DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
6. november 2014 ( *1 )
»Præjudiciel forelæggelse — fælles landbrugspolitik — enkeltbetalingsordning — Kommissionens forordning (EF) nr. 795/2004 — artikel 18, stk. 2 — national reserve — usædvanlige omstændigheder — ligebehandlingsprincippet«
I sag C-335/13,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Scottish Land Court (Det Forenede Kongerige) ved afgørelse af 14. juni 2013, indgået til Domstolen den 18. juni 2013, i sagen:
Robin John Feakins
mod
The Scottish Ministers,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, A. Tizzano, og dommerne A. Borg Barthet, M. Berger, S. Rodin (refererende dommer) og F. Biltgen,
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 30. april 2014,
efter at der er afgivet indlæg af:
—
Robin John Feakins ved solicitor A.S. Devanny, C. Agnew of Lochnaw, QC, og advocate N. MacDougall
—
Scottish Ministers ved N. Wisdahl, som befuldmægtiget, bistået af J. Wolffe, QC, og advocate D. Cameron
—
den græske regering ved I. Chalkias og E. Chroni, som befuldmægtigede
—
Europa-Kommissionen ved K. Skelly og G. von Rintelen, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 19. juni 2014,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen og gyldigheden af artikel 18, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 795/2004 af 21. april 2004 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i forordning (EF) nr. 1782/2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere (EUT L 141, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2004 af 29. oktober 2004 (EUT L 345, s. 85, herefter »gennemførelsesforordningen«).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en sag anlagt af Robin John Feakins til prøvelse af en afgørelse fra Scottish Ministers vedrørende fastlæggelse af referencebeløbet for beregning af førstnævntes ret til enkeltbetaling i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (EUT L 270, s. 1) (herefter »grundforordningen«).
Retsforskrifter
Grundforordningen
3
Grundforordningen, der var i kraft på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen, indførte bl.a. en indkomststøtteordning for landbrugere, der er afkoblet fra produktionen. Denne ordning, der i forordningens artikel 1, andet led, er benævnt »enkeltbetalingsordningen«, samler en række direkte betalinger til landbrugere i henhold til forskellige støtteordninger, som indtil da havde været gældende.
4
24. betragtning til grundforordningen havde følgende ordlyd:
»En forøgelse af fællesskabslandbrugets konkurrenceevne og fremme af fødevarekvaliteten og miljønormer indebærer nødvendigvis en nedgang i de institutionelle priser for landbrugsvarer og en stigning i produktionsomkostningerne for landbrugsbedrifterne i Fællesskabet. For at nå disse mål og fremme et mere markedsorienteret og bæredygtigt landbrug er det nødvendigt at fuldføre overgangen fra produktionsstøtte til producentstøtte ved indførelse af et system med afkoblet indkomststøtte til hver bedrift. Mens afkoblingen ikke vil medføre nogen ændring af de beløb, der faktisk udbetales til landbrugerne, vil den gøre indkomststøtten betydeligt mere effektiv. Enkeltbetalingen til en bedrift bør derfor gøres betinget af krydsoverensstemmelse med kriterierne for miljø, fødevaresikkerhed, dyresundhed og dyrevelfærd og bevarelse af bedriften i god landbrugs- og miljømæssig stand.«
5
Følgende fremgik af 29. betragtning til forordningen:
»Det beløb, landbrugeren er berettiget til under den nye ordning, bør fastlægges under henvisning til de beløb, han har modtaget i en referenceperiode. For at der kan tages hensyn til særlige situationer, bør der etableres en national reserve. Denne reserve bør også kunne anvendes til at lette nye landbrugeres deltagelse i ordningen. Enkeltbetalingen bør fastlægges på bedriftsniveau.«
6
Medlemsstaterne kunne med henblik på gennemførelsen af enkeltbetalingsordningen vælge at anvende den såkaldte »historiske« model eller den såkaldte »regionale« model.
7
Inden for rammerne af den såkaldte »historiske« model havde landbrugere, som i løbet af en referenceperiode, der som den generelle regel omfattede kalenderårene 2000-2002, havde haft krav på en betaling i medfør af mindst én af de støtteordninger, der er omhandlet i grundforordningens bilag VI, ret til »betalingsrettigheder« beregnet på grundlag af et referencebeløb, som for hver landbruger blev beregnet med udgangspunkt i det årlige gennemsnit over denne periode af samtlige de betalinger, som landbrugeren var blevet tildelt i medfør af de nævnte ordninger. Antallet af betalingsrettigheder svarede til det årlige gennemsnit af de hektarer, som for den pågældende landbruger havde givet ret til sådanne betalinger i løbet af referenceperioden.
8
Nævnte forordnings artikel 37, stk. 1, definerede således den generelle regel for beregningen af referencebeløbet på følgende vis:
»Referencebeløbet er et treårigt gennemsnit af det samlede beløb af de betalinger, landbrugeren har modtaget under de i bilag VI anførte støtteordninger, beregnet og tilpasset ifølge bilag VII, i hvert kalenderår i den i artikel 38 omhandlede referenceperiode.«
9
Grundforordningen indeholdt imidlertid visse særlige foranstaltninger, der fandt anvendelse på landbrugere, med hensyn til hvilke et referencebeløb beregnet i overensstemmelse med nævnte artikel 37, stk. 1, ikke ville have været repræsentativt for omfanget af den støtte, som de ville have oppebåret, hvis enkeltbetalingsordningen ikke var trådt i kraft.
10
Navnlig bestemte denne forordnings artikel 40, stk. 1, for det første som følger:
»Uanset artikel 37 har en landbruger, hvis produktion i referenceperioden har været ugunstigt ramt af force majeure-forhold eller usædvanlige omstændigheder, der er indtrådt før eller i referenceperioden, ret til at anmode om, at referencebeløbet beregnes på basis af det eller de kalenderår i referenceperioden, hvor force majeure-forholdene eller de usædvanlige omstændigheder ikke gjorde sig gældende.«
11
For det andet foreskrev grundforordningens artikel 42, stk. 1, oprettelse af en national reserve for hver medlemsstat, som skulle finansieres ved anvendelsen af en lineær procentvis nedsættelse af referencebeløbene.
12
I henhold til forordningens artikel 42, stk. 3 og 5, kunne medlemsstaterne anvende den nationale reserve til at tildele referencebeløb til landbrugere, der indledte deres landbrugsaktivitet, eller som var omfattet af omstrukturerings- og/eller udviklingsprogrammer.
13
Forordningens artikel 42, stk. 4, bestemte:
»På vilkår, der fastlægges af Kommissionen […] anvender medlemsstaterne den nationale reserve til fastlæggelse af referencebeløb for landbrugere, der befinder sig i en særlig situation, efter objektive kriterier og således, at der sikres ligebehandling af landbrugerne, og markeds- og konkurrenceforvridning undgås.«
14
Grundforordningens artikel 41 foreskrev:
»1. Summen af referencebeløbene må for hver medlemsstat ikke overstige det nationale loft fastsat i bilag VIII.
2. Den enkelte medlemsstat foretager om nødvendigt en lineær procentvis nedsættelse af referencebeløbene for at sikre, at dens loft overholdes.«
15
Forordningens artikel 42, stk. 7, bestemte:
»Medlemsstaterne foretager lineære nedsættelser af rettighederne, hvis deres nationale reserve ikke giver tilstrækkelig dækning af de tilfælde, der er omhandlet i stk. 3 og 4.«
16
Grundforordningen blev ophævet og erstattet af Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (EUT L 30, s. 16), der trådte i kraft den 2. februar 2009, og som siden er blevet ophævet og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 af 17. december 2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådet forordning (EF) nr. 637/2008 og forordning nr. 73/2009 (EUT L 347, s. 608), der trådte i kraft den 20. december 2013.
Gennemførelsesforordningen
17
Gennemførelsesforordningen, der var i kraft på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen, indeholdt bestemmelser om gennemførelse af enkeltbetalingsordningen fastsat i grundforordningen.
18
13. betragtning til gennemførelsesforordningen havde følgende ordlyd:
»Ifølge artikel 42, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1782/2003 definerer Kommissionen de særlige situationer, der giver ret til fastsættelse af referencebeløb for visse landbrugere, der på grund af særlige forhold helt eller delvis forhindredes i at modtage direkte betalinger i referenceperioden. Der bør derfor udarbejdes en liste over disse særlige situationer og fastsættes regler med henblik på at undgå, at fordelene fra forskellige tildelinger af betalingsrettigheder kumuleres hos samme landbruger, idet Kommissionen dog eventuelt skal kunne tilføje yderligere tilfælde […].«
19
Denne forordnings artikel 18, stk. 1 og 2 bestemte:
»1. Med henblik på anvendelse af artikel 42, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1782/2003 forstås ved »landbrugere, der befinder sig i en særlig situation«, de landbrugere, der omhandles i nærværende forordnings artikel 19 til 23a.
2. I tilfælde hvor en landbruger, der befinder sig i en særlig situation, opfylder betingelserne for at anvende to eller flere af artiklerne 19 til 23a i nærværende forordning eller artikel 37, stk. 2, artikel 40, [artikel] 42, stk. 3, eller artikel 42, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1782/2003, modtager han højst et antal betalingsrettigheder svarende til det antal hektarer, han anmelder i enkeltbetalingsordningens første anvendelsesår, og deres værdi er den højeste, han kan modtage ved særskilt anvendelse af de artikler, hvis bestemmelser han opfylder.«
20
Nævnte forordnings artikel 19-23a definerede et vist antal særlige situationer, hvor den pågældende landbruger havde krav på rettigheder fra den nationale reserve.
21
Navnlig bestemte gennemførelsesforordningens artikel 22:
»1. En landbruger, der mellem afslutningen af referenceperioden og senest 15. maj 2004 for mindst seks år har forpagtet en bedrift eller en del af en bedrift, for hvilken forpagtningsvilkårene måske ikke tilpasses, modtager betalingsrettigheder beregnet ved at dividere et referencebeløb, der fastsættes af medlemsstaten i overensstemmelse med objektive kriterier, og således, at landbrugerne sikres lige behandling, og markeds- og konkurrencefordrejninger undgås, med et antal hektarer, der højst kan andrage det antal hektarer, han forpagtede.
2. Stk. 1 anvendes på landbrugere, der i referenceperioden, før denne periode eller senest 15. maj 2004, har købt en bedrift eller en del af en bedrift, hvis jord var bortforpagtet i referenceperioden, med henblik på at indlede eller udvide sin landbrugsaktivitet inden for et år efter forpagtningens udløb.«
22
Denne forordnings artikel 12, stk. 1, 4 og 8, bestemte:
»1. Fra kalenderåret før enkeltbetalingsordningens første anvendelsesår kan medlemsstaterne udpege de ifølge artikel 33 i forordning (EF) nr. 1782/2003 berettigede landbrugere, midlertidigt fastsætte de beløb og det hektarantal, der omhandles i henholdsvis artikel 34, stk. 1, litra a) og b), i samme forordning, og foretage en indledende kontrol af de betingelser, der omhandles i nærværende artikels stk. 5.
[...]
4. Den endelige fastsættelse af de betalingsrettigheder, der skal tildeles i enkeltbetalingsordningens første anvendelsesår, sker på grundlag af en ansøgning om deltagelse i enkeltbetalingsordningen ifølge artikel 34, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1782/2003.
Der kan ikke endeligt overdrages betalingsrettigheder, før de er endeligt fastsat.
[...]
Landbrugerne kan med forbehold for den endelige fastsættelse indsende ansøgninger under enkeltbetalingsordningen på grundlag af de midlertidige betalingsrettigheder, som medlemsstaten har fastsat, eller som de har erhvervet under den kontraktbestemmelse, der omhandles i artikel 17 eller 27.
[…]
8. Undtagen med henblik på fastsættelse af betalingsrettigheder fra den nationale reserve, jf. artikel 6, 7 og 18 til 23a, og uanset stk. 5 og 6 i nærværende artikel behøver ingen parcel at blive anmeldt med henblik på fastsættelse af betalingsrettigheder. Anmeldelsen af parceller, jf. artikel 44, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1782/2003, benyttes med henblik på ansøgning om betaling af betalingsrettigheder under enkeltbetalingsordningen.«
23
Grundforordningen blev ophævet og erstattet af Kommissionens forordning (EF) nr. 1120/2009 af 29. oktober 2009 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i afsnit III i forordning nr. 73/2009 (EUT L 316, s. 1), der trådte i kraft den 9. december 2009.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
24
Forud for enkeltbetalingsordningens ikrafttræden drev Robin John Feakins en gård beliggende i Sparum i England, med hensyn til hvilken han havde fået tildelt forskellige betalinger i medfør af de ordninger for produktionsstøtte, der er omhandlet i bilag VI til grundforordningen.
25
I løbet af 2001 blev hele hans besætning slagtet på grund af mund- og klovesyge, og hans bedrift blev derefter anvendt som bortskaffelsessted for kadavere. Han kunne ikke forny besætningen i 2001 og 2002 på grund af mund- og klovesygen. Efter ikrafttrædelsen af enkeltbetalingsordningen kunne Robin John Feakins imidlertid i medfør af grundforordningens artikel 40 få tildelt et referencebeløb, der alene var beregnet på grundlag af tallene for det referenceår, som ikke var berørt af mund- og klovesyge, dvs. 2000. Han blev følgelig tildelt et referencebeløb på 232744 EUR.
26
I løbet af november 2002 købte Robin John Feakins to bedrifter i Langburnshields og i Tythehouse i Skotland, som begge var omfattet af en bortforpagtningsaftale, der udløb i løbet af 2006.
27
Den 14. marts 2005 indgav Robin John Feakins en ansøgning til Scottish Ministers med henblik på en midlertidig fastsættelse af betalingsrettigheder fra den nationale reserve for sine to skotske bedrifter. Robin John Feakins anførte, at han befandt sig i en særlig situation, der var omfattet af gennemførelsesforordningens artikel 22, stk. 2, fordi han i løbet af referenceperioden havde erhvervet arealer, der var bortforpagtet til en tredjemand, med henblik på at drive landbrug på disse arealer efter bortforpagtningsaftalens udløb.
28
Scottish Ministers fastsatte som følge af denne ansøgning midlertidigt referencebeløbet for Robin John Feakins' betalingsrettigheder fra den nationale reserve til 95146 EUR. I overensstemmelse med gennemførelsesforordningens artikel 12, stk. 4, kunne disse rettigheder imidlertid først blive endelige og resultere i betalinger efter overtagelsen af de omhandlede bedrifter og anmeldelsen af hektarerne i en ansøgning i henhold til det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (herefter »IFKS-formularen«).
29
Robin John Feakins anmeldte Langburnshields-bedriften i sin IFKS-formular for maj 2005 og Tythehouse-bedriften i IFKS-formularen for maj 2007 efter overtagelse af disse bedrifter henholdsvis den 10. marts 2005, dvs. før udløbet af bortforpagtningsaftalen, i henhold til en aftale indgået med forpagteren, og den 28. november 2006. Han bevarede sine betalingsrettigheder vedrørende sin engelske bedrift i Sparum, som han havde udlejet til en tredjemand.
30
Under disse omstændigheder blev det referencebeløb, som Robin John Feakins var blevet tildelt for sin engelske bedrift, overført fra England til Skotland. Scottish Ministers nægtede herefter at give Robin John Feakins et supplerende beløb fra den nationale reserve på grundlag af reglen om »maksimalværdi« i gennemførelsesforordningens artikel 18, stk. 2. En anvendelse af grundforordningens artikel 40 ville således med hensyn til hans engelske bedrift give ham ret til et højere referencebeløb end det, som han havde ret til at oppebære for sine skotske bedrifter i medfør af gennemførelsesforordningens artikel 22, stk. 2.
31
Robin John Feakins indbragte sagen for Scottish Land Court og gjorde gældende, at Scottish Ministers havde fortolket nævnte artikel 18, stk. 2, ukorrekt. Han gjorde også gældende, at hvis det blev lagt til grund, at Scottish Ministers' fortolkning var korrekt, var denne bestemmelse ugyldig.
32
Det er den forelæggende rets opfattelse, at der hersker tvivl med hensyn til fortolkningen og gyldigheden af gennemførelsesforordningens artikel 18, stk. 2.
33
Under disse omstændigheder har Scottish Land Court besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal [gennemførelsesforordningens] artikel 18, stk. 2, […] fortolkes således, at den finder anvendelse:
a)
når en landbruger opfylder betingelserne for at anvende to eller flere af følgende artikler, nemlig [gennemførelses]forordningens artikel 19[-] 23a, samt [grundforordningens] artikel 37, stk. 2, artikel 40, artikel 42, stk. 3, og artikel 42, stk. 5, […], eller kun
b)
når en landbruger opfylder betingelserne for anvendelse af to eller flere af [gennemførelsesforordningens] artikel 19[-]23a […] eller særskilt to eller flere af [grundforordningens] artikel 37, stk. 2, artikel 40, artikel 42, stk. 3, og artikel 42, stk. 5, […]?
2)
Såfremt [gennemførelsesforordningens] artikel 18, stk. 2, skal fortolkes som anført i [det første spørgsmål litra] a) ovenfor, er artikel 18, stk. 2, da helt eller delvist ugyldig af en eller begge af følgende grunde, som appellanten har gjort gældende:
a)
[V]ed Kommissionens vedtagelse af [gennemførelsesforordningen] havde denne ikke beføjelse til at vedtage [denne forordnings] artikel 18, stk. 2.
b)
[V]ed vedtagelsen af [gennemførelsesforordningen] angav Kommissionen ikke en begrundelse for [denne forordnings] artikel 18, stk. 2?
3)
Såfremt [gennemførelsesforordningens] artikel 18, stk. 2, skal fortolkes som anført i [det første spørgsmål, litra] a) ovenfor, og [det andet spørgsmål] skal besvares benægtende, finder [gennemførelsesforordningens] artikel 18, stk. 2, da anvendelse i en situation, hvor en landbruger har fået foreløbig godkendelse af en tildeling fra den nationale reserve i henhold til [gennemførelsesforordningens] artikel 22 […] for en bedrift i 2005, men tildelingen ikke blev anmeldt i IFKS-formularen før i 2007, da landbrugeren overtog bedriften?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
34
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om gennemførelsesforordningens artikel 18, stk. 2, skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en landbruger samtidigt kan være omfattet af to eller flere af bestemmelserne i denne forordning og i grundforordningen, som denne artikel henviser til, herunder om landbrugeren samtidigt kan være omfattet af en af bestemmelserne i hver af disse forordninger, eller om nævnte artikel alene er til hinder for, at en landbruger samtidigt kan være omfattet af to eller flere af de relevante bestemmelser i en og samme af disse forordninger.
35
Ved fortolkningen af den omhandlede bestemmelse skal der ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. bl.a. domme Tyskland mod Kommissionen, C-156/98, EU:C:2000:467, præmis 50, og Chatzi, C-149/10, EU:C:2010:534, præmis 42).
36
For så vidt angår ordlyden af gennemførelsesforordningens artikel 18, stk. 2, skal det bemærkes, at såvel første del i som overskriften til artikel 18, stk. 2, angiver, at reglen om »maksimalværdi« kun finder anvendelse på »landbrugere, der befinder sig i en særlig situation«, idet disse i samme artikels stk. 1 defineres som dem, der omhandles i denne forordnings artikel 19-23a.
37
Da anvendelsesområdet for gennemførelsesforordningens artikel 18, stk. 2, således er afgrænset af opfyldelsen af betingelserne for at anvende mindst en af artiklerne 19-23a i denne forordning, afspejler anvendelsen af udtrykket »to eller flere« før henvisningen til disse artikler den omstændighed, at opfyldelsen af betingelserne for at anvende mindst en mere af de nævnte artikler udløser anvendelsen af reglen om »maksimalværdi«.
38
Under disse omstændigheder kan udtrykket »to eller flere« logisk alene knyttes til gennemførelsesforordningens artikel 19-23a, idet reglen om »maksimalværdi« desuden også finder anvendelse, når en landbruger, der befinder sig i en eller flere af de »særlige situationer«, der er defineret i disse artikler, ligeledes opfylder betingelserne for at anvende en eller flere af de relevante bestemmelser i grundforordningen.
39
Gennemførelsesforordningens artikel 18, stk. 2, skal dermed læses således, at den finder anvendelse, når en landbruger, der befinder sig i en særlig situation, og som således allerede opfylder betingelserne for anvendelse af mindst en af artiklerne 19-23a i denne forordning, også opfylder betingelserne for anvendelse:
—
af mindst en mere af de nævnte artikler 19-23a, eller
—
af mindst en af følgende artikler: artikel 37, stk. 2, artikel 40, artikel 42, stk. 3, eller artikel 42, stk. 5, i grundforordningen.
40
Denne fortolkning understøttes af opbygningen af og formålet med den i hovedsagen omhandlede bestemmelse og den ordning, som den udgør en del af.
41
Den af Robin John Feakins fremførte argumentation, hvorefter de relevante bestemmelser i grundforordningen og de relevante bestemmelser i gennemførelsesforordningen forfølger forskellige mål, således at nævnte artikel 18, stk. 2, ikke er til hinder for, at en landbruger samtidigt kan være omfattet af en af bestemmelserne i den ene forordning og en af bestemmelserne i den anden forordning, skal herved forkastes.
42
Som generaladvokaten har anført i punkt 42 i forslaget til afgørelse, har bestemmelserne i grundforordningen og bestemmelserne i gennemførelsesforordningen, som sidstnævnte forordnings artikel 18, stk. 2, henviser til, begge til formål at udligne de ulemper, som en landbruger ville blive udsat for, hvis beregningen af referencebeløbet udelukkende skete på grundlag af de betalinger, som han modtog i referenceperioden fra 2000 til 2002.
43
Sondringen mellem de relevante bestemmelser i grundforordningen og de relevante bestemmelser i gennemførelsesforordningen synes så meget desto vanskeligere, når henses til, at grundforordningens artikel 42, stk. 3 og 5, ligesom bestemmelserne i gennemførelsesforordningen vedrører situationer, der giver adgang til den nationale reserve, og at gennemførelsesforordningens artikel 19 vedrører den særlige situation for visse mælkeproducenter, der er omfattet af anvendelsesområdet for grundforordningens artikel 40.
44
De to lister adskiller sig således udelukkende ved deres retskilde, idet gennemførelsesforordningens artikel 19-23a blot udgør en gennemførelse af grundforordningens artikel 42, stk. 4.
45
Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at gennemførelsesforordningens artikel 18, stk. 2, skal fortolkes således, at den finder anvendelse, dels når en landbruger opfylder betingelserne for anvendelse af to eller flere af artiklerne 19-23a i gennemførelsesforordningen, dels når en landbruger, der opfylder betingelserne for anvendelse af mindst en af artiklerne 19-23a i denne forordning, også opfylder betingelserne for anvendelse af mindst en af følgende artikler: artikel 37, stk. 2, artikel 40, artikel 42, stk. 3, og artikel 42, stk. 5, i grundforordningen.
Det andet spørgsmål
46
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om gennemførelsesforordningens artikel 18, stk. 2, som fortolket ved besvarelsen af det første spørgsmål, er gyldig, henset til princippet om tildeling af kompetencer og ligebehandlingsprincippet samt den begrundelsespligt, som påhviler Kommissionen i medfør af artikel 296 TEUF.
47
For så vidt angår gyldigheden af den i hovedsagen omhandlede bestemmelse i forhold til ligebehandlingsprincippet bemærkes, at dette princip indebærer, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (jf. bl.a. domme Elbertsen, C-449/08, EU:C:2009:652, præmis 41, og Franz Egenberger, C-313/04, EU:C:2006:454, præmis 33).
48
Gennemførelsesforordningens artikel 18, stk. 2, indfører en forskellig behandling mellem på den ene side en landbruger, der har været udsat for usædvanlige omstændigheder, som giver ham ret til en tilpasning af sit referencebeløb i medfør af grundforordningens artikel 40, og på den anden side en landbruger, som ikke har stået over for sådanne omstændigheder, og som tildeles et referencebeløb beregnet i medfør af den generelle regel i denne forordnings artikel 37, stk. 1. Som Robin John Feakins har anført, stiller den i hovedsagen omhandlede bestemmelse den førstnævnte landbruger ringere i forhold til den sidstnævnte landbruger, idet den førstnævnte landbruger ikke kan få gavn af et referencebeløb fra den nationale reserve ud over sit referencebeløb justeret i medfør af nævnte artikel 40.
49
En eventuel tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet på grund af en forskellig behandling forudsætter imidlertid, at de pågældende situationer er sammenlignelige, henset til alle de omstændigheder, som kendetegner dem (jf. i denne retning dom IBV & Cie, C-195/12, EU:C:2013:598, præmis 51).
50
Scottish Ministers, den græske regering og Kommissionen har gjort gældende, at denne betingelse ikke var opfyldt i den foreliggende sag.
51
Det bemærkes herved, at de omstændigheder, som kendetegner forskellige situationer og dermed deres sammenlignelige karakter, navnlig skal fastlægges og vurderes på grundlag af indholdet af og formålet med den fælleskabsretsakt, der indfører den omhandlede forskellige behandling (jf. i denne retning dom Szatmári Malom, C-135/13, EU:C:2014:327, præmis 67). Endvidere skal der tages hensyn til de principper, der gælder inden for det område, som den pågældende retsakt henhører under, og de formål, der forfølges på det pågældende område (dom Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., C-127/07, EU:C:2008:728, præmis 26).
52
I den foreliggende sag, som det fremgår af 24. betragtning til grundforordningen, havde reglerne for beregning af de referencebeløb, som landbrugere blev tildelt under enkeltbetalingsordningen, til formål at sikre, at overgangen til denne ordning sker, uden at de beløb, der reelt betales til landbrugerne, ændres i forhold til de beløb, som blev betalt i henhold til de forskellige ordninger for direkte betaling, som havde eksisteret indtil da.
53
Det er i dette perspektiv, at grundforordningens artikel 40 fastsatte muligheden for, at en landbruger, som havde været udsat for usædvanlige omstændigheder i løbet af den referenceperiode, der er defineret i denne forordnings artikel 38, kunne opnå en justering af sit referencebeløb med henblik på at sikre ham støtte i et omfang, der afspejler de beløb, som er blevet oppebåret i medfør af de tidligere ordninger, og således at stille ham på lige fod med landbrugere, der ikke har været konfronteret med sådanne omstændigheder.
54
En landbruger, der er blevet tildelt et referencebeløb beregnet i medfør af grundforordningens artikel 37, stk. 1, og en landbruger, der får gavn af en justering af beregningsmetoden for sit referencebeløb i henhold til denne forordnings artikel 40, der begge ansøger om tildeling af supplerende rettigheder fra den nationale reserve, befinder sig derfor i sammenlignelige situationer i lyset af formålene med enkeltbetalingsordningen.
55
Det skal under disse omstændigheder undersøges, om den forskellige behandling, der følger af den i hovedsagen omhandlede bestemmelse, er objektivt begrundet.
56
Det bemærkes indledningsvis, at selv om fællesskabslovgiver har et vidt skøn på området for den fælles landbrugspolitik, er denne dog forpligtet til at basere sin beslutning på kriterier, som er objektive, og som står i rimeligt forhold til det mål, der forfølges med den pågældende lovgivning (f. i denne retning domme Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., EU:C:2008:728, præmis 58, og Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C-373/11, EU:C:2013:567, præmis 34).
57
Kommissionen har ligesom Scottish Ministers gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede bestemmelse objektivt kunne begrundes med nødvendigheden af at undgå, at fordelene fra forskellige tildelinger af betalingsrettigheder kumuleres hos samme landbruger, som fastslået i 13. betragtning til gennemførelsesforordningen. Forbuddet mod en sådan kumulering varetager beskyttelsen af de finansielle interesser for landbrugere, hvis referencebeløb er blevet beregnet i overensstemmelse med den generelle regel i grundforordningens artikel 37, stk. 1. Hvis de nationale lofter overskrides på grund af en mere omfattende anvendelse af den nationale reserve, vil der således ske en lineær nedsættelse af de referencebeløb, som disse landbrugere tildeles, i henhold til denne forordnings artikel 41, stk. 2, og artikel 42, stk. 7.
58
Det skal i den forbindelse bemærkes, at den mekanisme, der er fastsat i disse sidstnævnte bestemmelser, udgør et middel til at beskytte enkeltbetalingsordningens økonomiske ligevægt, alt imens ligebehandlingsprincippet overholdes (jf. analogt domme Spagl, C-189/89, EU:C:1990:450, præmis 28, og Pastätter, C-217/89, EU:C:1990:451, præmis 19). Målet om at undgå en anvendelse af denne mekanisme kan derfor ikke begrunde en tilsidesættelse af dette princip.
59
I det omfang et sådant mål indebærer fremme af interesserne for landbrugere, hvis referencebeløb er blevet beregnet i overensstemmelse med den generelle regel, til skade for landbrugere, hvis referencebeløb er blevet justeret i medfør af grundforordningens artikel 40, er det desuden i strid med denne bestemmelses formål. Nævnte artikel 40 tilsiger således, som fastslået i præmis 53, at kompensere for den ulempe, som landbrugere, der har været udsat for usædvanlige omstændigheder, ellers ville lide i forhold til landbrugere, der ikke har stået over for sådanne omstændigheder.
60
Det må derfor fastslås, at den i hovedsagen omhandlede bestemmelse blev vedtaget i strid med ligebehandlingsprincippet.
61
Uden at det er nødvendigt at undersøge de andre argumenter, der er blevet fremført under sagen med hensyn til gyldigheden af gennemførelsesforordningens artikel 18, stk. 2, skal denne bestemmelse erklæres ugyldig, for så vidt som den forhindrer en landbruger, der har været udsat for usædvanlige omstændigheder som omhandlet i grundforordningens artikel 40, i samtidigt at opnå en justering af sit referencebeløb i medfør af denne bestemmelse og et supplerende referencebeløb fra den nationale reserve i medfør af en af artiklerne 19-23a i gennemførelsesforordningen, mens en landbruger, som ikke har stået over for sådanne omstændigheder, og som er blevet tildelt et referencebeløb beregnet i overensstemmelse med grundforordningens artikel 37, stk. 1, kan kumulere dette beløb og et beløb fra den nationale reserve i henhold til en af artiklerne 19-23a i gennemførelsesforordningen.
Det tredje spørgsmål
62
I betragtning af det svar, der er givet på det andet spørgsmål, er det ufornødent at besvare det tredje spørgsmål.
De tidsmæssige virkninger af den præjudicielle konstatering om ugyldighed
63
Kommissionen har i retsmødet nedlagt påstand om, at virkningerne af dommen begrænses til sagsøgeren og enhver anden ansøger af samme art, såfremt Domstolen måtte fastslå, at gennemførelsesforordningens artikel 18, stk. 2, er ugyldig.
64
Kommissionen har til støtte for sin påstand henledt Domstolens opmærksomhed på de alvorlige økonomiske følger af en dom, der når til et sådant resultat. For det første vil en anfægtelse af betalinger, der allerede er blevet gennemført over en periode på næsten ti år, skabe alvorlige vanskeligheder for medlemsstaterne, og vil være i strid med retssikkerhedsprincippet. For det andet vil forpligtelsen til at genberegne disse betalinger, henset til princippet om budgetdisciplin, få betydning for finansieringen af den samlede fælles landbrugspolitik.
65
Når tvingende retssikkerhedsmæssige hensyn begrunder det, har Domstolen i medfør af artikel 264, stk. 2, TEUF, der finder analog anvendelse også i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse i medfør af artikel 267 TEUF vedrørende gyldigheden af Fælleskabets retsakter, et skøn med hensyn til i hver enkelt, konkrete sag at afgøre, hvilke af den berørte retsakts virkninger der skal betragtes som bestående (jf. bl.a. domme Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, præmis 121, og Volker und Markus Schecke og Eifert, C-92/09 og C-93/09, EU:C:2010:662, præmis 93).
66
I mangel af nogen form for oplysning med hensyn til antallet af landbrugere, der potentielt vil kunne gøre krav på supplerende betalinger efter konstateringen af ugyldigheden af gennemførelsesforordningens artikel 18, stk. 2, og med hensyn til størrelsen af disse betalinger, fremgår det på ingen måde af sagsakterne, at tvingende retssikkerhedsmæssige hensyn kan begrunde en tidsmæssig begrænsning af erklæringen af denne bestemmelses ugyldighed.
67
Under disse omstændigheder er der ikke grundlag for tidsmæssigt at begrænse denne doms virkninger.
Sagens omkostninger
68
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1)
Artikel 18, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 795/2004 af 21. april 2004 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i forordning (EF) nr. 1782/2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2004 af 29. oktober 2004, skal fortolkes således, at den finder anvendelse, dels når en landbruger opfylder betingelserne for anvendelse af to eller flere af artiklerne 19-23a i nævnte forordning, som ændret ved forordning nr. 1974/2004, dels når en landbruger, der opfylder betingelserne for anvendelse af mindst en af artiklerne 19-23a i samme forordning, som ændret ved forordning nr. 1974/2004, også opfylder betingelserne for anvendelse af mindst en af følgende artikler: artikel 37, stk. 2, artikel 40, artikel 42, stk. 3, og artikel 42, stk. 5, i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001.
2)
Artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 795/2004, som ændret ved forordning nr. 1974/2004, er ugyldig, for så vidt som den forhindrer en landbruger, der har været udsat for usædvanlige omstændigheder som omhandlet i artikel 40 i forordning nr. 1782/2003, i samtidigt at opnå en justering af sit referencebeløb i medfør af denne bestemmelse og et supplerende referencebeløb fra den nationale reserve i medfør af en af artiklerne 19-23a i forordning nr. 795/2004, som ændret ved forordning nr. 1974/2004, mens en landbruger, som ikke har stået over for sådanne omstændigheder, og som er blevet tildelt et referencebeløb beregnet i overensstemmelse med artikel 37, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003, kan kumulere dette beløb og et beløb fra den nationale reserve i henhold til en af artiklerne 19-23a i forordning nr. 795/2004, som ændret ved forordning nr. 1974/2004.
Underskrifter
( *1 ) – Processprog: engelsk.
Full & Egal Universal Law Academy