JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2015. március 12. ( 1 )
C‑81/14. sz. ügy
Nannoka Vulcanus Industries BV
(a Raad van State [Hollandia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Környezet — Levegőszennyezés — 1999/13/EK irányelv — Illékony szerves vegyületek kibocsátásának korlátozása — Szerves oldószerek egyes tevékenységeknél és berendezésekben történő felhasználása — Meglévő berendezésekre alkalmazandó kötelezettségek — Az átmeneti időszak meghosszabbítása”
I – Bevezetés
1.
Az illékony szerves vegyületek és azok bomlástermékei hozzájárulnak a talajközeli ózon kialakulásához. A magas ózonkoncentrációk károsak lehetnek a közegészségre, és károkat okozhatnak az erdőkben, a növényzetben és a növénykultúrákban. ( 2 ) Az Unió és tagállamai ezért már régóta fáradoznak az illékony szerves vegyületek kibocsátásának korlátozásán.
2.
Az illékony szerves vegyületek kibocsátásának korlátozásáról szóló irányelv ( 3 ) (a továbbiakban: VOC‑irányelv [a VOC a volatile organic compounds, vagyis az illékony szerves vegyületek rövidítése]) célja, hogy megakadályozza vagy csökkentse az említett vegyületek egyes berendezésekből a környezetbe – főleg a levegőbe – történő kibocsátását. E célból többek között az ilyen kibocsátást megvalósító, meglévő berendezéseknek főszabály szerint 2007. október 31‑ig meg kell felelniük bizonyos határértékeknek, vagy csökkentési tervet kell megvalósítaniuk.
3.
A berendezés üzemeltetőjének mindazonáltal határidő‑hosszabbítást kell adni, hogy megvalósíthassa a kibocsátáscsökkentési tervet, ha még folyamatban van kis oldószertartalmú vagy oldószermentes helyettesítő anyagok fejlesztése. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem annak tisztázására irányul, hogy milyen feltételek mellett kell megadni e hosszabbítást.
4.
Jóllehet a VOC‑irányelv 2010‑ben az ipari kibocsátásokról szóló irányelv ( 4 ) helyébe lépett, az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a jövő szempontjából is jelentőséggel bír. A határidő‑hosszabbításra vonatkozó szabályozás ugyanis nagyrészt átkerült az ipari kibocsátásokról szóló irányelvbe.
II – Jogi háttér
5.
A VOC‑irányelv célját az 1. cikk rögzíti:
„Ennek az irányelvnek az a célja, hogy megakadályozza, vagy csökkentse a környezetbe – főleg a levegőbe – kibocsátott illékony szerves vegyületek közvetlen és közvetett hatásait és ezek potenciális kockázatát az emberi egészségre úgy, hogy végrehajtandó intézkedéseket és eljárásokat írnak elő az I. mellékletben meghatározott tevékenységekre vonatkozóan, amennyiben ezek a II. A. mellékletben felsorolt küszöbértékek feletti oldószerfogyasztással üzemelnek [helyesen: járnak]..”
6.
A VOC‑irányelv 4. cikke a meglévő berendezésekre vonatkozó követelményeket szabályozza:
„A 96/61/EK irányelv sérelme nélkül, a tagállamok elfogadják a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy
1.
a meglévő berendezések legkésőbb 2007. október 31‑ig feleljenek meg az 5., 8. és 9. cikk követelményeinek;
2.
valamennyi meglévő berendezés legkésőbb 2007. október 31‑ig nyilvántartásba vagy engedélyeztetésre kerüljön;
3.
azokról az engedélyezendő vagy nyilvántartásba veendő berendezésekről, amelyekre a II. B. melléklet csökkentési tervét alkalmazzák, legkésőbb 2005. október 31‑ig értesíteni kell az illetékes hatóságot;
[…]”
7.
A kibocsátás korlátozását a VOC‑irányelv 5. cikkének (2) bekezdése szabályozza:
„Valamennyi berendezésnek meg kell felelnie:
a)
vagy a véggázokra vonatkozó kibocsátási határértékek és a diffúz kibocsátásra vonatkozó értékek betartására vagy a teljes kibocsátásra vonatkozó határértékeknek és a II. A. mellékletben meghatározott egyéb követelményeknek;
vagy
b)
a II. B. mellékletben ismertetett csökkentési tervre vonatkozó követelményeknek.”
8.
A csökkentési tervet a VOC‑irányelv II. B. melléklete tartalmazza:
„1.
Alapelvek
A csökkentési terv célja, hogy lehetőséget adjon az üzemeltetőnek arra, hogy más eszközökkel érjen el azzal egyenértékű kibocsátás‑csökkenést, mintha a kibocsátási határértékeket alkalmazná. Ehhez az üzemeltető bármilyen csökkentési tervet alkalmazhat, amely az általa használt berendezéshez készült, amennyiben az lehetővé teszi az imént említett azonos mértékű kibocsátáscsökkenést. A tagállamoknak az irányelv 11. cikke szerint jelenteniük kell a Bizottságnak az azonos mértékű kibocsátáscsökkentés elérésében történt előrehaladást, beleértve a csökkentési terv alkalmazásának tapasztalatait.
2.
Gyakorlat
Amennyiben festékbevonatokat, lakkokat, ragasztókat vagy nyomdafestékeket alkalmaznak, a következő terv használható. Ahol [helyesen: Ha] ez a terv nem megfelelő, az illetékes hatóság engedélyezheti az üzemeltetőnek olyan tetszőleges alternatív terv alkalmazását, amely kielégítően teljesíti az itt vázolt alapelveket. A terv elkészítése során a következő tényezőket kell figyelembe venni:
i.
ahol [helyesen: ha] kis oldószertartalmú vagy oldószermentes helyettesítő anyagok fejlesztése még folyamatban van, az üzemeltetőnek határidő‑hosszabbítást kell adni, hogy megvalósíthassa a kibocsátáscsökkentési tervét;
ii.
a kibocsátáscsökkentés referenciapontjának (»referenciakibocsátás«) a lehető leginkább meg kell egyeznie a csökkentési módszerek alkalmazása nélküli kibocsátás értékével.
A következő csökkentési terv alkalmazandó azokra a berendezésekre, amelyeknél állandó szilárdanyag‑tartalom feltételezhető és használható a kibocsátáscsökkentés referenciapontjának meghatározásához:
i.
az üzemeltetőnek ki kell dolgoznia egy olyan kibocsátáscsökkentési tervet, amely hangsúlyozottan foglalkozik az összes gyártásba vitt szerves anyag átlagos oldószertartalmának csökkentésével és/vagy a szilárdanyag alkalmazásának növekvő hatékonyságával annak érdekében, hogy a berendezés teljes kibocsátása az éves referenciakibocsátásnak meghatározott százalékára csökkenjen, amit célkibocsátásnak nevezünk. Ezt az alábbi időbeosztás szerint kell megtenni:
ii.
Az éves referenciakibocsátás az alábbiak szerint számolható:
a)
Az évente felhasznált festékbevonatok és/vagy nyomdafestékek (tinták), lakkok, ragasztóanyagok szilárdanyag‑tartalmának összmennyiségét (tömegét) meg kell állapítani. Szilárdanyag alatt értjük mindazokban [helyesen: mindazokat] a festékbevonatokban, tintákban, lakkokban és ragasztóanyagokban stb. található anyagokat, amelyek a víz vagy az illékony szerves vegyületek elpárolgása után visszamaradnak, megszilárdulnak.
b)
Az éves referenciakibocsátás az a) pontban meghatározott tömeg és az alábbi táblázatban található megfelelő szorzótényezővel [helyesen: szorzótényező szorzataként] számítható ki. […]
c)
A célkibocsátás egyenlő az éves referenciakibocsátás és egy meghatározott százalékos érték szorzatával, ahol a százalékos érték nagysága:
—
(diffúz kibocsátási érték + 15) azokra a berendezésekre, amelyek a II. A. melléklet 6. sorához, valamint a 8. és 10. sor alacsonyabb küszöbértékéhez tartoznak,
—
(diffúz kibocsátási érték + 5) minden egyéb berendezésre.”
III – Az alapügy tényállása és az előzetes döntéshozatal iránti kérelem
9.
A Nannoka Vulcanus Industries BV (a továbbiakban: Nannoka) egy lakkozó és festékbevonó berendezést üzemeltet. 2010. október 7‑i határozatával a College van gedeputeerde staten van Gelderland (Gelderland tartomány kormánya) kényszerítő bírság terhe mellett meghagyást bocsátott ki a Nannokával szemben a VOC‑irányelvet átültető nemzeti szabályozás megsértése miatt.
10.
A Nannoka nem biztosította 2007. október 31‑ig a VOC‑irányelv II. A. melléklete szerinti kibocsátási határértékeknek való megfelelést, a kérdést előterjesztő bíróság tájékoztatása szerint azonban arra hivatkozik, hogy megfelel a II. B. mellékletben ismertetett csökkentési tervre vonatkozó követelményeknek, mert az említett melléklet lehetőséget kínál arra, hogy határidő‑hosszabbítást kapjon a csökkentési terv 2007. október 31‑én túli megvalósítására.
11.
A Nannoka ezért keresetet indított a 2010. október 7‑i határozattal szemben. Az ügyet jelenleg a Raad van State (államtanács) tárgyalja. A határozatot időközben hatályon kívül helyezték ugyan, az előzetes döntéshozatal iránti kérelem szerint azonban a Nannokának továbbra is érdeke fűződik fellebbezésének érdemi elbírálásához. A Nannoka valószínűsítette, hogy a határozat folytán kár érte amiatt, hogy egy másik üzemet kellett megbíznia egyes tevékenységeinek ellátásával.
12.
A Raad van State most a következő kérdéseket intézi a Bírósághoz:
1)
Az következik‑e a VOC‑irányelv II. B. mellékletéből, hogy az olyan berendezések üzemeltetőjének, amelyeknél állandó szilárdanyag‑tartalom feltételezhető és használható a kibocsátáscsökkentés referenciapontjának meghatározásához, az említett mellékletben rögzített ütemtervtől eltérően határidő‑hosszabbítást kell adni, hogy megvalósíthassa a kibocsátáscsökkentési tervét, ha még folyamatban van kis oldószertartalmú vagy oldószermentes helyettesítő anyagok fejlesztése?
Az első kérdésre adandó igenlő válasz esetén:
2)
Szükséges‑e a csökkentési terv megvalósítására szolgáló határidő‑hosszabbítás VOC‑irányelv II. B. melléklete értelmében vett megadásához a berendezés üzemeltetőjének meghatározott aktusa vagy a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság engedélye?
3)
Milyen kritériumok alapján határozandó meg a VOC‑irányelv II. B. melléklete értelmében vett határidő‑hosszabbítás mértéke?
13.
A Holland Királyság és az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket. A 2015. február 26‑i tárgyaláson ezenfelül a Nannoka vett részt.
IV – A jogkérdésről
14.
A VOC‑irányelv az oldószer‑kibocsátás csökkentésére irányuló cél különböző módokon történő elérésére biztosít lehetőséget. A két legfontosabb mód egyrészt a kibocsátási határértékek betartása, különösen a berendezések betokozása és a szennyezett levegő szűrése útján, másrészt a berendezésekre vonatkozó kibocsátáscsökkentési tervek alkalmazása (5. cikk (2) bekezdés). A csökkentési terveket nagyobb mértékű rugalmasság jellemzi a határértékek alkalmazásához képest. E tervek főszabály szerint kisebb kibocsátással járó helyettesítő anyagok és eljárások használatán alapulnak. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát e második mód, a csökkentési tervek alkalmazása képezi.
A – A határidő‑hosszabbítás lehetőségéről (első kérdés)
15.
Az első kérdéssel a Raad van State azt szeretné megtudni, hogy az olyan berendezések üzemeltetőjének, amelyeknél állandó szilárdanyag‑tartalom feltételezhető, határidő‑hosszabbítást kell‑e adni, hogy megvalósíthassa a kibocsátáscsökkentési tervét, ha még folyamatban van kis oldószertartalmú vagy oldószermentes helyettesítő anyagok fejlesztése.
16.
Az e kérdésre adandó válasz már magából a vonatkozó rendelkezésből kikövetkeztethető. A VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontja első bekezdésének i. pontja ugyanis úgy rendelkezik, hogy az üzemeltetőnek határidő‑hosszabbítást kell adni, hogy megvalósíthassa a kibocsátáscsökkentési tervét, ha még folyamatban van kis oldószertartalmú vagy oldószermentes helyettesítő anyagok fejlesztése.
17.
Hollandia és a Bizottság mégis vitatja e következtetést. Úgy vélem, hogy ezen álláspont legalább részben azon alapul, hogy a VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontja első bekezdésének i. pontja nem tartalmaz az esetleges határidő‑hosszabbítás időbeli korlátozására vonatkozó kifejezett szabályozást. Ha azonban korlátlan határidő‑hosszabbításra van lehetőség, kiüresedhet a VOC‑irányelv. Konkrétan azonban az eljárás mindkét résztvevője más megfontolásokra hivatkozik.
1. A holland álláspontról – 2007. október 31‑én túl nincs lehetőség határidő‑hosszabbításra
18.
Hollandia különösen messze megy azzal, hogy elutasítja a 2007. október 31‑én túli határidő‑hosszabbítás bármiféle lehetőségét. Ez az az időpont, amikorra a VOC‑irányelv 4. cikkének 1. pontja és II. B. melléklete 2. pontja második bekezdésének i. pontja értelmében csökkenteni kell a meglévő berendezések kibocsátását.
19.
Hollandia kifejti, hogy a kibocsátáscsökkentés műszakilag már korábban lehetséges volt. A Bizottság ezt már a VOC‑irányelvre vonatkozó 1996. évi javaslatában taglalta. ( 5 ) Az irányelv 1999. évi elfogadásakor a szükséges helyettesítő anyagok az irányelv (8) preambulumbekezdése értelmében is rendelkezésre álltak, vagy legalábbis várható volt, hogy az elkövetkező években rendelkezésre állnak majd.
20.
Hollandia ezért abból indul ki, hogy 2007. október 31. után nem állhat fenn határidő‑hosszabbítás iránti jogos igény. A VOC‑irányelv 4. cikkének 1. pontja értelmében a meglévő berendezéseknek ezen időpontig meg kell felelniük az 5. cikk követelményeinek, tehát a II. A. melléklet szerinti határértékeknek vagy a II. B. melléklet szerinti csökkentési tervnek.
21.
A holland álláspont mindazonáltal kizárólag a VOC‑irányelv elfogadásakor adott jogalkotói előrejelzésen alapul. Hollandia nem állítja, hogy a lehetséges helyettesítő anyagok fejlesztése már 2007. október 31‑én ténylegesen lezárult volna.
22.
Hollandia álláspontja azonban mindenekelőtt összeegyeztethetetlen a VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontja első bekezdése i. pontjának szövegével. E rendelkezés kifejezetten előírja a határidő‑hosszabbítást. Határidő‑hosszabbításról azonban csak akkor lehet szó, ha egyáltalán meghosszabbíthatók az irányelv határidői – a meglévő berendezések tekintetében 2007. október 31. Hollandia álláspontja e rendelkezést ezzel szemben megfosztaná a szabályozási jellegétől, és a határidők számításának puszta magyarázatára egyszerűsítené.
23.
A határidő meghosszabbítására vonatkozó, egyértelmű szabályozásnak az ilyen átértelmezésére legfeljebb akkor lehet gondolni, ha a szabályozási kontextus, vagy az intézkedés megállapítható céljai ezt kényszerítő módon megkívánnák. Mivel azonban ez nem áll fenn, a Hollandia által képviselt álláspont ellentétes a jogbiztonság elvével.
24.
Az Unió egyébként még később is ragaszkodott a határidő‑hosszabbításhoz. Így a savasodás, az eutrofizáció és a talajközeli ózon csökkentéséről szóló jegyzőkönyv ( 6 ) is előírja azt; e jegyzőkönyvet a VOC‑irányelvhez hasonlóan ugyan már 1999‑ben elfogadták, de csak 2003‑ban ratifikálta azt az Unió. ( 7 )
25.
Az uniós jogalkotó végül 2010‑ben, az ipari kibocsátásokról szóló irányelv elfogadásakor azonos szöveggel újból átvette a határidő‑hosszabbítás lehetőségét a csökkentési tervek megvalósítása körében, mégpedig a VII. melléklet 5. része 2. pontjának a) alpontjában. Az uniós jogalkotó tehát azt vette alapul, hogy még 2007. október 31. után is lehetséges és indokolt a határidő‑hosszabbítás.
26.
Hollandia álláspontját ennélfogva el kell utasítani.
2. A Bizottság álláspontjáról – nincs lehetőség határidő‑hosszabbításra az állandó szilárdanyag‑tartalommal rendelkező berendezések tekintetében
27.
A Bizottság a Raad van State kérdésének alapjául szolgálóhoz hasonlóan árnyalt álláspontot képvisel. Ezen álláspont szerint a VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontjának második bekezdése az állandó szilárdanyag‑tartalommal rendelkező berendezésekre vonatkozó különös szabályozást tartalmaz, amely elsőbbséget élvez a határidő‑hosszabbításra vonatkozó szabályozással szemben. Határidő‑hosszabbításra ennek megfelelően csak állandó szilárdanyag‑tartalommal nem rendelkező berendezések esetében van lehetőség.
28.
A VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontjának második bekezdése értelmében valóban meghatározott csökkentési terv alkalmazandó azokra a berendezésekre, amelyeknél állandó szilárdanyag‑tartalom feltételezhető és használható a kibocsátáscsökkentés referenciapontjának meghatározásához. E terv szerint a meglévő berendezéseknek 2007. október 31‑ig kell elérniük a végleges célértéket.
29.
A Bizottság álláspontjával ellentétben azonban ez nem tekintendő a határidő‑hosszabbítást kizáró különös szabályozásnak. Ezt mutatja a VOC‑irányelvnek az ipari kibocsátásokról szóló irányelvbe történő beillesztése, valamint a szabályozások céljai.
a) A VOC‑irányelvnek az ipari kibocsátásokról szóló irányelvbe történő beillesztéséről
30.
Ha a VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontjának második bekezdése szerinti csökkentési tervek határideje, mint különös szabályozás alkalmazhatatlanná tenné a II. B. melléklete 2. pontja első bekezdésének i. pontjában előírt határidő‑hosszabbítást, a VOC‑irányelv lényegesen megszorítóbb lett volna, mint az ipari kibocsátásokról szóló irányelv VII. mellékletének 5. részében foglalt, jelenleg hatályos szabályozás. Az a 2. pont a) alpontjában továbbra is tartalmazza a határidő‑hosszabbítás lehetőségét, nem tartalmazza azonban már a VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontja második bekezdésének i. pontja szerinti határidőket. Az ipari kibocsátásokról szóló – jelenleg hatályos – irányelv alkalmazási körében ezért állandó szilárdanyag‑tartalom mellett is lehetőség van határidő‑hosszabbításra.
31.
Nem állapítható azonban meg annak indoka, hogy jelenleg miért kaphatnának határidő‑hosszabbítást olyan berendezések, amelyek tekintetében erre nem lett volna lehetőség a VOC‑irányelv hatálya alatt. Ellenkezőleg: feltételezhető, hogy a helyettesítő anyagok fejlesztése időközben előrehaladottabbá vált, és ezért lényegesen alacsonyabbnak kell lennie a határidő‑hosszabbítás iránti igénynek.
32.
Ezen túlmenően nem állapítható meg, hogy az ipari kibocsátásokról szóló irányelvbe történő beillesztés során módosítani kívánták volna a VOC‑irányelv szabályozásait, és különösen a határidő‑hosszabbítás lehetőségét. Az ipari kibocsátásokról szóló irányelv célja alapvetően különböző irányelvek egységes szerkezetbe foglalása. E célnak megfelel a VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontja második bekezdésének i. pontja szerinti határidők törlése, mivel azok már lejártak az ipari kibocsátásokról szóló irányelv elfogadásakor. Ha ezzel a határidő‑hosszabbítás is okafogyottá vált volna, akkor a megfelelő szabályozást ugyancsak törölték volna. Ha pedig csak bizonyos berendezésfajták tekintetében kívánták volna továbbra is biztosítani a határidő‑hosszabbítás lehetőségét, ezt a jogalkotónak a határidők törlésekor egyértelművé kellett volna tennie.
33.
Ezért abból kell kiindulni, hogy a jogalkotó legalábbis az ipari kibocsátásokról szóló irányelv elfogadásakor azt feltételezte, hogy már a VOC‑irányelv is lehetővé teszi a határidő‑hosszabbítást az állandó szilárdanyag‑tartalommal rendelkező berendezések tekintetében is.
b) A szabályozások céljairól
34.
A határidő‑hosszabbításra és az állandó szilárdanyag‑tartalommal rendelkező berendezésekre vonatkozó szabályozások céljai alátámasztják annak lehetőségét, hogy a határidők minden berendezésfajta esetében meghosszabbíthatók.
35.
A VOC‑irányelv nem jelöli ugyan meg kifejezetten a határidő‑hosszabbításra vonatkozó szabályozás céljait, de feltételezendő, hogy annak kettős célkitűzése van.
36.
Egyrészt el kell kerülni az aránytalan terheket. Ésszerűtlen valamely berendezés kibocsátásának korlátozásába befektetni, ha e kibocsátás röviddel később jóval kedvezőbben elkerülhető, mihelyt rendelkezésre állnak kis oldószertartalmú vagy oldószermentes helyettesítő anyagok. A határidő‑hosszabbítás e tekintetben az arányosság elvének kifejeződése.
37.
Másrészt ösztönözni kell a helyettesítő anyagok fejlesztését. Ha valamely vállalkozás helyettesítő anyagok útján elkerülheti a költséges kibocsátáskorlátozó intézkedéseket, akkor esetlegesen hajlandó helyettesítő anyagokat kifejleszteni vagy azok fejlesztését támogatni.
38.
Környezetvédelmi szempontból e második célkitűzés különös jelentőséggel bír. A kis oldószertartalmú vagy oldószermentes helyettesítő anyagok ugyanis az érintett berendezésen túlmenően hozzájárulhatnak az illékony szerves vegyületek kibocsátásának alacsony költségű korlátozásához. A helyettesítő anyagok fejlesztése ezért hosszabb átmeneti időszakokat tehet indokolttá.
39.
A határidő‑hosszabbítás állandó szilárdanyag‑tartalommal rendelkező berendezésekre történő alkalmazását illetően a VOC‑irányelv nem tartalmaz olyan, egyéb berendezésekhez képest fennálló különbségekre utaló jeleket, amelyek jelentőséggel bírnának az említett kettős célkitűzés szempontjából.
40.
Az állandó szilárdanyag‑tartalom mint jellemző használatának egyetlen felismerhető indoka a VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontjának második bekezdésében szereplő hivatkozásban jut kifejezésre: e tartalom „használható a kibocsátáscsökkentés referenciapontjának meghatározásához”. Amint a tárgyaláson a felek szintén rámutattak, ez a jellemző így közvetlenül arra szolgál, hogy az érintett berendezésekre vonatkozóan egy meghatározott módszerrel kibocsátási célokat határozzanak meg.
41.
Állandó szilárdanyag‑tartalom esetén ugyanis viszonylag egyszerűen számolhatók ki a szilárdanyag‑tartalom összmennyisége (tömege) és a VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontja második bekezdése ii. pontjának ezt követő szabályai alapján a csökkentési terv célértékei.
42.
Ha a szilárdanyag‑tartalom valamely berendezés esetében nem állandó, nem lehet ily módon eljárni. Az ilyen egyéb berendezésekre vonatkozó csökkentési tervek célértékeit ezért más módon kell megállapítani.
43.
Megállapítható tehát, hogy az állandó szilárdanyag‑tartalom kritériuma nem a határidő‑hosszabbítás kizárására irányul. Az ezért nem kapcsolódik a határidő meghosszabbításának a céljához, és nem igazolja az egyéb berendezésekkel szembeni megkülönböztetést.
44.
A Bizottság és Hollandia azonban a tárgyaláson azzal érvelt, hogy az állandó szilárdanyag‑tartalommal rendelkező berendezésekre vonatkozóan a VOC‑irányelv elfogadásakor már viszonylag átfogó ismeretek álltak rendelkezésre. Különösen a Bizottság érvel azzal, hogy ezek az ismeretek, valamint az érintett berendezési típusok hasonlósága igazolják a VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontjának második bekezdése szerinti konkrét csökkentési tervek esetében a határidő‑hosszabbítás lehetőségének a hiányát.
45.
Ez a szempont azonban sem a VOC‑irányelvben, sem pedig a hozzáférhető jogalkotási anyagokban nem jutott kifejezésre. Ezenfelül a Nannoka esete azt mutatja, hogy nyilvánvalóan vannak olyan, állandó szilárdanyag‑tartalommal rendelkező berendezések is, amelyek esetében érdek fűződik ahhoz, hogy a határidőket a helyettesítő anyagok kifejlesztésének ideje alatt meg lehessen hosszabbítani. Ezért álláspontom szerint ez az érv nem elegendő ahhoz, hogy az állandó szilárdanyag‑tartalommal rendelkező berendezés üzemeltetőjének hátrányt okozva főszabály szerint kizárják a határidő meghosszabbításának a lehetőségét, jóllehet a VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontja első bekezdése i. pontjának szövege alapján e lehetőség megnyitása kézenfekvő
3. Az első kérdéssel kapcsolatos következtetés
46.
Az első kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontja első bekezdésének i. pontja alapján az olyan berendezések üzemeltetőjének, amelyeknél állandó szilárdanyag‑tartalom feltételezhető, főszabály szerint az említett mellékletben rögzített ütemtervtől eltérően határidő‑hosszabbítást kell adni, hogy megvalósíthassa a kibocsátáscsökkentési tervét, ha még folyamatban van kis oldószertartalmú vagy oldószermentes helyettesítő anyagok fejlesztése.
B – A határidő‑hosszabbítás feltételeiről (második és harmadik kérdés)
47.
Az első kérdésre adott válasz miatt a második és harmadik kérdést is meg kell válaszolni. Célszerű mindazonáltal azokkal fordított sorrendben foglalkozni.
1. A határidő‑hosszabbítás anyagi jogi feltételeiről (harmadik kérdés)
48.
A harmadik kérdés rámutat az első kérdésre adott válaszból eredő nehézségekre.
49.
A Raad van State azt szeretné megtudni, hogy milyen kritériumok alapján kell dönteni a határidő‑hosszabbításról. A VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontja első bekezdésének i. pontja azonban első pillantásra csak kevés kritériumot tartalmaz. E rendelkezés értelmében az üzemeltetőnek határidő‑hosszabbítást kell adni, hogy megvalósíthassa a kibocsátáscsökkentési tervét, ha még folyamatban van kis oldószertartalmú vagy oldószermentes helyettesítő anyagok fejlesztése.
50.
Ez úgy értelmezhető, hogy a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szerveknek addig kell meghosszabbítaniuk a határidőt, amíg rendelkezésre nem állnak helyettesítő anyagok, potenciálisan tehát bármiféle időkorlát nélkül.
51.
A VOC‑irányelv egyéb rendelkezéseit ez nagy mértékben megfoszthatja hatékony érvényesülésüktől. Az üzemeltetők egyszerűen megtagadhatnák a határértékek vagy egyéb csökkentési módszerek alkalmazását azzal az indokkal, hogy helyettesítő anyagokra várnak a kibocsátáscsökkentéshez. A VOC‑irányelv csak annyiban lenne kötelező, amennyiben az üzemeltetőknek kis oldószertartalmú vagy oldószermentes helyettesítő anyagokat kell használniuk, mihelyt azok felhasználhatóvá válnak.
52.
Ezen értelmezés mindazonáltal összeegyeztethetetlen lenne a VOC‑irányelv céljával. Ennek az irányelvnek az 1. cikke értelmében az a célja, hogy megakadályozza, vagy csökkentse a környezetbe kibocsátott illékony szerves vegyületek közvetlen és közvetett hatásait és azt a potenciális kockázatot, amelyet ezek az emberi egészségre jelentenek, úgy, hogy végrehajtandó intézkedéseket és eljárásokat írnak elő az irányelv hatálya alá tartozó tevékenységekre vonatkozóan, amennyiben ezek a küszöbértékek feletti oldószerfogyasztással járnak. E cél megfelel az Unió göteborgi jegyzőkönyv szerinti nemzetközi jogi kötelezettségének is. ( 8 ) A helyettesítő anyagok felhasználhatóvá válásának felismerhető időkorlát nélküli kivárása nem lenne e cél elérésére alkalmas intézkedés.
53.
Emellett a jogalkotó 1999‑ben nem azt feltételezte, hogy a helyettesítő anyagok fejlesztése még nagyon sokáig tart majd. Ellenkezőleg, a VOC‑irányelv (8) preambulumbekezdése szerint azt feltételezte, hogy kevésbé ártalmas helyettesítő anyagok állnak vagy állnak majd rendelkezésre az elkövetkező években.
54.
A VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontja első bekezdésének i. pontja szerinti határidő‑hosszabbításra ezért csak akkor van lehetőség, ha ténylegesen folyamatban van kis oldószertartalmú vagy oldószermentes helyettesítő anyagok fejlesztése, és feltételezendő, hogy azok néhány éven belül rendelkezésre állnak majd.
55.
Ezen időkeret konkretizálása során a határidő‑hosszabbítás céljait – a felesleges terhek elkerülését és a helyettesítő anyagok fejlesztésének ösztönzését ( 9 ) – az arányosság elvére tekintettel kell figyelembe venni.
56.
Ténylegesen ki kell tehát fejleszteni olyan helyettesítő anyagokat, amelyek alkalmasak az érintett berendezésben történő felhasználásra, és az oldószer‑kibocsátás csökkentésére. Nem állhatnak rendelkezésre olyan alternatív módszerek sem, amelyekkel hasonló vagy még nagyobb mértékű kibocsátáscsökkentés érhető el hasonló költségek mellett.
57.
Ezen túlmenően figyelembe kell venni a helyettesítő anyagokkal elérhető kibocsátáscsökkentés, valamint annak költségei és a határidő‑hosszabbítással járó további kibocsátás, valamint az esetleges alternatív módszerek költségei közötti arányt is.
58.
Ha tehát valamely helyettesítő anyagtól csak kis mértékű kibocsátáscsökkentés várható, de hasonló költségekkel jár, mint az azonnal rendelkezésre álló alternatív módszerek, az nem teszi indokolttá a határidő meghosszabbítását. Az alacsony költségek mellett nagy mértékű megtakarítást ígérő helyettesítő anyag ellenben megéri a némileg hosszabb várakozási időt.
59.
Az „elkövetkező” évek, illetve néhány év keretét azonban főszabály szerint alighanem áttöri, ha a tervezett fejlesztési folyamat több mint öt évig tart. Hosszú tervezési időtávok esetén egyébként is nehéz a sikerre vonatkozóan megfelelő esélyeket kimutatni.
60.
Amint azt a Bizottság kifejti, ezenkívül azt is figyelembe kell venni, hogy a határidő‑hosszabbítást a VOC‑irányelv általános szabályozásai alóli kivételként szigorúan kell értelmezni. ( 10 ) A határidő‑hosszabbítás feltételeit, a helyettesítő anyagok folyamatban lévő fejlesztését, ezért kellően konkrétan kell bizonyítani. Erősen valószínűnek kell lennie a fejlesztés sikerének is.
61.
A hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervek összetett tudományos és gazdasági előrejelzést végeznek e feltételek értékelésekor. Ezért széles mérlegelési jogkört kell biztosítani számukra, ( 11 ) amely csak a nyilvánvaló hibák szempontjából vizsgálható felül. ( 12 ) Az említett szerveknek mindazonáltal gondosan és pártatlanul meg kell vizsgálniuk minden, az ügyre vonatkozó tényt, és döntéseiket kellőképpen indokolniuk kell. ( 13 ) Ez azt jelenti, hogy intenzíven kell értékelniük a határidő‑hosszabbítás mellett szóló érveket.
62.
A harmadik kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontja első bekezdésének i. pontja értelmében a határidő‑hosszabbítás azzal a feltétellel adható meg, hogy ténylegesen folyamatban van olyan helyettesítő anyag fejlesztése, amelynek erős valószínűséggel feltételezhető az arra való alkalmassága, hogy néhány éven belül nagyobb mértékben korlátozza a berendezések oldószer‑kibocsátását, mint a hasonló költségekkel járó alternatív módszerek, vagy azonos mértékben, de kedvezőbb költségek mellett, mint az alternatív módszerek. A határidő‑hosszabbítás időtartama alatt történő további kibocsátásnak arányosnak kell lennie a helyettesítő anyagtól várható kibocsátáscsökkentéssel és költségmegtakarítással.
2. A határidő‑hosszabbítás megadásának eljárásáról (második kérdés)
63.
A második kérdéssel a Raad van State azt szeretné megtudni, hogy szükséges‑e a csökkentési terv megvalósítására szolgáló határidő‑hosszabbítás VOC‑irányelv II. B. melléklete értelmében vett megadásához a berendezés üzemeltetőjének meghatározott aktusa, vagy a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság engedélye.
64.
A válasz a vonatkozó rendelkezések szövegéből következik. A határidő‑hosszabbítást ugyanis a VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontja első bekezdésének i. pontja alapján kell megadni. A határidő tehát nem automatikusan hosszabbodik meg, hanem csak a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervek döntése nyomán.
65.
Ilyen döntéshez a berendezés üzemeltetőjének kérelmére van szükség, mivel ő szeretne eltérni az egyébként alkalmazandó követelményektől. Csak ő hozhatja meg az arra vonatkozó gazdasági döntést is, hogy hogyan valósítják meg a berendezésben a VOC‑irányelv követelményeit.
66.
A hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervek ellenben e kérelem nélkül főszabály szerint nem rendelkeznek a fent ismertetett feltételek vizsgálatához szükséges információkkal. Arra sem utal semmi, hogy hivatalból kellene eljárniuk.
67.
Ha azonban a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervek mégis rendelkeznek releváns információkkal, például tudomással bírnak sikerrel kecsegtető fejlesztési tervekről, és ezen információkat nem kell titokban tartaniuk, hatáskörükben tájékoztatniuk kell az érintett berendezések üzemeltetőit annak érdekében, hogy megkönnyítsék számukra a VOC‑irányelv végrehajtását.
68.
A gyakorlatban lehetőség kínálkozik a határidő‑hosszabbítás iránti kérelemnek a csökkentési tervvel közösen történő benyújtására. Jóllehet a VOC‑irányelv nem követeli meg kifejezetten, hogy az üzemeltető nyújtsa be a tervet, a 4. cikk 2. pontja értelmében valamennyi meglévő berendezésnek engedélyeztetésre vagy nyilvántartásba kell kerülnie. A 4. cikk 3. pontja ezen túlmenően megköveteli, hogy az illetékes hatóságot értesítsék a csökkentési terv alkalmazásáról. A hatóságoknak ezenkívül „engedélyezniük” kell például a II. B. melléklet 2. pontjának második bekezdésében rögzített tervtől való eltéréseket, és azok tekintetében bizonyítani kell az egyenértékűséget. Az üzemeltetőknek végül a 9. cikk (1) bekezdésének első francia bekezdése alapján bizonyítaniuk kell a csökkentési tervben foglalt követelmények berendezés általi teljesítését. Ez utóbbi csak akkor lehetséges, ha a 8. cikk szerinti kibocsátási információk mellett magát a tervet is benyújtják.
69.
A teljesítendő követelményekkel összefüggésben a csökkentési tervnek legalább azt be kell mutatnia, hogy milyen mértékben kerül sor a határidők túllépésére. Mivel az ilyen túllépés eltérést valósít meg a VOC‑irányelv II. B. melléklete szerinti előírásoktól, azt a terv benyújtásával összefüggésben indokolni kell a határidő‑hosszabbítás megadása feltételeinek bizonyításával.
70.
A második kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a csökkentési terv megvalósítására szolgáló, a VOC‑irányelv II. B. melléklete 2. pontja első bekezdésének i. pontja értelmében vett határidő‑hosszabbításhoz a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság engedélye szükséges, amelynek feltétele az üzemeltető kérelme, valamint a határidő‑hosszabbítás feltételei fennállásának bizonyítása.
V – Végkövetkeztetések
71.
Következésképpen azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a következő választ adja:
1)
Az illékony szerves vegyületek kibocsátásának korlátozásáról szóló 1999/13/EK irányelv II. B. melléklete 2. pontja első bekezdésének i. pontja alapján az olyan berendezések üzemeltetőjének, amelyeknél állandó szilárdanyag‑tartalom feltételezhető, főszabály szerint az említett mellékletben rögzített ütemtervtől eltérően határidő‑hosszabbítást kell adni, hogy megvalósíthassa a kibocsátáscsökkentési tervét, ha még folyamatban van kis oldószertartalmú vagy oldószermentes helyettesítő anyagok fejlesztése.
2)
A csökkentési terv megvalósítására szolgáló, az 1999/13/EK irányelv II. B. melléklete 2. pontja első bekezdésének i. pontja értelmében vett határidő‑hosszabbításhoz a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság engedélye szükséges, amelynek feltétele az üzemeltető kérelme, valamint a határidő‑hosszabbítás feltételei fennállásának bizonyítása.
3)
Az 1999/13/EK irányelv II. B. melléklete 2. pontja első bekezdésének i. pontja értelmében a határidő‑hosszabbítás azzal a feltétellel adható meg, hogy ténylegesen olyan helyettesítő anyag fejlesztése van folyamatban, amelyről erős valószínűséggel feltételezhető, hogy alkalmas arra, hogy néhány éven belül nagyobb mértékben korlátozza a berendezések oldószer‑kibocsátását, mint a hasonló költségekkel járó alternatív módszerek, vagy azonos mértékben, de kedvezőbb költségek mellett, mint az alternatív módszerek. A határidő‑hosszabbítás időtartama alatt történő további kibocsátásnak arányosnak kell lennie a helyettesítő anyagtól várható kibocsátáscsökkentéssel és költségmegtakarítással.
( 1 ) Eredeti nyelv: német.
( 2 ) A szerves oldószerek egyes ipari tevékenységeknél történő felhasználása során keletkező illékony szerves vegyületek kibocsátásának korlátozásáról szóló tanácsi irányelvre vonatkozó bizottsági javaslat (COM[96] 538 végleges, 3. pont).
( 3 ) A 2008/112/EK irányelvvel (HL 2008. L 345., 68. o.) módosított, a szerves oldószerek egyes tevékenységeknél és berendezésekben történő felhasználása során keletkező illékony szerves vegyületek kibocsátásának korlátozásáról szóló, 1999. március 11‑i 1999/13/EK tanácsi irányelv (HL L 85., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 4. kötet, 118. o.).
( 4 ) Az ipari kibocsátásokról (a környezetszennyezés integrált megelőzése és csökkentése) szóló, 2010. november 24‑i 2010/75/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 334., 17. o.; helyesbítés: HL L 158., 2012. június 19., 25. o.).
( 5 ) COM(96) 538 végleges, 59. pont.
( 6 ) Elfogadva 1999. november 30‑án, Göteborgban (HL 2003. L 179., 3. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 47. kötet, 174. o.).
( 7 ) 2003. június 13‑i 2003/507/EK tanácsi határozat (HL 2003. L 179., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 47. kötet, 172. o.).
( 8 ) Lásd: fenti 24. pont.
( 9 ) Lásd: fenti 34–38. pont.
( 10 ) Lásd: Akyüz‑ítélet (C‑467/10, EU:C:2012:112, 45. pont), Granton Advertising ítélet (C‑461/12, EU:C:2014:1745, 25. pont) és Ministero dell’Interno ítélet (C‑19/13, EU:C:2014:2194, 40. pont).
( 11 ) ERG és társai ítélet (C‑379/08 és C‑380/08, EU:C:2010:127, 59. pont).
( 12 ) UEFA kontra Bizottság ítélet (C‑201/11 P, EU:C:2013:519, 19. pont) és FIFA kontra Bizottság ítélet (C‑205/11 P, EU:C:2013:478, 21. pont).
( 13 ) ERG és társai ítélet (C‑379/08 és C‑380/08, EU:C:2010:127, 61. és 63. pont), valamint FIFA kontra Bizottság ítélet (C‑205/11 P, EU:C:2013:478, 21. pont). Az uniós intézmények ellenőrzése tekintetében lásd: Technische Universität München ítélet (C‑269/90, EU:C:1991:438, 14. pont), Spanyolország kontra Lenzing ítélet (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, 58. pont) és Tanács kontra Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group ítélet (C‑337/09 P, EU:C:2012:471, 107. pont).
Full & Egal Universal Law Academy