ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
25 de junho de 2014 (*)
«Incumprimento de Estado – Diretiva 2002/22/CE – Comunicações eletrónicas – Redes e serviços – Designação das empresas encarregadas das obrigações de serviço universal – Transposição incorreta – Acórdão do Tribunal de Justiça que declara um incumprimento – Inexecução – Artigo 260.°, n.° 2, TFUE – Sanções pecuniárias – Sanção pecuniária compulsória – Quantia fixa»
No processo C‑76/13,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 260.° TFUE, entrada em 12 de fevereiro de 2013,
Comissão Europeia, representada por P. Guerra e Andrade, G. Braun, L. Nicolae e M. Heller, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Portuguesa, representada por L. Inez Fernandes, na qualidade de agente, assistido por L. Morais, advogado,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: R. Silva de Lapuerta, presidente de secção, J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis (relator), J.‑C. Bonichot e A. Arabadjiev, juízes,
advogado‑geral: P. Cruz Villalón,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1 Na sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que:
– declare que, não tendo tomado as medidas que a execução do acórdão Comissão/Portugal (C‑154/09, EU:C:2010:591) implica, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.° TFUE;
– condene esse Estado‑Membro no pagamento à Comissão de uma sanção pecuniária compulsória de 43 264,64 euros por cada dia de atraso na execução do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) a partir da data da prolação do presente acórdão e até à data em que tiver sido dada plena execução ao acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) que declarou o incumprimento;
– condene o referido Estado‑Membro no pagamento à Comissão de uma quantia fixa de 5 277,30 euros por cada dia entre a data da prolação do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) e ou a data de cumprimento desse acórdão, se o Tribunal de Justiça declarar que a República Portuguesa lhe deu efetivamente cumprimento antes da prolação do presente acórdão, ou a data da prolação do presente acórdão, caso ainda não tenha sido dado efetivo cumprimento ao acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) nessa data.
Quadro jurídico
Direito da União
2 O artigo 3.°, n.° 2, da Diretiva 2002/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva serviço universal) (JO L 108, p. 51), dispõe:
«Os Estados‑Membros determinarão a abordagem mais eficiente e adequada para assegurar a realização do serviço universal, respeitando simultaneamente os princípios da objetividade, da transparência, da não discriminação e da proporcionalidade. Procurarão reduzir ao mínimo as distorções do mercado, em especial a prestação de serviços a preços ou em termos ou condições que se afastem das condições comerciais normais, salvaguardando simultaneamente o interesse público.»
3 O artigo 8.°, n.° 2, desta diretiva prevê:
«Quando designarem as empresas com obrigações de serviço universal numa parte ou na totalidade do território nacional, os Estados‑Membros devem utilizar um mecanismo de designação eficaz, objetivo, transparente e não discriminatório, em que nenhuma empresa esteja a priori excluída da possibilidade de ser designada. Esses métodos de designação devem assegurar a oferta do serviço universal de modo economicamente eficiente e podem ser utilizados como meio para determinar o custo líquido da obrigação de serviço universal nos termos do artigo 12.°»
Direito português
4 Os artigos 121.°, n.° 3, e 124.°, n.° 1, da Lei n.° 5/2004, Lei das Comunicações Eletrónicas, de 10 de fevereiro de 2004 (Diário da República, I série‑A, n.° 34, de 10 de fevereiro de 2004, p. 788), na sua versão em vigor antes da prolação do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) (a seguir «Lei das Comunicações Eletrónicas»), dispunham:
«Artigo 121.°
3. Mantêm‑se em vigor todas as obrigações constantes das bases da concessão do serviço público de telecomunicações aprovadas pelo Decreto‑Lei n.° 31/2003, de 17 de fevereiro [(Diário da República, I série‑A, n.° 40, de 17 de fevereiro de 2003, p. 1044)], salvo quando da aplicação da presente lei resulte um regime mais exigente, caso em que será este a vigorar.
[…]
Artigo 124.°
1. É aplicável à concessionária do serviço público de telecomunicações o regime constante da [Lei das Comunicações Eletrónicas], nos termos do n.° 3 do artigo 121.°»
5 A Lei das Comunicações Eletrónicas foi alterada pela Lei n.° 51/2011, de 13 de setembro de 2011 (Diário da República, 1.a série, n.° 176, a seguir «nova Lei das Comunicações Eletrónicas»). O conteúdo do artigo 121.°, n.° 3, da Lei das Comunicações Eletrónicas foi inserido no n.° 2 do artigo 124.° da nova Lei das Comunicações Eletrónicas, que desde então tem a seguinte redação:
«1. É aplicável à concessionária do serviço público de telecomunicações o regime constante da presente lei.
2. Mantêm‑se em vigor todas as obrigações constantes das bases da concessão do serviço público de telecomunicações aprovadas pelo Decreto‑Lei n.° 31/2003, de 17 de fevereiro, salvo quando da aplicação da presente lei resulte um regime mais exigente para a concessionária, caso em que será este a vigorar.»
Acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591)
6 No n.° 1 da parte decisória do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591), o Tribunal de Justiça decidiu que a República Portuguesa, não tendo transposto adequadamente, para o direito nacional, as disposições do direito da União que regulam a designação do prestador ou prestadores do serviço universal e, em qualquer caso, não tendo assegurado a aplicação prática dessas disposições, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 3.°, n.° 2, e 8.°, n.° 2, da diretiva serviço universal.
7 O Tribunal de Justiça indicou, nos n.os 34 e 35 desse acórdão, que a República Portuguesa não contestava que, desde 2003, a PT Comunicações SA (a seguir «PTC») tinha continuado a fornecer o serviço universal, em regime de exclusividade, com base no contrato de concessão e que tal designação não tinha sido efetuada em conformidade com o processo previsto nos artigos 3.°, n.° 2, e 8.°, n.° 2, da diretiva serviço universal.
8 No n.° 44 do referido acórdão, o Tribunal de Justiça observou que os artigos 121.° e 124.° da Lei das Comunicações Eletrónicas implicavam necessariamente a exclusão de todas as outras empresas potencialmente interessadas em fornecer o serviço universal e que, neste contexto, o mecanismo de designação que conduz a essa situação não respeitava os artigos 3.°, n.° 2, e 8.°, n.° 2, da diretiva serviço universal.
9 Assim, o Tribunal de Justiça decidiu, no n.° 48 desse acórdão, que a Lei das Comunicações Eletrónicas não garantia a plena e efetiva aplicação da diretiva serviço universal. Com efeito, apesar da reserva introduzida pelo legislador nacional no artigo 121.°, n.° 3, desta lei, o regime previsto nos seus artigos 121.° e 124.° mantinha as novas bases do contrato de concessão celebrado com a PTC, entre as quais figurava a designação do prestador do serviço universal, até que uma nova designação fosse efetuada com base num processo objetivo, eficaz, transparente e não discriminatório, de acordo com o artigo 99.° da referida lei. Tal situação equivalia a eludir a plena aplicação da diretiva serviço universal, cujas disposições deviam estar transpostas desde 25 de julho de 2003.
10 O Tribunal de Justiça acrescentou, por último, no n.° 49 do referido acórdão, que a Lei das Comunicações Eletrónicas não cria uma situação jurídica suficientemente precisa e clara, de modo que os operadores em causa não poderiam conhecer com clareza a plenitude dos direitos que decorrem das disposições da diretiva serviço universal, e, por conseguinte, essa lei não constituía uma transposição correta dos artigos 3.°, n.° 2, e 8.°, n.° 2, desta diretiva.
Procedimento pré‑contencioso
11 Na sequência da prolação do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591), a Comissão convidou a República Portuguesa a comunicar‑lhe as medidas tomadas para dar cumprimento a esse acórdão. Tendo esse Estado‑Membro, em substância, respondido que previa celebrar um acordo com a PTC em janeiro de 2011 e lançar, imediatamente após a celebração deste acordo, um concurso para a designação dos futuros prestadores do serviço universal, a Comissão enviou, em 7 de abril de 2011, uma notificação para cumprir à República Portuguesa, convidando‑a a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento ao referido acórdão num prazo de dois meses a partir da receção dessa notificação.
12 Em 9 de junho de 2011, a República Portuguesa respondeu à Comissão que trabalhava ativamente na resolução das condicionantes prévias para dar cumprimento ao acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591). Indicava, nomeadamente, que tinha de renegociar e ajustar os termos do contrato de concessão com a PTC antes de lançar um concurso público.
13 Em 23 de maio de 2012, esse Estado‑Membro anunciava a publicação da Resolução do Conselho de Ministros n.° 50/2012, de 22 de maio de 2012, que, em seu entender, permitia assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591). Em 12 de novembro de 2012, a República Portuguesa enviou um aditamento de resposta à Comissão no qual a informava da publicação da Portaria n.° 318/2012, de 12 de outubro de 2012, e anunciou a publicação dos anúncios de concurso que permitiriam a esse Estado‑Membro dar cumprimento ao referido acórdão. Em 5 de fevereiro de 2013, a República Portuguesa informou a Comissão a respeito do estado em que se encontrava o processo de concurso público. Indicou que não era possível designar o prestador ou prestadores do serviço universal antes do termo do primeiro semestre de 2013.
14 Não tendo ficado satisfeita com as respostas dadas pela República Portuguesa, a Comissão decidiu intentar a presente ação.
Desenvolvimentos durante o presente processo
15 Por carta de 13 de janeiro de 2014, o Tribunal de Justiça pediu à República Portuguesa e à Comissão que, antes de 10 de março de 2014, apresentassem informações sobre o estado da execução do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591).
16 Na sua resposta, a República Portuguesa sustentou que deu cumprimento a esse acórdão, em primeiro lugar, ao lançar três concursos públicos, que visavam o fornecimento das prestações relativas às diferentes componentes do serviço universal em Portugal, em seguida, ao adotar a Resolução do Conselho de Ministros n.° 66‑A/2013, de 18 de julho de 2013 (Diário da República, 1.a série, n.° 202, suplemento, de 18 de outubro de 2013), que implicava a revogação do anterior contrato de concessão à PTC e procede à designação de novos prestadores, e, por último, ao revogar o artigo 124.°, n.° 2, da nova Lei sobre as Comunicações Eletrónicas mediante a adoção do Decreto‑Lei n.° 35/2014, de 7 de março de 2014 (Diário da República, 1.a série, n.° 47, de 7 de março de 2014). Esse Estado‑Membro indica que, para assegurar a transição, os contratos com os novos prestadores produzem efeito, o mais tardar, em 1 de junho de 2014. Também observa que o acordo de revogação do contrato de concessão com a PTC foi formalizado e assinado em 28 de outubro de 2013.
17 A Comissão considera, pelo contrário, que a República Portuguesa não deu cumprimento ao acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591). Dos três concursos públicos indicados por esse Estado‑Membro relativos ao fornecimento de prestações relativas às diferentes componentes do serviço universal, dois não tiveram nenhum efeito, na medida em que o contrato de concessão do serviço público das telecomunicações à PTC ainda está em vigor. Com efeito, a Resolução do Conselho de Ministros n.° 66‑A/2013 apenas aprova os termos do acordo que deveria ser celebrado entre o Governo português e a PTC relativo à revogação do referido contrato de concessão. Ora, esse acordo não foi seguido de qualquer publicação e a Comissão não está em condições de conhecer a sua eventual entrada em vigor.
18 Por outro lado, o Decreto‑Lei n.° 35/2014, que revoga o Decreto‑Lei n.° 31/2003 e o artigo 124.° da nova Lei das Comunicações Eletrónicas, só entrou em vigor em 1 de junho de 2014 e não prevê em nenhum caso a revogação do contrato de concessão com a PTC.
Quanto ao incumprimento
Argumentos das partes
19 A Comissão considera que a República Portuguesa não deu cumprimento ao acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591). Com efeito, por um lado, ainda não foram designadas as empresas encarregadas da prestação do serviço universal através de um procedimento conforme com os artigos 3.°, n.° 2, e 8.°, n.° 2, da diretiva serviço universal. A República Portuguesa só lançou o procedimento de concurso para seleção dos prestadores do serviço universal em outubro de 2012. A este respeito, o acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) implica uma obrigação de resultado e a República Portuguesa, na medida em que não designou os prestadores de serviço universal, está em situação de violação do direito da União.
20 Por outro lado, a nova Lei das Comunicações Eletrónicas ainda prevê, no seu artigo 124.°, n.° 2, a manutenção de todas as obrigações resultantes das novas bases da concessão do serviço público de telecomunicações, segundo as quais a prestação do serviço universal é concedida à PTC através do contrato de concessão que se mantém em vigor até 2025.
21 A Comissão acrescenta que a República Portuguesa não pode justificar o atraso na execução das suas obrigações decorrentes do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) com a necessidade de revogar o contrato de concessão da PTC para garantir o princípio da segurança jurídica, pois é esse Estado‑Membro que está na origem de tal concessão ilegal.
22 A República Portuguesa alega que, na sequência da análise do mercado, da consulta pública e da criação de um fundo de compensação do serviço universal, foram lançados processos de concursos públicos transparentes e não discriminatórios com base na Portaria n.° 318/2012 que conduziram à designação, em 18 de julho de 2013, dos operadores de serviço universal em dois dos três concursos públicos em causa. Por outro lado, esse Estado‑Membro observa que o contrato de concessão com a PTC foi renegociado mediante a celebração, em 10 de setembro de 2012, de um acordo de princípio, denominado «Memorando de entendimento sobre a revogação do contrato de concessão do serviço público de telecomunicações». À data da apresentação da tréplica da República Portuguesa, as partes tinham concluído as negociações com vista à revogação desse contrato de concessão, o que permitia garantir uma situação jurídica suficientemente clara e precisa para todos os interessados.
23 Além disso, a mera manutenção do artigo 124.°, n.° 2, da nova Lei das Comunicações Eletrónicas não constitui uma violação das obrigações decorrentes do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591). Esta disposição prossegue efetivamente um objetivo próprio que não limita o modo de seleção ou de designação do prestador do serviço universal.
24 Por conseguinte, segundo esse Estado‑Membro, os procedimentos de designação dos prestadores do serviço universal conformes com os artigos 3.°, n.° 2, e 8.°, n.° 2, da diretiva serviço universal foram postos em prática e finalizados.
Apreciação do Tribunal
25 Segundo o artigo 260.°, n.° 2, TFUE, se a Comissão considerar que o Estado‑Membro em causa não tomou as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça, pode submeter o caso a este último, após ter dado a esse Estado a possibilidade de apresentar as suas observações, indicando o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória a pagar pelo referido Estado que considerar adequado às circunstâncias.
26 A este respeito, a data de referência para apreciar a existência de um incumprimento nos termos do artigo 260.°, n.° 1, TFUE é a data de expiração do prazo fixado na notificação para cumprir emitida ao abrigo dessa disposição, concretamente 7 de junho de 2011 (acórdão Comissão/República Checa, C‑241/11, EU:C:2013:423, n.° 23 e jurisprudência referida).
27 No caso vertente, importa constatar que, no momento da expiração do prazo fixado na notificação para cumprir enviada pela Comissão à República Portuguesa em 7 de abril de 2011, esta não tinha adotado todas as medidas necessárias para dar total cumprimento às obrigações decorrentes do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591).
28 Com efeito, por um lado, à data da expiração do prazo fixado nessa notificação para cumprir, o artigo 124.°, n.° 2, da nova Lei das Comunicações Eletrónicas ainda previa a manutenção de todas as obrigações resultantes das novas bases da concessão do serviço público de telecomunicações, segundo as quais a prestação do serviço universal era concedida à PTC pelo contrato de concessão que devia manter‑se em vigor até 2025. Ao invés do que a República Portuguesa alega, decorre claramente do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591), e, nomeadamente, do seu n.° 48, que essa situação não garante a plena e efetiva aplicação da diretiva serviço universal. Embora, na sequência dos pedidos de informações do Tribunal de Justiça, a República Portuguesa tenha efetivamente confirmado que a referida disposição foi revogada mediante a adoção do Decreto‑Lei n.° 35/2014, este último apenas entraria em vigor em 1 de junho de 2014.
29 Por outro lado, este Estado‑Membro não contesta que, à data da expiração do prazo fixado na referida notificação para cumprir, não tinha designado as empresas encarregadas de prestar o serviço universal através de um procedimento conforme com os artigos 3.°, n.° 2, e 8.°, n.° 2, da diretiva serviço universal, encontrando‑se o contrato de concessão com a PTC ainda em vigor.
30 À luz do exposto, há que concluir que, não tendo tomado todas as medidas necessárias para a execução do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591), a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.°, n.° 1, TFUE.
Quanto às sanções pecuniárias
Argumentos das partes
31 A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que condene a República Portuguesa no pagamento, por um lado, de uma sanção pecuniária compulsória de 43 264,64 euros por cada dia de atraso na execução do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591), a partir da data da prolação do acórdão a proferir e até à data em que esse Estado‑Membro tenha dado plena execução ao acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591), e, por outro, de uma quantia fixa de 5 277,30 euros por dia, a partir da data da prolação do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591), até à data em que o referido Estado‑Membro tiver dado cumprimento ao mesmo, ou até à data da prolação do acórdão a proferir no presente processo.
32 Fazendo referência às orientações contidas na sua Comunicação de 13 de dezembro de 2005 relativa à aplicação do artigo 228.° CE [SEC(2005) 1658], conforme atualizada pela sua Comunicação de 31 de agosto de 2012 relativa à aplicação do artigo 260.° TFUE [SEC(2012) 6106] (a seguir «comunicação de 2005»), a Comissão considera que a fixação de sanções financeiras deve basear‑se na gravidade da infração, na duração desta e na necessidade de assegurar o efeito dissuasor da sanção para evitar a reincidência.
33 No que respeita, em primeiro lugar, à gravidade da infração em causa, a Comissão considera que a não execução do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) e, em particular, a falta de designação dos prestadores do serviço universal com base num procedimento conforme com as disposições da diretiva serviço universal põem em perigo a prossecução do objetivo de liberalização do mercado das telecomunicações e violam o princípio da não discriminação.
34 Além disso, segundo a Comissão, essa não execução implica que a República Portuguesa não garante a prestação de um serviço universal mais eficaz, em termos de custos, ao limitar as distorções de concorrência, o que lesa os interesses dos operadores económicos e dos consumidores. Com efeito, a designação da PTC enquanto prestadora do serviço universal conduziu, por um lado, à exclusão de qualquer outra empresa potencialmente interessada em prestar esse serviço e, por outro, impediu que os utilizadores finais beneficiassem de condições ótimas em termos de fixação dos preços e dos serviços.
35 Além disso, o atual estado de execução do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) mostra a necessidade real de aplicar sanções pecuniárias à República Portuguesa. Com efeito, a atitude desse Estado‑Membro exige a aplicação de tais sanções para evitar que o incumprimento declarado persista e se reproduza. A este respeito, a Comissão indica que todos os elementos deste incumprimento se mantêm, apesar das medidas preparatórias tomadas pela República Portuguesa.
36 A Comissão aduz, como circunstância atenuante, o facto de a Administração portuguesa ter lançado os processos de concurso público em outubro de 2012.
37 Por estas razões, propõe um coeficiente de gravidade de 7 em 20.
38 Em segundo lugar, no que diz respeito à duração da infração, a Comissão considera que, em aplicação da comunicação de 2005, o coeficiente aplicável é de 2,7, tendo em conta que passaram 27 meses entre a data da prolação do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591), em 7 de outubro de 2010, e a da propositura da presente ação por parte da Comissão, em 24 de janeiro de 2013.
39 Em terceiro lugar, a Comissão indica que, ainda com base na sua comunicação de 2005, o fator (n), criado para determinar uma sanção pecuniária simultaneamente dissuasora e proporcionada, em função da capacidade de contribuição do Estado‑Membro em causa, foi fixado em 3,59 para a República Portuguesa.
40 Por último, essa instituição considera que as circunstâncias do caso em apreço não justificam a concessão de uma eventual suspensão da aplicação da sanção pecuniária compulsória.
41 A República Portuguesa observa, a título principal, que as sanções pecuniárias propostas pela Comissão não são necessárias, dado que esse Estado‑Membro já adotou todas as medidas necessárias para pôr termo ao incumprimento declarado no acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591). A este respeito, o objetivo prosseguido pela aplicação dessas sanções pecuniárias já foi atingido, de modo que a aplicação dessas sanções já não terá nenhuma influência ou qualquer efeito dissuasor no comportamento desse Estado‑Membro.
42 Considera, a título subsidiário, que os montantes das sanções pecuniárias são manifestamente desproporcionados, contrários à jurisprudência constante do Tribunal de Justiça e ao princípio da igualdade de tratamento.
43 A República Portuguesa afirma que o alegado incumprimento não reveste particular gravidade. Com efeito, o mesmo não tem um impacto significativo, nem sobre os objetivos da política da União em matéria de concorrência nem sobre os interesses dos particulares e, em todo o caso, tal impacto não foi demonstrado pela Comissão apesar de recair sobre esta última o ónus da prova. O coeficiente proposto a este respeito pela Comissão é manifestamente desproporcionado em comparação com outros que foram aplicados pelo Tribunal de Justiça em domínios semelhantes.
44 Esse Estado‑Membro considera que há que ter em conta o facto de que tomou as medidas necessárias para dar cumprimento às suas obrigações assim como as circunstâncias atenuantes relativas às dificuldades encontradas para renegociar os termos do anterior contrato de concessão com a PTC. A este respeito, pede a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória degressiva.
45 No que diz respeito à duração da alegada infração, a República Portuguesa sustenta que a mesma é difícil de mensurar por se tratar de uma obrigação de resultado que implica a adoção de várias medidas que, além do mais, já foram adotadas por esse Estado‑Membro. De qualquer modo, o coeficiente de duração é errado na medida em que a data de referência não é a data da prolação do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591), mas da expiração do prazo de dois meses após a data da notificação para cumprir da Comissão, ou seja, 7 de junho de 2011. Daqui resulta um incumprimento de um ano e oito meses, o qual não pode ser qualificado de significativo.
46 No que respeita à determinação do coeficiente destinado a fixar uma sanção atendendo à sua capacidade de pagamento, a República Portuguesa considera que, para este efeito, há que ter em conta o contexto relacionado com a atual crise financeira e as consequências desta para esse Estado‑Membro.
47 No que diz respeito à quantia fixa, a República Portuguesa remete para a sua apreciação relativa à aplicação da sanção pecuniária compulsória e acrescenta que, em anteriores ações da Comissão contra Estados‑Membros em situação de crise e de resgate económico e financeiro, como a Irlanda e a República Helénica, o Tribunal de Justiça aplicou, para incumprimentos de três anos, quantias fixas mais baixas que a proposta pela Comissão no presente processo.
Apreciação do Tribunal
48 Tendo reconhecido que a República Portuguesa não deu cumprimento ao acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591), o Tribunal de Justiça pode, em aplicação do artigo 260.°, n.° 2, segundo parágrafo, TFUE, condenar esse Estado‑Membro no pagamento de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária compulsória.
Quanto à quantia fixa
– Quanto ao princípio da aplicação de uma quantia fixa
49 A aplicação de uma quantia fixa deve, em cada caso concreto, depender de todos os elementos pertinentes relacionados tanto com as características do incumprimento verificado como com a atitude do Estado‑Membro demandado no processo iniciado com base no artigo 260.° TFUE. Neste aspeto, esta disposição investe o Tribunal de Justiça de um amplo poder de apreciação para decidir ou não da aplicação de uma sanção dessa natureza e determinar, se for caso disso, o seu montante (acórdão Comissão/Espanha, C‑184/11, EU:C:2014:316, n.° 60 e jurisprudência referida).
50 Neste contexto, as propostas da Comissão não podem vincular o Tribunal de Justiça e constituem meras indicações (acórdão Comissão/Luxemburgo, C‑576/11, EU:C:2013:773, n.° 60). De igual modo, orientações como as constantes das comunicações da Comissão não vinculam o Tribunal de Justiça, mas contribuem para garantir a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica da ação empreendida pela Comissão (acórdão Comissão/Suécia, C‑270/11, EU:C:2013:339, n.° 41 e jurisprudência referida).
51 Há que recordar que o próprio princípio da aplicação de uma quantia fixa assenta, essencialmente, na apreciação das consequências da não execução das obrigações do Estado‑Membro em causa ao nível dos interesses privados e públicos (v., neste sentido, designadamente, acórdão Comissão/Suécia, EU:C:2013:339, n.° 42 e jurisprudência referida).
52 No que respeita em particular à diretiva serviço universal, o Tribunal de Justiça já decidiu que a mesma visa criar um quadro regulamentar harmonizado que garanta a prestação de um serviço universal, ou seja, de um conjunto mínimo de serviços determinados a todos os utilizadores finais por um preço acessível. Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, dessa diretiva, o objetivo deste diploma é o de garantir a disponibilidade, em toda a União, de serviços acessíveis ao público de boa qualidade, através de uma concorrência e de uma possibilidade de escolha efetivas (acórdão Comissão/França, C‑220/07, EU:C:2008:354, n.° 28).
53 Há que constatar que a não execução do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) que declarou um incumprimento relativo a esta diretiva prejudicou os interesses privados e públicos em causa.
54 Além disso, cumpre recordar que o contrato de concessão do serviço público de telecomunicações, que concede à PTC a prestação do serviço universal até 2025, foi aprovado pelo Decreto‑Lei n.° 31/2003, apesar de a diretiva serviço universal ter entrado em vigor em 24 de abril de 2002, e de os Estados‑Membros deverem aplicar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento a esta diretiva a partir de 25 de julho de 2003.
55 Por conseguinte, o Tribunal de Justiça considera que os elementos acima mencionados podem exigir a adoção de uma medida dissuasora, como a condenação no pagamento de uma quantia fixa.
– Quanto ao montante da quantia fixa
56 Cabe ao Tribunal de Justiça, no exercício do seu poder de apreciação, estipular o montante da quantia fixa, de modo a que esta seja, por um lado, adaptada às circunstâncias e, por outro, proporcional tanto ao incumprimento verificado como à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa. Entre os fatores pertinentes a este respeito, figuram, designadamente, elementos como o período durante o qual o incumprimento imputado persistiu, desde o acórdão que o declara, e a gravidade da infração (acórdão Comissão/Bélgica, C‑533/11, EU:C:2013:659, n.° 53 e jurisprudência referida).
57 Antes de mais, no que respeita à duração da infração, importa recordar que, apesar de o artigo 260.°, n.° 1, TFUE não especificar o prazo dentro do qual deve ser dada execução a um acórdão, o interesse na aplicação imediata e uniforme do direito da União, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, impõe que essa execução seja iniciada imediatamente e concluída no mais breve prazo possível (v., neste sentido, acórdãos Comissão/Espanha, C‑278/01, EU:C:2003:635, n.° 27, e Comissão/Irlanda, C‑374/11, EU:C:2012:827, n.° 21).
58 Ora, no caso vertente, entre a prolação do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) e a propositura da presente ação por incumprimento pela Comissão decorreu um prazo de cerca de 28 meses, que, nas circunstâncias do caso em apreço, não pode ser considerado insignificante.
59 Além disso, a infração alegada pela Comissão no presente processo persiste desde há aproximadamente três anos e meio, o que, atendendo às circunstâncias do caso vertente, é uma duração excessiva.
60 A este respeito, embora a República Portuguesa alegue que o atraso na execução do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) se deve a dificuldades internas relacionadas, nomeadamente, com a necessidade de levar a cabo concursos públicos e de revogar o contrato existente com a PTC, há que recordar que um Estado‑Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações do seu ordenamento jurídico interno para justificar a inobservância das obrigações resultantes do direito da União (v., neste sentido, designadamente, acórdão Comissão/Irlanda, EU:C:2012:827, n.° 39).
61 Em seguida, quanto à gravidade da infração, importa observar que, atendendo ao objetivo da diretiva serviço universal, como recordado no n.° 52 do presente acórdão, e, em particular, à falta de designação das empresas encarregadas de prestar o serviço universal de forma rentável e eficaz, no respeito dos princípios da objetividade, da não discriminação e da distorção mínima da concorrência, o incumprimento da obrigação de transpor obsta ao bom funcionamento do mercado interno. Este incumprimento reveste, por conseguinte, um certo grau de gravidade (v., por analogia, acórdão Comissão/Suécia, EU:C:2013:339, n.° 49).
62 A este respeito, importa salientar que a não execução do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) teve consequências negativas nos interesses privados e públicos. Com efeito, por um lado, as empresas eventualmente interessadas em prestar o serviço universal foram impedidas de participar no mercado relativo ao referido serviço devido à existência do contrato de concessão concedido à PTC. Por outro lado, os utilizadores finais não puderam beneficiar de uma concorrência e de uma escolha efetivas na prestação desse serviço.
63 Neste contexto, há que observar que não resulta dos elementos apresentados ao Tribunal de Justiça que o contrato de concessão do serviço público de telecomunicações entre esse Estado‑Membro e a PTC, que concede a esta última a prestação do serviço universal até 2025, tenha sido revogado. A este respeito, como indica a Comissão, a Resolução do Conselho de Ministros n.° 66‑A/2013, que aprova os termos do acordo a celebrar entre a República Portuguesa e a PTC relativo à revogação do referido contrato de concessão, não foi seguida de nenhuma publicação que prove essa revogação. Daqui decorre que esse Estado‑Membro não pôs termo à situação de incerteza jurídica declarada no n.° 49 do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591).
64 Contudo, há que ter em conta o facto de, como indica a Comissão nas suas observações, terem sido iniciados em outubro de 2012 os concursos públicos conformes com a diretiva serviço universal, destinados à designação das empresas encarregadas de prestar o serviço universal.
65 Do mesmo modo, resulta das informações dadas pela República Portuguesa na sequência do pedido de informações do Tribunal de Justiça que os novos contratos que designam as empresas encarregadas da prestação do serviço universal e a revogação definitiva do artigo 124.° da nova Lei das Comunicações Eletrónicas produzem efeitos a partir de 1 de junho de 2014.
66 Por último, no que diz respeito à capacidade de pagamento da República Portuguesa tal como se apresenta à data da análise dos factos pelo Tribunal de Justiça, importa sublinhar que os dados fornecidos por esse Estado‑Membro mostram que a sua capacidade de pagamento conheceu uma certa regressão num contexto de crise económica (v., neste sentido, acórdão Comissão/Irlanda, EU:C:2012:827, n.os 43 e 44).
67 Com base nestes elementos, o Tribunal de Justiça considera que se fará uma apreciação justa das circunstâncias do caso vertente fixando em 3 milhões de euros o montante da quantia fixa a pagar pela República Portuguesa.
68 Consequentemente, há que condenar a República Portuguesa no pagamento à Comissão, na conta «Recursos próprios da União Europeia», de uma quantia fixa de 3 milhões de euros.
Quanto à sanção pecuniária compulsória
– Quanto ao princípio da aplicação da sanção pecuniária compulsória
69 Segundo jurisprudência constante, a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória só se justifica, em princípio, na medida em que o incumprimento decorrente da inexecução de um acórdão anterior persista até à apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça (acórdãos Comissão/Irlanda, EU:C:2012:827, n.° 33, e Comissão/Bélgica, EU:C:2013:659, n.° 64).
70 No caso em apreço, há que constatar que, quando dessa apreciação, as medidas necessárias à execução do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) não tinham ainda sido integralmente adotadas.
71 Com efeito, segundo a República Portuguesa, os contratos que designam as empresas encarregadas da prestação do serviço universal e a revogação definitiva do artigo 124.° da nova Lei das Comunicações Eletrónicas só produzirão efeitos em 1 de junho de 2014. Além disso, já foi indicado no n.° 63 do presente acórdão que esse Estado‑Membro não pôs termo à incerteza jurídica decorrente do facto de não ter produzido prova da efetiva revogação do contrato de concessão que concede à PTC a prestação do serviço universal até 2025.
72 Nestas condições, o Tribunal de Justiça considera que a condenação da República Portuguesa no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória constitui um meio financeiro adequado para assegurar a completa execução do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) (v., por analogia, acórdão Comissão/Bélgica, EU:C:2013:659, n.° 66).
– Quanto ao montante da sanção pecuniária compulsória
73 Cumpre recordar que, no exercício do seu poder de apreciação na matéria, incumbe ao Tribunal de Justiça fixar a sanção pecuniária compulsória de modo a que, por um lado, a mesma revista uma natureza coerciva que assegure uma aplicação uniforme e efetiva do direito da União e, por outro, atendendo às circunstâncias do caso concreto, seja proporcionada tendo em conta a gravidade do incumprimento constatado, a duração da infração e a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa. Para a aplicação destes critérios de apreciação, o Tribunal de Justiça deve, em particular, ter em conta as consequências da não execução nos interesses públicos e privados em causa e a urgência em que esse Estado‑Membro dê cumprimento às suas obrigações (v., neste sentido, acórdão Comissão/Irlanda, EU:C:2012:827, n.os 36 e 37).
74 No caso vertente, resulta nomeadamente do n.° 71 do presente acórdão que a sanção pecuniária compulsória não deve ser suspensa nem ser aplicada de forma degressiva antes de a República Portuguesa ter tomado todas as medidas necessárias que implica a execução do acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591).
75 Contudo, a aplicação do montante sugerido pela Comissão não é proporcionada, na medida em que não tem devidamente em conta o facto de a República Portuguesa ter posto em prática as medidas necessárias para executar uma parte importante das suas obrigações.
76 Atendendo ao exposto, o Tribunal de Justiça considera que a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória de um montante de 10 000 euros por dia a partir do dia da prolação do presente acórdão e até à data em que a República Portuguesa tiver dado cumprimento ao acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) é apropriada para obter a execução completa deste último.
77 Por conseguinte, há que condenar a República Portuguesa no pagamento à Comissão, na conta «Recursos próprios da União Europeia», de uma sanção pecuniária compulsória de 10 000 euros por cada dia de atraso na aplicação das medidas necessárias para dar cumprimento ao acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591), a partir da data da prolação do presente acórdão e até ao dia em que o referido acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591) for executado.
Quanto às despesas
78 Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Portuguesa e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1) Não tendo tomado todas as medidas necessárias que a execução do acórdão Comissão/Portugal (C‑154/09, EU:C:2010:591) implica, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.°, n.° 1, TFUE.
2) A República Portuguesa é condenada no pagamento à Comissão Europeia, na conta «Recursos próprios da União Europeia», de uma quantia fixa de 3 milhões de euros.
3) A República Portuguesa é condenada no pagamento à Comissão Europeia, na conta «Recursos próprios da União Europeia», de uma sanção pecuniária compulsória de 10 000 euros por cada dia de atraso na aplicação das medidas necessárias para dar cumprimento ao acórdão Comissão/Portugal (EU:C:2010:591), a partir da data da prolação do presente acórdão e até à execução do referido acórdão.
4) A República Portuguesa é condenada nas despesas.
Assinaturas
* Língua do processo: português.
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