’article 37, paragraphe 2, de l’article 40, de l’article 42, paragraphe 3 ou de l’article 42, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1782/2003 …“
( 8 ) Vgl. Urteile Merck (292/82, EU:C:1983:335, Rn. 12), Tenuta il Bosco (C–162/91, EU:C:1992:392, Rn. 11), NCC Construction Danmark (C–174/08, EU:C:2009:669, Rn. 23) und Spedition Welter (C–306/12, EU:C:2013:650, Rn. 17).
( 9 ) Urteile Rey Soda u. a. (23/75, EU:C:1975:142, Rn. 11), Vandemoortele/EWG (27/85, EU:C:1987:120, Rn. 14), Italien/Kommission (C‑285/94, EU:C:1997:313, Rn. 22) und Somalfruit und Camar (C‑369/95, EU:C:1997:562, Rn. 62).
( 10 ) Urteil Rey Soda u. a. (23/75, EU:C:1975:142, Rn. 11).
( 11 ) Urteil Vreugdenhil u. a. (22/88, EU:C:1989:277, Rn. 17); Hervorhebungen nur hier.
( 12 ) In diesem Sinne auch Urteil Kommission/Parlament und Rat (C‑427/12, EU:C:2014:170, Rn. 39).
( 13 ) Urteile Zuckerfabrik Franken (121/83, EU:C:1984:175, Rn. 13), Alessandrini u. a./Kommission (C‑295/03 P, EU:C:2005:413, Rn. 75 und die dort angeführte Rechtsprechung).
( 14 ) Vgl. Urteile Beus (5/67, EU:C:1968:13, S. 144), Vereinigtes Königreich/Rat (C‑150/94, EU:C:1998:547, Rn. 25), Spanien/Kommission (C‑304/01, EU:C:2004:495, Rn. 51) und Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, Rn. 115).
( 15 ) Vgl. Urteile Frankreich/Kommission (C‑17/99, EU:C:2001:178, Rn. 35), AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, Rn. 60) und Gascogne Sack Deutschland/Kommission (C‑40/12 P, EU:C:2013:768, Rn. 46).
( 16 ) Urteil Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630, Rn. 29).
( 17 ) Urteile Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630, Rn. 26) und Grootes (C‑152/09, EU:C:2010:671, Rn. 36 und 44).
( 18 ) Vgl. meine Schlussanträge Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:319, Rn. 28 und 30).
( 19 ) Vgl. Urteile Erpelding (84/87, EU:C:1988:245, Rn. 30) und Kühn (C‑177/90, EU:C:1992:2, Rn. 18).
( 20 ) Siehe Art. 43 und 45 des Vorschlags der Kommission; KOM(2003) 23 endgültig.
( 21 ) Vgl. dazu insbesondere das in Anhang IV des Ratsdokuments 9971/03 vom 3. Juni 2003 abgedruckte „non-paper“„Single payment scheme/Special cases/National Reserve“, Nr. 1 Zeile 1.
( 22 ) Zum Verhältnis der die nationale Reserve betreffenden Regelungen der Abs. 3 bis 5 des Art. 42 der Grundverordnung untereinander siehe Rn. 48 meiner Schlussanträge Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:464).
( 23 ) Hiervon auszunehmen ist allenfalls Art. 19 der Durchführungsverordnung. Auf diese Bestimmung können sich Milcherzeuger, die sich in einer Lage gemäß Art. 40 der Grundverordnung befinden, unter bestimmten Voraussetzungen berufen.
( 24 ) Vgl. auch den 17. Erwägungsgrund der Durchführungsverordnung.
( 25 ) Urteile Ruckdeschel u. a. (117/76 und 16/77, EU:C:1977:160, Rn. 7) und Akzo Nobel Chemicals und Akros Chemicals/Kommission (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, Rn. 54).
( 26 ) Urteile IATA und ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, Rn. 95), Arcelor Atlantique et Lorraine u. a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, Rn. 23) und Akzo Nobel Chemicals und Akcros Chemicals/Kommission (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, Rn. 55).
( 27 ) Urteile Arcelor Atlantique et Lorraine u. a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, Rn. 25 f.), AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, Rn. 93) und Luxemburg/Parlament und Rat (C‑176/09, EU:C:2011:290, Rn. 32).
( 28 ) C‑48/13, EU:C:2014:153.
( 29 ) Vgl. Rn. 21 ff. meiner Schlussanträge Nordea Bank (C‑48/13, EU:C:2014:153).
( 30 ) Rn. 69 ff. der vorliegenden Schlussanträge.
( 31 ) Zum Ermessen des Rates vgl. Urteile Stölting (138/78, EU:C:1979:46, Rn. 7), Fedesa u. a. (331/88, EU:C:1990:391, Rn. 8 und 14), Jippes u. a. (C‑189/01, EU:C:2001:420, Rn. 80) und Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, Rn. 43). Zum Ermessen der Kommission vgl. Urteil AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, Rn. 80).
( 32 ) Vgl. Urteil Franz Egenberger (C‑313/04, EU:C:2006:454, Rn. 36).
( 33 ) Schlussanträge Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:464, Rn. 64).
( 34 ) Urteile Roquette Frères (C‑228/92, EU:C:1994:168, Rn. 17) und FMC u. a. (C‑212/94, EU:C:1996:40, Rn. 56).
( 35 ) Urteile Lomas u. a. (C‑38/90 und C‑151/90, EU:C:1992:116, Rn. 24), Silos (C‑228/99, EU:C:2001:599, Rn. 35), Régie Networks (C‑333/07, EU:C:2008:764, Rn. 121) und Volker und Markus Schecke und Eifert (C‑92/09 und C‑93/09, EU:C:2010:662, Rn. 93).
Full & Egal Universal Law Academy