UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kuudes jaosto)
3 päivänä syyskuuta 2015 ( *1 )
”Ennakkoratkaisupyyntö — Unionin taloudellisten etujen suojaaminen — Asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95 — 3 artikla — Yhteisön tuen takaisinperiminen — Hallinnollinen seuraamus — Hallinnollinen toimenpide — Vanhentumisaika”
Asiassa C-383/14,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Conseil d’État (Ranska) on esittänyt 28.5.2014 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 11.8.2014, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
vastaan
Sodiaal International SA,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja S. Rodin sekä tuomarit E. Levits (esittelevä tuomari) ja M. Berger,
julkisasiamies: E. Sharpston,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
—
Sodiaal International SA, edustajinaan avocat F. Plottin ja avocat J.‑ C. Cavaillé,
—
Ranskan hallitus, asiamiehinään D. Colas ja S. Ghiandoni,
—
Kreikan hallitus, asiamiehinään I. Chalkias ja A. Vasilopoulou,
—
Euroopan komissio, asiamiehinään A. Sauka ja D. Triantafyllou,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 (EYVL L 312, s. 1) 3 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
2
Tämä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) ja Sodiaal International SA (jäljempänä Sodiaal International) ja joka koskee jälkimmäisen kaseinaattien valmistukseen perusteettomasti saamaa yhteisön tukea.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3
Asetuksen N:o 2988/95 johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”tätä hajautettua hoitoa ja valvontajärjestelmää koskeviin sääntöihin sovelletaan erilaisia yksityiskohtaisia määräyksiä yhteisön asianomaisten toimintaperiaatteiden mukaisesti; on kuitenkin tärkeää torjua yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavat toimet kaikilla aloilla”.
4
Asetuksen N:o 2988/95 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi annetaan yleinen säännöstö yhteisön oikeuteen kohdistuvia väärinkäytöksiä [koskevista] yhtenäisistä tarkastuksista sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista.
2. Väärinkäytösten tunnusmerkit toteuttaa jokainen yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko yhteisöjen yleiselle talousarviolle tai yhteisöjen hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan yhteisöjen puolesta kannettujen omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon takia.”
5
Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Seuraamusmenettelyn vanhentumisaika on neljä vuotta 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta väärinkäytöksestä. Alakohtaisissa säännöstöissä voidaan kuitenkin säätää lyhyemmästä määräajasta, joka ei saa olla kolmea vuotta lyhyempi.
Jatkuvien tai toistuvien väärinkäytösten osalta vanhentumisaika alkaa kulua siitä päivästä, jona väärinkäyttö on päättynyt. Monivuotisten ohjelmien suhteen vanhentumisaika jatkuu kaikissa tapauksissa ohjelman lopulliseen päättymiseen.
Seuraamusmenettelyn vanhentuminen keskeytyy, kun toimivaltainen viranomainen antaa asianomaiselle henkilölle tiedoksi tutkimuksen tai menettelyn vireilletulon, joka liittyy väärinkäytökseen. Vanhentumisaika alkaa kulua uudelleen jokaisesta keskeytettävästä toimesta.
Vanhentumisaika päättyy kuitenkin viimeistään sinä päivänä, jona kaksinkertaisen vanhentumisajan pituinen aika päättyy ilman, että toimivaltainen viranomainen on määrännyt seuraamuksesta, paitsi niissä tapauksissa, joissa hallinnollinen menettely on keskeytetty 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
– –
3. Jäsenvaltiot säilyttävät mahdollisuuden soveltaa tämän artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyä pitempää määräaikaa.”
6
Kyseisen asetuksen 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Kaikista väärinkäytöksistä seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin siten, että:
—
velvoitetaan maksamaan velkana olevat tai perusteettomasti saadut summat,
—
–
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden soveltaminen rajoitetaan saadun etuuden takaisinperimiseen, lisättynä, jos tästä on säädetty, koroilla, jotka voidaan määritellä kiinteästi.
– –
4. Tässä artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei pidetä seuraamuksina.”
7
Asetuksen N:o 2988/95 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Tahallisista tai huolimattomuudesta johtuvista väärinkäytöksistä voi seurata seuraavia hallinnollisia seuraamuksia:
a)
hallinnollisen sakon maksaminen;
b)
perusteettomasti saatua tai maksamatta jätettyä määrää suuremman määrän maksaminen, mihin lisätään tarvittaessa korot; – –
c)
yhteisön säädösten mukaan myönnetyn etuuden takaisinperiminen kokonaan tai osittain, – –
d)
etuuden saamisen epääminen tai takaisinperiminen tietyksi väärinkäytösten jälkeiseksi ajaksi;
e)
yhteisön tukijärjestelmään osallistumiseen tarvittavan luvan tai hyväksymisen väliaikainen peruuttaminen;
f)
säännöstön ehtojen noudattamiseksi annetun takuun tai vakuuden menettäminen tai perusteettomasti vapautetun takuun määrän takaisinmaksu;
g)
muut luonteeltaan yksinomaan taloudelliset, ominaisuuksiltaan ja soveltamisalaltaan vastaavanlaiset seuraamukset, joista säädetään neuvoston antamissa alakohtaisissa säännöstöissä – –”
Ranskan oikeus
8
Siviililain (Code civil) 2262 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Kaikki esineoikeudelliset ja velvoiteoikeudelliset vaatimukset vanhentuvat 30 vuodessa.”
Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymys
9
Sodiaal Industrie SA sai vuonna 1998 kaseiinin ja kaseinaattien valmistukseen käytettävän rasvattoman maidon tuen myöntämisestä 10.10.1990 annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 2921/90 (EYVL L 279, s. 22) tarkoitettua yhteisön tukea.
10
Agence centrale des organismes d’intervention dans le secteur agricolen (maatalousalan interventioelinten keskusvirasto, ACOFA) työntekijät suorittivat vuonna 2001 tarkastuksen. Tässä tarkastuksessa paljastui, että Sodiaal Industrie SA:n kesällä 1998 valmistamat kaseinaattimäärät alittivat ne määrät, joista yhtiö oli saanut tukea.
11
Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions vaati 11.7.2007 tekemällään päätöksellä Sodiaal Industrie SA:ta palauttamaan 288051,14 euron suuruisen summan, joka vastasi sen perusteettomasti saamaa tukea.
12
Sodiaal Industrie SA sulautui 30.6.2008 Sodiaal Internationaliin.
13
Tribunal administratif de Paris hyväksyi 11.2.2010 antamallaan tuomiolla Sodiaal Internationalin, jolle Sodiaal Industrie SA:n oikeudet ovat siirtyneet, vaatimuksen kumota edellä mainittu päätös.
14
Cour administrative d’appel de Paris hylkäsi 29.5.2012 antamallaan tuomiolla FranceAgriMerin, jolle Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productionsin oikeudet ovat siirtyneet, edellä mainitusta tuomiosta tekemän valituksen.
15
FranceAgriMer teki kassaatiovalituksen tästä tuomiosta Conseil d’État’han.
16
FranceAgriMer väittää valituksessaan muun muassa, että asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan neljännessä alakohdassa tarkoitettua vanhentumisaikaa ei voida soveltaa riidanalaiseen päätökseen, koska päätös ei koske hallinnollisen seuraamuksen vaan hallinnollisen toimenpiteen soveltamista.
17
Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan säännöksiä sovelletaan nimittäin yksinomaan silloin, kun toimivaltainen viranomainen ei ole määrännyt mitään tämän asetuksen 5 artiklassa tarkoitettua hallinnollista seuraamusta siihen mennessä, kun kaksinkertaisen vanhentumisajan pituinen aika päättyy. Silloin kun sanotun asetuksen 4 artiklassa tarkoitettuja hallinnollisia toimenpiteitä ei edellä mainitussa määräajassa ole toteutettu, mainittuja säännöksiä ei sovelleta. FranceAgriMerin mukaan olisi näin ollen tullut soveltaa siviililain 2262 §:ssä säädettyä 30 vuoden määräaikaa siten kun sitä on oikeuskäytännössä lyhennetty.
18
Näissä olosuhteissa Conseil d’État on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Sovelletaanko asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan säännöksiä, joiden mukaan vanhentumisaika päättyy viimeistään sinä päivänä, jona kaksinkertaisen vanhentumisajan pituinen aika päättyy ilman, että toimivaltainen viranomainen on määrännyt seuraamuksesta, paitsi niissä tapauksissa, joissa hallinnollinen menettely on keskeytetty 6 artiklan 1 kohdan nojalla, yksinomaan silloin, kun toimivaltainen viranomainen ei ole määrännyt mitään asetuksen 5 artiklassa tarkoitettua seuraamusta siihen mennessä, kun kaksinkertaisen vanhentumisajan pituinen aika päättyy, vai sovelletaanko niitä myös silloin, kun edellä mainitussa määräajassa ei ole toteutettu mitään asetuksen 4 artiklassa tarkoitettua hallinnollista toimenpidettä?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
19
Kansallinen tuomioistuin kysyy kysymyksellään pääasiallisesti, onko asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan neljättä alakohtaa tulkittava siten, että siinä säädettyä vanhentumisaikaa sovelletaan paitsi väärinkäytöksiä koskevissa seuraamusmenettelyissä, jotka johtavat tämän asetuksen 5 artiklassa tarkoitettujen hallinnollisten seuraamusten määräämiseen, myös seuraamusmenettelyissä, jotka johtavat kyseisen asetuksen 4 artiklassa tarkoitettujen hallinnollisten toimenpiteiden toteuttamiseen.
20
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös sen asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (ks. tuomio Yaesu Europe, C-433/08, EU:C:2009:750, 13 kohta; tuomio Deutschland, C-112/11, EU:C:2012:487, 12 kohta; tuomio Brain Products, C-219/11, EU:C:2012:742, 13 kohta ja tuomio Utopia, C-40/14, EU:C:2014:2389, 27 kohta).
21
On siis aluksi huomautettava, että asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 1 kohdassa otetaan käyttöön ”yleinen säännöstö [unionin] oikeuteen kohdistuvia väärinkäytöksiä koskevista yhtenäisistä tarkastuksista sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista”, jotta voidaan, kuten kyseisen asetuksen johdanto-osan kolmannesta perustelukappaleesta ilmenee, ”torjua [unionin] taloudellisia etuja vahingoittavat toimet kaikilla aloilla”.
22
Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa vahvistetaan lisäksi seuraamusmenettelyjä koskeva vanhentumisaika, joka alkaa siitä, kun toteutetaan väärinkäytös, joka saman asetuksen 1 artiklan 2 kohdan mukaan on ”jokainen [unionin] oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko [unionin] yleiselle talousarviolle”.
23
Tästä on todettava, että tämän 3 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan sanamuodon mukaan siinä tarkoitetaan ”seuraamuksen” määräämistä, mikä voi tarkoittaa, että tätä alakohtaa voitaisiin soveltaa ainoastaan väärinkäytöksiä koskeviin seuraamusmenettelyihin, jotka johtavat kyseisen asetuksen 5 artiklassa tarkoitettujen hallinnollisten seuraamusten määräämiseen.
24
Tämä sanamuodon mukainen analyysi ei kuitenkaan ole ratkaisevaa. Sen vuoksi on lisäksi analysoitava mainitun asetuksen 3 artiklan 1 kohta systemaattisesti.
25
On siten ensin todettava, että tällaisesta asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan systemaattisesta tarkastelusta seuraa, että alakohdat, joista se koostuu, muodostavat kokonaisuuden, jonka säännöksiä ei voida tarkastella erikseen. Tämän säännöksen neljännessä alakohdassa nimittäin säädetään väärinkäytöksen tapahtumisesta laskettavalle neljän vuoden vanhentumisajalle, josta säädetään tämän artiklan ensimmäisessä alakohdassa, ”enimmäismääräaika”. Erilaisen soveltamisalan määritteleminen näille alakohdille olisi tässä artiklassa säädetyn vanhentumisjärjestelmän yleisen rakenteen vastaista. Tällainen lähestymistapa olisi myös vastoin asetuksen N:o 2988/95 tarkoitusta, joka on luoda johdonmukainen kehys tälle järjestelmälle.
26
Mainitun asetuksen 3 artiklan 1 kohdan systemaattinen ja teleologinen tulkinta vaatii siis sitä, että tämän saman asetuksen 3 artiklan 1 kohdan neljännessä alakohdassa säädettyä ”enimmäismääräaikaa” sovelletaan hallinnollisiin toimenpiteisiin.
27
Lisäksi on todettava, että tämä lähestymistapa vastaa unionin tuomioistuimen vakiintunutta oikeuskäytäntöä, joka on vahvistettu tuomiossa Pfeifer & Langen (C-52/14, EU:C:2015:381). Tämän oikeuskäytännön mukaan asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan soveltamisessa ei ole tehtävä eroa hallinnollisen seuraamuksen ja hallinnollisen toimenpiteen välillä. Unionin tuomioistuin on selvästi todennut vastaavasti, että tätä säännöstä voidaan soveltaa sekä sellaisiin väärinkäytöksiin, jotka johtavat tämän asetuksen 5 artiklassa tarkoitetun hallinnollisen seuraamuksen määräämiseen, että sellaisiin väärinkäytöksiin, joihin kohdistuu mainitun asetuksen 4 artiklassa tarkoitettu hallinnollinen toimenpide, jonka tarkoituksena on perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin mutta joka ei kuitenkaan ole seuraamus (ks. vastaavasti tuomio Handlbauer, C-278/02, EU:C:2004:388, 33 ja 34 kohta; tuomio Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb ym., C-278/07–C-280/07, EU:C:2009:38, 22 kohta; tuomio Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, 45 kohta ja tuomio Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, 23 kohta).
28
Unionin tuomioistuin on nimittäin jo korostanut, että väärinkäytöksien, jotka johtavat pääasiassa kyseessä olevien kaltaisten asetuksen N:o 2988/95 4 artiklassa tarkoitettujen hallinnollisten toimenpiteiden toteuttamiseen, on katsottava vanhentuneen neljän vuoden kuluessa näiden väärinkäytösten tekoajankohdasta, ja tällöin on otettava huomioon tämän asetuksen 3 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetyt, vanhentumisen katkaisevat toimet sekä noudatettava kyseisen 3 artiklan 1 kohdan neljännessä alakohdassa säädettyä enimmäisaikaa (tuomio Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, 64 kohta).
29
Niinpä unionin tuomioistuimen viimeaikaisesta oikeuskäytännöstä käy selvästi ilmi, että asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan tulkinta koskee yhtä lailla seuraamuksen kuin hallinnollisen toimenpiteen mahdollisuutta (tuomio Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, 40, 43 ja 47 kohta).
30
Lopuksi on syytä korostaa asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan tavoitteita. Tästä on todettava, että siinä säädetyn määräajan tarkoituksena on taloudellisten toimijoiden oikeusvarmuuden takaaminen (ks. vastaavasti tuomio Handlbauer, C-278/02, EU:C:2004:388, 40 kohta ja tuomio SGS Belgium ym., C-367/09, EU:C:2010:648, 68 kohta). Toimijoiden on nimittäin voitava määrittää, mitkä niiden toimenpiteistä ovat lopullisia ja mihin voidaan vielä kohdistaa seuraamuksia (tuomio Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, 24 ja 64 kohta).
31
Edellä esitetyn perusteella tämän tuomion edellä olevassa kohdassa mainittua oikeuskäytäntöä ei voida ymmärtää siten, että se rajoittuu tulkitsemaan asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa, eikä siten, että 3 artiklan 1 kohdan neljäs alakohta viittaa ainoastaan ja yksinomaan tämän asetuksen 5 artiklassa tarkoitettuihin hallinnollisiin seuraamuksiin.
32
Täydellisyyden vuoksi on korostettava, että tämä tulkinta ei rajoita asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 3 kohdan soveltamista, jonka mukaan jäsenvaltiot säilyttävät mahdollisuuden soveltaa kyseisen 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjä määräaikoja pidempää määräaikaa (ks. vastaavasti tuomio Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, 54 kohta ja tuomio Ze Fu Fleischhandel ja Vion Trading, C-201/10 ja C-202/10, EU:C:2011:282, 25 kohta).
33
Esitettyyn kysymykseen on edellä esitetyn perusteella vastattava, että asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan neljättä alakohtaa on tulkittava siten, että siinä säädettyä vanhentumisaikaa sovelletaan paitsi väärinkäytöksiä koskevissa seuraamusmenettelyissä, jotka johtavat tämän asetuksen 5 artiklassa tarkoitettujen hallinnollisten seuraamusten määräämiseen, myös seuraamusmenettelyissä, jotka johtavat kyseisen asetuksen 4 artiklassa tarkoitettujen hallinnollisten toimenpiteiden toteuttamiseen.
Oikeudenkäyntikulut
34
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kuudes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan neljättä alakohtaa on tulkittava siten, että siinä säädettyä vanhentumisaikaa sovelletaan paitsi väärinkäytöksiä koskevissa seuraamusmenettelyissä, jotka johtavat tämän asetuksen 5 artiklassa tarkoitettujen hallinnollisten seuraamusten määräämiseen, myös seuraamusmenettelyissä, jotka johtavat kyseisen asetuksen 4 artiklassa tarkoitettujen hallinnollisten toimenpiteiden toteuttamiseen.
Allekirjoitukset
( *1 ) Oikeudenkäyntikieli: ranska.
Full & Egal Universal Law Academy