ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
3 de dezembro de 2015 ( * )
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Política regional — Programa operativo regional POR Puglia (Itália), a título do objetivo n.o 1 (2000‑2006) — Redução da contribuição financeira comunitária inicialmente concedida pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional»
No processo C‑280/14 P,
que tem por objeto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 9 de junho de 2014,
República Italiana, representada por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por P. Gentili, avvocato dello Stato,
recorrente,
sendo a outra parte no processo:
Comissão Europeia, representada por D. Recchia e A. Steiblytė, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: T. von Danwitz (relator), presidente da Quarta Secção, exercendo funções de presidente da Quinta Secção, D. Šváby, A. Rosas, E. Juhász e C. Vajda, juízes,
advogado‑geral: P. Cruz Villalón,
secretário: L. Carrasco Marco, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 13 de maio de 2015,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
Pelo presente recurso, a República Italiana pede a anulação do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 28 de março de 2014Itália/Comissão (T‑117/10, EU:T:2014:165, a seguir «acórdão recorrido»), em que este negou provimento ao seu recurso de anulação da Decisão C(2009) 10350 final da Comissão, de 22 de dezembro de 2009, relativa à redução da participação do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, concedida à República Italiana, em aplicação da Decisão C(2000) 2349 da Comissão, de 8 de agosto de 2000, relativa à aprovação do programa operativo POR Puglia para o período de 2000‑2006, a título do objetivo n.o 1 (a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
2
O Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho, de 21 de junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os fundos estruturais (JO L 161, p. 1), dispõe, no seu artigo 38.o, n.o 1:
«Sem prejuízo da responsabilidade da Comissão na execução do orçamento geral das Comunidades Europeias, os Estados‑Membros serão os primeiros responsáveis pelo controlo financeiro das intervenções. Para o efeito, tomarão nomeadamente as seguintes medidas:
a)
Verificarão se foram criados sistemas de gestão e de controlo e se estes são aplicados de modo a assegurar uma utilização eficaz e correta dos fundos comunitários;
b)
Comunicarão à Comissão a descrição desses sistemas;
c)
Assegurar‑se‑ão de que as intervenções são geridas segundo o conjunto da regulamentação comunitária aplicável e de que os fundos postos à sua disposição são utilizados segundo os princípios de boa gestão financeira;
[…]»
3
Nos termos do artigo 39.o, n.os 1 a 3, desse regulamento:
«1. Os Estados‑Membros são os primeiros responsáveis pela investigação das irregularidades, e pela atuação em caso de uma alteração importante que afete a natureza ou as condições de execução ou de controlo de uma intervenção, bem como por efetuar as correções financeiras necessárias.
Os Estados‑Membros efetuarão as correções financeiras necessárias em relação à irregularidade individual ou sistémica em questão. Estas consistirão numa supressão total ou parcial da participação comunitária. […]
2. Se, após ter procedido às verificações necessárias, a Comissão concluir que:
[…]
c)
Existem insuficiências graves nos sistemas de gestão ou de controlo que possam conduzir a irregularidades de caráter sistémico,
a Comissão suspenderá os pagamentos intermédios em causa e solicitará fundamentadamente ao Estado‑Membro que apresente as suas observações e, se for caso disso, proceda às eventuais correções num prazo determinado.
Se o Estado‑Membro contestar as observações da Comissão, esta convidá‑lo‑á para uma reunião, na qual ambas as partes, num espírito de cooperação assente na parceria, se esforçarão por chegar a acordo quanto às referidas observações e respetivas conclusões.
3. No termo do prazo fixado pela Comissão, na falta de acordo e de correções do Estado‑Membro, a Comissão pode decidir, no prazo de três meses, tendo em conta as eventuais observações do Estado‑Membro:
[…]
b)
Efetuar as correções financeiras necessárias, suprimindo total ou parcialmente a participação dos Fundos na intervenção em causa.
Ao fixar o montante de uma correção, a Comissão atenderá, segundo o princípio da proporcionalidade, à natureza da irregularidade ou da alteração, assim como à importância e às consequências financeiras das falhas verificadas nos sistemas de gestão ou de controlo dos Estados‑Membros.
[...]»
4
O artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 438/2001 da Comissão, de 2 de março de 2001, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho no que respeita aos sistemas de gestão e de controlo das intervenções no quadro dos fundos estruturais (JO L 63, p. 21), dispõe:
«Os sistemas de gestão e de controlo incluirão procedimentos para verificação do fornecimento de bens e serviços cofinanciados e da veracidade das despesas objeto de pedidos, bem como garantirão a conformidade com os termos da decisão pertinente da Comissão a título do artigo 28.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 e com as regras nacionais e comunitárias aplicáveis […]
Os procedimentos deverão prever a conservação da documentação relativa às verificações no local de operações individuais. Dos registos constará o trabalho efetuado, os resultados das verificações e as medidas tomadas relativamente a discrepâncias. No caso de verificações físicas ou administrativas não exaustivas, baseadas numa amostra de operações, os registos identificarão as operações selecionadas e descreverão o método de amostragem adotado.»
5
O artigo 8.o desse regulamento tem a seguinte redação:
«A autoridade de gestão ou de pagamento manterá uma contabilidade dos montantes a recuperar relativamente a pagamentos da ajuda comunitária já efetuados e garantirá que esses montantes sejam recuperados sem demora injustificada. Depois da recuperação, a autoridade de pagamento reembolsará o pagamento irregular recuperado, juntamente com os juros de mora cobrados, deduzindo os montantes em causa da declaração de despesas e do pedido de pagamento seguintes a enviar à Comissão, ou, se esse montante for insuficiente, reembolsando a diferença à Comunidade. […]»
6
O artigo 9.o do referido regulamento, intitulado «Certificação de despesas», prevê que os certificados das declarações intermédias e finais de despesas serão estabelecidos por uma pessoa ou um serviço da autoridade de pagamento que seja funcionalmente independente dos serviços que autorizam os pagamentos. Além disso, este artigo precisa, nomeadamente, as verificações a que essa autoridade deve proceder antes de certificar as declarações de despesas.
7
O artigo 10.o do mesmo regulamento, intitulado «Controlos por amostragem», dispõe:
«1. Com base numa amostragem adequada, os Estados‑Membros realizarão controlos de operações, com vista nomeadamente a:
a)
Verificar a eficácia dos sistemas de gestão e de controlo instituídos;
b)
Verificar de um modo seletivo, com base numa análise de risco, as declarações de despesas estabelecidas aos vários níveis em causa.
2. Os controlos realizados antes do encerramento de cada intervenção abrangerão, pelo menos, 5% das despesas totais elegíveis e basear‑se‑ão numa amostra representativa das operações aprovadas, tendo em conta as exigências do n.o 3. Os Estados‑Membros velarão por que a realização dos controlos se distribua de uma forma uniforme ao longo do período em causa. Assegurarão uma separação de tarefas adequada entre esses controlos e os procedimentos de execução ou de pagamento relativos às operações.
3. A seleção da amostra de operações a submeter aos controlos terá em conta:
a)
A necessidade de controlar uma variedade adequada de tipos e dimensões de operações;
b)
Eventuais fatores de risco que tenham sido identificados pelos controlos nacionais ou comunitários;
c)
A concentração de operações no âmbito de certos organismos intermédios ou de certos beneficiários finais, de modo que os principais organismos intermédios e beneficiários finais sejam sujeitos, pelo menos, a um controlo antes do encerramento de cada intervenção.»
Antecedentes do litígio
8
Através da Decisão C(2000) 2349, de 8 de agosto de 2000, a Comissão aprovou o programa operativo regional POR Puglia para o período de 2000‑2006, a título do objetivo n.o 1 (a seguir «programa POR Puglia»), e pôs à disposição das autoridades italianas o montante de 1721827000 euros ao abrigo do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER).
9
No decurso do ano de 2007, a Comissão efetuou auditorias aos sistemas de gestão e de controlo criados pelas autoridades responsáveis pelo referido programa e concluiu que essas autoridades não tinham estabelecido sistemas de gestão e de controlo capazes de assegurar uma boa gestão financeira da intervenção do FEDER e que os sistemas instituídos não garantiam de forma suficiente a exatidão, a regularidade e a elegibilidade dos pedidos de pagamento.
10
Por entender que a República Italiana não tinha dado cumprimento às obrigações que lhe incumbiam por força dos artigos 4.° e 8.° a 10.° do Regulamento n.o 438/2001 e que as insuficiências verificadas nos sistemas de gestão e de controlo podiam conduzir a irregularidades de caráter sistémico, a Comissão suspendeu, através da Decisão C(2008) 3340, de 1 de julho de 2008, os pagamentos intermédios do FEDER para o programa POR Puglia. Aquela instituição fixou à República Italiana um prazo de três meses para levar a cabo controlos e efetuar as correções necessárias a fim de garantir que apenas as despesas elegíveis fossem cobertas pela contribuição do FEDER.
11
Numa missão de auditoria efetuada em janeiro de 2009, a Comissão constatou que as exigências formuladas na referida decisão não tinham sido respeitadas nos prazos fixados. Os auditores da União detetaram diversas irregularidades no que respeita aos controlos efetuados pela autoridade de gestão nos termos do artigo 4.o do Regulamento n.o 438/2001 (a seguir «controlos de primeiro nível»), ao funcionamento da autoridade de pagamento e aos controlos efetuados pelo organismo de controlo nos termos do artigo 10.o do Regulamento n.o 438/2001 (a seguir «controlos de segundo nível»). A Comissão concluiu que não existia uma garantia razoável de que os sistemas de gestão e de controlo do programa POR Puglia permitissem assegurar de maneira eficaz a legalidade, a regularidade e a exatidão dos pagamentos declarados, entre o início do período de programação e a data de suspensão dos pagamentos intermédios.
12
Por carta de 3 de abril de 2009, a Comissão comunicou as suas conclusões às autoridades italianas, informando‑as de que tencionava propor uma correção da contribuição financeira do FEDER segundo uma taxa de 10%, tendo em conta as despesas declaradas a título do programa em causa até à data de suspensão dos pagamentos intermédios. A República Italiana opôs‑se à aplicação dessa correção fixa e pediu o levantamento da suspensão dos pagamentos intermédios. Em aplicação do artigo 39.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1260/1999, foi realizada uma audição em 30 de setembro de 2009.
13
Através da decisão controvertida, a Comissão reduziu a contribuição financeira concedida a título do FEDER ao programa POR Puglia para o período de 2000‑2006, aplicando uma correção financeira de 10% sobre as despesas certificadas até à data da suspensão dos pagamentos intermédios. Nos termos do artigo 1.o dessa decisão, a contribuição atribuída a título do FEDER foi reduzida em 79335741,11 euros.
Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
14
Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 5 de março de 2010, a República Italiana interpôs um recurso de anulação da decisão controvertida.
15
Esse Estado‑Membro invocou quatro fundamentos de recurso. O primeiro e segundo fundamentos baseavam‑se numa desvirtuação dos factos e numa violação do artigo 39.o, n.os 2, alínea c), e 3, do Regulamento n.o 1260/1999 no que respeita aos controlos de primeiro nível, ao funcionamento da autoridade de pagamento e aos controlos de segundo nível. Através do seu terceiro fundamento, o referido Estado‑Membro invocou uma falta de fundamentação e uma violação do artigo 39.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 1260/1999. O quarto fundamento baseava‑se numa violação do artigo 12.o do Regulamento n.o 1260/1999 e do artigo 4.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 438/2001, bem como na incompetência da Comissão.
16
Pelo acórdão recorrido, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso da República Italiana.
Pedidos das partes
17
A República Italiana conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
—
anular o acórdão recorrido;
—
anular a decisão controvertida, em aplicação do artigo 61.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia; e
—
condenar a Comissão nas despesas.
18
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao presente recurso e condenar a República Italiana nas despesas.
Quanto ao presente recurso
19
A República Italiana invoca três fundamentos de recurso.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
20
Com o seu primeiro fundamento, a República Italiana alega que, nos n.os 37, 50 e seguintes do acórdão recorrido, o Tribunal Geral violou o princípio do contraditório e o dever de fundamentação, na medida em que examinou conjuntamente o primeiro e o segundo fundamento, relativos à eficácia e à fiabilidade, por um lado, dos controlos de primeiro nível efetuados pela autoridade de gestão e pela autoridade de pagamento e, por outro, dos controlos de segundo nível efetuados pelo organismo de controlo.
21
Aquele Estado‑Membro sustenta que, por força do princípio do contraditório, o Tribunal Geral estava obrigado a examinar separadamente esses dois fundamentos, que suscitavam questões de facto diferentes, relativas ao trabalho de organismos distintos e a irregularidades muito diversas, constatadas na decisão controvertida. Além disso, ao examinar esses dois fundamentos em conjunto, o Tribunal Geral transferiu automaticamente para um dos referidos fundamentos o raciocínio aplicado ao outro.
22
Ao examinar conjuntamente o primeiro e o segundo fundamento, o Tribunal Geral violou igualmente a dever que lhe incumbe de justificar as suas decisões. Com efeito, o Tribunal Geral não expôs de forma tão pormenorizada como a que figurava na petição inicial as razões por que considerava infundados os argumentos que a República Italiana apresentou para contestar cada uma das irregularidades que, no seu conjunto, constituem o fundamento da decisão controvertida.
23
A Comissão contesta a procedência da argumentação da República Italiana.
Apreciação do Tribunal de Justiça
24
Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o princípio do contraditório implica, regra geral, o direito de as partes num processo poderem tomar posição sobre os factos e os documentos em que se baseará uma decisão judicial, bem como discutirem as provas e as observações apresentadas em juízo e os fundamentos de direito suscitados oficiosamente pelo juiz, em que este pretende basear a sua decisão (acórdãos Comissão/Irlanda e o., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, n.os 52 e 55, e Reapreciação M/EMEA, C‑197/09 RX‑II, EU:C:2009:804, n.o 41).
25
A este respeito, deve referir‑se que a República Italiana pôde efetivamente tomar posição perante o Tribunal Geral sobre as irregularidades constatadas na decisão controvertida relativamente aos controlos de primeiro nível, ao funcionamento da autoridade de pagamento e aos controlos de segundo nível. Além disso, decorre, nomeadamente, dos n.os 40, 48 e 60 a 66 do acórdão recorrido que o Tribunal Geral teve igualmente em conta os argumentos com que aquele Estado‑Membro contestava a existência material dessas irregularidades.
26
Quanto ao dever de fundamentação, o Tribunal Geral não pode ser criticado por não ter respondido a todos os pormenores da argumentação com que a República Italiana contestava as irregularidades constatadas na decisão controvertida. Com efeito, é jurisprudência assente que o dever de fundamentação dos acórdãos, que incumbe ao Tribunal Geral por força dos artigos 36.° e 53.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, não o obriga a fazer uma exposição que acompanhe exaustiva e individualmente todos os passos do raciocínio articulado pelas partes no litígio. A fundamentação pode também ser implícita, na condição de permitir aos interessados conhecerem os fundamentos em que o Tribunal Geral se baseia e ao Tribunal de Justiça dispor de elementos suficientes para exercer a sua fiscalização no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral (acórdãos Coop de France bétail et viande e o./Comissão, C‑101/07 P e C‑110/07 P, EU:C:2008:741, n.o 75 e jurisprudência aí referida; A2A/Comissão, C‑318/09 P, EU:C:2011:856, n.o 97; e França/Comissão, C‑559/12 P, EU:C:2014:217, n.o 86).
27
No caso vertente, cabe sublinhar que a fundamentação que figura nos n.os 69 a 77 e 79 a 92 do acórdão recorrido é de natureza a permitir quer à República Italiana conhecer as razões por que o Tribunal Geral rejeitou todos os argumentos com que contestava os atrasos na execução dos controlos de primeiro e de segundo nível, a falta de fiabilidade das correções propostas e o disfuncionamento da autoridade de pagamento quer ao Tribunal de Justiça dispor dos elementos suficientes para exercer a sua fiscalização. Além disso, o Tribunal Geral explicou, nos n.os 60 a 63 do acórdão recorrido, as razões que o levaram a não se pronunciar sobre a alegada inexistência de cada uma das irregularidades específicas que os auditores da União tinham constatado, em janeiro de 2009, relativamente aos controlos de primeiro e de segundo nível. Por conseguinte, o argumento relativo à violação, pelo Tribunal Geral, do dever que lhe incumbe de fundamentar as suas decisões deve igualmente ser julgado improcedente.
28
No que respeita à crítica feita ao Tribunal Geral por ter aplicado o mesmo raciocínio a questões de direito e de facto diferentes, deve concluir‑se que esta crítica procede de uma leitura manifestamente errada do acórdão recorrido. Com efeito, contrariamente ao que sustenta a República Italiana, o Tribunal Geral apreciou em pormenor e em separado, primeiro, as questões de facto e de direito relativas aos controlos de primeiro nível, nos n.os 69 a 71 e 79 a 81 do acórdão recorrido, seguidamente, as questões relativas aos controlos de segundo nível, nos n.os 72 a 77 e 82 a 87 desse acórdão, e, por último, as questões relativas à autoridade de pagamento, nos n.os 88 a 92 do mesmo acórdão.
29
Assim, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo e ao terceiro fundamento
Argumentos das partes
30
Não obstante o caráter pouco estruturado do raciocínio seguido, pode considerar‑se que o segundo fundamento de recurso está dividido em quatro partes.
31
Na primeira parte deste fundamento, a República Italiana sustenta que, nos n.os 40, 63 e 88 a 93 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral desvirtuou os factos e os elementos de prova que lhe foram apresentados. A desvirtuação que vicia estes números do acórdão recorrido implica, segundo aquele Estado‑Membro, que o Tribunal Geral violou igualmente o artigo 39.o do Regulamento n.o 1260/1999, o artigo 9.o do Regulamento n.o 438/2001, bem como os princípios da proporcionalidade e da parceria.
32
No âmbito da segunda parte do referido fundamento, a República Italiana alega que o Tribunal Geral considerou erradamente, nos n.os 60 a 63 do acórdão recorrido, que não era necessário examinar os elementos de prova fornecidos em apoio da contestação da existência das irregularidades constatadas pelos auditores da União numa amostragem de controlos de primeiro nível auditada em janeiro de 2009. Com efeito, decorre do n.o 40 dos motivos da decisão controvertida, que salienta o facto de as autoridades italianas não terem corrigido as referidas irregularidades, que a Comissão teve efetivamente em conta essas irregularidades no âmbito da decisão controvertida. Além disso, o próprio Tribunal Geral tomou em consideração, nos n.os 78 a 81 do acórdão recorrido, essas alegadas irregularidades para concluir que os controlos de primeiro nível não eram fiáveis.
33
Ora, na falta de prova da existência das irregularidades específicas relativas aos controlos de primeiro nível, constatadas pela auditoria realizada pela Comissão em janeiro de 2009, o Tribunal Geral deveria ter concluído que a decisão controvertida era contrária ao artigo 39.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 1260/1999 e, nomeadamente, que a correção fixa de 10% era manifestamente desproporcionada.
34
Na terceira parte do segundo fundamento de recurso, a República Italiana sustenta que a decisão controvertida é contrária aos princípios da proporcionalidade e da parceria, consagrados no artigo 39.o do Regulamento n.o 1260/1999, na medida em que também impõe uma correção fixa de 10% no que respeita às irregularidades relativas à atribuição de trabalhos complementares ou de serviços de engenharia prestados, quando as autoridades italianas tinham proposto correções fixas de 25% para essas irregularidades. Assim, o Tribunal Geral não se podia ter limitado a declarar, no n.o 60 do acórdão recorrido, que tais correções haviam sido tomadas em consideração pela Comissão no âmbito do cálculo do montante final da redução da contribuição do FEDER.
35
Por último, através da quarta parte deste fundamento, a República Italiana invoca uma violação do artigo 4.o do Regulamento n.o 438/2001 e dos princípios relativos ao ónus da prova.
36
Pode considerar‑se que o terceiro fundamento de recurso está dividido em quatro partes.
37
A primeira parte deste fundamento baseia‑se numa desvirtuação dos factos e dos elementos de prova, que vicia os n.os 72 a 74 do acórdão recorrido. Esta desvirtuação implica, segundo a República Italiana, que o Tribunal Geral também violou o artigo 39.o do Regulamento n.o 1260/1999, os princípios da proporcionalidade e da parceria, bem como o artigo 10.o do Regulamento n.o 438/2001.
38
Através da segunda parte do referido fundamento, a República Italiana alega que, ao considerar que os controlos de segundo nível deveriam ter alcançado a taxa de controlo prevista nesse artigo 10.o antes do encerramento do programa em causa, o Tribunal Geral violou esta disposição. Com efeito, decorre dos termos deste mesmo artigo, segundo os quais os controlos de segundo nível abrangerão, pelo menos, 5% das despesas totais elegíveis «antes do encerramento de cada intervenção», que o sistema dos controlos de segundo nível deve ser avaliado, sobretudo, no momento desse encerramento.
39
Além disso, no âmbito da terceira parte do mesmo fundamento, a República Italiana critica o Tribunal Geral por, nos n.os 84 a 86 do acórdão recorrido, ter declarado que o argumento segundo o qual as correções consecutivas aos controlos de segundo nível não se elevavam a 30950978,33 euros, mas sim a 59186909 euros, era inoperante, uma vez que a Comissão tinha tido em conta a totalidade dessas correções na determinação do montante global das correções consecutivas aos controlos de primeiro e de segundo nível conjuntamente considerados, que se elevavam a 95672043, 08 euros.
40
A quarta parte do terceiro fundamento de recurso baseia‑se numa violação dos princípios relativos ao ónus da prova.
41
A Comissão invoca a inadmissibilidade do segundo e do terceiro fundamento de recurso, os quais, visto se limitarem, segundo ela, a reiterar os argumentos aduzidos em primeira instância, se destinam, na realidade, a obter uma segunda apreciação do mérito do processo pelo Tribunal de Justiça. Em qualquer caso, esses fundamentos são improcedentes.
Apreciação do Tribunal de Justiça
– Quanto à admissibilidade do segundo e do terceiro fundamento
42
Importa recordar que, segundo jurisprudência constante, resulta do artigo 256.o, n.o 1, segundo parágrafo, TFUE, do artigo 58.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça e do artigo 168.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça que o recurso de uma decisão do Tribunal Geral deve indicar com precisão os elementos contestados do acórdão cuja anulação é pedida, bem como os argumentos jurídicos em que se apoia especificamente esse pedido (v., designadamente, acórdãos Espanha/Comissão, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, n.o 43, e Ezz e o./Conselho, C‑220/14 P, EU:C:2015:147, n.o 111 e jurisprudência aí referida). A este propósito, o artigo 169.o, n.o 2, do referido regulamento especifica que os fundamentos e argumentos jurídicos invocados devem identificar com precisão os pontos da fundamentação da decisão do Tribunal Geral que são contestados.
43
Assim, não respeita as exigências de fundamentação resultantes dessas disposições um recurso que se limita a repetir ou a reproduzir textualmente os fundamentos e os argumentos já alegados no Tribunal Geral. Todavia, as questões de direito examinadas em primeira instância podem ser de novo discutidas em sede de recurso, desde que o recorrente conteste a interpretação ou a aplicação do direito da União feita pelo Tribunal Geral. Com efeito, se um recorrente não pudesse basear o seu recurso de uma decisão do Tribunal Geral em fundamentos e argumentos já utilizados neste último, o processo de recurso ficaria privado de uma parte do seu sentido (v., neste sentido, acórdãos Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.os 46 e 47, e Espanha/Comissão, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, n.os 44 e 45 e jurisprudência aí referida).
44
No que diz respeito à exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão, cabe referir que, com o seu segundo e terceiro fundamentos, a República Italiana não visa obter um simples reexame da petição apresentada no Tribunal Geral, mas impugna considerações que este teceu em números específicos do acórdão recorrido, que ela considera estarem viciadas por uma desvirtuação dos factos e dos elementos de prova bem como por outros erros de direito. Assim, contrariamente ao que alega a Comissão, o segundo e terceiro fundamentos não constituem uma simples reiteração dos argumentos já invocados em primeira instância, mas dirigem‑se, na realidade, contra uma parte essencial da fundamentação do acórdão recorrido e, consequentemente, permitem ao Tribunal de Justiça efetuar a sua fiscalização.
45
Assim, a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão deve ser julgada improcedente.
46
Quanto à violação do artigo 4.o do Regulamento n.o 438/2001, invocada no âmbito da quarta parte do segundo fundamento de recurso, e à violação dos princípios relativos ao ónus da prova, invocada quer no âmbito da quarta parte do segundo fundamento quer na quarta parte do terceiro fundamento, importa referir que, embora a República Italiana mencione esses erros de direito no título que precede os desenvolvimentos relativos ao seu segundo e terceiro fundamentos, tais desenvolvimentos não contêm uma indicação dos números do acórdão recorrido que estão viciados pelos referidos erros de direito nem nenhuma argumentação destinada a demonstrar em que medida o Tribunal Geral cometeu esses erros. Consequentemente, essas partes do segundo e do terceiro fundamento são inadmissíveis.
47
No que respeita à terceira parte do terceiro fundamento, apesar de a República Italiana criticar as conclusões que figuram nos n.os 84 a 86 do acórdão recorrido por um motivo diferente da desvirtuação dos factos, importa salientar que não indica o princípio ou a norma jurídica que o Tribunal Geral violou ao considerar que a legalidade da decisão controvertida não é afetada pelo erro eventualmente cometido pela Comissão na identificação de certas correções propostas pelas autoridades italianas como correções consecutivas aos controlos de segundo nível, dado que a Comissão teve em conta a totalidade das referidas correções na decisão controvertida.
48
Por conseguinte, a quarta parte do segundo fundamento e a terceira parte do terceiro fundamento, na medida em que esta última parte não se baseia numa desvirtuação dos factos, bem como a quarta parte do terceiro fundamento são inadmissíveis.
49
Além disso, quanto aos argumentos com que a República Italiana critica o Tribunal Geral por ter desvirtuado o conteúdo de uma carta de 15 de junho de 2009, deve sublinhar‑se que a mesma não indica os números do acórdão recorrido a que as suas críticas dizem respeito. Por conseguinte, esses argumentos devem igualmente ser julgados inadmissíveis.
– Quanto ao mérito da primeira parte do segundo fundamento e da primeira e terceira partes do terceiro fundamento
50
Com a primeira parte do segundo fundamento de recurso e a primeira e terceira partes do terceiro fundamento do mesmo, que devem ser examinadas conjuntamente, a República Italiana alega que as conclusões que figuram nos n.os 40, 63, 72 a 74, 84 a 86 e 88 a 93 do acórdão recorrido demonstram uma má compreensão do seu recurso e estão viciados por uma desvirtuação dos factos e dos elementos de prova. Esta desvirtuação implica, segundo a República Italiana, que o Tribunal Geral violou igualmente o artigo 39.o do Regulamento n.o 1260/1999, os artigos 9.° e 10.° do Regulamento n.o 438/2001, bem como os princípios da proporcionalidade e da parceria.
51
Importa recordar que decorre do artigo 256.o, n.o 1, segundo parágrafo, TFUE e do artigo 58.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça que o Tribunal Geral tem competência exclusiva para, por um lado, apurar a matéria de facto, exceto nos casos em que a inexatidão material das suas conclusões resulte dos documentos dos autos que lhe foram submetidos, e, por outro, para apreciar esses factos (v. acórdão Comissão/Aalberts Industries e o., C‑287/11 P, EU:C:2013:445, n.o 47 e jurisprudência aí referida). Essa apreciação não constitui, por isso, exceto em caso de desvirtuação desses elementos, uma questão de direito sujeita, enquanto tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça (v. acórdãos Lafarge/Comissão, C‑413/08 P, EU:C:2010:346 n.o 15, e Activision Blizzard Germany/Comissão, C‑260/09 P, EU:C:2011:62, n.o 51 e jurisprudência aí referida).
52
Tal desvirtuação existe quando, sem ter recorrido a novos elementos de prova, a apreciação dos elementos de prova existentes se afigura manifestamente errada (acórdão Comitato Venezia vuole vivere e o./Comissão, C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, EU:C:2011:368, n.o 153 e jurisprudência aí referida). Todavia, essa desvirtuação deve resultar de forma manifesta dos autos, sem que seja necessário proceder a uma nova apreciação dos factos e das provas (acórdão General Motors/Comissão, C‑551/03 P, EU:C:2006:229, n.o 54). Por outro lado, quando um recorrente alega uma desvirtuação de elementos de prova pelo Tribunal Geral, deve indicar com precisão os elementos que foram desvirtuados e demonstrar os erros de análise que, do seu ponto de vista, levaram o Tribunal Geral a essa desvirtuação (v., neste sentido, acórdãos Aalborg Portland e o./Comissão, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, Colet., EU:C:2004:6, n.o 50, e PepsiCo/Grupo Promer Mon Graphic, C‑281/10 P, EU:C:2011:679, n.o 78).
53
Há que concluir que os argumentos aduzidos contra os n.os 40, 63 e 72 do acórdão recorrido procedem de uma leitura manifestamente errada desse acórdão. Quanto aos n.os 40 e 72, o Tribunal Geral não pode ser censurado por ter ignorado o conteúdo da petição da República Italiana ao considerar que esta não contestava nenhuma das irregularidades constatada numa amostragem de controlos de primeiro e de segundo nível auditada em janeiro de 2009, ou que contestava apenas algumas delas. Pelo contrário, resulta claramente dos n.os 60 a 64 do acórdão recorrido que o Tribunal Geral teve efetivamente em conta o facto de a República Italiana ter contestado todas essas irregularidades.
54
Contrariamente ao que sustenta a República Italiana, não se pode deduzir do n.o 63 do acórdão recorrido que, segundo o Tribunal Geral, a decisão controvertida não se baseia nas referidas irregularidades. Com efeito, o Tribunal Geral declarou expressamente no referido n.o 63, lido em conjugação com o n.o 58 do acórdão recorrido, que as irregularidades específicas constatadas pelos auditores da União em janeiro de 2009 constituíam «uma das críticas» apontadas contra o funcionamento do sistema de gestão e de controlo criado para o programa POR Puglia.
55
No que respeita às conclusões que figuram nos n.os 73, 74, 84 a 86 e 88 a 93 do acórdão recorrido, cabe sublinhar que a República Italiana não demonstrou em que medida as conclusões do Tribunal Geral constituíam uma desvirtuação dos documentos a que ela faz referência.
56
Consequentemente, todos os argumentos relativos a uma desvirtuação dos factos e dos elementos de prova devem ser julgados em parte inadmissíveis e em parte improcedentes.
57
Nestas condições, os argumentos relativos a uma violação do artigo 39.o do Regulamento n.o 1260/1999, dos artigos 9.° e 10.° do Regulamento n.o 438/2001 e dos princípios da proporcionalidade e da parceria, argumentos que a República Italiana baseou na alegada desvirtuação invocada relativamente aos n.os 40, 63, 72 a 74 e 88 a 93 do acórdão recorrido, também não podem ser acolhidos.
58
Por conseguinte, a primeira parte do segundo fundamento de recurso e a primeira e terceira partes do terceiro fundamento são julgadas em parte inadmissíveis e em parte improcedentes.
– Quanto ao mérito da segunda parte do terceiro fundamento
59
Com a segunda parte do terceiro fundamento de recurso, a República Italiana critica o Tribunal Geral por, no n.o 76 do acórdão recorrido, ter interpretado de forma errada o artigo 10.o do Regulamento n.o 438/2001, ao considerar que, para infirmar as dúvidas quanto à fiabilidade do sistema de gestão e de controlo em causa, não era suficiente demonstrar que a taxa de controlo prevista neste artigo seria alcançada no momento do encerramento da intervenção do FEDER no programa POR Puglia.
60
A este respeito, basta referir que decorre dos próprios termos do artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 438/2001, segundo os quais os Estados‑Membros velarão por que os controlos a realizar antes do encerramento da intervenção do FEDER se distribuam de uma forma uniforme ao longo do período em causa, que os controlos de segundo nível devem ser operacionais enquanto durar essa intervenção e não apenas no momento do seu encerramento.
61
Por conseguinte, a segunda parte do terceiro fundamento deve ser julgada improcedente.
– Quanto ao mérito da segunda parte do segundo fundamento
62
Através da segunda parte do seu segundo fundamento, a República Italiana contesta as conclusões que figuram nos n.os 60 a 63 do acórdão recorrido. Alega que, visto a decisão controvertida se basear igualmente nas irregularidades constatadas pelos auditores da União numa amostragem dos controlos de primeiro nível auditada em janeiro de 2009, o Tribunal Geral não se podia pronunciar sobre a legalidade da decisão controvertida, à luz do artigo 39.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 1260/1999 e do princípio da proporcionalidade, sem ter examinado os argumentos com que a República Italiana contestava a existência dessas irregularidades. Além disso, nos n.os 78 a 81 do acórdão recorrido, o próprio Tribunal Geral tinha tomado em consideração as referidas irregularidades para concluir que os controlos de primeiro nível não eram fiáveis.
63
A este respeito, cabe recordar a jurisprudência constante relativa ao Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), segundo a qual, uma vez que o Estado‑Membro em causa está melhor colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, a Comissão não está obrigada, para provar a existência de uma violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas, a demonstrar, de modo exaustivo, a insuficiência dos controlos efetuados pelas administrações nacionais ou a irregularidade dos dados por estas transmitidos, mas sim a apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a estes controlos ou a estes dados (v., neste sentido, acórdãos Grécia/Comissão, C‑300/02, EU:C:2005:103, n.os 34 e 36 e jurisprudência aí referida, e Dinamarca/Comissão, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, n.os 80 e 81).
64
O referido Estado‑Membro, por seu turno, não pode pôr em causa as conclusões que estão na base desse elemento de prova da dúvida séria e razoável da Comissão se não assentar as suas próprias alegações em elementos que demonstrem a existência de um sistema fiável e operacional de controlo. Se não conseguir demonstrar que as conclusões da Comissão são inexatas, estas constituem elementos capazes de suscitar dúvidas sérias quanto à existência de um conjunto adequado e eficaz de medidas de vigilância e de controlo (v. acórdão Dinamarca/Comissão, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, n.o 82 e jurisprudência aí referida).
65
Consequentemente, cabe ao Estado‑Membro em causa apresentar a prova mais detalhada e completa possível da veracidade dos seus controlos ou dos seus dados e, se for caso disso, da inexatidão das afirmações da Comissão (acórdãos Grécia/Comissão, C‑300/02, EU:C:2005:103, n.o 36 e jurisprudência aí referida, e Dinamarca/Comissão, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, n.o 83).
66
Os princípios decorrentes desta jurisprudência são igualmente aplicáveis, mutatis mutandis, no que diz respeito ao FEDER, o que a República Italiana não contestou na audiência no Tribunal de Justiça. Atendendo à estrutura do sistema de gestão e de controlo instituído pelo artigo 38.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1260/1999, segundo o qual os Estados‑Membros serão os primeiros responsáveis pelo controlo financeiro das intervenções do FEDER, os referidos Estados estão melhor colocados para recolher e verificar os dados relativos a essas intervenções.
67
No caso vertente, a República Italiana critica o facto de o Tribunal Geral não ter tomado em consideração os elementos com que contestou a existência das irregularidades constatadas pelos auditores da União numa amostragem de controlos de primeiro e de segundo nível auditada em janeiro de 2009. A este respeito, importa referir que, segundo as constatações do Tribunal Geral que figuram no n.o 63 do acórdão recorrido, essas irregularidades específicas constituíam apenas uma das críticas apontadas ao funcionamento do sistema de gestão e de controlo criado para o programa POR Puglia e que a decisão controvertida se baseava também «noutras lacunas» inerentes a esse sistema, capazes de suscitar dúvidas sérias e razoáveis quanto ao caráter fiável e razoável do referido sistema.
68
Ora, decorre do exame da primeira parte do segundo fundamento e da primeira e terceira partes do terceiro fundamento, cujas conclusões figuram nos n.os 58 e 61 do presente acórdão, que o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao rejeitar todos os argumentos com que a República Italiana contestava as considerações que estavam na base dessas outras insuficiências do sistema de gestão e de controlo criado para o programa POR Puglia, resultantes de atrasos na execução dos controlos de primeiro nível, de uma falta de fiabilidade das correções propostas e de um disfuncionamento da autoridade de pagamento.
69
Assim, foi em conformidade com a jurisprudência mencionada nos n.os 63 a 65 do presente acórdão que o Tribunal Geral considerou, no n.o 63 do acórdão recorrido, que não era necessário decidir sobre a existência, contestada pela República Italiana, das irregularidades específicas constatadas no âmbito da auditoria realizada em janeiro de 2009.
70
Cabe acrescentar que, no presente recurso, a República Italiana não critica os n.os 109 a 118 do acórdão recorrido, nos quais o Tribunal Geral concluiu pela proporcionalidade da correção fixa aplicada, baseando‑se nas insuficiências desse sistema de gestão e de controlo relacionadas com os atrasos na execução dos controlos, pela falta de fiabilidade das correções propostas e pelo disfuncionamento da autoridade de pagamento, insuficiências essas capazes de suscitar dúvidas sérias e razoáveis quanto ao caráter fiável e razoável do referido sistema.
71
Quanto à crítica segundo a qual, nos n.os 78 a 81 do acórdão recorrido, o próprio Tribunal Geral tinha tomado em consideração as irregularidades específicas constatadas numa amostragem de controlos de primeiro nível auditada em janeiro de 2009, importa observar que não são essas irregularidades específicas que constituem o objeto das considerações que figuram naqueles números do acórdão recorrido, mas sim as dúvidas relativas à prática seguida pelas autoridades italianas em matéria de correções financeiras.
72
Assim, o Tribunal Geral não pode ser criticado por, nos n.os 78 a 81 do acórdão recorrido, ter tido em conta as conclusões da Comissão relativas à fiabilidade das correções financeiras propostas pelas autoridades italianas, após ter considerado, nos n.os 60 a 63 desse acórdão, que não era necessário pronunciar‑se sobre a existência das irregularidades constatadas pelos auditores da União numa amostragem auditada em janeiro de 2009.
73
Em consequência, a segunda parte do segundo fundamento de recurso deve ser julgada improcedente.
– Quanto ao mérito da terceira parte do segundo fundamento
74
Através da terceira parte do segundo fundamento de recurso, a República Italiana contesta a conclusão que figura no n.o 60 do acórdão recorrido, por ser contrário aos princípios da proporcionalidade e da parceria, consagrados no artigo 39.o do Regulamento n.o 1260/1999, impor uma correção fixa de 10%, quando as autoridades italianas tinham proposto correções fixas de 25% para as irregularidades relativas à atribuição de trabalhos complementares ou de serviços de engenharia, constatadas pelos auditores da União em janeiro de 2009.
75
A este respeito, cabe referir que essas correções propostas pelas autoridades italianas dizem respeito a apenas algumas das irregularidades específicas constatadas pelos auditores da União em janeiro de 2009. Ora, como resulta do n.o 69 do presente acórdão, o Tribunal Geral pôde considerar, sem cometer um erro de direito, que a alegada inexistência dessas irregularidades específicas não afetava a legalidade da decisão controvertida. Nestas condições, o Tribunal Geral não violou os princípios mencionados no número anterior ao concluir, nos n.os 60 e 62 do acórdão recorrido, que os argumentos relativos às referidas correções, que a Comissão tomou em conta no cálculo do montante final da redução da contribuição do FEDER, eram inoperantes para efeitos de uma anulação da decisão controvertida.
76
Consequentemente, a terceira parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.
77
Resulta de todas as considerações precedentes que deve ser negado provimento ao recurso na totalidade, por ser parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente.
Quanto às despesas
78
Por força do disposto no artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Uma vez que a Comissão pediu a condenação da República Italiana e esta foi vencida, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A República Italiana é condenada nas despesas.
Assinaturas
( * ) Língua do processo: italiano.
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