DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
17. september 2014 ( *1 )
»Præjudiciel forelæggelse — beskyttelse af EU’s finansielle interesser — forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 — artikel 3 — retsforfølgning af uregelmæssigheder — Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) — tilbagesøgning af eksportrestitutioner, der er uberettiget opnået — forældelsesfrist — anvendelse af en længere national forældelsesfrist — almindelig forældelsesfrist — administrative foranstaltninger og sanktioner«
I sag C‑341/13,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) ved afgørelse af 17. april 2013, indgået til Domstolen den 24. juni 2013, i sagen:
Cruz & Companhia Lda
mod
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (IFAP),
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, M. Ilešič, og dommerne C.G. Fernlund, A. Ó Caoimh, C. Toader (refererende dommer) og E. Jarašiūnas,
generaladvokat: P. Mengozzi
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
—
Cruz & Companhia Lda ved advogados P. Sousa Machado og F. Duarte Geada
—
den portugisiske regering ved L. Inez Fernandes og M. Moreno, som befuldmægtigede
—
Europa-Kommissionen ved D. Triantafyllou og P. Guerra e Andrade, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3-5 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT L 312, s. 1).
2
Anmodningen er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Cruz & Companhia Lda (herefter »Cruz & Companhia«) og Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (institut for finansiering af landbrug og fiskeri, herefter »IFAP«) vedrørende en skattefuldbyrdelsesprocedure i relation til tilbagesøgning af eksportrestitutioner for vin, der blev uberettiget opnået af Cruz & Companhia for høståret 1995.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning nr. 2988/95
3
Følgende anføres i tredje betragtning til forordning nr. 2988/95:
»Reglerne for denne decentraliserede forvaltning og for kontrolordningerne er fastlagt særskilt for de forskellige områder af fællesskabspolitikken; det er imidlertid nødvendigt at bekæmpe handlinger, der skader [EU’s] finansielle interesser, på alle områder […]«
4
I femte betragtning til forordning nr. 2988/95 anføres, at »de handlinger, der betragtes som uregelmæssigheder, samt de administrative foranstaltninger og sanktioner i den forbindelse fastsættes i retsreglerne på de enkelte områder i overensstemmelse med denne forordning«.
5
I forordningens artikel 1 bestemmes:
»1. Med henblik på beskyttelse af [EU’s] finansielle interesser vedtages der generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende [EU-]retten.
2. Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en [EU-retlig] bestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade [Unionens] almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af [Unionen], enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for [Unionens] regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.«
6
Samme forordnings artikel 3, stk. 1 og 3, bestemmer:
»1. Forældelsesfristen for retsforfølgning er fire år fra det tidspunkt, hvor den i artikel 1, stk. 1, omhandlede uregelmæssighed fandt sted. Der kan imidlertid i reglerne for bestemte sektorer fastlægges en kortere frist, som dog ikke kan være mindre end tre år.
[…]
Forældelsesfristen for retsforfølgning afbrydes af enhver handling fra den kompetente myndigheds side, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden. Efter hver afbrydelse løber forældelsesfristen videre.
[…]
3. Medlemsstaterne bevarer muligheden for at anvende en længere frist end fristen i […] stk. 1 […]«
7
Artikel 4 i forordning nr. 2988/95 bestemmer:
»1. Enhver uregelmæssighed medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel:
—
ved forpligtelse til at betale de skyldige beløb eller tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb
[…]
2. Anvendelsen af de i stk. 1 omhandlede foranstaltninger er begrænset til tilbagekaldelse af den opnåede fordel, eventuelt med tillæg af rente, som kan beregnes efter en fast sats. […]
4. Foranstaltningerne i denne artikel betragtes ikke som sanktioner.«
8
Forordningens artikel 5 bestemmer:
»1. Forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder kan medføre følgende administrative sanktioner:
a)
betaling af en administrativ bøde
b)
betaling af et beløb, der overstiger de uberettiget oppebårne eller de unddragne beløb, eventuelt med tillæg af rente […]
c)
fuldstændig eller delvis fortabelse af en fordel, der er indrømmet i henhold til fællesskabslovgivningen, også selv om den pågældende uberettiget kun har nydt godt af en del af denne fordel
[…]
g)
andre sanktioner af udelukkende økonomisk art, der har tilsvarende rækkevidde og virkning, og som er fastsat i regler for de enkelte sektorer, der er vedtaget af Rådet under hensyn til den berørte sektors særlige behov og under overholdelse af de gennemførelsesbeføjelser, som Rådet har tildelt Kommissionen.
2. Med forbehold af de regler, der ved denne forordnings ikrafttræden gælder for de enkelte sektorer, kan andre uregelmæssigheder kun give anledning til de i stk. 1 omhandlede sanktioner, som ikke kan sidestilles med strafferetlige sanktioner, hvis sådanne sanktioner er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af bestemmelserne.«
9
I henhold til artikel 11 i forordning nr. 2988/95 trådte forordningen i kraft den 26. december 1995.
Forordning (EØF) nr. 729/70
10
Artikel 1, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT L 94, s. 13), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 (EFT L 125, s. 1, herefter »forordning nr. 729/70«) bestemte, at Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) udgør en del af [Unionens] budget, som omfatter to sektioner, nemlig garantisektionen og udviklingssektionen. Ifølge artiklens stk. 2 finansierer garantisektionen bl.a. restitutionerne ved udførsel til tredjelande.
11
Denne forordnings artikel 2, stk. 1, bestemte:
»Restitutioner ved udførsel til tredjelande, som efter [EU-retlige] regler ydes inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget, finansieres i henhold til artikel 1, stk. 2, litra a).
[…]«
12
Det hed i forordningens artikel 4:
»1. Hver medlemsstat giver Kommissionen meddelelse om
a)
hvilke kontorer og organer der er godkendt til at betale de i artikel 2 og 3 omhandlede udgifter, i det følgende benævnt »udbetalende organer«
[…]
3. Hver medlemsstat meddeler Kommissionen [visse] oplysninger om de udbetalende organer [vedrørende] benævnelse og status, betingelser for administration, regnskabsføring og intern kontrol, hvorunder betalinger forbindelse med gennemførelsen af EU’s regler for den fælles landbrugspolitik foretages [samt] godkendelsesdokumentet.
Kommissionen underrettes omgående om enhver ændring, hvad angår disse oplysninger.
[…]«
13
Artikel 5 i forordning nr. 729/70 regulerede fremgangsmåden for, hvorledes finansieringen af de nationale kontorer og organer, der er omhandlet i samme forordnings artikel 4, godkendes af Kommissionen inden for rammerne af proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, og bestemte i denne forbindelse, at der i beslutningen om regnskabsafslutning skulle tages hensyn til, om de indsendte regnskaber var fuldstændige, nøjagtige og pålidelige.
14
Artiklens stk. 5, stk. 2, litra c), præciserede, at Kommissionen:
»træffer […] beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra den i artikel 2 og 3 omhandlede [EU-]finansiering, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med [EU-]reglerne.
Forud for enhver beslutning om afvisning af finansiering skal de resultater, som Kommissionen når frem til ved sin efterprøvning, samt den pågældende medlemsstats svar foreligge i form af skriftlige meddelelser, hvorefter de to parter forsøger at blive enige om, hvilke konsekvenser der skal drages.
Hvis parterne ikke kan blive enige, kan medlemsstaten anmode om, at der indledes en forligsprocedure inden for en frist på fire måneder; der udarbejdes en rapport om resultaterne af denne procedure, som meddeles Kommissionen og gennemgås af denne, inden der træffes afgørelse om afvisning af finansiering.
Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, især på baggrund af det regelstridige forholds omfang, Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og grovhed samt til den økonomiske skade, der er påført [EU].
En afvisning af finansiering kan ikke vedrøre udgifter, der er afholdt mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddelte den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterforskning. Denne bestemmelse finder dog ikke anvendelse på de finansielle konsekvenser, der skal drages
—
af uregelmæssigheder som omhandlet i artikel 8, stk. 2
—
på grund af statsstøtte eller overtrædelser, som de i [EF-]traktatens artikel 93 og 169 omhandlede procedurer er indledt for«.
15
Forordningens artikel 8, stk. 1, bestemte, at medlemsstaterne i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser træffer de fornødne foranstaltninger for at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde, for at forhindre og forfølge uregelmæssigheder og gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
16
Samme forordnings artikel 8, stk. 2, bestemte, at såfremt de nævnte beløb ikke tilbagebetales fuldt ud, bærer EU de finansielle følger af uregelmæssighederne eller forsømmelserne; dette gælder ikke for uregelmæssigheder eller forsømmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for. I henhold til denne bestemmelses sidste afsnit »[indbetales] de tilbagebetalte beløb […] til de godkendte udbetalende organer, der trækker beløbene fra de udgifter, som finansieres af EUGFL. Renter af tilbagebetalte eller for sent indbetalte beløb indbetales til EUGFL«.
Portugisisk ret
17
Det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at der ikke i portugisisk ret er fastsat særlige forældelsesfrister for tilbagebetaling til Unionens budget af eksportrestitutioner, der er blevet ydet med urette i denne medlemsstat. Civillovbogens artikel 309 fastsætter en almindelig forældelsesfrist på 20 år, mens lovbogens artikel 304, stk. 1, bestemmer følgende:
»[N]år forældelsesfristen er udløbet, kan fordringshaveren afvise at udføre ydelsen eller på enhver måde modsætte sig fuldbyrdelsen af den forældede rettighed.«
18
Lovdekret nr. 155/92 af 28. juni 1992 indfører en statslig ordning for finansiel administration. I dekretets artikel 36 fastsættes bl.a. metoderne for tilbagesøgning af offentlige midler, der skal tilbagebetales til statskassen.
19
Lovdekretets artikel 40 bestemmer:
»1 – Pligten til tilbagebetaling af modtagne beløb forældes fem år efter beløbets modtagelse.
2. – Ovennævnte frist afbrydes eller suspenderes, i tilfælde af at der foreligger generelle afbrydelsesgrunde eller ved suspension af forældelsen.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
20
Det fremgår af de sagsakter, der er forelagt Domstolen, at Cruz & Companhia er et selskab, hvis selskabsformål består i markedsføring af vin, eau de vie og deraf afledte produkter. Selskabet foretog i forbindelse med sin virksomhed adskillige eksporter af vin til Angola i høståret 1995 til en pris, der var lavere, end den selskabet ville have opnået, såfremt det havde solgt vinen på EU-markedet. Cruz & Companhia ansøgte over for Instituto Nacional de Garantia Agrária (det nationale landbrugsgarantiinstitut, herefter »INGA«) om udbetaling af eksportrestitutioner og forelagde med henblik herpå eksporttilladelseserklæringerne.
21
I 2004 fremsatte INGA krav over for Cruz & Companhia om tilbagebetaling af de eksportrestitutioner, der var blevet opnået uberettiget, for et beløb på 634995,78 EUR.
22
I 2005 indledte INGA en fogedsag med henblik på tilbagesøgning af denne fordring fra Cruz & Companhia.
23
Ved dom af 28. december 2011 gav Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu (forvaltnings- og skatte- og afgiftsdomstol i Viseu, Portugal) ikke medhold i Cruz & Companhias søgsmål til prøvelse af proceduren for tilbagesøgning, idet den fastslog, at denne ikke var forældet i henhold til den frist på 20 år, der er fastsat i civillovbogens artikel 309.
24
Cruz & Companhia har iværksat appel til prøvelse af dommen til Supremo Tribunal Administrativo (øverste forvaltningsdomstol). Selskabet har i det væsentlige gjort gældende, at anvendelsen af en almindelig forældelsesfrist på 20 år for den kompetente nationale myndigheds tilbagesøgning af eksportrestitutioner for vin i høståret 1995 er i strid med EU-retten, der er umiddelbart anvendelig i den portugisiske retsorden, samt med retssikkerhedsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling af nationale tvister og fællesskabsretlige tvister og proportionalitetsprincippet. I denne henseende har Cruz & Companhia gjort gældende, at i sagen mod selskabet skulle den 4-årige forældelsesfrist, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, have været anvendt, henset til, at den portugisiske lovgivning ikke indeholdt en særlig længere frist som omhandlet i denne artikels stk. 3. Til støtte for sin argumentation har selskabet bl.a. påberåbt sig dom Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading (C‑201/10 og C‑202/10, EU:C:2011:282).
25
Såfremt det antages, at der i medfør af artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2988/95 kan anvendes en længere national forældelsesfrist i den sag, der er indbragt for den forelæggende ret, er Cruz & Companhia af den opfattelse, at denne frist bør være den femårige frist, der er fastsat i artikel 40 i lovdekret nr. 155/92 af 28. juni 1992 om retsforfølgning af uregelmæssigheder, som skader Republikken Portugals nationale finansielle interesser, henset til, at princippet om forbud mod forskelsbehandling er til hinder for, at retsforfølgning af uregelmæssigheder, der skader Unionens finansielle interesser reguleres af en forældelsesregel, der er fire gange længere end den, der finder anvendelse på tilsvarende nationale tilfælde.
26
IFAP har for sin del i det væsentlige gjort gældende, at den forældelsesfrist, der er fastsat i artikel 3 i forordning nr. 2988/95, ikke fandt anvendelse på retsforfølgning af uregelmæssigheder i form af administrative foranstaltninger som omhandlet i forordningens artikel 4. De regler vedrørende forældelse, der er indeholdt i denne artikel, vedrører nemlig kun retsforfølgning med henblik på at pålægge administrative sanktioner som omhandlet i forordningens artikel 5.
27
Den forelæggende ret har konstateret, at den dom, der blev afsagt den 28. december 2011 af Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, er i overensstemmelse med rettens faste praksis om, at fristen for forældelse af tilbagebetaling af eksportrestitutioner ikke er den, der er fastsat i artikel 40 i lovdekret nr. 155/92, men derimod den almindelige frist på 20 år, der er fastsat i civillovbogens artikel 309.
28
Den forelæggende ret har imidlertid givet udtryk for tvivl om, hvorvidt forældelsesfristen i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 kan anvendes i den sag, der er indbragt for den. Nærmere bestemt har den rejst spørgsmålet, om denne bestemmelse kun finder anvendelse på forholdet mellem EU og den nationale myndighed, der udbetaler landbrugsstøtten, eller ligeledes på forholdet mellem denne udbetalende myndighed og modtageren af den støtte, der anses for uretmæssigt tildelt. Den forelæggende ret er ligeledes i tvivl om, hvorvidt denne fireårige forældelsesfrist ikke kun finder anvendelse på administrative sanktioner som omhandlet i artikel 5 i forordning nr. 2988/95, men ligeledes på de administrative foranstaltninger, der er omhandlet i forordningens artikel 4.
29
Under disse omstændigheder har Supremo Tribunal Administrativo besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Finder forældelsesfristen i artikel 3, stk. 1, i forordning [nr. 2988/95] udelukkende anvendelse på forholdet mellem Unionen og den [nationale] myndighed, der udbetaler EU-støtten, eller ligeledes på forholdet mellem [den nationale] myndighed, der udbetaler EU-støtten, og modtageren af den udbetalte støtte, som anses for uretmæssigt tildelt?
2)
Såfremt det fastslås, at den frist, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, ligeledes finder anvendelse mellem den [nationale] myndighed og støttemodtageren, spørges, om denne frist kun finder anvendelse i tilfælde af »administrative sanktioner« som omhandlet i artikel 5 i forordning nr. 2988/95, eller ligeledes når der er tale om »administrative foranstaltninger« som omhandlet i denne forordnings artikel 4, og nærmere bestemt tilbagebetaling af uretmæssigt modtagne beløb?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Relevansen af besvarelserne for løsningen af tvisten i hovedsagen
30
Den portugisiske regering har i sine indlæg gjort gældende, at tvisten i hovedsagen ikke skal fortolkes på baggrund af bestemmelserne i forordning nr. 2988/95, for så vidt som der ikke er tale om forældelsesfristen for administrativ retsforfølgning, men om en fuldbyrdelsesprocedure vedrørende en afgørelse om tilbagebetaling af den støtte, der blev uretmæssigt tildelt Cruz & Companhia, dvs. en fogedsag med henblik på inddrivelse af en fordring. Den ordning for forældelse af retsforfølgning, der er fastsat i forordningens artikel 3, kan således ikke længere påberåbes på stadiet for fuldbyrdelsen af en retsafgørelse, der har opnået retskraft, og som indeholder et krav om tilbagebetaling af støtte. Følgelig er besvarelsen af de forelagte spørgsmål ikke relevante for hovedsagens afgørelse.
31
Det er ganske vist korrekt, således som denne regering har fremhævet, at forordning nr. 2988/95 ikke fastsætter nogen frist for gennemførelse af en national afgørelse, der foreskriver en »administrativ foranstaltning« som omhandlet i denne forordning.
32
Det bemærkes, at der ifølge Domstolens faste praksis er en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (domme Pfleger m.fl. C‑390/12, EU:C:2014:429, præmis 26, og Melki og Abdeli, C‑188/10 og C‑189/10, EU:C:2010:363, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
33
I nærværende sag fremgår det imidlertid udtrykkeligt af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende ret har besluttet at træffe afgørelse på grundlag af en antagelse om, at selskabet Cruz & Companhia i sit søgsmål ikke direkte har påberåbt sig forældelse af den gæld, der søgtes inddrevet, men forældelse af »pligten til at tilbagebetale det modtagne beløb«, der følger af retsforfølgningen i forlængelse af de konstaterede uregelmæssigheder. Den forelæggende ret har således stillet sine spørgsmål for nærmere bestemt at afgøre, i hvilket omfang forordning 2988/95 i tidsmæssig henseende omfatter en handling fra en administrativ myndigheds side, hvorved der vedtages en administrativ foranstaltning om tilbagebetaling af en fordring, der er uberettiget opnået fra Unionens budget.
34
På denne baggrund skal der gives en besvarelse af de spørgsmål, som Supremo Tribunal Administrativo således har forelagt.
Realiteten
Det første spørgsmål
35
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3 i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at den finder anvendelse på retsforfølgning, som indledes af de nationale myndigheder mod modtagere af EU-støtte, som følge af uregelmæssigheder, der er konstateret af den nationale myndighed, der har ansvaret for udbetaling af eksportrestitutioner inden for rammerne af EUGFL.
36
I denne henseende skal det bemærkes, at inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, jf. artikel 2 i forordning nr. 729/70, finansieres restitutioner ved udførsel til tredjelande, som efter Fællesskabets regler ydes inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget, i henhold til forordningens artikel 1, stk. 2, litra a).
37
Medlemsstaterne udpeger i henhold til den pågældende forordnings artikel 4 de kontorer og organer, som de bemyndiger til at betale de i forordningens artikel 2 og 3 omhandlede udgifter. De skal bl.a. give Kommissionen meddelelse om administrative og regnskabstekniske forudsætninger, hvorunder betalinger i forbindelse med gennemførelsen af EU-rettens regler inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget foretages. Forordningens artikel 5 regulerer for sin del fremgangsmåden for Kommissionens godkendelse af finansieringen af disse nationale kontorer og organer inden for rammerne af proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL.
38
I henhold til den pågældende forordnings artikel 8 skal medlemsstaterne i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser træffe de fornødne foranstaltninger for at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde, for at forhindre og forfølge uregelmæssigheder og for at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser. Tilbagebetales de nævnte beløb ikke fuldt ud, bærer Unionen de finansielle følger af uregelmæssighederne eller forsømmelserne; dette gælder ikke for uregelmæssigheder eller forsømmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for. De tilbagekrævede beløb betales til de kontorer eller organer, som har udbetalt dem, og fratrækkes i de udgifter, der finansieres af EUGFL.
39
Det fremgår af disse bestemmelser, at medlemsstaterne i princippet stadig er pålagt varetagelsen af og omsorgen for importafgifts- og restitutionsordningernes funktion (jf. i denne retning dom Mertens m.fl., 178/73-180/73, EU:C:1974:36, præmis 16), og at medlemsstaterne under udøvelsen af disse prærogativer, efter ordlyden af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 om medlemsstaternes tilbagesøgning af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder, har en udtrykkelig pligt til at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette eller på grund af uregelmæssigheder, uden at myndighederne, der handler på Unionens vegne i denne forbindelse kan udøve et skøn med hensyn til hensigtsmæssigheden af at kræve tilbagebetaling af EU-midler, der er udbetalt med urette eller på grund af uregelmæssigheder (jf. i denne retning dom BayWa m.fl., 146/81, 192/81 og 193/81, EU:C:1982:146, præmis 30).
40
I denne henseende handler de nationale kompetente myndigheder ved at kræve tilbagebetaling af de eksportrestitutioner fra Unionens budget, der uberettiget er oppebåret af en operatør såsom Cruz & Companhia i hovedsagen, på vegne af og for Unionens budgets regning og retsforfølger en uregelmæssighed som omhandlet i artikel 1 i forordning nr. 2988/95, således at de handler inden for forordningens anvendelsesområde.
41
Henset til det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 3 i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at den finder anvendelse på retsforfølgning, der indledes af nationale myndigheder mod modtagere af EU-støtte i forlængelse af uregelmæssigheder, der konstateres af den nationale myndighed, der har ansvaret for udbetaling af eksportrestitutioner inden for rammerne af EUGFL.
Det andet spørgsmål
42
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om forældelsesfristen i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 ikke kun finder anvendelse på retsforfølgning, der fører til pålæggelse af administrative sanktioner som omhandlet i forordningens artikel 5, men ligeledes på retsforfølgning, der fører til vedtagelse af administrative foranstaltninger som omhandlet i forordningens artikel 4.
43
I denne henseende bemærkes, at der i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 indføres »generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende [EU-]retten«, hvilket ifølge tredje betragtning til forordningen sker med henblik på »at bekæmpe handlinger, der skader [EU’s] finansielle interesser, på alle områder« (domme Handlbauer, C‑278/02, EU:C:2004:388, præmis 31, og Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., C‑278/07 – C‑280/07, EU:C:2009:38, præmis 20).
44
Artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 fastsætter for retsforfølgningen en forældelsesfrist, som løber fra det tidspunkt, uregelmæssigheden fandt sted, og som i henhold til forordningens artikel 1, stk. 2, gælder for »enhver overtrædelse af en [EU-retlig] bestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade [Unionens] almindelige budget« (domme Handlbauer, EU:C:2004:388, præmis 32, og Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., EU:C:2009:38, præmis 21).
45
Det følger heraf, at artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 finder anvendelse på såvel de i artikel 5 i forordningen nævnte uregelmæssigheder, som fører til en administrativ sanktion, som de uregelmæssigheder, der er genstand for en administrativ foranstaltning som omhandlet i artikel 4 i nævnte forordning, hvilke foranstaltninger har til formål at tilbagekalde den uberettiget opnåede fordel uden dog at udgøre sanktioner (jf. i denne retning domme Handlbauer, EU:C:2004:388, præmis 33 og 34, og Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., EU:C:2009:38, præmis 22).
46
Der skal imidlertid for så vidt angår hovedsagen foretages en undersøgelse af for det første, om forordning nr. 2988/95 finder anvendelse ratione temporis, for så vidt som de eksportrestitutioner, der er uberettiget opnået af Cruz & Companhia, blev udbetalt for transaktioner, der blev gennemført inden denne forordnings ikrafttrædelse.
47
Forud for vedtagelsen af forordning nr. 2988/95 havde EU-lovgiver ikke fastsat nogen forældelsesregel, der fandt anvendelse på tilbagesøgning af fordele, der uberettiget var opnået af erhvervsdrivende som følge af en af dem foretaget handling eller undladelse, som havde skadet eller ville skade Unionens almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af Unionen (dom Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., EU:C:2009:38, præmis 25).
48
Forud for vedtagelsen af denne forordning skulle tvister vedrørende tilbagesøgning af beløb, der er udbetalt med urette i henhold til EU-retten, i mangel af EU-retlige forskrifter således afgøres af de nationale retter under anvendelse af disses nationale ret, om end under hensyntagen til de i EU-retten fastsatte grænser, hvilket vil sige, at de bestemmelser, der var gældende i henhold til national ret, ikke i praksis måtte umuliggøre tilbagesøgningen af den uberettigede støtte eller gøre den uforholdsmæssigt vanskelig, og at anvendelse af den nationale ret ikke måtte medføre forskelsbehandling i forhold til de regler, der var gældende for nationale tvister af samme art (jf. dom Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., EU:C:2009:38, præmis 26).
49
Med vedtagelsen af forordning nr. 2988/95 og navnlig dens artikel 3, stk. 1, første afsnit, har EU-lovgiver tilsigtet at indføre en almindelig forældelsesregel, der finder anvendelse på dette område, hvorved den tilsigtede dels at fastsætte en minimumsfrist, der finder anvendelse i samtlige medlemsstater, dels, at det ikke skal være muligt at tilbagesøge beløb, som uberettiget er opnået fra Unionens budget, efter udløbet af en periode på fire år fra det tidspunkt, hvor uregelmæssigheden vedrørende de omtvistede betalinger fandt sted (dom Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., EU:C:2009:38, præmis 27).
50
Således har EU-lovgiver med vedtagelsen af artikel 3, stk. 1, i denne forordning og med forbehold af denne artikels stk. 3 på denne måde fastsat en generel forældelsesregel, hvorved den bevidst har afkortet den periode, i hvilken myndighederne i medlemsstaterne, der handler på vegne af og for Unionens budgets regning, skal tilbagesøge eller burde have tilbagesøgt sådanne uberettiget opnåede fordele, til fire år (dom Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., EU:C:2009:38, præmis 29), dog med undtagelse af retsforfølgning på grund af uregelmæssigheder, som begås af de nationale myndigheder selv (jf. i denne retning dom Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, C‑281/07, EU:C:2009:6, præmis 22).
51
For så vidt angår gæld, der er opstået, mens en national forældelsesbestemmelse var gældende, og som endnu ikke var forældet i henhold til denne, havde forordning nr. 2988/95’s ikrafttræden den følge, at en sådan gæld i henhold til forordningens artikel 3, stk. 1, første afsnit, i princippet forældes inden for en frist på fire år fra det tidspunkt, hvor uregelmæssighederne blev begået (jf. dom Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., EU:C:2009:38, præmis 31).
52
Under sådanne omstændigheder skal ethvert beløb, der uberettiget er oppebåret af en erhvervsdrivende som følge af en uregelmæssighed, der ligger forud for forordning nr. 2988/95’s ikrafttræden, i medfør af denne bestemmelse i princippet betragtes som forældet i mangel af enhver afbrydelseshandling, der vedtages inden for fire år fra det tidspunkt, hvor uregelmæssighederne blev begået, hvilket i henhold til samme forordnings artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, skal forstås som en handling fra den kompetente myndigheds side, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden (jf. i denne retning dom Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., EU:C:2009:38, præmis 32).
53
Det følger heraf, at når en uregelmæssighed som i hovedsagen er blevet begået i løbet af 1995, er en sådan uregelmæssighed omfattet af den almindelige forældelsesregel på fire år og forældes dermed i løbet af 1999 alt efter den præcise dato, på hvilken den nævnte uregelmæssighed blev begået i 1995, dog med forbehold for medlemsstaternes mulighed for i henhold til artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2988/95 at anvende længere frister (jf. analogt dom Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., EU:C:2009:38, præmis 33).
54
For det andet skal det holdes for øje, at EU-lovgiver i artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2988/95 udtrykkeligt har fastsat, at medlemsstaterne kan anvende forældelsesfrister, der er længere end minimumsfristen på fire år i den pågældende artikel 3’s stk. 1. EU-lovgiver har nemlig ikke haft til hensigt at harmonisere de frister, som gælder på dette område, og følgelig kunne ikrafttrædelsen af forordning nr. 2988/95 ikke føre til, at medlemsstaterne forpligtes til at nedsætte de forældelsesfrister til fire år, som de – da der ikke tidligere fandtes EU-retlige regler på området – har anvendt indtil da (jf. i denne retning dom Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading, EU:C:2011:282, præmis 25).
55
Inden for rammerne af muligheden i artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2988/95 har medlemsstaterne således en vid skønsbeføjelse vedrørende fastsættelse af længere forældelsesfrister, som de ønsker at anvende på et tilfælde af uregelmæssighed, der skader Unionens finansielle interesser (domme Corman, C‑131/10, EU:C:2010:825, præmis 54, og Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading, EU:C:2011:282, præmis 26).
56
I denne henseende kan de længere forældelsesfrister, som medlemsstaterne har mulighed for at anvende i henhold til artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2988/95, fremgå af almindelige retsregler, som var gældende før denne forordnings vedtagelse, således at medlemsstaterne kan anvende sådanne længere frister gennem anvendelsen – der er fastsat ved retspraksis – af en generel bestemmelse, der fastsætter en forældelsesfrist på mere end fire år, på området for tilbagesøgning af fordele, der er blevet ydet med urette (dom Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading, EU:C:2011:282, præmis 29).
57
Ganske vist er det lettere for den erhvervsdrivende at fastslå, hvilken forældelsesfrist der finder anvendelse, når en sådan frist er fastlagt af den nationale lovgiver i en bestemmelse, der finder specifik anvendelse på det pågældende område. Når der imidlertid ikke foreligger en sådan specifik bestemmelse, der finder anvendelse på et område som tilbagebetaling af eksportrestitutioner, der er blevet ydet med urette, til skade for Unionens budget, er retssikkerhedsprincippet principielt ikke i sig selv til hinder for en anvendelse af en generel forældelsesfrist, der er fastsat i en civilretlig bestemmelse, og som viser sig at være længere end fristen på fire år i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 (jf. i denne retning dom Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading, EU:C:2011:282, præmis 33).
58
En sådan anvendelse overholder imidlertid kun retssikkerhedsprincippet, hvis den kunne forudses med tilstrækkelig sikkerhed. Det skal i den forbindelse bemærkes, at det ikke tilkommer Domstolen at fastslå i forbindelse med en anmodning om præjudiciel afgørelse, om der foreligger en sådan retspraksis (jf. i denne retning dom Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading, EU:C:2011:282, præmis 34).
59
Endvidere må anvendelsen af en længere national forældelsesfrist såsom den, der er omhandlet i artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2988/95 for retsforfølgning af uregelmæssigheder som omhandlet i denne forordning, ikke være langt mere vidtgående, end hvad der er nødvendigt for at opfylde målsætningen om beskyttelsen af Unionens finansielle interesser (jf. i denne retning dom AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, præmis 79, og dom Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading, EU:C:2011:282, præmis 38).
60
Det er ganske vist for det første ikke udelukket, at en 20-årig forældelsesregel, der fremgår af en civilretlig bestemmelse, kan være nødvendig og forholdsmæssig, bl.a. under sager mellem borgere, i forhold til det formål, denne regel forfølger, og som den nationale lovgiver har fastsat (jf. analogt dom Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading, EU:C:2011:282, præmis 41). For det andet er en anvendelse af en 10-årig forældelsesfrist, der følger af en bestemmelse i medlemsstatens civilret, på baggrund af formålet om beskyttelse af Unionens finansielle interesser ikke i strid med proportionalitetsprincippet (jf. i denne retning dom Corman, EU:C:2010:825, præmis 24, 31 og 49).
61
Domstolen har imidlertid allerede fastslået, at når henses til det nævnte formål, hvortil EU-lovgiver har fundet, at en forældelsesfrist på 4 år, eller endog på 3 år, allerede i sig selv er tilstrækkelig lang tid til, at de nationale myndigheder kan forfølge en uregelmæssighed, der skader disse finansielle interesser, og som kan føre til vedtagelsen af en foranstaltning, såsom tilbagesøgning af fordele, der er blevet ydet med urette, går det ud over, hvad der er nødvendigt for en omhyggelig forvaltning, hvis disse myndigheder indrømmes en frist på 30 år (jf. i denne retning dom Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading, EU:C:2011:282, præmis 43).
62
Domstolen har i denne sammenhæng understreget, at der påhviler forvaltningen en generel forpligtelse til at udvise omhu ved undersøgelsen af, om de udbetalinger, den selv har foretaget, og som vejer tungt i Unionens budget, er lovlige, idet medlemsstaterne skal overholde den generelle forpligtelse til at udvise omhu i artikel 4, stk. 3, EU, hvilket indebærer, at medlemsstaterne skal træffe foranstaltninger med henblik på hurtigt at afhjælpe uregelmæssigheder. Hvis man således accepterer medlemsstaternes mulighed for at indrømme denne forvaltning en periode til at handle, som er meget længere end den, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95, kan dette til en vis grad indbyde til en langsommelighed hos de nationale myndigheder med henblik på at forfølge »uregelmæssigheder« som omhandlet i artikel 1 i forordning nr. 2988/95, samtidig med at de erhvervsdrivende udsættes for dels en lang periode med retlig usikkerhed, dels risikoen for ikke længere at kunne føre bevis for, at de pågældende transaktioner er lovlige efter en sådan periode (jf. i denne retning dom Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading, EU:C:2011:282, præmis 44 og 45).
63
Sådanne betragtninger gør sig ligeledes gældende for så vidt angår anvendelsen af en 20-årig forældelsesfrist, der følger af en bestemmelse i civillovbogen for retsforfølgning af en uregelmæssighed som omhandlet i artikel 1 i forordning nr. 2988/95. Under alle omstændigheder gælder det, at hvis en forældelsesfrist på 4 år som den, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95, ud fra de nationale myndigheders opfattelse skulle forekomme for kort til, at de kan forfølge uregelmæssigheder, der er særligt komplicerede, er det altid tilladt for den nationale lovgiver i overensstemmelse med den pågældende artikels stk. 3 at vedtage en forældelsesfrist, der er længere, såsom artikel 40 i lovdekret nr. 155/92 (jf. i denne retning dom Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading, EU:C:2011:282, præmis 46).
64
Det skal imidlertid bemærkes, at i mangel af en sådan regel skal uregelmæssigheder som dem, der er genstand for hovedsagen, i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 53, anses for forældede efter en frist på fire år, der løber fra den dato, de blev begået, hvorved der skal tages hensyn til afbrydelse af forældelsen i henhold til artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 og under overholdelse af den maksimumsgrænse, der er fastsat i fjerde afsnit i den pågældende artikel 3, stk. 1.
65
Henset til det ovenstående skal det andet spørgsmål besvares med, at den forældelsesfrist, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 ikke kun finder anvendelse på retsforfølgning af uregelmæssigheder, der fører til pålæggelse af administrative sanktioner som omhandlet i forordningens artikel 5, men ligeledes på retsforfølgning, der fører til vedtagelse af administrative foranstaltninger som omhandlet i forordningens artikel 4. Selv om samme forordnings artikel 3, stk. 3, giver medlemsstaterne mulighed for at anvende forældelsesfrister, der er længere end de frister på 4 eller 3 år, der er fastsat i denne artikels stk. 1, første afsnit, og som følger af almindelige retsregler, som var gældende før datoen for den pågældende forordnings vedtagelse, går anvendelsen af en 20-årig forældelsesfrist ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå målet om beskyttelse af Unionens finansielle interesser.
Sagens omkostninger
66
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
1)
Artikel 3 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser skal fortolkes således, at den finder anvendelse på retsforfølgning, der indledes af nationale myndigheder mod modtagere af EU-støtte i forlængelse af uregelmæssigheder, der konstateres af den nationale myndighed, der har ansvaret for udbetaling af eksportrestitutioner inden for rammerne af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL).
2)
Den forældelsesfrist, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95, finder ikke kun anvendelse på retsforfølgning af uregelmæssigheder, der fører til pålæggelse af administrative sanktioner som omhandlet i forordningens artikel 5, men ligeledes på retsforfølgning, der fører til vedtagelse af administrative foranstaltninger som omhandlet i forordningens artikel 4. Selv om samme forordnings artikel 3, stk. 3, giver medlemsstaterne mulighed for at anvende forældelsesfrister, der er længere end de frister på 4 eller 3 år, der er fastsat i denne artikels stk. 1, første afsnit, og som følger af almindelige retsregler, som var gældende før datoen for den pågældende forordnings vedtagelse, går anvendelsen af en 20-årig forældelsesfrist ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå målet om beskyttelse af Unionens finansielle interesser.
Underskrifter
( *1 ) – Processprog: portugisisk.
Full & Egal Universal Law Academy