NÁZOR GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MACIEJE SZPUNARA
přednesený dne 14. května 20141 ( 1 )
Věc C‑146/14 PPU
Direktor na Direkcia „Migracia“ pri Ministerstvo na vatrešnite raboti
proti
Bashiru Mohamedovi Ali Mahdimu
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Administrativen sad Sofia-grad (Bulharsko)]
„Prostor svobody, bezpečnosti a práva — Směrnice o navracení — Vyhoštění neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země — Správní zajištění — Prodloužení takového zajištění — Případná přípustnost překročení maximální doby zajištění, založená na neexistenci dokladů totožnosti — Překážky výkonu rozhodnutí o vyhoštění — Reálný předpoklad pro vyhoštění — Odmítnutí velvyslanectví země původu zúčastněného vydat doklad požadovaný pro navrácení — Případná povinnost dotyčného členského státu vydat dočasný doklad týkající se postavení osoby“
Úvod
1.
Soudní dvůr je počtvrté ( 2 ) vyzván, aby se vyjádřil v naléhavém řízení o předběžné otázce k výkladu ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. L 348, s. 98), která je běžně známá pod názvem „směrnice o navracení“.
2.
V tomto názoru několikrát odkáži na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“). Činím tak proto, že cílem směrnice 2008/115 je právě zohlednit judikaturu ESLP v oblasti zajištění ( 3 ). Tato judikatura vychází z článku 5 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), který je shodný s článkem 6 Listiny základních práv Evropské Unie (dále jen „Listina“). Článek 52 odst. 3 první věta Listiny stanoví, že pokud Listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným EÚLP, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá EÚLP. Ohledně článku 7 Listiny a čl. 8 odst. 1 EÚLP Soudní dvůr potvrdil, že „článku 7 Listiny je třeba dát tentýž smysl a dosah, jaký je přiznán čl. 8 odst. 1 EÚLP v jeho výkladu judikaturou [ESLD]“ ( 4 ).
3.
Podle mého názoru je tomu stejně tak u článku 6 Listiny a článku 5 EÚLP ( 5 ).
Právní rámec
Unijní právo
Listina
4.
Podle článku 6 Listiny „[k]aždý má právo na svobodu a osobní bezpečnost“.
5.
Článek 47 Listiny, nadepsaný „Právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces“, zní:
„Každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem.
Každý má právo, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, předem zřízeným zákonem. Každému musí být umožněno poradit se, být obhajován a být zastupován.
Bezplatná právní pomoc je poskytnuta všem, kdo nemají dostatečné prostředky, pokud je to nezbytné k zajištění účinného přístupu ke spravedlnosti.“
Směrnice 2008/115
6.
Body 6, 12 a 16 odůvodnění směrnice 2008/115 zní:
„(6)
Členské státy by měly zajistit, aby se ukončení neoprávněného pobytu státních příslušníků třetích zemí provádělo ve spravedlivém a průhledném řízení. V souladu s obecnými zásadami práva Evropské unie by rozhodnutí podle této směrnice měla být přijímána individuálně a měla by být založena na objektivních kritériích, a měly by se tudíž zohlednit i jiné skutečnosti než samotný neoprávněný pobyt. Členské státy by při používání jednotných formulářů pro rozhodnutí týkající se navrácení, totiž rozhodnutí o navrácení, a pokud jsou vydávána, rozhodnutí o zákazu vstupu a rozhodnutí o vyhoštění, měly uvedenou zásadu dodržovat a postupovat plně v souladu se všemi souvisejícími ustanoveními této směrnice.
[…]
(12)
Řešena by měla být situace neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, kteří zatím nemohou být vyhoštěni. Jejich základní podmínky živobytí by měly být vymezeny v souladu s vnitrostátními právními předpisy. Tyto osoby by měly být vybaveny písemným potvrzením, aby mohly v případě správních kontrol či prověrek prokázat své zvláštní postavení. Členským státům by měl být ponechán široký prostor, pokud jde o formu a podobu písemného potvrzení, a měly by rovněž mít možnost toto potvrzení zahrnout do rozhodnutí týkajících se navrácení přijatých podle této směrnice.
[…]
(16)
Využití zajištění za účelem vyhoštění by mělo být omezeno a mělo by podléhat zásadě proporcionality, pokud jde o použité prostředky a sledované cíle. Zajištění je odůvodněné pouze pro přípravu navrácení či pro výkon vyhoštění a pouze v případě, že by uplatnění mírnějších donucovacích opatření nebylo dostatečně účinné.“
7.
Účel směrnice 2008/115 je v článku 1 vymezen takto:
„Tato směrnice stanoví společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami práva Společenství i s mezinárodním právem, včetně závazků v oblasti ochrany uprchlíků a dodržování lidských práv.“
8.
Článek 3 bod 7 směrnice 2008/115 definuje „nebezpečí skrývání se“ jako „existenci důvodů týkajících se konkrétního případu a založených na právem stanovených objektivních kritériích, které vedou k domněnce, že by se státní příslušník třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, mohl skrývat“.
9.
Článek 15 směrnice 2008/115, nadepsaný „Zajištění“, zní:
„1. Nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že
a)
hrozí nebezpečí skrývání se nebo
b)
dotčený státní příslušník třetí země se vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje.
Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění.
2. Zajištění nařizují správní nebo soudní orgány.
Zajištění se nařizuje písemně s uvedením věcných a právních důvodů.
Pokud zajištění nařídily správní orgány, členské státy:
a)
buď zajistí rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění, o kterém se rozhodne co nejdříve po začátku zajištění;
b)
nebo dotčenému státnímu příslušníkovi třetí země zaručí právo zahájit rychlé soudní řízení ve věci přezkumu zákonnosti zajištění, ve kterém bude rozhodnuto co nejdříve po zahájení řízení. V takovém případě členské státy bezodkladně uvědomí dotčeného státního příslušníka třetí země o možnosti zahájit takové řízení.
Pokud je zajištění nezákonné, musí být dotčený státní příslušník třetí země okamžitě propuštěn.
3. V každém případě je zajištění přezkoumáváno v přiměřených časových odstupech na žádost dotčeného státního příslušníka třetí země nebo z moci úřední. V případě dlouhodobého zajištění podléhá tento přezkum soudnímu dohledu.
4. Ukáže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna.
5. Zajištění trvá, dokud trvají podmínky uvedené v odstavci 1 a dokud to je nezbytné pro zajištění úspěšného vyhoštění. Každý členský stát stanoví omezenou dobu trvání zajištění, jež nesmí přesáhnout dobu šesti měsíců.
6. Členské státy nesmějí prodloužit dobu uvedenou v odstavci 5, s výjimkou prodloužení o omezenou dobu nepřesahující dalších dvanáct měsíců v souladu s vnitrostátním právem v případech, kdy je pravděpodobné, že doba potřebná pro úkony směřující k vyhoštění budou přes jejich řádné úsilí delší z důvodu:
a)
nedostatečné spolupráce dotčeného státního příslušníka třetí země nebo
b)
zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí.“
EÚLP
10.
Článek 5 EÚLP v rozsahu relevantním pro projednávanou věc stanoví:
„1. Každý má právo na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem:
[…]
f)
zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání.
[…]
4. Každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je‑li zbavení svobody nezákonné.
[…]“
Bulharské právo
Zákon o cizincích
11.
Článek 41 odst. 1 zákona o cizincích v Bulharské republice (Zakon za čuždencite v Republika Balgaria, DV č. 153, ze dne 23. prosince 1998), ve znění použitelném na skutkový stav v projednávané věci (DV č. 108 ze dne 17. prosince 2013, dále jen „zákon o cizincích“), stanoví, že správní donucovací opatření „vrácení na hranici“ může být uloženo, pokud „cizinec nemůže prokázat, že jeho vstup na území byl oprávněný“.
12.
Článek 42h odst. 1, 3 a 4 zákona o cizincích, ve znění použitelném v době rozhodné z hlediska původního řízení, vykládaný ve spojení s čl. 10 odst. 1 bodem 22 tohoto zákona, stanoví, že správní donucovací opatření „zákaz vstupu“ může být uloženo, pokud existují důkazy o tom, že cílem vstupu cizince na území je užití země jako východiska s cílem emigrace do jiné třetí země.
13.
Podle čl. 44 odst. 5 zákona o cizincích, „[p]okud existují překážky, které cizinci brání, aby okamžitě opustil území nebo vstoupil do jiné země, je uvedený cizinec povinen na základě rozhodnutí orgánu, který přijal správní donucovací opatření, hlásit se každý týden místnímu oddělení ministerstva vnitra, podle podmínek stanovených prováděcí vyhláškou k tomuto zákonu, pokud nebyly překážky k výkonu opatření vrácení na hranici nebo vyhoštění odstraněny, a nebyla přijata opatření s cílem jeho okamžitého vyhoštění“.
14.
Článek 44 odst. 6 tohoto zákona zní:
„Pokud bylo přijato správní donucovací opatření na základě čl. 39a odst. 1 bodu 2 a 3 vůči cizinci, jehož totožnost nemohla být zjištěna, pokud posledně uvedený brání výkonu nebo pokud existuje zjevné nebezpečí skrývání se, může orgán, který uvedené opatření přijal, nařídit umístění tohoto státního příslušníka ve středisku správního zajištění cizinců za účelem přípravy jeho vrácení na hranici Bulharské republiky nebo jeho vyhoštění.“
15.
Článek 44 odst. 8 téhož zákona zní:
„Správní zajištění trvá, dokud trvají podmínky uvedené v odstavci 6, ale nesmí překročit šest měsíců. Orgány příslušné podle odstavce 1 ověří jednou měsíčně z moci úřední, spolu s direktorem ředitelství ‚Migracia‘, že podmínky požadované pro umístění v zajištění jsou splněny. Výjimečně, pokud dotyčná osoba odmítá spolupracovat s příslušnými orgány, nebo se získávání dokladů nezbytných k vrácení či vyhoštění zpozdilo, může být doba zajištění prodloužena na dvanáct měsíců. Pokud je s ohledem na konkrétní okolnosti věci konstatováno, že reálný předpoklad pro vyhoštění cizince přestal z právních či technických důvodů existovat, je dotčená osoba okamžitě propuštěna.“
16.
Podle článku 46a odst. 1 zákona o cizincích „může být rozhodnutí o umístění ve středisku pro správní zajištění předmětem žaloby podle podmínek stanovených správním řádem (Administrativnoprocesualen kodeks, dále jen ‚APK‘), ve lhůtě čtrnácti dnů od skutečného umístění“.
17.
Článek 46a odst. 2 tohoto zákona stanoví, že soud, kterému byla věc předložena, rozhodne o žalobě na veřejném jednání, přičemž účast dotčené osoby na jednání není povinná, a že rozhodnutí soudu lze rovněž napadnout opravným prostředkem.
18.
Článek 46a odst. 3 téhož zákona stanoví, že, „[v]edoucí střediska pro správní zajištění cizích státních příslušníků předloží každých šest měsíců seznam cizinců, kteří v něm z důvodu překážek jejich vyhoštění pobývají déle než šest měsíců. Uvedený seznam je předán správnímu soudu, v jehož obvodu se středisko pro správní zajištění nachází“.
19.
Článek 46a odst. 4 zákona o cizincích zní následovně:
„Každých šest měsíců trvání umístění ve středisku pro dočasné umístění rozhodne soud na žádost dotčeného cizince nebo z moci úřední v neveřejném zasedání o prodloužení, nahrazení nebo ukončení zajištění. Rozhodnutí soudu lze napadnout opravnými prostředky podle ustanovení [APK].“
20.
Podle odstavce 1 bodu 4c doplňujících ustanovení k zákonu o cizincích je existence „nebezpečí skrývání se státního příslušníka třetí země, na kterého se vztahuje donucovací správní opatření“ prokázána, pokud s ohledem na skutkové okolnosti existuje hodnověrný důvod pro předpoklad, že se dotčený státní příslušník může vyhnout provedení nařízeného opatření. Takovým nebezpečím může být okolnost, že dotčeného státního příslušníka nelze nalézt v místě jeho nahlášeného bydliště, existence dřívějších zásahů do veřejného pořádku nebo dřívější odsouzení dotčeného státního příslušníka, i přesto, že byl rehabilitován, okolnost, že dotyčný státní příslušník neopustil zemi ve lhůtě, která mu byla uložena k jeho dobrovolnému odchodu, nebo okolnost, že dotyčný státní příslušník jasně ukázal, že se nepodřídí opatření, které mu bylo uloženo, okolnost, že má falešné doklady nebo že nemá žádné doklady, že předkládá nesprávné informace, že se již skrýval v minulosti nebo okolnost, že nedodržel zákaz vstupu.
APK
21.
Článek 128 odst. 1 APK, nadepsaný „Pravomoc ratione materiae“, zní:
„Do pravomoci správních soudů patří všechna řízení o žádostech o:
1. vydání, změnu, zrušení nebo prohlášení neplatnosti správního aktu;
[…]
3. Soudní ochranu proti aktům a opomenutím správy, které nemají zákonný základ.“
22.
Článek 168 odst. 1 APK, nadepsaný „Předmět soudního přezkumu“, zní:
„Soud se neomezuje na přezkum důvodů uplatněných žalobcem, ale je povinen, na základě důkazů předložených účastníky, přezkoumat legalitu napadeného správního aktu s ohledem na každý z důvodů stanovený v článku 146.“
23.
Podle čl. 170 odst. 1 APK, nadepsaného „Důkazní břemeno“, „správní orgán a osoby, které mají z napadeného správního aktu prospěch, musí prokázat existenci odůvodnění uvedeného v aktu a splnění zákonných požadavků pro jeho přijetí.“
24.
Článek 173 odst. 1 APK, nadepsaný „Pravomoc soudu při prohlášení neplatnosti nebo zrušení správního aktu“, zní:
„Pokud není otázka předložena k posouzení správnímu orgánu, rozhodne soud, kterému byla věc předložena, ve věci poté, co správní akt prohlásil za neplatný nebo jej zrušil.“
Skutkový stav v původním řízení a předběžné otázky
25.
Dne 9. srpna 2013 byl B. M. A. Mahdi zadržen na hraničním přechodu Bregovo (Bulharsko), když se snažil z Bulharska odejít do Srbska. Byl bez dokladů totožnosti a představil se jako Bashir Mohamed Ali Mahdi, narozený dne 5. listopadu 1974 v Súdánu, státní příslušník tohoto státu.
26.
Téhož dne byla proti B. M. A. Mahdimu ředitelem bulharského hraničního přechodu vydána tři donucovací správní opatření, a sice „vrácení cizince na hranici“, „zákaz vstupu cizince do Bulharské republiky“ a v rámci výkonu prvních dvou opatření dále rozhodnutí o umístění do správního zajištění.
27.
Dne 10. srpna 2013 byl B. M. A. Mahdi v souladu s rozhodnutím o umístění do správního zajištění umístěn v zajištění ve zvláštním středisku pro dočasné umístění cizinců zřízeném Direkcia „Migracia“ pri Ministerstvo na vatrešnite raboti (odbor pro migraci ministerstva vnitra) v Busmanci (Bulharsko), které se nachází ve správním obvodu Sofie (Bulharsko).
28.
Dne 12. srpna 2013 B. M. A. Mahdi podepsal před bulharskými správními orgány prohlášení o souhlasu s dobrovolným návratem do Súdánu.
29.
Dne 13. srpna 2013 zaslal direktor na Direkcia „Migracia“ pri Ministerstvo na vatrešnite raboti (ředitel odboru pro migraci ministerstva vnitra, dále jen „direktor“) dopis velvyslanectví Súdánské republiky, kterým je informoval o opatřeních přijatých proti B. M. A. Mahdimu a jeho umístění v zajištění. Uvedl rovněž, že je nezbytné, aby konzulární služba tohoto velvyslanectví potvrdila totožnost B. M. A. Mahdiho a vydala mu potvrzení platné jako cestovní pas, aby mohl opustit Bulharsko a vrátit se do Súdánu.
30.
B. M. A. Mahdi mezi 13. a 16. srpnem 2013, v den blíže předkládajícím soudem neurčený, ústně před bulharskými správními orgány prohlásil, že si nepřeje vrátit se dobrovolně do Súdánu. Ze spisu vyplývá, že k tomuto prohlášení došlo po setkání se zástupcem velvyslanectví Súdánské republiky, který potvrdil totožnost B. M. A. Mahdiho, ale odmítl mu vydat doklad totožnosti, který by mu umožnil cestovat do zahraničí. Toto odmítnutí bylo zjevně založeno na skutečnosti, že si B. M. A. Mahdi nepřál vrátit se do Súdánu. Při jednání před Soudním dvorem Bulharská republika potvrdila, že po tomto odmítnutí nepřijala žádné kroky.
31.
Dne 16. srpna 2013 požádala direktora paní Ruseva, bulharská státní příslušnice, jejíž vztahy s B. M. A. Mahdim nejsou upřesněny, aby propustil B. M. A. Mahdiho na kauci, a připojila prohlášení u notáře o zajištění prostředků na živobytí a ubytování B. M. A. Mahdiho. Rovněž uvedla adresu.
32.
Po této žádosti bulharské orgány provedly dne 26. srpna 2013 ověření v bydlišti paní Ruseva. Konstatovaly, že se jedná o byt se čtyřmi místnostmi, ve kterém má B. M. A. Mahdi k dispozici pokoj.
33.
Dne 27. srpna 2013 navrhl direktor svému nadřízenému, s odvoláním na prohlášení paní Ruseva a provedené ověření, aby bylo rozhodnutí o umístění ve správním zajištění zrušeno. Direktor rovněž navrhl přijmout vůči B. M. A. Mahdimu méně přísné donucovací opatření, a sice rozhodnutí o „měsíčním hlášení se u místního oddělení ministerstva vnitra v místě bydliště“, a to až do odstranění překážek provedení rozhodnutí o vrácení na hranici, které se na něj vztahuje.
34.
Dne 9. září 2013 direktor hraničního přechodu v dopise zaslaném témuž nadřízenému uvedl, že rozhodnutí nesmí být zrušeno z těch důvodů, že B. M. A. Mahdi nevstoupil do Bulharska legálně, nemá v Bulharsku povolení k pobytu, národní agentura pro uprchlíky mu dne 29. prosince 2012 odmítla udělit postavení uprchlíka, a že se dopustil trestného činu, když překročil státní hranici mezi Bulharskem a Srbskem mimo místo pro tento účel stanovené.
35.
Podle předkládajícího soudu nebyl proti rozhodnutí o umístění do správního zajištění, proti odmítnutí zrušení tohoto rozhodnutí o zajištění a jeho nahrazení méně přísnými opatřeními, ani proti rozhodnutí o odmítnutí postavení uprchlíka podán žádný opravný prostředek.
36.
Z předkládajícího rozhodnutí vyplývá, že věc v původním řízení se před předkládající soud dostala doručením dopisu od direktora. Posledně uvedený žádal předkládající soud, aby z moci úřední rozhodl na základě čl. 46a odst. 3 a 4 zákona o cizincích o pokračování zajištění B. M. A. Mahdiho.
37.
V tomto kontextu se Administrativen sad Sofia-grad (správní soud v Sofii, Bulharsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 15 odst. 3 a 6 [směrnice 2008/115], vykládaný ve spojení s články 6 a 47 [Listiny], které se týkají práva na soudní přezkum a práva na účinnou soudní ochranu, vykládán v tom smyslu, že:
a)
pokud je správní orgán podle vnitrostátního práva dotčeného členského státu povinen přezkoumat každý měsíc ponechání ve správním zajištění, aniž by existovala výslovná povinnost vydat správní akt, a musí z úřední povinnosti předložit soudu seznam státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou z důvodu existence překážek vyhoštění drženi v zajištění nad rámec zákonem stanovené maximální doby počátečního zajištění, musí tento správní orgán v okamžiku uplynutí doby stanovené v individuálním rozhodnutí o prvním zajištění buď přijmout výslovný akt o přezkoumání zajištění s ohledem na důvody prodloužení doby zajištění stanovené unijním právem, anebo dotčenou osobu propustit?
b)
pokud vnitrostátní právo členského státu stanoví pravomoc soudu nařídit po uplynutí maximální doby počátečního zajištění za účelem vyhoštění, která je stanovena vnitrostátním právem, prodloužení této doby zajištění, nahradit ji mírnějším opatřením, anebo nařídit propuštění státního příslušníka třetí země, musí soud v takové situaci, jako je situace dotčená v původním řízení, přezkoumat legalitu aktu přezkoumávajícího zajištění, přičemž uvede právní a skutkové důvody, pro které je nezbytné prodloužit dobu zajištění, jakož i její délku, tak, že rozhodne o pokračování zajištění, o jeho nahrazení jiným opatřením nebo o propuštění dotčené osoby?
c)
tato ustanovení umožňují soudu přezkoumat legalitu aktu týkajícího se přezkoumání zajištění, v němž jsou uvedeny pouze důvody, pro které nelze vykonat rozhodnutí o vyhoštění státního příslušníka třetí země, s ohledem na důvody prodloužení doby zajištění stanovené unijním právem, tak, že spor rozhodne pouze na základě skutečností a důkazů předložených správním orgánem, jakož i na základě námitek a skutečností uplatněných státním příslušníkem třetí země, přičemž vydá rozhodnutí o pokračování zajištění, o jeho nahrazení jiným opatřením nebo o propuštění dotčené osoby?
2)
Musí být čl. 15 odst. 1 a 6 [směrnice 2008/115] v situaci, jako je situace dotčená v původním řízení, vykládán v tom smyslu, že samostatný důvod prodloužení doby zajištění spočívající v tom, že osoba nemá žádné doklady totožnosti, uvedený ve vnitrostátním právu, je slučitelný s unijním právem, neboť spadá pod oba případy [uvedeného odstavce 6], pokud lze podle vnitrostátního práva členského státu na základě uvedené okolnosti vycházet z odůvodněné domněnky, že se dotčená osoba pokusí vyhnout výkonu rozhodnutí o vyhoštění, což představuje nebezpečí skrývání se ve smyslu vnitrostátního práva tohoto členského státu?
3)
Mají být čl. 15 odst. 1 písm. a) a písm. b) a čl. 15 odst. 6 [směrnice 2008/115] ve spojení s body 2 a 13 jejího odůvodnění, které se týkají respektování základních práv a lidské důstojnosti státních příslušníků třetích zemí a použití zásady proporcionality, v situaci, jako je situace dotčená v původním řízení, vykládány v tom smyslu, že připouští dospět k závěru o existenci odůvodněného nebezpečí skrývání se na základě okolností, že dotčená osoba nemá žádné doklady totožnosti, nelegálním způsobem překročila státní hranici a uvádí, že se nechce vrátit do země původu, přestože předtím vyplnila prohlášení o dobrovolném návratu do své země a uvedla správné údaje týkající se její totožnosti, přičemž tyto okolnosti spadají pod pojem „nebezpečí skrývání se“ u adresáta rozhodnutí o navrácení ve smyslu [směrnice 2008/115], který je ve vnitrostátním právu vymezen jako odůvodněná domněnka opírající se o skutkové okolnosti a spočívající v tom, že dotčená osoba se pokusí vyhnout výkonu rozhodnutí o navrácení?
4)
Musí být čl. 15 odst. 1 písm. a) a písm. b) a čl. 15 odst. 4 a 6 [směrnice 2008/115] ve spojení s body 2 a 13 jejího odůvodnění, které se týkají respektování základních práv a lidské důstojnosti státních příslušníků třetích zemí a použití zásady proporcionality, v situaci, jako je situace dotčená v původním řízení, vykládán v tom smyslu, že
a)
státní příslušník třetí země nespolupracuje při přípravě výkonu rozhodnutí o navrácení do země původu, pokud před pracovníkem velvyslanectví této země ústně prohlásí, že se do země původu nechce vrátit, přestože předtím vyplnil prohlášení o dobrovolném návratu do své země a uvedl správné údaje týkající se své totožnosti, dochází k průtahům při předání dokumentů způsobeným třetím státem a existuje reálný předpoklad pro vykonání rozhodnutí o navrácení, pokud velvyslanectví této země za těchto okolností nevystaví dokument nezbytný pro to, aby se dotčená osoba mohla přemístit do země původu, přestože totožnost osoby potvrdilo?
b)
v případě propuštění státního příslušníka třetí země, které bylo uskutečněno z důvodu, že neexistuje reálný předpoklad pro vykonání rozhodnutí o vyhoštění této osoby, která nemá žádné doklady totožnosti, nelegálním způsobem překročila státní hranici a uvádí, že se nechce vrátit do země původu, je třeba vycházet z předpokladu, že členský stát je povinen vystavit přechodný dokument osvědčující status dotčené osoby, pokud velvyslanectví země původu za těchto okolností nevystaví dokument nezbytný pro to, aby se dotčená osoba mohla přemístit do země původu, přestože totožnost osoby potvrdilo?“
K naléhavému řízení
38.
Administrativen sad Sofia-grad zvláštním usnesením ze dne 28. března 2014 požádal, aby tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla projednána v naléhavém řízení upraveném v článku 107 jednacího řádu Soudního dvora.
39.
Třetí senát Soudního dvora dne 8. dubna 2014 na návrh soudce zpravodaje a po vyslechnutí generálního advokáta rozhodl vyhovět žádosti předkládajícího soudu o projednání této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v naléhavém řízení.
Analýza
Úvodní poznámka
40.
S ohledem na znění a povahu položených otázek je třeba bez dalšího připomenout, že pokud je Soudnímu dvoru předložena žádost rozhodnutí o předběžné otázce, nemá podle článku 267 SFEU pravomoc uplatnit pravidla unijního práva na konkrétní případ, a tedy posoudit ustanovení vnitrostátního práva s ohledem na toto pravidlo ( 6 ).
41.
Soudní dvůr nicméně může v rámci soudní spolupráce, kterou upravuje článek 267 SFEU, a na základě materiálů ve spisu, poskytnout vnitrostátnímu soudu výklad unijního práva, který mu může být užitečný při posuzování účinků ustanovení unijního práva ( 7 ). V tomto duchu se budu věnovat otázkám položeným předkládajícím soudem.
K přípustnosti předběžných otázek
42.
Všechny otázky jsou podle mého názoru přípustné, včetně poslední z nich, která se týká možnosti, že bude B. M. A. Mahdi propuštěn. Tato otázka není vzhledem k judikatuře Soudního dvora ( 8 ) hypotetickou otázkou. Vychází naopak logicky z předcházejících otázek a je jejich důsledkem. Předkládající soud musí být schopen dát pokyn správě za předpokladu, že bude B. M. A. Mahdi propuštěn. Přezkoumám tedy otázky v pořadí, v jakém byly položeny.
Věcné posouzení předběžných otázek
43.
Předkládající soud klade několik procesních a věcných otázek týkajících se výkladu článku 15 směrnice 2008/115.
Systém zajištění zavedený směrnicí 2008/115
44.
Aby bylo možno podat užitečnou odpověď na otázky předkládajícího soudu, je třeba krátce popsat systém umístění v zajištění, jakož i jeho přezkoumávání a přezkum soudem, jak byl zaveden v článku 15 směrnice 2008/115.
45.
Cílem směrnice 2008/115 je podle bodu 2 odůvodnění vypracování účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat založené na společných normách pro navracení osob humánním způsobem a při plném respektování jejich lidských práv a důstojnosti. Směřuje k zajištění rovnováhy mezi právy a zájmy členských států pokud jde o kontrolu vstupu, pobytu a vyhoštění cizinců ( 9 ) a individuálními právy dotčených osob. Co se týče posledně uvedených, přeje si směrnice 2008/115 zohlednit judikaturu ESLP v oblasti práva na svobodu ( 10 ). Stejně je tomu u „dvaceti pokynů pro nucené navracení“ přijatých Výborem ministrů Rady Evropy dne 4. května 2005 ( 11 ), na které směrnice 2008/115 odkazuje v bodě 3 odůvodnění. Článek 15 této směrnice byl v rámci legislativního procesu ( 12 ) mezi politickými orgány Unie jedním z nejvíce diskutovaných článků ( 13 ).
46.
Článek 15 směrnice 2008/115 je založen na zásadě, že pouze průběh řízení o navrácení a vyhoštění odůvodňuje zbavení svobody, a že pokud nejsou řízení vedena s nezbytnou péčí, zajištění přestává být podle tohoto ustanovení odůvodněné ( 14 ).
47.
Z článku 15 odst. 1 směrnice 2008/115 vyplývá, že zajištění může být pouze ultima ratio, pokud neexistují mírnější donucovací opatření, a že lze každopádně o zajištění rozhodnout pouze tehdy, existuje-li nebezpečí skrývání se, nebo pokud se dotyčný státní příslušník vyhýbá nebo brání přípravě navrácení nebo řízení o vyhoštění. Zajištění za účelem vyhoštění nemá sankční ( 15 ) ani trestní povahu a není trestem odnětí svobody ( 16 ). Článek 15 odst. 1 směrnice 2008/115 vyžaduje restriktivní výklad, jelikož nucené zajištění je coby zbavení svobody výjimkou ze základního práva na osobní svobodu ( 17 ).
48.
Zásada proporcionality vyžaduje, aby zajištění osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění, netrvalo nepřiměřeně dlouhou dobu, tedy aby nepřekročilo lhůtu nezbytnou pro dosažení sledovaného cíle ( 18 ). Tato zásada je obsažena v čl. 15 odst. 5 směrnice 2008/115, který navíc stanoví, že každý členský stát stanoví omezenou dobu trvání zajištění, jež nesmí přesáhnout dobu šesti měsíců ( 19 ).
49.
Za podmínky, že jsou počáteční podmínky zajištění podle čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115 splněny, může členský stát výjimečně prodloužit maximální dobu počátečního zajištění, pokud je přes jeho řádné úsilí pravděpodobné, že doba potřebná pro úkony směřující k vyhoštění bude delší, a je-li splněna jedna z dodatečných podmínek stanovených v čl. 15 odst. 6 této směrnice, a sice nedostatečná spolupráce dotčeného státního příslušníka třetí země nebo zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí. Tyto dodatečné podmínky jsou taxativní. Článek 15 odst. 6 směrnice 2008/115 musí být, stejně jako čl. 15 odst. 1 této směrnice, vykládán restriktivně.
50.
Jakmile již nejsou podmínky zajištění splněny, musí být dotyčná osoba podle čl. 15 odst. 4 směrnice 2008/115 okamžitě propuštěna.
51.
Směrnice 2008/115 upravuje v čl. 15 odst. 2 soudní přezkum zákonnosti zajištění nařízených správními orgány. Členské státy jsou povinny buď zajistit rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění, o kterém se rozhodne co nejdříve po začátku zajištění, nebo dotčenému státnímu příslušníku třetí země zaručí právo zahájit rychlé soudní řízení ve věci přezkumu zákonnosti zajištění, ve kterém bude rozhodnuto co nejdříve po zahájení dotčeného řízení. Tímto požadavkem se snažil unijní zákonodárce rovněž zohlednit relevantní judikaturu ESLP týkající se zajištění pro účely vyhoštění ( 20 ), jakož i hlavní zásadu č. 9 o nuceném návratu ( 21 ).
52.
Ve svém písemném vyjádření Bulharská republika upřesnila, že použila druhou možnost stanovenou v čl. 15 odst. 2 písm. b) směrnice 2008/115, prostřednictvím čl. 46a odst. 1 a 2 zákona o cizincích.
53.
Podle čl. 15 odst. 3 první věty směrnice 2008/115 je zajištění v každém případě předmětem přezkoumání „v přiměřených časových odstupech“ na žádost dotčeného státního příslušníka třetí země nebo z moci úřední.
54.
Podle Bulharské republiky jsou tyto požadavky směrnice 2008/115 provedeny čl. 44 odst. 8 a čl. 46a odst. 3 a 4 zákona o cizincích.
55.
Na základě čl. 15 odst. 3 druhé věty této směrnice konečně „v případě dlouhodobého zajištění“ podléhají tato přezkoumání soudnímu přezkumu.
56.
Ze spisu vyplývá, že Bulharská republika provedla tuto povinnost čl. 46a odst. 3 a 4 zákona o cizincích.
K první otázce písm. a)
57.
Podstatou první otázky písm. a) předkládajícího soudu je, zda čl. 15 odst. 3 směrnice 2008/115 vyžaduje, aby bylo provedeno přezkoumání zajištění výslovným aktem, tedy zda musí takové přezkoumání dojít k závěru učiněnému výslovným aktem o tom, že je zajištění dotyčné osoby prodlouženo, nebo že je propuštěna. Předkládající soud si tak přeje zjistit, jaké jsou povinnosti vnitrostátního správního orgánu, který pravidelně vykonává dohled nad legalitou zajištění.
58.
Ze spisu vyplývá, že podle bulharského práva správní orgán, který vykonává tento dohled, není povinen přijmout výslovný písemný akt o prodloužení opatření při provádění povinných měsíčních kontrol ( 22 ), ani předtím, než zašle spis soudci v rámci žádosti o prodloužení opatření na dobu delší než šest měsíců ( 23 ).
59.
Článek 15 odst. 2 druhá věta směrnice 2008/115 upřesňuje, že zajištění se nařizuje písemně s uvedením věcných a právních důvodů. Oproti tomu neupřesňuje, který orgán musí přezkoumání provést, ani jakou formu takové přezkoumání musí mít.
60.
Podle mého názoru pojem „přezkoumání“ znamená, že přezkumný orgán musí provést analýzu, zda jsou počáteční důvody zajištění stanovené v čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115 ještě platné. V každém konkrétním případě musí ověřit, zda ještě existuje nebezpečí skrývání se nebo zda se dotyčná osoba vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje. Musí rovněž ověřit, zda mají být přijata méně přísná donucovací opatření.
61.
Ohledně výjimečného prodloužení na dobu delší, než je doba uvedená v čl. 15 odst. 5 směrnice 2008/115 musí přezkoumávající orgán rovněž dbát na to, aby byla splněna jedna z dodatečných podmínek stanovená v čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115.
62.
Každé přezkoumání musí umožnit soudnímu orgánu, aby vykonal soudní přezkum podle čl. 15 odst. 2 a 3 této směrnice, aby zajistil dotyčné osobě právo na soudní ochranu podle článku 47 Listiny ( 24 ).
63.
Jaký je dopad těchto požadavků na formu přezkoumání?
64.
Navrhuji zde provést rozlišení mezi přezkoumáváním „v přiměřených časových odstupech“ podle čl. 15 odst. 3 první věty směrnice 2008/115, a mezi přezkoumáváním „v případě dlouhodobého zajištění“ podle čl. 15 odst. 3 druhé věty této směrnice.
65.
Přezkoumávání v přiměřených časových odstupech podle čl. 15 odst. 3 první věty směrnice 2008/115 je prováděno během doby stanovené v rozhodnutí o počátečním zajištění. Nový akt se však jeví nadbytečný, pokud není zajištění prodlouženo na dobu delší, než je počáteční doba zajištění, a pokud se důvody nezměnily.
66.
Přezkoumání v případě dlouhodobého zajištění podle čl. 15 odst. 3 druhé věty této směrnice jsou podle mého výkladu tohoto ustanovení prováděna s cílem dosáhnout prodloužení počátečního zajištění, ať již toto prodloužení začíná během doby uvedené v čl. 15 odst. 5 směrnice 2008/115 ( 25 ) nebo po uplynutí této doby ( 26 ). V tomto případě je třeba přijmout nové rozhodnutí, které má stejnou formu jako počáteční rozhodnutí, a odpovídá tedy formálním požadavkům čl. 15 odst. 2 druhé věty této směrnice. Tyto formální požadavky jsou vyžadovány proto, aby byl umožněn pozdější soudní přezkum.
67.
Z toho plyne, že na první otázku písm. a) je třeba odpovědět, že čl. 15 odst. 3 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že v situaci, ve které počáteční doba trvání zajištění uplynula, musí příslušný orgán rozhodnout o prodloužení počátečního zajištění písemným rozhodnutím, s uvedením věcných i právních důvodů.
K první otázce písm. b) a c)
68.
První otázkou písm. b) a c), přičemž obě části této otázky je třeba přezkoumat společně, se předkládající soud Soudního dvora táže, zda musí rozhodnout ve věci, pokud vykonává přezkum aktu přezkoumání nebo pokud rozhodne prodloužit zajištění, a z jakých skutkových okolností může vycházet. Předkládající soud si tak přeje zjistit povahu a rozsah povinného soudního přezkumu prodloužení opatření, pokud původně stanovená maximální doba zajištění uplynula.
69.
Z této předběžné otázky vyplývá, že předkládající soud si není jist svou úlohou v rámci dohledu nad přezkoumáním podle čl. 15 odst. 3 druhé věty směrnice 2008/115.
70.
Povaha soudního přezkumu předpokládá, že soudní orgán musí být schopen ověřit, zda jsou důvody, na kterých bylo založeno rozhodnutí o zajištění, ještě platné, a případně, zda jsou podmínky pro prodloužení zajištění splněny. K dodržení článku 47 Listiny musí mít vnitrostátní soud při rozhodnutí ve věci pravomoc přezkumu v plné jurisdikci. Musí tedy být schopen rozhodnout o pokračování zajištění, o nahrazení zajištění mírnějším donucovacím opatřením, nebo o propuštění dotyčné osoby.
71.
Směrnice 2008/115 podle mého názoru nebrání situaci, ve které je to samotný soudní orgán, kdo rozhodne o prodloužení zajištění, pokud má k dispozici všechny výše uvedené poznatky.
72.
Soudní dvůr potvrdil, že článek 15 směrnice 2008/115 je natolik bezpodmínečný a dostatečně přesný, že k jeho provedení členskými státy nejsou potřeba jiné zvláštní doplňující skutečnosti ( 27 ). Může být tedy přímo uplatněn předkládajícím soudem ve prospěch jednotlivce.
73.
Podle čl. 15 odst. 2 a 3 směrnice 2008/115, vykládaného ve světle článku 47 Listiny, musí mít soudní orgán pravomoc v případě potřeby požádat správní orgán, aby mu poskytl všechny informace týkající se každého individuálního spisu, a požádat dotyčného státního příslušníka třetí země, aby mu předložil vyjádření.
74.
Oproti tomu některá opatření, jako je koordinace s dopravci a korespondence s orgány třetích zemí, patří mezi úkoly správního orgánu, nikoliv předkládajícího soudu.
75.
Je tedy na vnitrostátním soudu, aby rozhodl ve věci v plné jurisdikci. Jelikož může přímo uplatnit článek 15 směrnice 2008/115, je povinen případně nepoužít ustanovení vnitrostátního práva, jejichž účinkem by bylo zabránit výkonu takové plné jurisdikce. K tomuto připomínám ustálenou judikaturu Soudního dvora, podle které má vnitrostátní soud povinnost uplatnit v plném rozsahu unijní právo a chránit práva, která přiznává jednotlivcům, s tím, že v případě potřeby neuplatní žádné ustanovení vnitrostátního práva, které by bylo s unijním právem v rozporu ( 28 ).
76.
Pokud by například řízení stanovené v čl. 46a odst. 4 zákona o cizincích vedlo podle vnitrostátního práva k tomu, že dotyčná osoba nemůže předložit vyjádření k rozhodnutí o zajištění, předkládající soud by musel takovou překážku odstranit a osobu vyzvat, aby vyjádření předložila.
77.
Navrhuji tedy na první otázku písm. b) a c) odpovědět, že v rámci čl. 15 odst. 2 a 3 směrnice 2008/115 musí být každé rozhodnutí týkající se prodloužení zajištění přijaté vnitrostátním správním orgánem předmětem soudního přezkumu, který musí být proveden s cílem zaručit dodržení práva dotyčné osoby na účinnou soudní ochranu podle článku 47 Listiny. Každý soudní orgán, který provádí takový soudní přezkum, nebo rozhoduje o prodloužení zajištění, musí být schopen rozhodovat v plné jurisdikci a rozhodnout ve věci poté, co vezme v úvahu všechny okolnosti a konkrétní důvody vznesené v průběhu původního řízení, a přijmout rozhodnutí po zvážení skutečností a důkazů uplatněných správním orgánem, jakož i námitek a skutečností uplatněných státním příslušníkem třetí země. Musí být schopen rozhodnout o nahrazení zajištění méně přísným donucovacím opatřením nebo o propuštění dotyčné osoby.
Ke druhé a třetí otázce
78.
Podstatou druhé a třetí otázky předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat společně, je, zda čl. 15 odst. 1 a 6 směrnice 2008/115 brání vnitrostátní praxi, podle které počáteční období zajištění v délce šesti měsíců může být prodlouženo z toho samostatného důvodu, že státní příslušník třetí země nemá doklad totožnosti, a zda existuje v rámci takového skutkového stavu, jako je skutkový stav v původním řízení, nebezpečí skrývání se podle čl. 15 odst. 1 a 6 této směrnice.
79.
Úvodem je třeba uvést, že důvod, že dotyčná osoba nemá doklady totožnosti, není uveden mezi důvody pro počáteční rozhodnutí o zajištění uvedenými v čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115, ani mezi důvody pro prodloužení doby zajištění v čl. 15 odst. 6 této směrnice.
80.
V tomto kontextu připomínám, že státní příslušník třetí země může být i nadále zbaven svobody prostřednictvím zajištění pouze za předpokladu, že provedení rozhodnutí o navrácení formou vyhoštění může být chováním takového příslušníka ohroženo ( 29 ).
81.
Skutečnost, že tato osoba nemá doklady, je zjevně jednou ze skutečností, které předkládající soud vezme v úvahu při určení, zda existuje nebezpečí skrývání se nebo zda se dotyčná osoba vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje. Odstavec 1 bod 4c doplňujících ustanovení k zákonu o cizincích podle mého názoru rovněž odráží tento požadavek.
82.
Navíc musím připomenout, že článek 3 bod 7 směrnice 2008/115 definuje toto „nebezpečí skrývání se“ jako „existenci důvodů týkajících se konkrétního případu a založených na právem stanovených objektivních kritériích, které vedou k domněnce, že by se státní příslušník třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, mohl skrývat“.
83.
K článku 7 odst. 4 směrnice 2008/115 ( 30 ) Soudní dvůr uvedl, že jakékoliv posouzení nebezpečí skrývání se musí být založeno na individuálním přezkumu případu dotyčné osoby ( 31 ). Takový individuální přezkum nezbytnosti zbavit osobu svobody s cílem zaručit dodržení rozhodnutí o vyhoštění je též součástí širší ochrany proti svévoli ( 32 ).
84.
Navrhuji proto na druhou a třetí otázku odpovědět, že čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115 brání provedení zajištění na základě toho jediného důvodu, že státní příslušník třetí země nemá doklady totožnosti. Taková skutečnost však může být vzata v úvahu jako jedna z relevantních skutečností pro účely prokázání existence nebezpečí skrývání se ve smyslu téhož odstavce.
Ke čtvrté otázce písm. a)
85.
Podstatou čtvrté otázky písm. a) předkládajícího soudu je, zda v okolnostech věci dotčené v původním řízení státní příslušník třetí země pro účely určení, zda bulharské orgány mohou prodloužit jeho zajištění, vykazuje „nedostatek spolupráce“ nebo zda „[došlo] k průtahům při předání dokumentů způsobeným třetím státem“, podle čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115.
86.
Podle mého názoru vyplývá odpověď na čtvrtou otázku písm. a) přímo z čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115. Tento odstavec upravuje situace, ve kterých členský stát, který provádí vyhoštění, musí vykázat řádné úsilí, tedy všechny činnosti, které mu přísluší učinit před prodloužením zajištění. Pokud je přesto pravděpodobné, že úkony směřující k vyhoštění potrvají déle (z důvodu nedostatečné spolupráce státního příslušníka třetí země, nebo zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí), je možno výjimečně prodloužit dobu zajištění na dobu delší, než je doba uvedená v čl. 15 odst. 5 směrnice 2008/115.
87.
Je na předkládajícím soudu, aby posoudil skutečnosti věci v původním řízení vzhledem k tomuto ustanovení.
88.
V tomto kontextu musí bulharské orgány i za předpokladu, že skutečnosti věci v původním řízení popsané předkládajícím soudem ukazují na nedostatek spolupráce ze strany B. M. A. Mahdiho nebo zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze Súdánu, i nadále vynakládat „řádné úsilí“, jak to vyžaduje čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115.
89.
Během celé doby zajištění musí aktivně, soustavně a bez přerušení usilovat o to, aby získaly od velvyslanectví cestovní doklady, a jsou povinny vyjednávat o přijetí B. M. A. Mahdiho do Súdánu v co nejbližší době. Připomínám, že zajištění je odůvodněno pouze vyhoštěním a že nemá povahu trestu.
90.
Judikatura ESLP takovou analýzu potvrzuje. Tento soud totiž konstatoval porušení práva na svobodu, kterého se dopustila Bulharská republika ve věci, ve které se bulharské orgány po dobu 18 měsíců omezily na to, že třikrát napsaly velvyslanectví dotčené třetí země, aby požádaly o vydání cestovního dokladu pro žalobce. Podle ESLP byly tyto tři dopisy nedostatečné k prokázání, že bulharské orgány aktivně věc sledovaly, nebo že usilovaly o vyjednání rychlého přesunu nebo přijetí žalobce ve třetí zemi ( 33 ).
91.
Konečně ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že Bulharská republika provedla ustanovení týkající se maximální doby zajištění v čl. 44 odst. 8 zákona o cizincích, v tom smyslu, že „doba trvání zajištění může být prodloužena na 12 měsíců“ ( 34 ). V případě, že to znamená, že se tak rozhodla omezit celkovou dobu zajištění na dvanáct měsíců a nevyčerpat maximální dobu povolenou v čl. 15 odst. 5 a 6 směrnice 2008/115 ( 35 ), nemůže uplatňovat toto ustanovení tak, že jí umožňuje prodloužit dobu zajištění nad celkovou dobu dvanácti měsíců. Členský stát totiž nemůže uplatňovat ustanovení směrnice proti jednotlivci ( 36 ).
92.
Na čtvrtou otázku písm. a) je tedy třeba odpovědět, že podle čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115 mohou orgány členských států prodloužit dobu zajištění nad dobu uvedenou v čl. 15 odst. 5 této směrnice pouze v případě, kdy úkony směřující k vyhoštění trvají déle z důvodu skutečností, které jim nelze přičítat. I v případě, že skutkový stav v původním řízení ukazuje na nedostatek spolupráce státního příslušníka třetí země nebo zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí, je členský stát povinen pokračovat aktivně, soustavně a nepřerušeně v úsilí o provedení úkonů směřujících k vyhoštění.
Ke čtvrté otázce písm. b)
93.
Touto poslední otázkou se předkládající soud Soudního dvora táže, zda je v případě, kdy je státní příslušník třetího státu propuštěn a orgány tohoto třetího státu mu ani poté nevystaví doklad totožnosti, členský stát povinen vystavit přechodný dokument osvědčující status uvedeného státního příslušníka.
94.
Jak Komise zdůraznila ve svém vyjádření, pro neoprávněně pobývající státní příslušníky, vůči nimž nelze činit úkony směřující k vyhoštění, nebyla harmonizace podmínek pobytu na území členských států provedena. Zejména nařízení Rady (ES) č. 1030/2002 ze dne 13. června 2002, kterým se stanoví jednotný vzor povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí (Úř. věst. L 157, s. 1; Zvl. vyd. 19/06, s. 3) se podle svého čl. 1 odst. 2 použije pouze na legální pobyty.
95.
Pokud by bulharské orgány rozhodly, že se B. M. A. Mahdi nemusí vrátit do Súdánu, mohly by mu podle čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/115 ze solidárních, humanitárních nebo jiných důvodů udělit povolení k pobytu.
96.
Pokud takové rozhodnutí nepřijmou, mám za to, že povinnost členských států poskytnout dotyčné osobě písemné potvrzení o jejím postavení vyplývá ze samotné logiky směrnice 2008/115. Takový dokument umožní zabránit tomu, aby byla tato osoba znovu zadržena bulharskými orgány, pokud by později byla požádána o prokázání svého zvláštního postavení při správní prověrce nebo kontrole.
97.
Na čtvrtou otázku písm. b) tedy navrhuji opovědět, že čl. 15 odst. 4 směrnice 2008/115 musí být vykládán ve světle bodu 12 odůvodnění této směrnice v tom smyslu, že pokud je státní příslušník třetí země propuštěn, musí mu členský stát vydat písemné potvrzení jeho postavení, aby mohl své zvláštní postavení prokázat v případě správní kontroly nebo prověrky.
Závěry
98.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky Administrativen sad Sofia-grad odpověděl následovně:
1)
Článek 15 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí musí být vykládán v tom smyslu, že příslušný orgán musí rozhodnout o prodloužení počátečního zajištění výslovným individuálním rozhodnutím.
2)
V rámci čl. 15 odst. 2 a 3 směrnice 2008/115 musí být každé rozhodnutí týkající se prodloužení zajištění přijaté vnitrostátním správním orgánem předmětem soudního přezkumu, který musí být proveden s cílem zaručit dodržení práva dotyčné osoby na účinnou soudní ochranu podle článku 47 Listiny základních práv a svobod Evropské unie. Každý soudní orgán, který provádí takový soudní přezkum, nebo rozhoduje o prodloužení zajištění, musí být schopen rozhodovat v plné jurisdikci a rozhodnout ve věci poté, co vezme v úvahu všechny okolnosti a konkrétní důvody vznesené v průběhu původního řízení, a přijmout rozhodnutí po zvážení skutečností a důkazů uplatněných správním orgánem, jakož i námitek a skutečností uplatněných státním příslušníkem třetí země. Musí být schopen rozhodnout o nahrazení zajištění méně přísným donucovacím opatřením nebo o propuštění dotyčné osoby.
3)
Článek 15 odst. 1 směrnice 2008/115 brání provedení zajištění na základě toho jediného důvodu, že státní příslušník třetí země nemá doklady totožnosti. Taková skutečnost však může být vzata v úvahu jako jedna z relevantních skutečností pro účely prokázání existence nebezpečí skrývání se ve smyslu téhož odstavce.
4)
Podle čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115 mohou orgány členských států prodloužit dobu zajištění nad dobu uvedenou v čl. 15 odst. 5 této směrnice pouze v případě, kdy úkony směřující k vyhoštění trvají déle z důvodu skutečností, které jim nelze přičítat. I v případě, že skutkový stav v původním řízení ukazuje na nedostatek spolupráce státního příslušníka třetí země nebo zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí, je členský stát povinen pokračovat aktivně, soustavně a nepřerušeně v úsilí o provedení úkonů směřujících k vyhoštění.
5)
V případě, že je státní příslušník třetí země v souladu s čl. 15 odst. 4 směrnice 2008/115 propuštěn, musí mu členský stát vydat písemné potvrzení jeho postavení, aby mohl prokázat své zvláštní postavení v případě správní kontroly nebo prověrky.
( 1 ) – Původní jazyk: francouzština.
( 2 ) – V předcházejících věcech byly vydány rozsudky Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741); El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268), jakož i G. a R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533).
( 3 ) – V tomto smyslu k článku 15 směrnice 2008/115 viz názor generálního advokáta Mazáka ve věci Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:691, bod 52) a rozsudek El Dridi (EU:C:2011:268, bod 43), jakož i, pokud jde o článek 16 uvedené směrnice, stanovisko generálního advokáta Bota ve spojených věcech Bero a Bouzalmate (C‑473/13 a C‑514/13, EU:C:2014:295, body 84 a násl.).
( 4 ) – Rozsudek McB.(C‑400/10 PPU, EU:C:2010:582, bod 53). Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska.
( 5 ) – Generální advokátka Sharpston uvádí argumenty v tomtéž smyslu ve svém stanovisku ve věci Radu (C‑396/11, EU:C:2012:648, bod 14), když tvrdí, že „[v] rozsahu relevantním pro toto stanovisko článek 6 Listiny odpovídá článku 5 [EÚLP]“. Podle mého názoru může být takové tvrzení učiněno obecně, nezávisle na tomto stanovisku, analogií s rozsudkem McB. (EU:C:2010:582).
( 6 ) – V tomto smyslu viz rozsudky Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia (C‑220/06, EU:C:2007:815, bod 36) a Patriciello (C‑163/10, EU:C:2011:543, bod 21).
( 7 ) – Rozsudek EMS-Bulgaria Transport (C‑284/11, EU:C:2012:458, bod 51). Viz rovněž názor generálního advokáta Mazáka ve věci Kadzoev (EU:C:2009:691, bod 25).
( 8 ) – Referenčním rozsudkem v oblasti hypotetických otázek je rozsudek Meilicke (C‑83/91, EU:C:1992:332, body 32 a 33).
( 9 ) – Podle ustálené judikatury ESLP se jedná o zavedenou zásadu mezinárodního práva (viz ESLP, Abdulaziz, Cabales a Balkandali v. Spojené království, č. 9214/80, 9473/81 a 9474/81, § 67, 28. května 1985; Moustaquim v. Belgie, č. 12313/86, § 43, 18. února 1991, jakož i Riad a Idiab v. Belgie, č. 29787/03 a 29810/03, § 94, 24. ledna 2008).
( 10 ) – Viz bod 2 tohoto názoru.
( 11 ) – Viz Výbor ministrů, dokument CM(2005) 40 final. Rovněž, po přijetí směrnice 2008/115, viz zprávu Výboru pro migraci, uprchlíky a demografii Parlamentního shromáždění Rady Evropy „La rétention administrative des demandeurs d’asile et des migrants en situation irrégulière en Europe“ (Správní zajištění žadatelů o azyl a migrujících osob neoprávněně pobývajících v Evropě), přijatou dne 11. ledna 2010, doc. 12105.
( 12 ) – V dané době se jednalo o spolurozhodování podle článku 251 ES, který se stal použitelným po přijetí rozhodnutí Rady 2004/927/ES ze dne 22. prosince 2004, podle něhož se na určité oblasti obsažené v hlavě IV třetí části Smlouvy o založení Evropského společenství použije postup podle článku 251 uvedené smlouvy (Úř. věst. L 396, s. 45).
( 13 ) – Viz např. Hörich, D., Die Rückführungsrichtlinie: Entstehungsgeschichte, Regelungsgehalt und Hauptprobleme, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 2011, s. 281 a 285, jakož i Lutz, F., The negotiations on the return directive, WLP, 2010, s. 67.
( 14 ) – Co se týče čl. 5 odst. 1 písm. f) viz EÚLP, ESLP, Chahal v. Spojené království [GC] (č. 22414/93, § 74, 15. listopadu 1996).
( 15 ) – Viz stanovisko generálního advokáta Bota ve spojených věcech Bero a Bouzalmate (EU:C:2014:295, bod 91).
( 16 ) – Viz názor generálního advokáta Mazáka ve věci El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:205, bod 35), jakož i názor generálního advokáta Watheleta ve věci G. a R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, bod 54).
( 17 ) – Viz názor generálního advokáta Mazáka ve věci Kadzoev, (EU:C:2009:691, bod 70). Pokud jde o čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP, ESLP rozhoduje v témž smyslu (viz například ESLP, Quinn v. Francie. Č. 18580/91, § 42, 22. března 1995, a Kaya v. Rumunsko č. 33970/05, § 16, 12. října 2006).
( 18 ) – Viz zejména ESLP, Saadi v. Spojené království [GC] (č. 13229/03, § 74, 29. ledna 2008), jakož i, pro ukázku z nedávné doby, Herman a Serazadishvili v. Řecko (č. 26418/11 a 45884/11, § 59, 24. dubna 2014).
( 19 ) – Poukazuji na to, že v tomto bodě unijní zákonodárce zašel dále než ESLP ve své judikatuře, neboť článek 5 EÚLP, jak je vykládán ESLP, nezná maximální dobu zajištění.
( 20 ) – Konkrétně výklad čl. 5 odst. 4 EÚLP ze strany ESLP (viz ESLP, Altinok v. Turecko, č. 31610/08, § 45, 29. listopadu 2011, a Stanev v. Bulharsko [GC], č. 36760/06, § 171, EÚLP 2012).
( 21 ) – Podle této zásady nazvané „Soudní přezkum zajištění“ má každá osoba, která je zadržena nebo zajištěna za účelem vyhoštění z vnitrostátního území, právo podat žalobu, aby bylo o legalitě jejího zajištění rychle rozhodnuto soudem. Takový opravný prostředek musí být snadno přístupný a účinný, a v souladu s vnitrostátními právními předpisy by měla být poskytnuta právní pomoc.
( 22 ) – Podle čl. 44 odst. 8 zákona o cizincích.
( 23 ) – Podle čl. 46a odst. 4 zákona o cizincích.
( 24 ) – Tento článek je písemným potvrzením obecné zásady unijního práva podle ustálené judikatury Soudního dvora (viz rozsudky Johnston, 222/84, EU:C:1986:206, bod 18, a Mono Car Styling, C‑12/08, EU:C:2009:466, bod 47).
( 25 ) – Tato doba je v Bulharsku 6 měsíců (viz bod 15 tohoto názoru).
( 26 ) – Připomínám, že v takové situaci musí být dodrženy dodatečné podmínky čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115.
( 27 ) – Rozsudek El Dridi (EU:C:2011:268, bod 47).
( 28 ) – Rozsudky Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, bod 21) a Solred (C‑347/96, EU:C:1998:87, bod 29).
( 29 ) – V tomto smyslu viz rozsudek El Dridi (EU:C:2011:268, bod 39).
( 30 ) – Podle tohoto odstavce „[p]okud hrozí nebezpečí skrývání se nebo pokud byla žádost o oprávněný pobyt zamítnuta jakožto zjevně nedůvodná nebo podvodná anebo pokud dotčená osoba představuje hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo národní bezpečnost, nemusí členské státy poskytnout lhůtu k dobrovolnému opuštění území nebo mohou poskytnout lhůtu kratší než sedm dní“.
( 31 ) – Viz rozsudek Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, bod 41) a usnesení Mbaye (C‑522/11, EU:C:2013:190, bod 31).
( 32 ) – Viz ESLP, A. a další v. Spojené království [GC] (č. 3455/05, § 164, EÚLP 2009-II), jakož i komentáře týkající se hlavní zásady č. 6 odst. 1 výše uvedeného dokumentu CM(2005) 40 final.
( 33 ) – Viz ESLP, Auad v. Bulharsko (č. 46390/10, § 132, 11. října 2011). Viz rovněž ESLP, Raza v. Bulharsko (č. 31465/08, § 73, 11. února 2010), ve kterém ESLP rovněž konstatoval porušení práva na svobodu a uvedl „It is true that the Bulgarian authorities could not compel the issuing of such document, but there is no indication that they pursued the matter vigorously or endeavoured entering into negotiations with the Pakistani authorities with a view to expediting its delivery“ (k dispozici pouze v angličtině).
( 34 ) – Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska.
( 35 ) – Poukazuji však na to, že Evropská komise má ve svém vyjádření zřejmě za to, že B. M. A. Mahdi může být zajištěn celkem na dobu 18 měsíců.
( 36 ) – Rozsudek Ratti (148/78, EU:C:1979:110, bod 28).
Full & Egal Universal Law Academy