DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
16. juli 2015 ( *1 )
»Annullationssøgsmål — forordning (EU) nr. 1289/2013 — artikel 1, nr. 1) og 4) — forordning (EF) nr. 539/2001 — artikel 1, stk. 4, litra f) — artikel 290 TEUF — suspension af visumfritagelsen — indsættelsen af en fodnote — ændring af en retsakt«
I sag C-88/14,
angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF indgivet den 21. februar 2014,
Europa-Kommissionen ved B. Smulders, B. Martenczuk og G. Wils, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Europa-Parlamentet ved L. Visaggio, A. Troupiotis og A. Pospíšilová Padowska, som befuldmægtigede,
og
Rådet for Den Europæiske Union ved K. Pleśniak og K. Michoel, som befuldmægtigede,
sagsøgte,
støttet af:
Den Tjekkiske Republik ved M. Smolek, D. Hadroušek og J. Škeřík, som befuldmægtigede,
intervenient,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling)
sammensat af præsidenten, V. Skouris, vicepræsidenten, K. Lenaerts (refererende dommer), afdelingsformændene A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz og J.-C. Bonichot samt dommerne A. Rosas, A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, M. Berger, E. Jarašiūnas, C.G. Fernlund og J.L. da Cruz Vilaça,
generaladvokat: P. Mengozzi
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. marts 2015,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 7. maj 2015,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 1) og 4), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1289/2013 af 11. december 2013 om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav (EUT L 347, s. 74), for så vidt som disse bestemmelser tildeler Kommissionen en delegeret beføjelse som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF og ikke en gennemførelsesbeføjelse som omhandlet i artikel 291, stk. 2, TEUF.
Retsforskrifter
Forordning (EF) nr. 539/2001
2
Femte betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 af 15. marts 2001 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav (EUT L 81, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 610/2013 af 26.6.2013 (EUT L 182, s. 1, herefter »forordning nr. 539/2001«), er affattet således:
»For at afgøre, om statsborgere fra et givet tredjeland er underlagt visumpligt eller er fritaget for dette krav, foretages der en individuel vurdering under anvendelse af forskellige kriterier, navnlig vedrørende illegal indvandring, offentlig orden og sikkerhed, samt Den Europæiske Unions forbindelser med det pågældende tredjeland, samtidig med at der også tages hensyn til den regionale sammenhæng og til gensidighedsprincippet. Der bør indføres en fællesskabsmekanisme for iværksættelse af dette gensidighedsprincip for det tilfælde, at et af de tredjelande, der er opført på listen i bilag II, beslutter at indføre visumpligt for statsborgere fra en eller flere medlemsstater.«
3
Artikel 1, stk. 1 og 2, i forordning nr. 539/2001 fastsætter:
»1. Statsborgere fra tredjelande, der er opført på listen i bilag I, skal være i besiddelse af visum, når de passerer medlemsstaternes ydre grænser.
[...]
2. Statsborgere fra tredjelande, der er opført på listen i bilag II, er fritaget for det i stk. 1 omhandlede krav i forbindelse med ophold på højst 90 dage inden for en periode på 180 dage.
[...]«
4
Samme forordning fastsætter i artikel 1, stk. 4, en mekanisme for iværksættelse af gensidighedsprincippet, der kan iværksættes som reaktion på, at et af de tredjelande, der er opført på listen i bilag II, beslutter at indføre visumpligt for statsborgere fra en medlemsstat.
Forordning nr. 1289/2013
5
Artikel 1, nr. 1, litra a), i forordning nr. 1289/2013 ændrer artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 539/2001, således:
»Hvis et tredjeland, der er opført på listen i bilag II, anvender visumpligt over for mindst én medlemsstats statsborgere, finder følgende bestemmelser anvendelse:
a)
Senest 30 dage efter, at det pågældende tredjeland har indført visumpligt, eller i de tilfælde, hvor en visumpligt, der fandtes den 9. januar 2014, opretholdes, senest 30 dage efter denne dato, giver den berørte medlemsstat Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen skriftlig meddelelse herom.
[...]
Oplysninger om denne meddelelse offentliggøres straks af Kommissionen i Den Europæiske Unions Tidende, med oplysninger om datoen for gennemførelsen af visumpligten, og hvilke typer rejsedokumenter og visa der er omfattet.
[...]
e)
Hvis det pågældende tredjeland ikke har ophævet visumpligten, skal Kommissionen senest seks måneder efter datoen for offentliggørelsen, jf. litra a), tredje afsnit, og derefter mindst hver sjette måned inden for en samlet periode, der ikke må overskride den dato, hvor den delegerede retsakt, der er omhandlet i litra f), træder i kraft, eller der gøres indsigelse mod den:
i)
efter anmodning fra den berørte medlemsstat eller på dens eget initiativ, vedtage en gennemførelsesretsakt, der midlertidigt suspenderer visumfritagelsen for visse kategorier af statsborgere fra det pågældende tredjeland i en periode på op til seks måneder. [...]
[...]
f)
Hvis det pågældende tredjeland ikke senest 24 måneder efter datoen for offentliggørelsen, jf. litra a), tredje afsnit, har ophævet visumpligten, vedtager Kommissionen en delegeret retsakt i overensstemmelse med artikel 4b, der i en periode på 12 måneder midlertidigt suspenderer anvendelsen af bilag II på statsborgere fra det pågældende tredjeland. Den delegerede retsakt skal fastsætte en dato inden for 90 dage efter dens ikrafttræden, hvor suspensionen af anvendelsen af bilag II skal træde i kraft, under hensyntagen til de tilgængelige ressourcer på medlemsstaternes konsulater, og ændre bilag II i overensstemmelse hermed. Denne ændring skal foretages ved, at der ved siden af navnet på det pågældende tredjeland indsættes en fodnote, der angiver, at visumfritagelsen er suspenderet for det pågældende tredjeland, og fastsætter varigheden af denne suspension.
Fra den dato, hvor suspensionen af anvendelsen af bilag II for statsborgere fra det pågældende tredjeland træder i kraft, eller hvor der er gjort indsigelse mod den delegerede retsakt i henhold til artikel 4b, stk. 5, udløber eventuelle gennemførelsesretsakter vedtaget i henhold til litra e) for så vidt angår dette tredjeland.
Såfremt Kommissionen forelægger et lovgivningsforslag som omhandlet i litra h), forlænges suspensionsperioden i første afsnit i nærværende litra med seks måneder. Den i nævnte afsnit omhandlede fodnote ændres i overensstemmelse hermed.
Med forbehold af anvendelsen af artikel 4 skal de statsborgere fra det pågældende tredjeland, der er omfattet af den delegerede retsakt, i de perioder, hvor denne suspension finder anvendelse, være i besiddelse af et visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser.
[...]
h)
Hvis det pågældende tredjeland ikke har ophævet visumpligten senest seks måneder efter datoen for den i litra f) omhandlede delegerede retsakts ikrafttræden, kan Kommissionen forelægge et lovgivningsmæssigt forslag om ændring af denne forordning med henblik på at overføre henvisningen til tredjelandet fra bilag II til bilag I.
i)
Procedurerne i litra e), f) og h) berører ikke Kommissionens ret til på ethvert tidspunkt at forelægge et lovgivningsmæssigt forslag om ændring af denne forordning med henblik på at overføre henvisningen til det pågældende tredjeland fra bilag II til bilag I.
j)
Såfremt det pågældende tredjeland ophæver visumpligten, giver den berørte medlemsstat omgående Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen meddelelse herom. Kommissionen offentliggør straks meddelelsen i Den Europæiske Unions Tidende.
Eventuelle gennemførelsesretsakter eller delegerede retsakter, der er vedtaget i henhold til litra e) eller f), vedrørende det pågældende tredjeland udløber syv dage efter offentliggørelsen som omhandlet i første afsnit i nærværende litra. [...] Den i litra f), første afsnit, nævnte fodnote slettes ved udløbet af den pågældende delegerede retsakt. Kommissionen offentliggør straks oplysningerne om dette udløb i Den Europæiske Unions Tidende.
[...]«
6
Med artikel 1, nr. 4), i forordning nr. 1289/2013 indsættes i forordning nr. 539/2001 artikel 4b, der præciserer betingelserne for den beføjelse til at vedtage delegerede retsakter, som tillægges Kommissionen i medfør af artikel 1, stk. 4, litra f), i forordning nr. 539/2001, som ændret ved forordning nr. 1289/2013 (herefter »forordning nr. 539/2001, som ændret«). Artikel 4b, stk. 2, 3 og 5, i forordning nr. 539/2001, som ændret, bestemmer:
»2. Beføjelsen til at vedtage delegerede retsakter, jf. artikel 1, stk. 4, litra f), tillægges Kommissionen for en periode på fem år fra den 9. januar 2014. Kommissionen udarbejder en rapport vedrørende delegationen af beføjelser senest ni måneder inden udløbet af femårsperioden. Delegationen af beføjelser forlænges stiltiende for perioder af samme varighed, medmindre Europa-Parlamentet eller Rådet modsætter sig en sådan forlængelse senest tre måneder inden udløbet af hver periode.
3. Den i artikel 1, stk. 4, litra f), omhandlede delegation af beføjelser kan til enhver tid tilbagekaldes af Europa-Parlamentet eller Rådet. [...]
[...]
5. En delegeret retsakt vedtaget i henhold til artikel 1, stk. 4, litra f), træder kun i kraft, hvis hverken Europa-Parlamentet eller Rådet har gjort indsigelse inden for en frist på fire måneder fra meddelelsen af den pågældende retsakt til Europa-Parlamentet og Rådet, eller hvis Europa-Parlamentet og Rådet inden udløbet af denne frist begge har informeret Kommissionen om, at de ikke agter at gøre indsigelse. Fristen forlænges med to måneder på Europa-Parlamentets eller Rådets initiativ.«
Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen
7
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Såvel artikel 1, nr. 1), i forordning nr. 1289/2013 som denne forordnings artikel 1, nr. 4), for så vidt som den indsætter en ny artikel 4b i forordning nr. 539/2001, annulleres.
—
Virkningerne af de annullerede bestemmelser og enhver heraf udledt gennemførelsesforanstaltning opretholdes, indtil disse inden for en rimelig tidsfrist erstattes af retsakter, der er vedtaget i henhold til EUF-traktaten, således som den er fortolket af Domstolen.
—
Europa-Parlamentet og Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
8
For det tilfælde, at Domstolen måtte fastslå, at nævnte bestemmelser ikke kan udskilles fra resten af forordning nr. 1289/2013, har Kommissionen subsidiært nedlagt påstand om, at denne forordning annulleres i sin helhed.
9
Parlamentet og Rådet har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger. For det tilfælde, at Domstolen måtte fastslå, at forordning nr. 1289/2013 annulleres helt eller delvis, har Rådet nedlagt påstand om, at virkningerne af henholdsvis forordningen eller de annullerede bestemmelser og enhver heraf udledt gennemførelsesretsakt opretholdes, indtil disse inden for en rimelig frist erstattes af en ny retsakt.
10
Den Tjekkiske Republik har fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Parlamentets og Rådets påstande.
Om søgsmålet
11
Til støtte for søgsmålet har Kommissionen fremsat et enkelt anbringende baseret på en tilsidesættelse af artikel 290 TEUF og 291 TEUF. Ifølge Kommissionen giver artikel 1, stk. 4, litra f), i forordning nr. 539/2001, som ændret, med urette Kommissionen en delegeret beføjelse. Såfremt påstandene i stævningen også sigter mod annullation af denne forordnings artikel 4b, følger denne anmodning ifølge Kommissionen af den uløselige forbindelse mellem denne artikel på den ene side, der præciserer de betingelser, som den delegerede beføjelse, som tildeles Kommissionen med nævnte forordnings artikel 1, stk. 4, litra f), er underlagt, og denne sidstnævnte bestemmelse på den anden side.
Formaliteten vedrørende et argument fremsat for første gang i replikken
12
Rådet har fremført en formalitetsindsigelse vedrørende det argument, som Kommissionen har fremsat for første gang i sin replik om, at tildelingen af en delegeret beføjelse til Kommissionen i artikel 1, stk. 4, litra f), i forordning nr. 539/2001, som ændret, såfremt det antages, at EU-lovgiver har en skønsmargen i forhold til at vurdere, om en foranstaltning udgør en »ændring« af den pågældende lovgivningsmæssige retsakt som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF, er baseret på en åbenbar fejl.
13
Som det således fremgår af artikel 127, stk. 1, i Domstolens procesreglement, må nye anbringender ikke fremsættes under sagens behandling, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne. Et argument, der udgør en uddybning af et anbringende, der tidligere er fremsat direkte eller indirekte i stævningen, og som har en nær sammenhæng med dette, skal dog antages til realitetsbehandling (jf. i denne retning domme Italien mod Kommissionen, C-66/02, EU:C:2005:768, præmis 85 og 86, og Naipes Heraclio Fournier mod KHIM, C-311/05 P, EU:C:2007:572, præmis 58 og 59).
14
Det argument, som Kommissionen har påberåbt sig i sin replik, er imidlertid et led i det i stævningen fremsatte anbringende vedrørende en tilsidesættelse af artikel 290 TEUF og 291 TEUF og udvider dette. Dette argument sigter således på at underbygge dette anbringende vedrørende spørgsmålet om lovligheden af artikel 1, stk. 4, litra f), i forordning nr. 539/2001, som ændret, idet denne bestemmelse tildeler Kommissionen en delegeret beføjelse som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF. Nævnte argument kan dermed ikke anses for et nyt anbringende.
15
Rådets formalitetsindsigelse skal således ikke tages til følge.
Om realiteten
Parternes argumenter
16
Kommissionen har gjort gældende, at artikel 1, stk. 4, litra f), i forordning nr. 539/2001, som ændret, tilsidesætter artikel 290 TEUF og 291 TEUF, eftersom den med urette tildeler Kommissionen en delegeret beføjelse.
17
Kommissionen har i denne henseende for det første anført, at en retsakt vedtaget på grundlag af nævnte forordnings artikel 1, stk. 4, litra f), ikke udbygger sidstnævnte. En sådan retsakt indgår i forordningens gennemførelse. Den finder således anvendelse i en specifik situation med bestemmelser, som allerede er fastlagt i den pågældende forordning. Kommissionen har i denne henseende insisteret på den omstændighed, at denne bestemmelse kun tildeler den en meget ringe eller endog ikke-eksisterende skønsbeføjelse.
18
Hvis retsakten, der er vedtaget på grundlag af artikel 1, stk. 4, litra e), i forordning nr. 539/2001, som ændret, anses for at være en foranstaltning til gennemførelse af denne lovgivningsmæssige retsakt, bør den i denne forordnings artikel 1, stk. 4, litra f), omhandlede retsakt så meget desto mere kvalificeres på samme måde. Kommissionen har således, når den træffer afgørelse på grundlag af nævnte forordnings artikel 1, stk. 4, litra e), en vis skønsmargen, hvilket ikke forekommer at være tilfældet, når Kommissionen vedtager den i samme forordnings artikel 1, stk. 4, litra f), omhandlede delegerede retsakt.
19
For det andet medfører en retsakt, der er vedtaget på grundlag af sidstnævnte bestemmelse, ikke en ændring af den lovgivningsmæssige retsakt som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF.
20
Kommissionen har gjort gældende, at en ændring af en lovgivningsmæssig retsakt forudsætter, at de elementer, der er genstand for denne ændring, allerede findes i denne retsakt. En ændring som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF medfører, at den lovgivningsmæssige retsakts normative indhold ændres. Vedtagelsen af en retsakt på grundlag af artikel 1, stk. 4, litra f), i forordning nr. 539/2001, som ændret, kan imidlertid ikke medføre, at henvisningen til det omhandlede tredjeland i bilag II til denne forordning slettes, og at den indsættes i bilag I til nævnte forordning. Denne sidste ændring af den lovgivningsmæssige retsakt anses i henhold til samme forordnings artikel 1, stk. 4, litra h), for at være foretaget på grundlag af den almindelige lovgivningsprocedure. Desuden indeholder forordning nr. 539/2001, som ændret, ikke nogen liste over tredjelande, som befinder sig i en suspensionssituation, hvor den i denne forordnings artikel 1, stk. 4, litra f), fastsatte delegerede retsakt kan ændre det normative indhold. Disse lande skal tværtimod identificeres på grundlag af de i nævnte forordning fastsatte kriterier. Den delegerede retsakt, som på grundlag af disse kriterier suspenderer anvendelsen af visumfritagelsen i en begrænset periode, gennemfører blot den pågældende retsakt uden hverken at udbygge eller ændre den.
21
Selv om indsættelsen af en fodnote i en lovgivningsmæssig retsakt i princippet udgør en ændring, der vil kunne være genstand for en delegeret retsakt, er Kommissionen af den opfattelse, at indsættelsen af fodnoten, således som fastsat i den nævnte bestemmelse i den foreliggende sag, er et rent teknisk instrument, der er blevet misbrugt til at forklæde gennemførelsesretsakten som en delegeret retsakt.
22
Indsættelsen af en fodnote ville desuden også være i strid med ønsket om at gøre mekanismen til iværksættelse af gensidighedsprincippet automatisk og medføre talrige vanskeligheder i forhold til, hvordan denne mekaniske konkret fungerer. I det tilfælde, hvor Kommissionen fremlægger et lovgivningsforslag som omhandlet i artikel 1, stk. 4, litra f), tredje afsnit, i forordning nr. 539/2001, som ændret, præciserer denne bestemmelse ikke, hvordan ændringen af den deri fastsatte fodnote skal foretages, og hvordan denne note skal slettes, såfremt dette lovgivningsforslag ikke vedtages. Såfremt det pågældende tredjeland ophæver visumpligten som omhandlet i denne forordnings artikel 1, stk. 4, litra j), præciserer nævnte forordning desuden ikke, hvorledes den fodnote, der er indsat på grundlag af nævnte forordnings artikel 1, stk. 4, litra f), skal slettes.
23
For det tredje har Kommissionen i sin replik gjort gældende, at såfremt det antages, at EU-lovgiver har en skønsmargen i forhold til at vurdere, om en foranstaltning udgør en »ændring« af den omhandlede lovgivningsmæssige retsakt som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF, følger tildelingen af en delegeret beføjelse til Kommissionen i artikel 1, stk. 4, litra f), i forordning nr. 539/2001 af en åbenbar fejl.
24
Kommissionen har i denne henseende for det første anført, at den politiske følsomhed eller alvor af en retsakt, der er vedtaget på grundlag af nævnte bestemmelse, ikke er relevant for spørgsmålet om, hvorvidt denne retsakt ændrer den pågældende lovgivningsmæssige retsakt som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF.
25
Hvad for det andet angår den omstændighed, at artikel 1, stk. 4, litra f), i forordning nr. 539/2001, som ændret, ikke tildeler Kommissionen en begrænset eller endog ikke-eksisterende skønsbeføjelse, opstår spørgsmålet om, hvad formålet kan være med den indsigelsesret, som EU-lovgiver har i medfør af artikel 290 TEUF. Nævnte indsigelsesret ville i den foreliggende sag være en vetoret over for en gennemførelsesforanstaltning, hvilket ikke ville være i overensstemmelse med formålet med artikel 290 TEUF.
26
For det tredje har Kommissionen bemærket, at varigheden af den omhandlede delegerede beføjelse ifølge nævnte forordnings artikel 4b, stk. 2 og 3, er tidsbegrænset og kan tilbagekaldes. Da vedtagelsen af en delegeret retsakt som fastsat i samme forordnings artikel 1, stk. 4, litra f), imidlertid er en integreret del af den samlede mekanisme til iværksættelse af gensidighedsprincippet, der er indført med artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 539/2001, som ændret, har Kommissionen bekræftet, at nævnte mekanisme ikke længere har virkning efter udløbet af delegationen eller ved tilbagekaldelsen heraf.
27
Parlamentet og Rådet har, støttet af Den Tjekkiske Republik, gjort gældende, at artikel 1, stk. 4, litra f), i nævnte forordning nr. 539/2001 tildeler Kommissionen en beføjelse til at ændret samme forordning som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF. EU-lovgiver har således hverken begået en åbenbar fejl eller handlet urimeligt ved at tildele Kommissionen en delegeret beføjelse. EU-lovgiver er derimod forblevet inden for rammerne af sin skønsbeføjelse.
Domstolens bemærkninger
28
Det fremgår af retspraksis, at EU-lovgiver råder over en skønsmargen ved afgørelsen af, om Kommissionen skal tildeles en delegeret beføjelse i medfør af artikel 290, stk. 1, TEUF eller en gennemførelsesbeføjelse i medfør af artikel 291, stk. 2, TEUF (dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, C-427/12, EU:C:2014:170, præmis 40). Denne skønsmargen skal imidlertid udøves under overholdelse af betingelserne i artikel 290 TEUF og 291 TEUF.
29
Hvad angår tildelingen af en delegeret beføjelse fremgår det af artikel 290, stk. 1, TEUF, at lovgiver kan delegere beføjelse til Kommissionen til at vedtage almengyldige ikke-lovgivningsmæssige retsakter, der udbygger eller ændrer visse ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt. I henhold til artikel 290, stk. 2, TEUF skal formålet, indholdet, omfanget samt varigheden af delegationen være udtrykkeligt afgrænset af den lovgivningsmæssige retsakt, der tildeler en sådan delegation. Dette krav indebærer, at tildelingen af en delegeret beføjelse sker med henblik på vedtagelsen af regler, der indgår i den retlige ramme, som defineret i den lovgivningsmæssige basisretsakt (dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, C-427/12, EU:C:2014:170, præmis 38).
30
Hvad angår tildelingen af en gennemførelsesbeføjelse bestemmer artikel 291, stk. 2, TEUF, at Unionens juridisk bindende retsakter tildeler Kommissionen eller – i visse specifikke behørigt begrundede tilfælde samt i de tilfælde, der er fastsat i artikel 24 TEU og 26 TEU – Rådet en vis beføjelse, når ensartede betingelser for gennemførelse af disse juridisk bindende retsakter er nødvendige. I forbindelse med udøvelsen af den gennemførelsesbeføjelse, som tildeles den, skal den omhandlede institution præcisere indholdet af den lovgivningsmæssige retsakt for at sikre gennemførelsen heraf under ensartede betingelser i alle medlemsstaterne (jf. dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, C-427/12, EU:C:2014:170, præmis 39).
31
Det fremgår desuden af Domstolens faste praksis, at Kommissionen ved udøvelsen af sine gennemførelsesbeføjelser hverken kan ændre eller udbygge retsakten, end ikke de ikke-væsentlige elementer heri (dom Parlamentet mod Kommissionen, C-65/13, EU:C:2014:2289, præmis 45).
32
I modsætning til det af Kommissionen anførte er hverken eksistensen eller omfanget af den skønsmargen, som den tildeles med den lovgivningsmæssige retsakt, relevant med henblik på at vurdere, om den retsakt, der skal vedtages af Kommissionen, er omfattet af artikel 290 TEUF eller artikel 291 TEUF. Det fremgår således af ordlyden af artikel 290, stk. 1, TEUF, at lovligheden af det valg, som EU-lovgiver har truffet om at tildele Kommissionen en delegeret beføjelse, alene afhænger af spørgsmålet om, hvorvidt de retsakter, som denne institution skal vedtage på grundlag af denne tildeling, er almengyldige, og om de udbygger eller ændrer ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt.
33
I den foreliggende sag har Kommissionen ikke rejst tvivl om, at artikel 1, stk. 4, litra f), i forordning nr. 539/2001, som ændret, tildeler den beføjelsen til at vedtage almengyldige retsakter, som alene vedrører ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt. De sagsøgte har desuden ikke bestridt, at Kommissionens argumentation om, at disse retsakter ikke udbygger den omhandlede lovgivningsmæssige retsakt som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF, er velbegrundet.
34
På denne baggrund skal det efterprøves, om EU-lovgiver har holdt sig inden for rammerne af sin skønsbeføjelse, som nævnt i nærværende doms præmis 28, da den i nævnte forordnings artikel 1, stk. 4, litra f), tildelte Kommissionen beføjelsen til at »ændre« samme forordnings normative indhold som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, C-427/12, EU:C:2014:170, præmis 40 og 52).
35
I denne henseende bemærkes, således som det fremgår af femte betragtning til forordning nr. 539/2001, at sidstnævnte har til formål at indføre en mekanisme for iværksættelse af gensidighedsprincippet for det tilfælde, at et af de tredjelande, der er opført på listen i bilag II til denne forordning, beslutter at indføre visumpligt for statsborgere fra en eller flere medlemsstater. Denne mekanisme indeholder i det væsentlige tre etaper.
36
Artikel 1, stk. 4, litra e), i forordning nr. 539/2001, som ændret, fastsætter, som Unionens første svar på det omhandlede tredjelands handling, Kommissionens vedtagelse af en gennemførelsesretsakt, som i en periode på seks måneder, der kan forlænges med en ny seksmåneders periode, suspenderer visumfritagelsen for visse kategorier af statsborgere fra det pågældende tredjeland.
37
Artikel 1, stk. 4, litra f), i forordning nr. 539/2001, som ændret, vedrører anden etape af mekanismen til iværksættelse af gensidighedsprincippet. Når det omhandlede tredjeland til trods for den selektive suspension af visumfritagelsen i den gennemførelsesretsakt, der er vedtaget på grundlag af denne forordnings artikel 1, stk. 4, litra e), opretholder sin visumpligt for statsborgere fra mindst én medlemsstat, bestemmes det i nævnte forordnings artikel 1, stk. 4, litra f), at Kommissionen vedtager en delegeret retsakt, der i en periode på 12 måneder suspenderer den visumfritagelse, der følger af opførelse heraf i bilag II til samme forordning, for statsborgere fra dette tredjeland, og indsætter »en fodnote, der angiver, at visumfritagelsen er suspenderet for det pågældende tredjeland, og fastsætter varigheden af denne suspension«.
38
Den tredje etape af mekanismen til iværksættelse af gensidighedsprincippet vedrører den varige genindførelse af visumpligten og dermed overførslen af henvisningen til det pågældende tredjeland fra bilag II til forordning nr. 539/2001, som ændret, til bilag I hertil, hvilket skal ske efter den almindelige lovgivningsmæssige procedure. Det fastsættes således i denne forordnings artikel 1, stk. 4, litra h), at hvis det pågældende tredjeland ikke har ophævet visumpligten senest seks måneder efter datoen for den omhandlede delegerede retsakts ikrafttræden, kan Kommissionen forelægge et lovgivningsmæssigt forslag om ændring af denne forordning med henblik på en sådan overførsel. Såfremt Kommissionen tager et sådant lovgivningsmæssigt initiativ, forlænges den suspensionsperiode, der følger af en retsakt, der er vedtaget på grundlag af samme forordnings artikel 1, stk. 4, litra f), med seks måneder.
39
Mekanismen til iværksættelse af gensidighedsprincippet er således karakteriseret ved foranstaltninger af stigende politisk alvor og følsomhed, der modsvares af forskelligartede instrumenter.
40
I modsætning til det af Kommissionen anførte kan den omstændighed, at den retsakt, der er vedtaget inden for rammen af første etape af mekanismen til iværksættelse af gensidighedsprincippet, er kvalificeret som gennemførelsesforanstaltning, ikke som sådan medføre, at den retsakt, der er vedtaget inden for rammerne af den anden etape heraf, også skal kvalificeres som gennemførelsesretsakt.
41
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt artikel 1, stk. 4, litra f), i forordning nr. 539/2001, som ændret, tildeler Kommissionen en beføjelse til at ændre denne forordning som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF, bemærkes, at statsborgere fra tredjelande, der er opført på listen i bilag I til denne forordning, skal være i besiddelse af visum, når de passerer medlemsstaternes ydre grænser. I medfør af nævnte forordnings artikel 1, stk. 2, er statsborgere fra tredjelande, der er opført på listen i bilag II, fritaget for det i stk. 1 omhandlede krav i forbindelse med ophold på højst 90 dage inden for en periode på 180 dage.
42
En retsakt, der er vedtaget på grundlag af artikel 1, stk. 4, litra f), i forordning nr. 539/2001, som ændret, medfører imidlertid, at visumpligten over for statsborgere fra et tredjeland, der er opført på listen i bilag II til denne forordning, i en periode på 12 eller 18 måneder genindføres på ophold, som i henhold til nævnte forordnings artikel 1, stk. 2, er fritaget for en sådan pligt. For samtlige disse statsborgere medfører retsakten, der er vedtaget på grundlag af samme forordnings artikel 1, stk. 4, litra f), således en ændring, om end kun midlertidigt, af den pågældende retsakts normative indhold. Bortset fra deres midlertidige karakter er virkningerne af den retsakt, der er vedtaget på grundlag af denne bestemmelse, således på alle punkter identiske med dem, der følger af den formelle overførsel af det omhandlede tredjeland i bilag II til forordning nr. 539/2001, som ændret, til bilag I hertil.
43
Tilføjelsen af en fodnote i bilag II til nævnte forordning ved siden af navnet på det omhandlede tredjeland som fastsat i nævnte bestemmelse viser, således som generaladvokaten har anført i punkt 64 i forslaget til afgørelse, at EU-lovgiver har villet indføje den retsakt, der er vedtaget på grundlag af denne bestemmelse, i selve teksten til forordning nr. 539/2001, som ændret.
44
På denne baggrund har EU-lovgiver tildelt Kommissionen en beføjelse til at ændre det normative indhold af nævnte lovgivningsmæssige retsakt som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF.
45
Denne konklusion drages ikke i tvivl af Kommissionens argumentation om de eventuelle vanskeligheder, som følger af nødvendigheden af en senere tilpasning af den fodnote, der er indsat i bilag II til forordning nr. 539/2001, eller som følger af de særlige kendetegn ved at delegere beføjelser, såsom den begrænsede varighed, muligheden for at tilbagekalde og Parlamentets og Rådets bemyndigelse til at gøre indsigelse.
46
Sådanne vanskeligheder har således ingen betydning for spørgsmålet om, hvorvidt den beføjelse, som Kommissionen har fået tildelt i artikel 1, stk. 4, litra f), i forordning nr. 539/2001, som ændret, har til formål at ændre det normative indhold af denne retsakt som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF, en ændring, som, således som det fremgår af den i nærværende doms præmis 31 nævnte retspraksis, kun kan gennemføres inden for rammerne af udøvelsen af en delegeret beføjelse.
47
Det eneste anbringende, som Kommissionen har påberåbt sig til støtte for sit søgsmål, skal derfor forkastes som ubegrundet.
48
Det følger heraf, at Parlamentet og Rådet bør frifindes.
Sagens omkostninger
49
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Parlamentet og Rådet har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger. I medfør af samme reglements artikel 140, stk. 1, hvorefter de medlemsstater, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger, bør det pålægges Den Tjekkiske Republik at bære sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1)
Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2)
Europa-Kommissionen betaler sagens omkostninger.
3)
Den Tjekkiske Republik bærer sine egne omkostninger.
Underskrifter
( *1 ) – Processprog: engelsk.
Full & Egal Universal Law Academy