RETTENS DOM (Niende Afdeling)
28. januar 2016 ( *1 )
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine — indefrysning af midler — liste over personer, enheder og organer, som er omfattet af indefrysningen af pengemidler og økonomiske ressourcer — sagsøgerens navn omfattet — bevis for grundlaget for opførelsen på listen«
I sag T-341/14,
Sergiy Klyuyev, Donetsk (Ukraine), ved solicitors R. Gherson og T. Garner samt barrister B. Kennelly
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved Á. de Elera-San Miguel Hurtado og J.-P. Hix, som befuldmægtigede
sagsøgt,
støttet af:
Europa-Kommissionen ved D. Gauci og T. Scharf, som befuldmægtigede
intervenient,
angående en påstand om annullation af Rådets afgørelse 2014/119/FUSP af 5. marts 2014 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine (EUT L 66, s. 26), af Rådets forordning (EU) nr. 208/2014 af 5. marts 2014 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine (EUT L 66, s. 1), af Rådets afgørelse (FUSP) 2015/876 af 5. juni 2015 om ændring af afgørelse 2014/119 (EUT L 142, s. 30) og af Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2015/869 af 5. juni 2015 om gennemførelse af forordning nr. 208/2014 (EUT L 142, s. 1), for så vidt som sagsøgerens navn er opført på listen over personer, enheder og organer, som er omfattet af disse restriktive foranstaltninger,
har
RETTEN (Niende Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, G. Berardis (refererende dommer), og dommerne O. Czúcz og A. Popescu,
justitssekretær: fuldmægtig L. Grzegorczyk,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 24. september 2015,
afsagt følgende
Dom
Sagens baggrund
1
Sagsøgeren, Sergiy Klyuyev, er bror til Andrii Klyuyev, den tidligere leder af den ukrainske præsidents kontor.
2
Den 5. marts 2014 vedtog Rådet for Den Europæiske Union med hjemmel i artikel 29 TEU afgørelse 2014/119/FUSP om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine (EUT L 66, s. 26).
3
Artikel 1, stk. 1 og 2, i afgørelse 2014/119 bestemmer:
»1. Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de personer, der er identificeret som ansvarlige for uretmæssig tilegnelse af ukrainske statsmidler, og personer, der er ansvarlige for menneskerettighedskrænkelser i Ukraine, og fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem, der er opført på listen i bilaget, indefryses.
2. Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilaget.«
4
Fremgangsmåden for de omhandlede restriktive foranstaltninger fastsættes i de følgende stykker i samme artikel.
5
Rådet vedtog samme dag med hjemmel i artikel 215, stk. 2, TEUF forordning (EU) nr. 208/2014 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine (EUT L 66, s. 1).
6
I overensstemmelse med afgørelse 2014/119 kræver forordning nr. 208/2014 vedtagelsen af de omhandlede restriktive foranstaltninger og fastlægger fremgangsmåderne for disse på en måde, som i det væsentlige er identisk med den, der er fastsat i den pågældende afgørelse.
7
Navnene på de personer, der er omfattet af afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014, fremgår af en liste, som findes i bilaget til den pågældende afgørelse og i bilag I til den pågældende forordning (herefter »listen«) med bl.a. begrundelsen for opførelsen herpå.
8
Sagsøgerens navn var opført på listen med følgende identificerende oplysninger »forretningsmand, bror til Andrii K1iuiev« og følgende begrundelse:
9
Den 6. marts 2014 offentliggjorde Rådet i Den Europæiske Unions Tidende en bekendtgørelse til de personer, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine (EUT C 66, s. 1). Ifølge denne bekendtgørelse kan »[d]e berørte personer [...] indgive en anmodning med tilhørende dokumentation om, at afgørelsen om at opføre dem på ovennævnte liste tages op til fornyet overvejelse, til Rådet [...]«. Bekendtgørelsen gør ligeledes »[d]e berørte personer [...] opmærksom på, at de har mulighed for at indbringe Rådets afgørelse for [Retten] på de betingelser, der er fastsat i artikel 275, stk. 2, og artikel 263, stk. 4 og 6, [TEUF]«.
10
Afgørelse 2014/119 er blevet ændret ved Rådets afgørelse (FUSP) 2015/143 af 29. januar 2015 (EUT L 24, s. 16), som trådte i kraft den 31. januar 2015. Hvad angår kriterierne for udpegning af de personer, der er omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger, fremgår det af sidstnævnte afgørelse, at artikel 1, stk. 1, i afgørelse 2014/119 erstattes af følgende tekst:
»1. Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af personer, der er identificeret som ansvarlige for uretmæssig tilegnelse af ukrainske statsmidler, og personer, der er ansvarlige for menneskerettighedskrænkelser i Ukraine, og fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem, der er opført på listen i bilaget, indefryses.
Personer, der er identificeret som ansvarlige for uretmæssig tilegnelse af ukrainske statsmidler, omfatter med henblik på denne afgørelse personer, der er genstand for de ukrainske myndigheders undersøgelse:
a)
for uretmæssig tilegnelse af ukrainske offentlige midler eller aktiver, eller for medvirken hertil, eller
b)
for som indehaver af offentligt hverv at misbruge offentligt embede med henblik på at skaffe sig selv eller en tredjemand en uberettiget fordel og derved forårsage tab for ukrainske offentlige midler eller aktiver eller for medvirken hertil.«
11
Rådets forordning (EU) nr. 2015/138 af 29. januar 2015 om ændring af forordning nr. 208/2014 (EUT L 24, s. 1) ændrede sidstnævnte forordning i overensstemmelse med afgørelse 2015/143.
12
Afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014 er efterfølgende blevet ændret ved Rådets afgørelse (FUSP) 2015/364 af 5. marts 2015 om ændring af afgørelse 2014/119 (EUT L 62, s. 25) og ved Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2015/357 af 5. marts 2015 om gennemførelse af forordning nr. 208/2014 (EUT L 62, s. 1). Afgørelse 2015/364 ændrede artikel 5 i afgørelse 2014/119 ved at forlænge de restriktive foranstaltninger for så vidt angår sagsøgeren indtil den 6. juni 2015. Gennemførelsesforordning 2015/357 erstattede følgelig bilag I til forordning nr. 208/2014.
13
Ved afgørelse 2015/364 og gennemførelsesforordning 2015/357 blev sagsøgerens navn fastholdt på listen med følgende identificerende oplysninger »bror til Andrii Kliuiev, forretningsmand« og følgende nye begrundelse:
14
Den 5. juni 2015 vedtog Rådet afgørelse (FUSP) 2015/876 om ændring af afgørelse 2014/119 (EUT L 142, s. 30) og gennemførelsesforordning (EU) 2015/869 og om gennemførelse af forordning nr. 208/2014 (EUT L 142, s. 1). Afgørelse 2015/876 erstattede for det første artikel 5 i afgørelse 2014/119 ved at forlænge anvendelsen af de restriktive foranstaltninger for så vidt angår sagsøgeren indtil den 6. oktober 2015 og ændrede for det andet bilaget til sidstnævnte afgørelse. Gennemførelsesforordning 2015/869 ændrede følgelig bilag I til forordning nr. 208/2014.
15
Ved afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869 blev sagsøgerens navn fastholdt på listen under overskriften »bror til Andrii Kliuiev, forretningsmand« og med følgende nye begrundelse:
Retsforhandlinger og parternes påstande
16
Sagsøgeren har anlagt nærværende sag ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 15. maj 2014.
17
Den 12. august 2014 og den 18. december 2014 har Rådet fremsat en begrundet anmodning i overensstemmelse med artikel 18, stk. 4, i instruksen for justitssekretæren ved Retten med henblik på at opnå, at indholdet af visse bilag til svarskriftet og duplikken ikke indgår i de dokumenter vedrørende sagen, som offentligheden har adgang til.
18
Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 18. september 2014 har Europa-Kommissionen anmodet om tilladelse til at intervenere i denne sag til støtte for Rådets påstande. Ved kendelse af 6. november 2014 imødekom formanden for Rettens Niende Afdeling interventionsbegæringen. Ved processkrift indgivet til Rettens Justitskontor den 17. december 2014 har Kommissionen afstået fra at indgive interventionsindlæg.
19
Som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til artikel 89 i Rettens procesreglement har Retten den 14. august 2015 anmodet parterne om at fremsætte deres bemærkninger til spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren fortsat havde søgsmålsinteresse efter ændringen af begrundelsen for opførelsen af hans navn på listen og forlængelsen af de restriktive foranstaltninger for så vidt angår sagsøgeren indtil den 6. juni 2015 ved afgørelse 2015/364 og gennemførelsesforordning 2015/357, og i bekræftende fald i forhold til hvilke anbringender en sådan interesse bestod. Parterne har efterkommet denne anmodning inden for den fastsatte frist. Parterne har ligeledes inden for den fastsatte frist fremsat bemærkninger til svarene på de stillede spørgsmål.
20
Ved processkrift indgivet til Rettens Justitskontor den 12. august 2015 har sagsøgeren tilpasset sine påstande med henblik på ligeledes at opnå annullation af afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869. Den 14. september 2015 har Rådet fremsat en begrundet anmodning i overensstemmelse med artikel 66 i Rettens procesreglement med henblik på at opnå, at indholdet af visse bilag til bemærkningerne til processkriftet om tilpasning af påstandene ikke indgår i de dokumenter vedrørende sagen, som offentligheden har adgang til.
21
Parterne afgav indlæg og besvarede Rettens mundtlige spørgsmål under retsmødet den 24. september 2015.
22
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
—
Afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014 annulleres, for så vidt som de vedrører sagsøgeren.
—
Afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869 annulleres, for så vidt som de vedrører sagsøgeren.
—
Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
23
Rådet, støttet af Kommissionen, har nedlagt følgende påstande:
—
Afvisning, subsidiært frifindelse.
—
Processkriftet om tilpasning af påstandene afvises eller, subsidiært, forkastes.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
Påstanden om annullation af afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014, for så vidt som de angår sagsøgeren
Spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgerens søgsmålsinteresse stadig består
24
Som anført i præmis 12 og 13 ovenfor ændrede afgørelse 2015/364 og gennemførelsesforordning 2015/357 begrundelsen for opførelsen af sagsøgerens navn på listen og forlængede anvendelsen af de restriktive foranstaltninger for så vidt angår sagsøgeren indtil den 6. juni 2015. Afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869 har efterfølgende ændret begrundelsen for denne opførelse og forlænget anvendelsen af de restriktive foranstaltninger for så vidt angår sagsøgeren indtil den 6. oktober 2015.
25
Sagsøgeren har ikke anlagt sag til prøvelse af afgørelse 2015/364 og gennemførelsesforordning 2015/357, som således er blevet endelige i forhold til ham. Han har derimod tilpasset sine påstande i denne sag, således at påstandene ligeledes tilsigter at opnå annullation af afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869.
26
Rådet, som støttes af Kommissionen, har gjort gældende, at sagsøgeren ved hverken at anfægte afgørelse 2015/364 eller gennemførelsesforordning 2015/357, som har erstattet de restriktive foranstaltninger pålagt ved afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014, implicit har anerkendt, at han er pålagt disse foranstaltninger og dermed mistet sin søgsmålsinteresse. Den af sagsøgeren indgivne tilpasning af påstandene med henblik på, at disse ligeledes skal omfatte annullation af afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869, kan i øvrigt ikke gøres gældende til støtte for, at han fortsat har søgsmålsinteresse, idet den er ugyldig og skal afvises.
27
I henhold til fast retspraksis skal sagens genstand, ligesom en sagsøgers søgsmålsinteresse, bestå indtil retsafgørelsen, idet det ellers findes ufornødent at træffe afgørelse, hvilket forudsætter, at søgsmålet med sit resultat kan bibringe parten en fordel (jf. i denne retning og analogt dom af 6.6.2013, Ayadi mod Kommissionen, C-183/12 P, EU:C:2013:369, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).
28
Det fremgår i øvrigt af retspraksis, at selv om en anerkendelse af den anfægtede retsakts ulovlighed som sådan ikke kan genoprette en materiel skade eller en krænkelse af privatlivet, er den ikke desto mindre af en sådan art, at den kan skaffe den berørte person oprejsning eller udgøre en form for genoprettelse af den ikke-økonomiske skade, han har lidt som følge af denne ulovlighed, og således begrunde, at hans søgsmålsinteresse består (jf. i denne retning dom af 28.5.2013, Abdulrahim mod Rådet og Kommissionen, C-239/12 P, Sml., EU:C:2013:331, præmis 70-72).
29
I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren i sine bemærkninger til Rådets og Kommissionens svar på Rettens skriftlige spørgsmål (jf. præmis 19 ovenfor) gjort gældende, at selv om de restriktive foranstaltninger i forhold til ham er blevet erstattet af nye foranstaltninger, bevarer han dels sin ret til at anlægge et eventuelt erstatningssøgsmål vedrørende den periode, hvori den ulovlige foranstaltning var gældende, dels sin interesse i at opnå en vis grad af genoprettelse af sit omdømme.
30
Hvad nærmere bestemt angår den omstændighed, at han ikke har anfægtet afgørelse 2015/364 og gennemførelsesforordning 2015/357, har han anført, at da disse alene forlængede de restriktive foranstaltninger over for ham i tre måneder, nemlig indtil den 6. juni 2015, var det usandsynligt, at der kunne blive truffet afgørelse i en sag før en efterfølgende ændring af foranstaltningerne. Han har tilføjet, at han ikke desto mindre har tilpasset sine påstande til prøvelse af afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869, som efterfølgende forlængede de restriktive foranstaltninger over for ham, og at han derfor fortsat har søgsmålsinteresse i nærværende sag.
31
Det bemærkes, at sagsøgeren bevarer en søgsmålsinteresse, som udspringer af den omstændighed, at anerkendelsen af ulovligheden af afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014 kan lægges til grund for en efterfølgende sag med påstand om erstatning for ikke-økonomisk og økonomisk skade lidt som følge af disse retsakter i den periode, hvor disse fandt anvendelse, nemlig perioden fra den 6. marts 2014 til den 6. marts 2015 (jf. i denne retning og analogt dom Abdulrahim mod Rådet og Kommissionen, nævnt i præmis 28 ovenfor, EU:C:2013:331, præmis 82).
32
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den omstændighed, at afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014 ikke længere er i kraft, idet de for så vidt angår sagsøgeren er blevet ændret ved afgørelse 2015/364 og gennemførelsesforordning 2015/357, ikke kan sidestilles med Rettens eventuelle annullation af de oprindeligt vedtagne retsakter, idet den pågældende ændring ikke er en anerkendelse af de omhandlede retsakters ugyldighed (jf. i denne retning og analogt dom af 11.6.2014, Syria International Islamic Bank mod Rådet, T-293/12, EU:T:2014:439, præmis 36-41 og den deri nævnte retspraksis).
33
Det skal således fastslås, at sagsøgerens søgsmålsinteresse består på trods af ændringen af de restriktive foranstaltninger over for ham og på trods af den omstændighed, at han ikke har anlagt sag til prøvelse af afgørelse 2015/364 og gennemførelsesforordning 2015/357.
Spørgsmålet om, hvorvidt påstanden om annullation af afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/119 er begrundet
34
Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren fremført syv anbringender. Det første vedrører manglende retsgrundlag. Det andet vedrører tilsidesættelse af kriterierne for optagelse på listen. Det tredje vedrører tilsidesættelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. Det fjerde vedrører manglende begrundelse. Det femte vedrører tilsidesættelse af ejendomsretten og af retten til omdømme. Det sjette vedrører en faktisk vildfarelse og et åbenbart urigtigt skøn, og det syvende vedrører en fejl i vurderingen af bevismaterialet.
35
Med det andet, det sjette og det syvende anbringende, som skal undersøges først, har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at foranstaltningen er vedtaget over for ham uden et tilstrækkeligt solidt faktisk grundlag. Han har nærmere bestemt gjort gældende, at det ikke er godtgjort, at han var ansvarlig for uretmæssig tilegnelse af offentlige midler eller menneskerettighedskrænkelser i Ukraine, eller at han havde tilknytning til således identificerede personer eller var genstand for en efterforskning.
36
Rådet har gjort gældende, at den skrivelse, som den fungerende offentlige anklager i Ukraine den 3. marts 2014 har fremsendt til Den Europæiske Unions højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik (herefter »skrivelsen af 3. marts 2014«), indeholdt tilstrækkelige faktuelle oplysninger til at begrunde vedtagelsen af afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014 for så vidt angår sagsøgeren, og at det bevismateriale, der ligger efter vedtagelsen af disse retsakter, bekræfter, at der var iværksat en indledende efterforskning vedrørende sagsøgeren i Ukraine i forbindelse med strafferetlig forfølgning for uretmæssig tilegnelse af statsmidler, hvilket gør det muligt at betragte det generelle kriterium for optagelsen på listen som opfyldt uafhængigt af, hvorledes undersøgelsen faldt ud.
37
Rådet har ligeledes understreget, at der skal sondres mellem på den ene side verserende straffesager i Ukraine, i forbindelse med hvilke sagsøgeren vil være i stand til at forsvare sig i henhold til de ukrainske straffeprocesregler, og på den anden side midlertidige og reversible foranstaltninger, hvorved hans midler indefryses på EU-plan, for vedtagelsen af hvilke Rådet ikke vil være forpligtet til at føre bevis for de overtrædelser, som ligger til grund for efterforskningen af sagsøgeren.
38
Det bemærkes, at selv om Rådet har en vid skønsbeføjelse for så vidt angår de generelle kriterier, der skal tages i betragtning med henblik på vedtagelsen af restriktive foranstaltninger, indebærer den effektive domstolsprøvelse, som er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, at Unionens retsinstanser i forbindelse med prøvelsen af, om begrundelsen for afgørelsen om at opføre eller fastholde en bestemt persons navn på en liste over personer, der er genstand for restriktive foranstaltninger, er lovlig, skal sikre sig, at denne afgørelse, hvis rækkevidde er individuel for denne person, er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktisk grundlag. Dette indebærer en efterprøvelse af de faktiske omstændigheder, der indgår i begrundelsen for nævnte afgørelse, og domstolsprøvelsen skal således ikke begrænses til en vurdering af, om den anførte begrundelse er sandsynlig i abstrakt forstand, men skal indebære en stillingtagen til, om der er belæg for disse grunde, eller i det mindste én af dem, som i sig selv anses for at kunne begrunde nævnte afgørelse, på en tilstrækkelig præcis og konkret måde (jf. dom af 21.4.2015, Anbouba mod Rådet, C-605/13 P, Sml., EU:C:2015:248, præmis 41 og 45 og den deri nævnte retspraksis).
39
Det kriterium, der i det foreliggende tilfælde er fastsat i artikel 1, stk. 1, i afgørelse 2014/119, bestemmer, at de restriktive foranstaltninger skal vedtages i forhold til de personer, der er identificeret som ansvarlige for uretmæssig tilegnelse af offentlige midler. Det fremgår i øvrigt af anden betragtning til den pågældende afgørelse, at Rådet har vedtaget disse foranstaltninger »med henblik på at konsolidere og styrke retsstatsprincippet [...] i Ukraine«.
40
Sagsøgerens navn er opført på listen med den begrundelse, at han var en »[p]erson, der er genstand for efterforskning i Ukraine for deltagelse i forbrydelser i forbindelse med underslæb med ukrainske statslige midler og den ulovlige overførsel heraf ud af Ukraine«. Det fremgår heraf, at Rådet var af den opfattelse, at sagsøgeren i det mindste har været genstand for en undersøgelse eller en indledende efterforskning, som ikke (eller ikke endnu) har ført til en formel sigtelse, på grundlag af hans formodede deltagelse i underslæb.
41
Til støtte for begrundelsen for opførelsen af sagsøgerens navn på listen har Rådet henvist til skrivelsen af 3. marts 2014 og andre bevisdokumenter, som ligger efter afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014.
42
Den første del af skrivelsen af 3. marts 2014 præciserer, at »[d]e retshåndhævende myndigheder i Ukraine« har indledt en række straffesager for at efterforske kriminelle handlinger begået af tidligere højtstående tjenestemænd, hvis navne er oplistet derefter, i forhold til hvilke den omhandlede efterforskning af de nævnte overtrædelser gjorde det muligt at fastslå underslæb med offentlige midler af store beløb og efterfølgende ulovlig overførsel ud af Ukraine.
43
Den anden del af skrivelsen af 3. marts 2014 tilføjer, at »efterforskningen bekræftede, at andre højtstående tjenestemænd, som repræsenterede de tidligere myndigheder, havde deltaget i samme form for kriminelle handlinger«, og at de snarest ville blive informeret om denne efterforskning. Navnene på disse andre højtstående tjenestemænd, herunder sagsøgerens, var ligeledes oplistet lige derefter.
44
Henset til sagens akter er skrivelsen af 3. marts 2014 det eneste bevisdokument blandt de bevisdokumenter, som Rådet var i besiddelse af under denne sag, som går forud for afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014. Lovligheden af disse retsakter skal følgelig alene vurderes på grundlag af dette ene bevisdokument.
45
Det skal således undersøges, om skrivelsen af 3. marts 2014 udgør et tilstrækkeligt bevis til støtte for konklusionen om, at sagsøgeren er »identificeret som [ansvarlig] for uretmæssig tilegnelse af ukrainske statsmidler« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, stk. 1, i afgørelse 2014/119.
46
Skønt skrivelsen af 3. marts 2014 stammer fra en høj retsinstans i et tredjeland, nemlig den offentlige anklagemyndighed i Ukraine, således som Rådet har fremhævet, indeholder den alene en generel og generisk angivelse, som forbinder sagsøgerens navn, blandt andre tidligere højtstående tjenestemænd, med en undersøgelse, som i det væsentlige tilsigter at undersøge disse personers deltagelse i de faktiske omstændigheder i forbindelse med underslæb af offentlige midler. Skrivelsen præciserer således ikke, hvorledes de faktiske omstændigheder, som ligger til grund for den efterforskning, som de ukrainske myndigheder har ført, er fastlagt, og endnu mindre det individuelle ansvar, som sagsøgeren alene antages at have i denne forbindelse.
47
Det er korrekt – således som Rådet har gjort gældende – at Unionens retsinstanser i forbindelse med anvendelsen af restriktive foranstaltninger har fastslået, at identificeringen af en person som værende ansvarlig for en overtrædelse ikke nødvendigvis indebærer, at han dømmes for en sådan overtrædelse (jf. i denne retning dom af 5.3.2015, Ezz m.fl. mod Rådet, C-220/14 P, Sml., EU:C:2015:147, præmis 72, og af 27.2.2014, Ezz m.fl. mod Rådet, T-256/11, Sml., EU:T:2014:93, præmis 57-61).
48
I forbindelse med de sager, der lå til grund for den i præmis 47 ovenfor nævnte retspraksis, havde sagsøgerne imidlertid i det mindste været genstand for et dekret fra den offentlige anklagemyndighed i det pågældende tredjeland om beslaglæggelse af deres midler, som var blevet godkendt af en straffedomstol (dom Ezz m.fl. mod Rådet, nævnt i præmis 47 ovenfor, EU:T:2014:93, præmis 132). Anvendelsen af de restriktive foranstaltninger over for de i disse sager omhandlede sagsøgere byggede følgelig på konkrete faktuelle forhold, som Rådet havde taget i betragtning.
49
Det skal i det foreliggende tilfælde dels fastslås, at Rådet ikke rådede over oplysninger vedrørende de faktiske omstændigheder eller den særlige adfærd, som sagsøgeren blev foreholdt af de ukrainske myndigheder, dels, at skrivelsen af 3. marts 2014, som Rådet har påberåbt sig – selv hvis den undersøges i den sammenhæng, hvori den indgår – ikke i henhold til den retspraksis, der er henvist til i præmis 38 ovenfor, kan udgøre et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag for at opføre sagsøgerens navn på listen med den begrundelse, at han var »identificeret som ansvarlig« for underslæb med offentlige midler.
50
Uafhængigt af hvilket trin den sag, som sagsøgeren skulle have været genstand for, befandt sig på, kunne Rådet ikke vedtage restriktive foranstaltninger over for ham uden at kende de faktiske omstændigheder omkring det underslæb med offentlige midler, som han særligt blev foreholdt af de ukrainske myndigheder. Det ville således alene have været med kendskab til disse faktiske omstændigheder, at Rådet kunne have fastslået, at de dels skulle kvalificeres som underslæb med offentlige midler, dels kunne undergrave retsstatsprincippet i Ukraine, hvis konsolidering og styrkelse udgør formålet med vedtagelsen af de omhandlede restriktive foranstaltninger, således som det fremgår af præmis 39 ovenfor.
51
Det er i øvrigt Unionens kompetente myndighed, som i tilfælde, hvor den begrundelse, der foreholdes den berørte person, bestrides, skal godtgøre, at den er velbegrundet, og ikke sidstnævnte, der skal føre bevis for, at begrundelsen ikke er velbegrundet (dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, Sml., EU:C:2013:518, præmis 120 og 121, og af 28.11.2013, Rådet mod Fulmen og Mahmoudian, C-280/12 P, Sml., EU:C:2013:775, præmis 65 og 66).
52
I lyset af det ovenstående er opførelsen af sagsøgerens navn på listen ikke i overensstemmelse med kriterierne for udpegelsen af de personer, der er omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger, som er fastsat i afgørelse 2014/119.
53
Da det andet, det sjette og det syvende anbringende er begrundet, skal der gives medhold i påstanden om annullation af afgørelse 2014/119, for så vidt som den angår sagsøgeren, uden at det er fornødent at tage stilling til sagsøgerens øvrige anbringender.
54
Af samme grunde skal forordning nr. 208/2014 annulleres, for så vidt som den angår sagsøgeren.
Påstanden om annullation af afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869, for så vidt som de angår sagsøgeren
55
I processkriftet om tilpasning af påstandene har sagsøgeren ligeledes nedlagt påstand om annullation af afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869, for så vidt som de angår ham.
56
Rådet har – støttet af Kommissionen – indledningsvis anført, at processkriftet om tilpasning af påstandene ikke skal antages til realitetsbehandling. For det første har det gjort gældende, at sagsøgeren ikke kunne tilpasse påstandene om annullation af afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014, for så vidt som de angår sagsøgeren, for at disse påstande ligeledes skulle omfatte afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869, idet afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014 allerede var blevet erstattet af afgørelse 2015/364 og gennemførelsesforordning 2015/357. Ifølge Rådet var afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869 følgelig alene en ændring af afgørelse 2015/364 og gennemførelsesforordning 2015/357 og vedrørte ikke afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014.
57
Rådet har for det andet gjort gældende, at processkriftet om tilpasning af påstandene ikke er begrundet, skønt dette er et krav i henhold til procesreglementets artikel 86, stk. 3, i betragtning af den nye faktiske og retlige situation på tidspunktet for vedtagelsen af de nye foranstaltninger, dvs. situationen på tidspunktet for ikrafttrædelsen af afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869.
58
Rådet har ligeledes anført, at processkriftet om tilpasning af påstandene under alle omstændigheder skal forkastes.
59
Det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at når den oprindeligt anfægtede retsakt under sagens behandling erstattes med en anden retsakt om samme forhold, må sidstnævnte retsakt betragtes som et nyt element, der gør det muligt for sagsøgeren at ændre sine påstande og anbringender (jf. i denne retning dom af 5.11.2014, Mayaleh mod Rådet, T-307/12 og T-408/13, Sml., EU:T:2014:926, præmis 47).
60
Det bemærkes endvidere, at i henhold til procesreglementets artikel 86, stk. 3, skal processkriftet om tilpasning af påstandene om fornødent indeholde de tilpassede anbringender og argumenter.
61
Dette er imidlertid ikke tilfældet i nærværende sag. Det skal således bemærkes, at bilaget til afgørelse 2014/119 og bilag I til forordning nr. 208/2014 er blevet »erstattet« af henholdsvis afgørelse 2015/364 og gennemførelsesforordning 2015/357. Som der er redegjort for i præmis 13 ovenfor, blev sagsøgerens navn fastholdt på listen med en ny begrundelse efter denne ændring. Disse retsakter er ikke blevet anfægtet af sagsøgeren i forbindelse med et særskilt søgsmål eller et processkrift om tilpasning af påstandene.
62
De omhandlede bilag blev derefter »ændret« ved afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869. Som der er redegjort for i præmis 15 ovenfor, blev sagsøgerens navn fastholdt på listen med en ny begrundelse efter denne ændring. Disse restakter er genstand for processkriftet om tilpasning af påstandene.
63
Begrundelsen for opførelsen af sagsøgerens navn på listen var følgende.
64
Sagsøgerens navn blev først opført på den liste, der findes i afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014 med den begrundelse, at han var en »[p]erson, der er genstand for efterforskning i Ukraine for deltagelse i forbrydelser i forbindelse med underslæb med ukrainske statslige midler og den ulovlige overførsel heraf ud af Ukraine«.
65
Sagsøgerens navn blev derefter fastholdt på den liste, der findes i afgørelse 2015/364 og gennemførelsesforordning nr. 2015/357 med den begrundelse, at han var en »[p]erson, som de ukrainske myndigheder har gjort til genstand for efterforskning for som indehaver af offentligt hverv at misbruge offentligt embede med henblik på at skaffe sig selv eller en tredjemand en uberettiget fordel og derved forårsage tab for ukrainske offentlige midler eller aktiver«, og en »[p]erson med tilknytning til en udpeget person (Andrii Petrovych Kliuiev), som de ukrainske myndigheder har gjort til genstand for en straffesag for uretmæssig tilegnelse af offentlige midler eller aktiver«.
66
Sagsøgerens navn blev endelig fastholdt på den liste, der findes i afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869 med den begrundelse, at han var en »[p]erson, som de ukrainske myndigheder har gjort til genstand for efterforskning for at misbruge offentlige midler«, og en »[p]erson med tilknytning til en udpeget person (Andrii Petrovych Kliuiev), som de ukrainske myndigheder har gjort til genstand for en straffesag for uretmæssig tilegnelse af offentlige midler eller aktiver«.
67
Begrundelsen for opførelsen af sagsøgerens navn på listen er for så vidt angår afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869, som er omfattet af processkriftet om tilpasning af påstandene, således væsentligt forskellig fra begrundelsen for den pågældende opførelse for så vidt angår afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014, som er omfattet af stævningen.
68
Hvor den begrundelse for opførelsen af sagsøgerens navn på listen, som er angivet i afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014, blot henviser til en efterforskning i Ukraine for deltagelse i forbrydelser i forbindelse med underslæb med ukrainske statslige midler og den ulovlige overførsel heraf ud af Ukraine, giver den begrundelse for opførelsen af sagsøgerens navn på listen, som er angivet i afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869, således flere forklaringer om grundene til, at sagsøgeren er genstand for de restriktive foranstaltninger, bl.a. er der tilføjet en bemærkning om hans tilknytning til en person, som er udpeget i de restriktive foranstaltninger, nemlig hans bror Andrii Petrovych Kliuiev, som de ukrainske myndigheder har gjort til genstand for en straffesag for uretmæssig tilegnelse af offentlige midler eller aktiver.
69
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at sagsøgeren i stævningen i det væsentlige har gjort gældende, at opførelsen af hans navn på listen hverken er begrundet eller støttet af bevisdokumenter, og at han ikke har modtaget nogen særlige oplysninger vedrørende den efterforskning, som han skulle være genstand for.
70
Selv om de argumenter, som er omtalt i præmis 69 ovenfor, er begrundede for så vidt angår beviset for opførelsen af sagsøgerens navn på listen, således som det fremgår af præmis 35-53 ovenfor, skal det imidlertid fastslås, at den begrundelse for opførelsen af sagsøgerens navn på listen, som er angivet i afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869, bygger på andet bevismateriale fremlagt af Rådet under nærværende sag. Selv om dette bevismateriale, som ligger efter afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014, ikke er relevant for vurderingen af lovligheden af den nævnte oprindelige opførelse, skal det ikke desto mindre tages i betragtning ved vurderingen af lovligheden af fastholdelsen af sagsøgerens navn på listen ved de efterfølgende retsakter.
71
Det følger heraf, at sagsøgeren ved blot at anføre, at hans oprindelige påstande, som tilsigtede at opnå annullation af afgørelse 2014/119 og forordning nr. 208/2014, for så vidt som de angik ham, skulle udvides til at omfatte afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869, for så vidt som de angår ham, uden at angive andre forklaringer, ikke har fremlagt nogen forhold, som kan anfægte disse retsakters grundlag og gøre det muligt for Retten at tage stilling til deres lovlighed.
72
Det skal således konkluderes, at processkriftet om tilpasning af påstandene ikke opfylder betingelserne i procesreglementets artikel 86, stk. 3.
73
Påstanden om annullation af afgørelse 2015/876 og gennemførelsesforordning 2015/869, for så vidt som de angår sagsøgeren, skal følgelig afvises.
Den tidsmæssige virkning af den delvise annullation af afgørelse 2014/119
74
I tilfælde af, at Retten annullerer afgørelse 2014/119 for så vidt angår sagsøgeren, finder Rådet det nødvendigt, at virkningerne af denne i forhold til sidstnævnte opretholdes i overensstemmelse med artikel 264, stk. 2, TEUF, indtil den delvise annullation af forordning nr. 208/2014 får virkning, med henblik på at sikre retssikkerhedsprincippet og bevare sammenhængen og enheden i Unionens retsorden.
75
Sagsøgeren har bestridt denne argumentation.
76
Det bemærkes, at afgørelse 2014/119 er blevet ændret ved afgørelse 2015/364, som har erstattet listen med virkning fra den 7. marts 2015 og forlænget anvendelsen af de restriktive foranstaltninger for så vidt angår sagsøgeren indtil den 6. juni 2015. Som følge af disse ændringer blev sagsøgerens navn fastholdt på listen med en ny begrundelse for opførelsen (jf. præmis 12 og 13 ovenfor).
77
Afgørelse 2014/119 blev efterfølgende ændret ved afgørelse 2015/876, som forlængede anvendelsen af de restriktive foranstaltninger for så vidt angår sagsøgeren indtil den 6. oktober 2015 og ændrede listen med virkning fra den 7. juni 2015. Som følge af disse ændringer blev sagsøgerens navn opført på listen med en ny begrundelse for opførelsen (jf. præmis 14 og 15 ovenfor).
78
Sagsøgeren er følgelig på nuværende tidspunkt genstand for en ny restriktiv foranstaltning. Det følger heraf, at annullationen af afgørelse 2014/119, for så vidt som den angår sagsøgeren, ikke medfører, at hans navn ophører med at være opført på listen.
79
Det er følgelig ikke fornødent at opretholde virkningerne af afgørelse 2014/119, for så vidt som den angår sagsøgeren.
Sagens omkostninger
80
Det følger af procesreglementets artikel 134, stk. 2, at hvis der er flere tabende parter, træffer Retten afgørelse om omkostningernes fordeling. Da Rådet har tabt sagen for så vidt angår annullationspåstanden nedlagt i stævningen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger vedrørende denne påstand i overensstemmelse med sagsøgerens påstand herom. Da sagsøgeren i øvrigt har tabt sagen for så vidt angår annullationspåstanden nedlagt i processkriftet om tilpasning af påstandene, bør det pålægges ham at betale sagens omkostninger vedrørende denne påstand i overensstemmelse med Rådets påstand herom.
81
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer de institutioner, der er indtrådt i en sag, i øvrigt deres egne omkostninger. Kommissionen bærer således sine egne omkostninger.
Af disse grunde
udtaler og bestemmer
RETTEN (Niende Afdeling):
1)
Rådets afgørelse 2014/119/FUSP af 5. marts 2014 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine og Rådets forordning (EU) nr. 208/2014 af 5. marts 2014 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine annulleres, for så vidt som Sergiy Klyuyevs navn er opført på listen over personer, enheder og organer, som er omfattet af disse restriktive foranstaltninger.
2)
I øvrigt afvises sagen.
3)
Rådet for Den Europæiske Union bærer sine egne omkostninger og betaler Sergiy Klyuyevs omkostninger for så vidt angår annullationspåstanden nedlagt i stævningen.
4)
Sergiy Klyuyev bærer sine egne omkostninger og betaler Rådets omkostninger for så vidt angår annullationspåstanden nedlagt i processkriftet om tilpasning af påstandene.
5)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger.
Berardis
Czúcz
Popescu
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 28. januar 2016.
Underskrifter
( *1 ) * Processprog: engelsk.
Full & Egal Universal Law Academy