ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
6 novembre 2014 (*)
«Pourvoi – FEOGA, FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement de l’Union européenne – Dépenses effectuées par les Pays-Bas»
Dans l’affaire C‑610/13 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 26 novembre 2013,
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mmes M. Bulterman et M. de Ree, en qualité d’agents,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant:
Commission européenne, représentée par MM. A. Bouquet et H. Kranenborg, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. A. Borg Barthet (rapporteur), faisant fonction de président de la sixième chambre, M. E. Levits et Mme M. Berger, juges,
avocat général: Mme E. Sharpston,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par son pourvoi, le Royaume des Pays-Bas demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne Pays-Bas/Commission (T‑343/11, EU:T:2013:468, ci-après l’«arrêt attaqué»), par lequel celui-ci a rejeté son recours ayant pour objet une demande d’annulation de la décision d’exécution 2011/244/UE de la Commission, du 15 avril 2011, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «Garantie», du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 102, p. 33), en ce qu’elle concerne les dépenses effectuées par le Royaume des Pays-Bas (ci-après la «décision litigieuse»).
Le cadre juridique
2 Le règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 160, p. 103), constituait le cadre normatif général du financement de la politique agricole commune en ce qui concerne les dépenses effectuées à partir du 1er janvier 2000.
3 Le considérant 5 de ce règlement était rédigé comme suit:
«considérant que la responsabilité du contrôle des dépenses du Fonds, section ‘garantie’, incombe, en premier lieu, aux États membres, qui désignent les services et organismes habilités à payer les dépenses; que les États membres doivent assumer pleinement et effectivement cette responsabilité; que la Commission, responsable de l’exécution du budget communautaire, doit vérifier les conditions dans lesquelles les paiements et les contrôles ont été effectués; que la Commission ne peut financer les dépenses que lorsque ces conditions offrent toutes les assurances nécessaires quant à la conformité aux règles communautaires; que, dans le cadre d’un système décentralisé de gestion des dépenses communautaires, il est essentiel que la Commission, en sa qualité d’institution chargée du financement, ait le droit et les moyens d’effectuer toutes les vérifications relatives à la gestion des dépenses qu’elle juge nécessaires, et que la transparence et l’assistance mutuelle entre les États membres et la Commission soient effectives et complètes».
4 L’article 7, paragraphe 4, dudit règlement disposait:
«La Commission décide des dépenses à écarter du financement communautaire visé aux articles 2 et 3 lorsqu’elle constate que des dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires.
[...]
La Commission évalue les montants à écarter au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté.
[...]»
5 Le même règlement a été abrogé par le règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 209, p. 1), qui est entré en vigueur, en vertu de son article 49, le 18 août 2005.
6 Toutefois, l’article 47, paragraphe 1, second alinéa, du règlement n° 1290/2005 prévoyait que «le règlement [...] n° 1258/1999 [demeurait] applicable jusqu’au 15 octobre 2006 pour les dépenses effectuées par les États membres, et jusqu’au 31 décembre 2006 pour celles effectuées par la Commission».
7 L’article 31 du règlement n° 1290/2005, intitulé «Apurement de conformité», précisait à ses paragraphes 1 et 2:
«1. La Commission décide des montants à écarter du financement communautaire lorsqu’elle constate que des dépenses visées à l’article 3, paragraphe 1, et à l’article 4 n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires, selon la procédure visée à l’article 41, paragraphe 3.
2. La Commission évalue les montants à écarter au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté.»
8 Ce règlement a été abrogé par le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n° 352/78, (CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, (CE) n° 814/2000, (CE) n° 1200/2005 et n° 485/2008 du Conseil (JO L 347, p. 549).
9 Le règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil, du 28 octobre 1996, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes (JO L 297, p.1), prévoyait à son article 11, qui fait partie du Titre II, intitulé «Organisations de producteurs»:
«1. Aux fins du présent règlement, on entend par ‘organisation de producteurs’ toute personne morale:
a) qui est constituée à l’initiative même des producteurs des catégories suivantes des produits visés à l’article 1er, paragraphe 2:
i) fruits et légumes;
[...]
b) qui a notamment pour but:
1) d’assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande, notamment en quantité et en qualité;
2) de promouvoir la concentration de l’offre et la mise en marché de la production des membres;
3) de réduire les coûts de production et de régulariser les prix à la production;
4) de promouvoir des pratiques culturales et des techniques de production et de gestion des déchets respectueuses de l’environnement, notamment pour protéger la qualité des eaux, du sol, du paysage et pour préserver et/ou promouvoir la biodiversité;
c) dont les statuts obligent les producteurs associés, notamment:
[...]
3) à vendre par l’intermédiaire de l’organisation de producteurs la totalité de leur production concernée.
[...]
d) dont les statuts comportent des dispositions concernant:
[...]
3) les règles assurant, de façon démocratique, aux producteurs associés le contrôle de leur organisation et la maîtrise de ses décisions;
[…]
et
e) qui a été reconnue par l’État membre concerné dans les conditions énoncées au paragraphe 2.
2. Les États membres reconnaissent en tant qu’organisations de producteurs au sens du présent règlement les groupements de producteurs qui en font la demande, à condition:
a) qu’ils répondent aux exigences posées au paragraphe 1 et apportent à cette fin, entre autres justifications, la preuve qu’ils réunissent un nombre minimal de producteurs et un volume minimal de production commercialisable, à déterminer selon la procédure prévue à l’article 46;
b) qu’ils offrent une garantie suffisante quant à la réalisation, à la durée et à l’efficacité de leur action;
c) qu’ils mettent effectivement leurs membres en mesure d’obtenir l’assistance technique nécessaire pour la mise en œuvre de pratiques culturales respectueuses de l’environnement;
d) que, d’une part, ils mettent effectivement à la disposition de leurs membres les moyens techniques nécessaires pour le stockage, le conditionnement et la commercialisation des produits et que, d’autre part, ils assurent une gestion commerciale, comptable et budgétaire appropriée aux tâches qu’ils se donnent.
[...]»
10 L’article 15, paragraphe 1, du règlement n° 2200/96 prévoyait:
«Dans les conditions définies au présent article, une aide financière [de l’Union] est octroyée aux organisations de producteurs qui constituent un fonds opérationnel.
Ce fonds est alimenté par des contributions financières effectives des producteurs associés, assises sur les quantités ou la valeur des fruits et légumes effectivement commercialisées sur le marché, et par l’aide financière visée au premier alinéa.»
11 Le règlement n° 2200/96 a été abrogé par le règlement (CE) n° 361/2008 du Conseil, du 14 avril 2008, modifiant le règlement (CE) n° 1234/2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur («règlement OCM unique») (JO L 121, p 1).
12 L’article 6 du règlement (CE) n° 1432/2003 de la Commission, du 11 août 2003, portant modalités d’application du règlement n° 2200/96 en ce qui concerne la reconnaissance des organisations de producteurs et la préreconnaissance des groupements de producteurs (JO L 203, p. 18), énonçait:
«1. Les organisations de producteurs disposent, à la satisfaction de l’État membre, du personnel, de l’infrastructure et de l’équipement nécessaires pour atteindre les objectifs établis à l’article 11 du règlement [...] n° 2200/96 et assurer leurs fonctions essentielles, notamment:
– la connaissance de la production de leurs membres,
– le tri, le stockage et le conditionnement de la production de leurs membres,
– la gestion commerciale et budgétaire,
– la comptabilité centralisée et un système de facturation.
2. Les États membres fixent les conditions selon lesquelles une organisation de producteurs peut confier à des tiers l’exécution des tâches définies à l’article 11 du règlement [...] n° 2200/96.»
13 L’article 7 du règlement n° 1432/2003, intitulé «Activité principale des organisations de producteurs», disposait à son paragraphe 1:
«L’activité principale d’une organisation de producteurs concerne la commercialisation des produits de ses membres pour lesquels elle est reconnue.»
14 L’article 21 de ce règlement, intitulé «Sanctions», disposait à son paragraphe 1:
«Lorsqu’un contrôle effectué par les autorités compétentes des États membres conformément à l’article 20, paragraphe 2, fait apparaître que les conditions requises pour la reconnaissance d’une organisation de producteurs ne sont pas remplies, ladite autorité statue définitivement et décide, si nécessaire, le retrait de la reconnaissance dans un délai qui ne peut dépasser six mois. Cette décision est immédiatement notifiée à l’organisation de producteurs concernée.»
15 Ledit règlement a été abrogé par le règlement (CE) n° 1580/2007 de la Commission, du 21 décembre 2007, portant modalités d’application des règlements (CE) n° 2200/96, (CE) n° 2201/96 et (CE) n° 1182/2007 du Conseil dans le secteur des fruits et légumes (JO L 350, p. 1).
16 L’article 8 du règlement (CE) n° 1433/2003 de la Commission, du 11 août 2003, portant modalités d’application du règlement n° 2200/96 en ce qui concerne les fonds opérationnels, les programmes opérationnels et l’aide financière (JO L 203, p. 25), était ainsi rédigé:
«1. Les programmes opérationnels comportent les éléments suivants:
a) la description de la situation de départ, en particulier en ce qui concerne la production, la commercialisation et les équipements;
b) les objectifs poursuivis par le programme, compte tenu des perspectives de production et des débouchés;
c) la description détaillée des mesures – comportant des actions distinctes – à appliquer et des moyens à utiliser en vue d’atteindre les objectifs pour chaque année de mise en œuvre du programme;
d) la durée du programme;
e) les aspects financiers, à savoir:
[...]
2. Les programmes opérationnels peuvent comporter des points non prévus au paragraphe 1, notamment ceux figurant à l’annexe I.
3. Les programmes opérationnels ne couvrent pas les actions ou dépenses visées dans la liste figurant à l’annexe II ni celles prévues par les mesures adoptées par les États membres au titre de l’article 25.»
17 L’annexe I du règlement n° 1433/2003, intitulée «Contenu facultatif des programmes opérationnels», visait, à ses points 8 et 9, «la promotion générique et la promotion de labels de qualité», en précisant les conditions d’autorisation des mentions géographiques ainsi que «[l]a promotion de dénominations/marques d’organisations de producteurs».
18 L’annexe II de ce règlement, intitulée «Actions et dépenses non éligibles», visait à son point 1:
«[Les c]oûts généraux de production, et notamment:
[...]
– les frais d’emballage, de stockage, de conditionnement, même dans le cadre de processus nouveaux, coût des emballages,
[...]»
19 Ledit règlement a été abrogé par le règlement n° 1580/2007.
Les antécédents du litige et l’arrêt attaqué
20 Par la décision litigieuse, la Commission européenne a écarté du financement de l’Union européenne des dépenses déclarées lors des années 2006 à 2008 par le Royaume des Pays-Bas d’un montant de 22 691 407, 79 euros correspondant à des frais d’impression sur des emballages durant les campagnes 2005 et 2006 et aux coûts du programme opérationnel de FresQ, une association reconnue en tant qu’organisation de producteurs, pour les années 2004 à 2007.
21 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 28 juin 2011, le Royaume des Pays-Bas a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse, à l’appui duquel il a soulevé quatre moyens.
22 Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté ces moyens et, par conséquent, le recours dans son ensemble.
23 S’agissant du premier moyen, tiré, d’une part, de la violation de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 et de l’article 31 du règlement n° 1290/2005, lus en combinaison avec l’article 15 du règlement n° 2200/96 ainsi qu’avec l’article 8 et l’annexe I, points 8 et 9, du règlement n° 1433/2003, et, d’autre part, de la violation de l’obligation de motivation, le Tribunal a examiné si la décision litigieuse était motivée et si la Commission avait commis une erreur de droit quant au refus de financement des coûts d’impression sur les emballages.
24 À cet égard, le Tribunal a indiqué, aux points 86 et 87 de l’arrêt attaqué, qu’il ressortait d’une lecture combinée de l’article 8 du règlement n° 1433/2003 et de l’annexe I de ce règlement, que sont éligibles à un financement de l’Union, notamment en vertu de l’annexe I, point 8, dudit règlement, la promotion générique et la promotion de labels de qualité ainsi que, en vertu de l’annexe I, point 9, du même règlement, la promotion de dénominations ou de marques d’organisations de producteurs. Toutefois, en vertu de l’annexe II du règlement n° 1433/2003, les frais d’emballage ou les coûts des emballages ne sont pas éligibles à ce financement.
25 Aux points 88 à 93 dudit arrêt, le Tribunal a rejeté l’interprétation soutenue par le Royaume des Pays-Bas de l’annexe II, point 1, dudit règlement selon laquelle les frais d’emballage sont éligibles au financement de l’Union lorsque les coûts d’impression sur les emballages sont afférents à une action de promotion de marques ou de dénominations commerciales. En effet, le Tribunal a notamment considéré, d’une part, qu’une telle interprétation ajoute une condition qui ne figure pas dans le libellé de cette disposition, à savoir que des frais d’emballage ne sont éligibles que si ces frais concernent des impressions relevant d’une opération de promotion. D’autre part, selon le Tribunal, il résulte d’une interprétation stricte de l’annexe I, point 8, du règlement n° 1433/2003, lue en combinaison avec l’annexe II de ce règlement, que les frais d’emballage, quel que soit leur objectif, sont exclus du financement de l’Union.
26 À titre surabondant, le Tribunal a ajouté, aux points 94 à 100 de l’arrêt attaqué, que, même si des coûts liés à l’impression sur les emballages prévus dans le cadre d’actions de promotion des ventes peuvent faire l’objet d’un cofinancement de l’Union, il ne saurait être valablement soutenu que toute action de promotion, de marketing ou de publicité, figurant sur l’emballage et l’étiquette d’un produit et fournissant une information spécifique, pourrait relever de l’annexe I dudit règlement. Ainsi, selon le Tribunal, seules des actions de promotion spécifiques qualifiées en tant que telles dans le cadre d’un programme opérationnel approuvé peuvent bénéficier d’un financement de l’Union à l’exclusion des frais généraux d’emballage incluant incidemment des frais d’impression de dénominations ou de logos sur ledit emballage.
27 S’agissant du deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 et de l’article 31 du règlement n° 1290/2005, lus en combinaison avec l’article 11 du règlement n° 2200/96 et avec les articles 6 et 7 du règlement n° 1432/2003, le Tribunal a rappelé, aux points 108 à 111 de l’arrêt attaqué, la jurisprudence constante de la Cour concernant le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) relative à l’allègement de l’exigence de la preuve pour la Commission.
28 Au point 112 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a constaté que le présent litige s’inscrivait dans le cadre d’un refus de financement d’opérations par la Commission, au motif que le Royaume des Pays-Bas n’avait pas procédé, de manière adéquate, aux contrôles quant au respect par les organisations de producteurs des conditions de leur reconnaissance au regard de la réglementation de l’Union, de telle sorte que la jurisprudence mentionnée au point précédent du présent arrêt restait applicable.
29 Après avoir rappelé, aux points 113 à 125 de l’arrêt attaqué, les conditions de reconnaissances auxquelles doit satisfaire une organisation de producteurs au titre des règlements nos 2200/96 et 1432/2003, le Tribunal a, aux points 126 à 154 de l’arrêt attaqué, examiné les éléments de preuve du doute sérieux et raisonnable fournis par la Commission ainsi que les arguments invoqués par le Royaume des Pays-Bas à cet égard. Il a conclu, au point 154 de cet arrêt, que cet État membre n’avait pas infirmé les constatations de la Commission par des éléments de preuve établissant l’existence d’une organisation de producteurs au sens de la réglementation de l’Union.
30 S’agissant en particulier de l’argument du Royaume des Pays-Bas relatif au personnel détaché auprès des filiales de distribution, le Tribunal a constaté, en substance, aux points 145 et 146 de l’arrêt attaqué, que, dans le cas où un producteur met à la disposition d’une filiale de distribution son personnel qui ne fait que pourvoir aux opérations commerciales de ce producteur et prend ses directives auprès de ce dernier, la distinction entre le producteur et la filiale de distribution est purement formelle et artificielle. Au point 147 de ce même arrêt, le Tribunal a indiqué qu’il ressort des constatations de fait de la Commission, qui n’ont pas été contestées par le Royaume des Pays-Bas, que le personnel détaché auprès des filiales de distribution demeure sous l’autorité du producteur dont il est dépendant et dont il doit exécuter les ordres.
31 En ce qui concerne le troisième moyen, tiré de la violation de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 et de l’article 31 du règlement n° 1290/2005, lus en combinaison avec l’article 21 du règlement n° 1432/2003, le Tribunal a relevé, au point 160 de l’arrêt attaqué, que la Commission avait demandé aux autorités néerlandaises de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer l’application correcte de la réglementation pertinente de l’Union ainsi que, notamment, de ne reconnaître que les organisations de producteurs qui remplissaient les critères pour ce faire et de ne plus reconnaître celles qui ne les remplissaient pas. Il s’ensuit, selon le Tribunal, que la Commission demandait ainsi au Royaume des Pays-Bas, implicitement mais nécessairement, de procéder au retrait de la reconnaissance accordée à FresQ.
32 En ce qui concerne le quatrième moyen, tiré de la violation de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 et de l’article 31 du règlement n° 1290/2005 ainsi que du principe de proportionnalité, le Tribunal a jugé, au point 168 de l’arrêt attaqué, que FresQ ne pouvait pas être éligible à un financement dès lors qu’il a été constaté que celle-ci ne remplissait pas l’ensemble des conditions énoncées par la réglementation de l’Union pour être reconnue en tant qu’organisation de producteurs. Par conséquent, l’ensemble des dépenses engagées par FresQ devait être rejeté.
Les conclusions des parties
33 Par son pourvoi, le Royaume des Pays-Bas demande à la Cour:
– d’annuler l’arrêt attaqué;
– dans la mesure où l’affaire est en état d’être jugée, d’annuler la décision litigieuse;
– si l’affaire n’est pas en état d’être jugée, de la renvoyer devant le Tribunal, et
– de condamner la Commission aux dépens, y compris ceux de la procédure devant le Tribunal.
34 La Commission demande à la Cour:
– de rejeter le pourvoi;
– à titre subsidiaire, de rejeter le recours en annulation de la décision litigieuse, et
– de condamner le Royaume des Pays-Bas aux dépens.
Sur le pourvoi
35 À l’appui de son pourvoi, le Royaume des Pays-Bas soulève six moyens.
Sur le premier moyen
Argumentation des parties
36 Par son premier moyen, le Royaume des Pays-Bas reproche au Tribunal d’avoir interprété de façon erronée l’article 8 du règlement n° 1433/2003, lu en combinaison avec l’annexe I, points 8 et 9, et l’annexe II, point 1, de ce règlement, en ce que le Tribunal a jugé, aux points 88 à 93 de l’arrêt attaqué, que les frais d’impression d’un message promotionnel sur un emballage doivent être considérés comme des frais d’emballage et, partant, comme étant des frais non éligibles au financement de l’Union.
37 En effet, ledit règlement ferait une distinction entre les frais d’emballage, qui font partie des coûts généraux de production et qui sont exclus du financement de l’Union, et les coûts de promotion, qui constituent une catégorie distincte, éligible à ce financement. L’annexe I du même règlement n’imposerait aucune condition relative à la forme de la promotion ou à la méthode utilisée. Cette annexe permettrait donc d’utiliser les emballages à des fins promotionnelles.
38 Le Tribunal créerait une hiérarchie entre l’annexe I et l’annexe II du règlement n° 1433/2003, en faisant prévaloir cette annexe II. L’annexe II de ce règlement ne s’opposerait pas à la subvention des coûts d’impression tant que l’objectif de celle-ci est promotionnel. L’interprétation du Tribunal aboutirait au résultat illogique qu’un message promotionnel présenté sur un feuillet séparé glissé dans l’emballage serait éligible au bénéfice de la subvention comme activité promotionnelle, alors que le même message, à des fins également promotionnelles, imprimé sur l’emballage ne le serait pas.
39 La Commission soutient que le premier moyen doit être rejeté. En effet, l’annexe I dudit règlement comporte des exemples non exhaustifs d’éléments facultatifs des programmes opérationnels, potentiellement éligibles à un financement de l’Union, dont «la promotion générique et la promotion de labels de qualité» et «la promotion de dénominations/marques d’organisations de producteurs». L’annexe II du même règlement exclurait d’un financement potentiel tous les «coûts généraux de production, et notamment, [...] les frais d’emballage, de stockage, de conditionnement». Selon la Commission, l’éligibilité au financement de l’Union des actions facultatives énumérées à l’annexe I du règlement n° 1433/2003 doit être comprise comme étant implicitement soumise à la réserve que ces actions ne relèvent pas en même temps de l’un ou de l’autre des motifs d’exclusion. Une telle lecture des annexes I et II dudit règlement instaurerait une hiérarchie fonctionnelle entre elles puisque les exclusions prévalent par nature sur les exemples non exhaustifs d’actions éligibles.
40 En outre, l’interprétation du Royaume des Pays-Bas modifierait les termes de l’annexe II, point 1, du même règlement en y ajoutant que seuls les frais d’impression sur l’emballage des mentions légales obligatoires seraient exclus.
Appréciation de la Cour
41 Il y a lieu de rappeler, à titre liminaire, que, dans le cadre du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), remplacé par le règlement n° 1258/1999, la Cour a jugé que, en raison de la finalité de ce premier règlement, une interprétation stricte des conditions de prise en charge des dépenses s’imposait (voir, en ce sens, arrêts Pays-Bas/Commission, 11/76, EU:C:1979:28, point 9, et Italie/Commission, 55/83, EU:C:1985:84, point 31).
42 Par ailleurs, il convient de relever que l’annexe I du règlement n° 1433/2003, intitulée «Contenu facultatif des programmes opérationnels», contient une liste de points que peuvent comporter les programmes opérationnels éligibles à un financement de l’Union, parmi lesquels figurent la promotion générique et la promotion de labels de qualité, à son point 8, et la promotion de dénomination ou de marques d’organisation de producteurs, à son point 9. En revanche, l’annexe II de ce règlement, intitulée «Actions et dépenses non éligibles», comporte une liste d’actions qui sont exclues d’office de tout financement de l’Union, parmi lesquelles figurent les frais d’emballage et les coûts des emballages.
43 Ainsi que le Tribunal l’a relevé, aux points 89 et 90 de l’arrêt attaqué, d’une part, l’interprétation du Royaume des Pays-Bas de l’annexe II, point 1, dudit règlement ajoute une condition qui ne figure pas dans le libellé de cette disposition, à savoir que des frais d’emballage ne sont pas éligibles au financement de l’Union, sauf si ces frais concernent des impressions relevant d’une opération de promotion. D’autre part, il résulte d’une interprétation stricte de ladite disposition que les frais d’emballage, quel que soit leur objectif, sont exclus du financement de l’Union.
44 L’interprétation du Tribunal est confortée par l’économie des deux annexes du règlement n° 1433/2003. En effet, alors que l’annexe I de ce règlement prévoit l’éligibilité au financement des actions y figurant, l’annexe II de celui-ci exclut explicitement de ce financement les coûts liés aux actions et aux dépenses qu’elle mentionne. Il en découle que l’éligibilité audit financement des actions figurant dans l’annexe I dudit règlement est nécessairement soumise à la condition que celles-ci ne relèvent pas de l’une ou l’autre dépense ou action non éligible visée à ladite annexe II.
45 Par ailleurs, admettre l’argumentation du Royaume des Pays-Bas conduirait à ce que les frais en principe exclus du financement de l’Union en vertu de l’annexe II du règlement n° 1433/2003 ne le soient plus s’ils sont afférents à une action citée à l’annexe I de ce règlement. Une telle interprétation irait à l’encontre de l’objectif même de cette annexe II.
46 En outre, contrairement à ce qu’allègue le Royaume des Pays-Bas, il n’est pas illogique que l’interprétation du Tribunal des dispositions en cause puisse aboutir à ce qu’un encart promotionnel glissé dans l’emballage soit éligible à un financement de l’Union. En effet, dès lors que de telles dépenses ne relèvent pas de la catégorie de frais d’emballage, celles-ci ne sauraient être exclues en vertu de l’annexe II du règlement n° 1433/2003, de sorte que rien ne s’opposerait, en principe, à leur financement par l’Union.
47 Il résulte des considérations qui précèdent que le premier moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Sur le deuxième moyen
Argumentation des parties
48 Par son deuxième moyen, le Royaume des Pays-Bas estime que, aux points 95 à 100 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a interprété de façon erronée l’article 8 du règlement n° 1433/2003, lu en combinaison avec l’annexe I, points 8 et 9, de ce règlement, au motif qu’il a apprécié les conditions applicables à la description des actions promotionnelles dans un programme opérationnel selon un critère erroné.
49 D’une part, contrairement à ce qui est affirmé au point 95 de l’arrêt attaqué, la limitation du financement de l’Union à des actions de promotion spécifiques ne serait pas étayée par la lettre dudit règlement, puisque l’annexe I, point 8, du même règlement mentionne la «promotion générique». D’autre part, le Tribunal aurait adopté à tort le postulat selon lequel les exigences imposées en général aux programmes opérationnels en tant que tels valent également pour chacune des actions découlant d’un tel programme.
50 La Commission fait valoir, à titre principal, que le deuxième moyen n’est pas recevable, car il est dirigé contre des motifs surabondants. À titre subsidiaire, elle soutient que ce moyen doit être rejeté.
Appréciation de la Cour
51 Il suffit de relever que, par son deuxième moyen, le Royaume des Pays-Bas critique les points 95 à 100 de l’arrêt attaqué, qui sont des motifs surabondants. Or, des griefs dirigés contre des motifs surabondants d’un arrêt du Tribunal doivent être rejetés d’emblée, puisque ceux-ci ne sauraient entraîner son annulation (voir arrêts van den Berg/Conseil et Commission, C‑164/01 P, EU:C:2004:665, point 60, ainsi que Dansk Rørindustri e.a./Commission, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P à C‑208/02 P et C‑213/02 P, EU:C:2005:408, point 148).
52 Il s’ensuit que le deuxième moyen doit être rejeté comme étant inopérant.
Sur le troisième moyen
Argumentation des parties
53 Par son troisième moyen, le Royaume des Pays-Bas considère que le Tribunal a appliqué de façon erronée l’article 7 du règlement n° 1258/1999 et l’article 31 du règlement n° 1290/2005, en ce qu’il a considéré, au point 112 de l’arrêt attaqué, que la Commission devait bénéficier d’un allègement de la charge de la preuve.
54 Selon le Royaume des Pays-Bas, rien ne permet de faire bénéficier la Commission d’un tel allègement en l’espèce. En effet, le litige porterait non pas sur l’exécution des contrôles par les autorités nationales, mais sur l’appréciation des faits. Pour savoir quelle est l’appréciation correcte des faits, les autorités néerlandaises ne se trouveraient pas dans une meilleure position quant aux preuves que la Commission. Cette position serait identique pour les deux parties.
55 La Commission considère que le troisième moyen doit être rejeté dans la mesure où le Royaume des Pays-Bas relie l’allègement de la charge de la preuve à une interprétation trop restrictive de la surveillance que la Commission exerce sur la mise en œuvre des contrôles par les autorités nationales compétentes.
56 L’hypothèse selon laquelle, en cas de désaccord sur l’appréciation des faits par la Commission, le renversement de la charge de la preuve, subséquent à l’allègement de cette charge, ne s’appliquerait plus priverait cet allègement de son effet utile. En effet, dans un tel cas, l’État membre est mieux placé que la Commission pour fournir des éclaircissements complémentaires et apporter des éléments de preuve à l’appui de ceux-ci.
Appréciation de la Cour
57 D’une part, il ressort du considérant 5 du règlement n° 1258/1999 que la responsabilité du contrôle des dépenses du FEOGA, section «Garantie», incombe en premier lieu aux États membres et que la Commission doit vérifier les conditions dans lesquelles les paiements et les contrôles ont été effectués.
58 D’autre part, en vertu d’une jurisprudence constante de la Cour rappelée à juste titre par le Tribunal au point 109 de l’arrêt attaqué, il appartient à la Commission, aux fins de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles, non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard des contrôles effectués par les administrations nationales ou de l’irrégularité des chiffres transmis par elles. Cet allègement de la charge de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (voir en ce sens, notamment, arrêts Grèce/Commission, C‑247/98, EU:C:2001:4, points 7 à 9, et Portugal/Commission, C‑335/03, EU:C:2005:231, point 68).
59 En outre, le FEOGA ne finançant que les interventions effectuées conformément aux dispositions de l’Union dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles (arrêts Espagne/Commission, C‑349/97, EU:C:2003:251, point 45, et Grèce/Commission, C‑300/02, EU:C:2005:103, point 32), le renversement de la charge de la preuve garantit que tout financement du FEOGA soit subordonné à la preuve effective d’une telle conformité.
60 Il s’ensuit qu’une discussion sur l’appréciation des faits, telle que celle en cause dans le présent litige, se produit après que la Commission a présenté un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve, doute qu’il appartient alors à l’État membre concerné de dissiper en présentant la preuve la plus détaillée et complète. Le renversement de la charge de la preuve se produit donc dès que la Commission a présenté un élément de preuve de ce doute sérieux et raisonnable et n’a pas pour effet de placer l’État membre concerné dans une situation désavantageuse par rapport à la Commission puisqu’il est mieux placé que celle-ci pour fournir des éclaircissements complémentaires et apporter les éléments de preuve pertinents.
61 En l’occurrence, au point 112 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a constaté, en se référant notamment au point 104 de cet arrêt et à la communication formelle de la Commission du 27 juillet 2009 adressée au Royaume des Pays-Bas, que le litige s’inscrivait dans le cadre d’un refus de financement d’opérations par la Commission, au motif que cet État membre n’avait pas procédé, de manière adéquate, aux contrôles quant au respect par les organisations de producteurs des conditions de leur reconnaissance au regard de la réglementation de l’Union.
62 D’une part, il s’ensuit que, contrairement à ce qu’allègue le Royaume des Pays-Bas, l’objet du litige est l’exécution conforme des contrôles par les autorités néerlandaises compétentes.
63 D’autre part, le Tribunal a estimé que la Commission avait un doute sérieux et raisonnable à l’égard desdits contrôles et pouvait donc, à bon droit, appliquer la jurisprudence de la Cour relative à l’allègement de la charge de la preuve.
64 Il résulte des considérations qui précèdent que le troisième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Sur le quatrième moyen
Argumentation des parties
65 Par son quatrième moyen, le Royaume des Pays-Bas reproche au Tribunal d’avoir interprété de façon erronée l’article 6 du règlement n° 1432/2003, lu en combinaison avec l’article 11 du règlement n° 2200/96, en ce qu’il a jugé, aux points 145 à 147 de l’arrêt attaqué, que l’organisation de producteurs ne peut pas décider des transactions commerciales réalisées par le personnel détaché. Le Tribunal aurait ainsi commis une erreur de droit quant à la notion de «personnel», au sens de l’article 6 du règlement n° 1432/2003.
66 En effet, le Tribunal se fonderait à tort sur le postulat selon lequel le personnel détaché par un producteur auprès d’une organisation de producteurs effectue ses tâches sous l’autorité et en suivant les instructions de ce producteur. Or, le travailleur détaché aurait, outre un employeur formel, un employeur réel. Il travaillerait auprès de l’employeur réel et effectuerait ses tâches sous l’autorité de celui-ci. Le salarié d’un producteur qui a été détaché auprès d’une filiale commerciale de l’organisation de producteurs agirait ainsi exclusivement selon les instructions de la filiale commerciale.
67 La Commission considère que le Tribunal se fonde non pas sur une conception formelle et erronée de ce qu’est un détachement, mais précisément sur les éléments factuels constatés par la Commission qui n’ont pas été contestés par le Royaume des Pays-Bas. À supposer que le Royaume des Pays-Bas souhaite contester les constatations factuelles du Tribunal, il ne serait pas recevable pour ce faire dans le cadre du présent pourvoi.
Appréciation de la Cour
68 Au point 145 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a constaté que, en l’espèce, la mise à disposition de la filiale de distribution par le producteur de son personnel qui intervient pour des tâches qui sont faites au bénéfice exclusif de ce producteur et dans les propres installations de ce dernier fait naître un doute raisonnable quant au point de savoir si FresQ décide effectivement des transactions commerciales réalisées par ce personnel. Au point 146 de ce même arrêt, le Tribunal a relevé que, en cas de détachement de personnel d’un producteur auprès d’une filiale de distribution de l’organisation de producteurs, dans le cadre duquel ce personnel se limite à prendre en charge les opérations commerciales dudit producteur et prend ses directives auprès de ce dernier, la distinction entre le producteur et la filiale est purement formelle et artificielle. Il a conclu, au point 147 de cet arrêt, qu’il ressort des constatations de fait de la Commission, qui n’ont pas été contestées par le Royaume des Pays-Bas, et notamment du fait que le personnel détaché auprès des filiales de distribution est engagé et rémunéré par le producteur, que ce personnel demeure sous l’autorité du producteur.
69 Il ressort ainsi de l’arrêt attaqué que le Tribunal ne s’est référé à aucune considération d’ordre général concernant le détachement de personnel, mais s’est, au contraire, fondé sur la situation factuelle constatée par la Commission, qui n’a au demeurant pas été contestée par le Royaume des Pays-Bas. Par conséquent, il ne saurait être déduit des motifs de l’arrêt attaqué selon lesquels le personnel détaché «prend ses directives auprès [du producteur]» et «demeure sous l’autorité [de celui-ci] dont il est dépendant et dont il doit exécuter les ordres» que le Tribunal a commis une erreur de droit en ce qui concerne la notion de «personnel» au sens de l’article 6 du règlement n° 1432/2003.
70 Dès lors que le quatrième moyen du Royaume des Pays-Bas repose sur une lecture erronée de l’arrêt attaqué, ce moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Sur le cinquième moyen
Argumentation des parties
71 Par son cinquième moyen, le Royaume des Pays-Bas fait valoir que le Tribunal a interprété de façon erronée l’article 21 du règlement n° 1432/2003 en ce qu’il a jugé, au point 160 de l’arrêt attaqué, qu’il était nécessaire de procéder au retrait de la reconnaissance accordée à l’organisation de producteurs. Ce faisant, le Tribunal aurait méconnu le caractère ultime de cette sanction.
72 En effet, le régime des sanctions prévu à cet article aurait été spécifiquement prescrit pour garantir un contrôle du respect des conditions de reconnaissance des organisations de producteurs. Ce régime conférerait aux États membres la compétence pour prendre des mesures et leur laisserait une large marge d’appréciation quant à la nature de ces mesures.
73 La Commission estime que le cinquième moyen doit être rejeté dans la mesure où le Tribunal n’a commis aucune erreur en ce qui concerne le régime des sanctions prévu audit article. La Commission rappelle que le financement de l’Union ne peut être accordé que pour les dépenses effectuées conformément aux règles de l’Union. Ce serait donc à juste titre que le Tribunal a estimé, au point 162 de l’arrêt attaqué, que le refus du financement de dépenses qui sont effectuées en contravention à la réglementation de l’Union ne saurait dépendre d’un retrait de la reconnaissance de la qualité d’organisation de producteurs par les autorités nationales ou de la question de savoir si la Commission a demandé spécifiquement ce retrait.
Appréciation de la Cour
74 Il y a lieu de relever que le cinquième moyen repose sur une lecture erronée de l’arrêt attaqué.
75 En effet, après avoir rappelé, au point 159 de l’arrêt attaqué, que les dépenses effectuées par une organisation de producteurs ne sont pas imputables au FEOGA si celle-ci ne remplit pas les conditions prévues par la réglementation de l’Union, le Tribunal a relevé, au point 160 de l’arrêt attaqué, que la Commission a demandé aux autorités néerlandaises de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer l’application correcte de la réglementation pertinente de l’Union et, notamment, de n’accorder la reconnaissance qu’aux organisations de producteurs qui remplissaient les critères de reconnaissance et de la retirer à celles qui ne les remplissaient pas. Le Tribunal en a déduit que la Commission avait ainsi demandé au Royaume des Pays-Bas, implicitement mais nécessairement, de procéder au retrait de la reconnaissance accordée à FresQ.
76 Il s’ensuit que le Tribunal n’a pas jugé que le retrait de la reconnaissance de FresQ en tant qu’organisation de producteurs était nécessaire, mais s’est limité à constater que la Commission avait demandé au Royaume des Pays-Bas, implicitement mais nécessairement, de procéder au retrait de la reconnaissance accordée à FresQ en tant qu’organisation de producteurs.
77 Par ailleurs, il ne saurait être reproché au Tribunal d’avoir méconnu le caractère ultime du retrait de la reconnaissance de la qualité d’organisation de producteurs, en vertu de l’article 21 du règlement n° 1432/2003. En effet, ainsi qu’il l’a constaté au point 162 de l’arrêt attaqué, le refus de financement de dépenses qui sont effectuées contrairement à la réglementation de l’Union ne saurait dépendre d’un retrait de reconnaissance par les autorités nationales. Dans le cas contraire, le refus de financement dépendrait d’une décision des autorités nationales.
78 Par conséquent, le cinquième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Sur le sixième moyen
Argumentation des parties
79 Par son sixième moyen, le Royaume des Pays-Bas reproche au Tribunal d’avoir appliqué de façon erronée l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, l’article 31 du règlement n° 1290/2005 et le principe de proportionnalité, lus en combinaison avec l’article 21 du règlement n° 1432/2003, au motif qu’il a jugé, au point 168 de l’arrêt attaqué, que l’ensemble des dépenses engagées par FresQ devait être écarté du financement.
80 En effet, d’une part, le montant des dépenses écartées du financement de l’Union devrait être proportionnel à la gravité et à la nature du manquement ainsi qu’au préjudice pour l’Union. Le Royaume des Pays-Bas souligne à cet égard que seuls quelques membres de FresQ n’ont pas respecté les conditions en cause, de sorte que la mesure dans laquelle ces conditions n’ont pas été respectées serait limitée.
81 D’autre part, le Tribunal ne respecterait pas le principe de proportionnalité. Étant donné que des négligences n’ont été constatées qu’en ce qui concerne quelques producteurs, une correction de l’ensemble des dépenses serait excessive.
82 La Commission considère que le sixième moyen doit aussi être rejeté dans la mesure où le Tribunal a fait application, à bon droit, de la jurisprudence rappelée au point 167 de l’arrêt attaqué, selon laquelle lorsqu’une organisation de producteurs ne remplit pas l’ensemble des conditions énoncées par la réglementation de l’Union, ses dépenses ne peuvent pas être mises à la charge du FEOGA. En effet, la reconnaissance en tant qu’organisation de producteurs serait une condition essentielle de l’éligibilité au bénéfice d’une aide. La question d’un retrait partiel ne se poserait donc pas.
Appréciation de la Cour
83 Selon une jurisprudence constante de la Cour, rappelée à bon droit par le Tribunal au point 167 de l’arrêt attaqué, lorsqu’une organisation de producteurs ne remplit pas l’ensemble des conditions énoncées par la réglementation de l’Union, ses dépenses ne peuvent être mises à la charge du FEOGA (voir, en ce sens, arrêts Italie/Commission, 129/84, EU:C:1986:39, points 21 et 22; Italie/Commission, 258/87, 337/87 et 338/87, EU:C:1989:391, point 35, ainsi que FAC, C‑197/91, EU:C:1993:204, points 23 et 24).
84 Il en découle que l’organisation de producteurs, dans son ensemble, doit respecter toutes les conditions prévues à l’article 11 du règlement n° 2200/96 pour pouvoir être reconnue en tant qu’organisation de producteurs au sens de cette disposition et ainsi pouvoir prétendre à ce que ses dépenses soient mises à la charge du FEOGA. La reconnaissance d’une organisation, telle que FresQ, en tant qu’organisation de producteurs, est donc une condition essentielle à l’éligibilité au bénéfice d’une aide.
85 En l’occurrence, dès lors que le Tribunal a constaté que FresQ ne remplissait pas l’ensemble des conditions énoncées par la réglementation de l’Union pour être reconnue en tant qu’organisation de producteurs, elle ne pouvait pas être éligible à un financement et toutes les dépenses qu’elle a exposées devaient être exclues, ainsi que le Tribunal l’a jugé à bon droit au point 168 de l’arrêt attaqué.
86 Par conséquent, le sixième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
87 Il résulte des considérations qui précèdent que le pourvoi doit être rejeté dans son ensemble.
Sur les dépens
88 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de ce règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume des Pays-Bas aux dépens et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête:
1) Le pourvoi est rejeté.
2) Le Royaume des Pays-Bas est condamné aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le néerlandais.
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