EUR-Lex -  62015CC0189 - DE

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

vom 21. April 2016 ( 1 )

Rechtssache C‑189/15

Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS) – Fondazione Santa Lucia

gegen

Cassa conguaglio per il settore elettrico,

Ministero dello Sviluppo economico,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Autorità per l’energia elettrica e il gas

(Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato [Staatsrat] der Italienischen Republik)

„Steuerrecht — Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom — Begriff ‚Steuerermäßigungen‘ — Betriebe des verarbeitenden Gewerbes, die große Stromverbraucher sind — Mechanismus zur Reduzierung der allgemeinen Kosten des Stromsystems“

In Italien wie in anderen Mitgliedstaat

1. 

en werden die sogenannten „allgemeinen Kosten des Stromsystems“ (im Folgenden: AKSS) von den Stromverbrauchern – unabhängig davon, ob es sich um natürliche oder juristische Personen handelt – nach Maßgabe ihres jeweiligen Verbrauchs getragen. Das italienische Recht regelt diese Ausgaben bzw. allgemeinen Kosten und gestattet gleichzeitig einigen Industriezweigen, die sich durch ihren intensiven Energieverbrauch auszeichnen, weniger hierfür zu zahlen.

2. 

Der Consiglio di Stato (italienischer Staatsrat) hat über einen Rechtsstreit zu entscheiden, in dem ein Unternehmen, das nicht den energieintensiven Betrieben zugeordnet wird (konkret erbringt es Gesundheitsdienstleistungen), dieselbe Behandlung wie Letztgenannte beansprucht, dass also sein Beitrag zu den AKSS herabgesetzt wird. Angesichts der Zurückweisung seines Antrags auf der Verwaltungsebene und im erstinstanzlichen Gerichtsverfahren muss der Consiglio di Stato (Staatsrat) abschließend über den Rechtsstreit entscheiden und legt hierzu ein Vorabentscheidungsersuchen vor, mit dem er den Gerichtshof um Auslegung der Richtlinie 2003/96/EG ( 2 ) und insbesondere ihrer Art. 11 und 17 ersucht.

3. 

Das Vorabentscheidungsersuchen zwingt den Gerichtshof auch dazu, Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2008/118/EG ( 3 ), der unter bestimmten Voraussetzungen das Nebeneinanderbestehen der harmonisierten Stromverbrauchsteuer und anderer indirekter Abgaben zulässt, zu prüfen.

4. 

Im Bereich der Energiebesteuerung, zu der die Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht sehr umfangreich ist, wirft diese Rechtssache ein zweifaches, noch ungelöstes Rechtsproblem auf: a) Kann der Mechanismus zur Umlage der AKSS auf die italienischen Verbraucher für die Zwecke der Richtlinie 2008/118 als indirekte Abgabe eingestuft werden, und b) welcher Natur ist der Vorteil, den der italienische Staat gewissen energieintensiven Betrieben gewährt, deren Endrechnung für Strom sich hierdurch verringert?

5. 

Die größte Schwierigkeit, die der Fall aufwirft und auf die sich diese Schlussanträge konzentrieren werden, besteht in der genauen Feststellung, ob die Verpflichtung zur Zahlung der AKSS eine Abgabe darstellt, die den Richtlinien 2008/118 und 2003/96 unterliegt, oder ob es sich vielmehr um einen Mechanismus zur Erhebung einer Vermögensleistung beim Verbraucher im Rahmen des Stromtarifs handelt, die obligatorisch, aber nicht steuerlicher Natur ist.

I – Rechtlicher Rahmen

A – Unionsrecht

6.

Die Richtlinie 2003/96 harmonisiert nicht die Verbrauchsteuern auf Energieerzeugnisse und elektrischen Strom, sondern setzt Mindeststeuerbeträge fest, die die Staaten in der Weise zu beachten haben, dass die Gesamtheit der von ihnen als indirekte Steuern erhobenen Abgaben (mit Ausnahme der Mehrwertsteuer) sie nicht unterschreitet. Die Richtlinie 2008/118 wiederum regelt eine teilweise Harmonisierung verschiedener Merkmale der harmonisierten Verbrauchsteuern, einschließlich derer, die auf Energieerzeugnisse und elektrischen Strom erhoben wird.

7.

Art. 4 der Richtlinie 2003/96 lautet:

„(1)   Die Steuerbeträge, die die Mitgliedstaaten für Energieerzeugnisse und elektrischen Strom nach Artikel 2 vorschreiben, dürfen die in dieser Richtlinie vorgesehenen Mindeststeuerbeträge nicht unterschreiten.

(2)   Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Begriff ‚Steuerbetrag‘ die Gesamtheit der als indirekte Steuern (mit Ausnahme der Mehrwertsteuer) erhobenen Abgaben, die zum Zeitpunkt der Überführung in den freien Verkehr direkt oder indirekt anhand der Menge an Energieerzeugnissen und elektrischem Strom berechnet werden.“

8.

Nach der Richtlinie 2003/96 können die Staaten Energieerzeugnisse und elektrischen Strom je nachdem, ob sie gewerblich genutzt werden oder dem privatem Verbrauch dienen, unterschiedlich besteuern. Art. 5 sieht vor, dass „[d]ie Mitgliedstaaten … unter Steueraufsicht gestaffelte Steuersätze anwenden [können], soweit diese die in dieser Richtlinie vorgesehenen Mindeststeuerbeträge nicht unterschreiten und mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind, und zwar in den folgenden Fällen:

…

—

es wird bei den in den Artikeln 9 und 10 genannten Energieerzeugnissen bzw. dem elektrischen Strom zwischen betrieblicher und nicht betrieblicher Verwendung unterschieden.“

9.

Art. 11 der Richtlinie 2003/96 hat folgenden Wortlaut:

„(1)   ‚Betriebliche Verwendung‘ bezeichnet in dieser Richtlinie die Verwendung durch eine Betriebseinheit im Sinne von Absatz 2, die selbstständig und unabhängig von ihrem Ort Ware liefert oder Dienstleistungen erbringt, gleichgültig zu welchem Zweck und mit welchem Ergebnis diese wirtschaftlichen Tätigkeiten ausgeübt werden.

Diese wirtschaftlichen Tätigkeiten umfassen alle Tätigkeiten eines Erzeugers, Händlers oder Dienstleistenden einschließlich der Tätigkeiten der Urproduzenten und der Landwirte, sowie die Tätigkeiten der freien Berufe.

…

(4)   Die Mitgliedstaaten können den Anwendungsbereich des ermäßigten Steuerbetrags für betriebliche Verwendungen begrenzen.“

10.

Art. 17 der Richtlinie 2003/96 bestimmt:

„(1)   Die Mitgliedstaaten können in den nachstehenden Fällen für den Verbrauch von Energieerzeugnissen, die zu Heizzwecken bzw. für die Zwecke des Artikels 8 Absatz 2 Buchstaben b) und c) verwendet werden, und von elektrischem Strom Steuerermäßigungen anwenden, sofern die in dieser Richtlinie vorgeschriebenen Mindeststeuerbeträge im Durchschnitt für alle Betriebe eingehalten werden:

a.

Für energieintensive Betriebe.

Als ‚energieintensiver Betrieb‘ gilt eine Betriebseinheit im Sinne von Artikel 11, bei der sich entweder die Energie- und Strombeschaffungskosten auf mindestens 3,0 % des Produktionswertes belaufen oder die zu entrichtende nationale Energiesteuer mindestens 0,5 % des Mehrwertes beträgt. Im Rahmen dieser Definition können die Mitgliedstaaten enger gefasste Begriffe anwenden, einschließlich verkaufswert-, prozess- und sektorbezogener Definitionen.

…

(2)   Unbeschadet des Artikels 4 Absatz 1 können die Mitgliedstaaten bei Energieerzeugnissen und elektrischem Strom nach Artikel 2, die von energieintensiven Betrieben im Sinne des Absatzes 1 dieses Artikels verwendet werden, einen bis zu [n]ull gehenden Steuerbetrag anwenden.

…

(4)   Für Betriebe, auf die die Möglichkeiten nach den Absätzen 2 und 3 Anwendung finden, gelten die in Absatz 1 Buchstabe b) genannten Vereinbarungen, Regelungen über handelsfähige Zertifikate oder gleichwertigen Regelungen. Die Vereinbarungen, Regelungen über handelsfähige Zertifikate oder gleichwertigen Regelungen müssen weit gehend in gleichem Maße zur Erreichung der Umweltziele oder zu besserer Energieeffizienz führen, wie dies bei Einhaltung der normalen gemeinschaftlichen Mindestsätze der Fall wäre.“

11.

In Art. 1 der Richtlinie 2008/118 heißt es:

„(1)   Diese Richtlinie legt ein allgemeines System für die Verbrauchsteuern fest, die mittelbar oder unmittelbar auf den Verbrauch folgender Waren (nachstehend ‚verbrauchsteuerpflichtige Waren‘ genannt) erhoben werden:

a)

Energieerzeugnisse und elektrischer Strom gemäß der Richtlinie 2003/96/EG;

b)

Alkohol und alkoholische Getränke gemäß den Richtlinien 92/83/EWG und 92/84/EWG;

c)

Tabakwaren gemäß den Richtlinien 95/59/EG, 92/79/EWG und 92/80/EWG.

(2)   Die Mitgliedstaaten können für besondere Zwecke auf verbrauchsteuerpflichtige Waren andere indirekte Steuern erheben, sofern diese Steuern in Bezug auf die Bestimmung der Bemessungsgrundlage, die Berechnung der Steuer, die Entstehung des Steueranspruchs und die steuerliche Überwachung mit den gemeinschaftlichen Vorschriften für die Verbrauchsteuer oder die Mehrwertsteuer vereinbar sind, wobei die Bestimmungen über die Steuerbefreiungen ausgenommen sind.

…“

B – Nationales Recht

12.

Im italienischen Recht gibt es eine Reihe von stufenweise erlassenen Rechtssetzungs- und Verwaltungsakten, die ein gegliedertes System von Vergünstigungen für „energieintensive“ Betriebe bilden. Es handelt sich um das Decreto legislativo Nr. 26 vom 2. Februar 2007 zur Umsetzung der Richtlinie 2003/96 (attuazione della direttiva 2003/96) ( 4 ) und das Decreto-legge Nr. 83 vom 22. Juni 2012 mit Dringlichkeitsmaßnahmen für das Wachstum im Lande (misure urgenti per la crescita del Paese, im Folgenden: Decreto-legge von 2012) ( 5 ). Sein Art. 39 bestimmt insbesondere:

—

in Abs. 1, dass der Begriff „energieintensiver Betrieb“ im Sinne von Art. 17 der Richtlinie 2003/96 bis zum 31. Dezember 2012 in einem oder mehreren Ministerialerlassen definiert wird;

—

in Abs. 2, dass für diese Betriebe ein begünstigendes „Verbrauchsteuersatzsystem“ gilt, durch das die Aufrechterhaltung der Steuereinnahmen gewährleistet wird und in keinem Fall neue oder zusätzliche Ausgaben für die öffentlichen Finanzen entstehen dürfen;

—

in Abs. 3, dass die Beträge, die diese Betriebe zur Deckung der „allgemeinen Kosten des Stromsystems“ zu zahlen haben, in für sie günstiger Weise neu festgelegt werden.

13.

Der Ministerialerlass vom 5. April 2013 zur Definition des Begriffs energieintensiver Betrieb (definizione delle imprese a forte consumo di energia, im Folgenden: Ministerialerlass von 2013) ( 6 ), mit dem Art. 39 des Decreto‑legge von 2012 umgesetzt wird und der insbesondere in Art. 2 eine mit Art. 17 der Richtlinie 2003/96 im Einklang stehende, auf Anforderungen und Kriterien im Zusammenhang mit den Mindestverbrauchswerten und den Auswirkungen der Stromkosten auf den Wert der Tätigkeit des Betriebs basierende Definition des Begriffs „energieintensive Betriebe“ enthält. Sein Art. 3 sieht vor, dass nach Erlass ministerieller Leitlinien die allgemeinen Kosten des Stromsystems neu festgelegt werden. Diese Neufestlegung erfolgt auf der Grundlage einer „nach Maßgabe des Stromverbrauchs degressiven Kostenstruktur“. Gemäß Art. 6 veröffentlicht die als Cassa conguaglio per il settore elettrico (Ausgleichskasse für den Stromsektor, im Folgenden: Ausgleichskasse) bezeichnete nationale Einrichtung jährlich eine Liste der energieintensiven Betriebe.

14.

Die Leitlinien des Ministro dello sviluppo economico (Minister für wirtschaftliche Entwicklung) vom 24. Juli 2013 (im Folgenden: ministerielle Leitlinien von 2013), mit denen Art. 39 Abs. 3 des Decreto-legge von 2012 und Art. 3 des Ministerialerlasses von 2013 umgesetzt werden, übertragen der Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico (Strom-, Gas- und Wasserregulierungsbehörde, im Folgenden: AEEG) die Aufgabe, die Beträge zur Deckung der „allgemeinen Kosten des Stromsystems“ neu festzulegen, und beschränken diese Vergünstigung in allen Fällen auf „energieintensive“ Betriebe, die im verarbeitenden Gewerbe tätig sind.

15.

Im Oktober 2013 erließ die AEEG drei Beschlüsse, die die Gewährung der Steuervergünstigungen auf „energieintensive“ Betriebe beschränken, die im verarbeitenden Gewerbe tätig sind, und somit Betriebe ausschließen, die – wie die Rechtsmittelführerin – in anderen Bereichen tätig sind. Dieser Ausschluss ist auch in der von der Ausgleichskasse erlassenen endgültigen Regelung vorgesehen.

II – Sachverhalt und Verfahren vor dem nationalen Gericht

16.

Das Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS) – Fondazione Santa Lucia (im Folgenden: Fondazione Santa Lucia) ist ein Institut, das Gesundheitsdienstleistungen erbringt und in der medizinischen Forschung tätig ist. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts fällt es unter den Begriff „Betriebseinheit“ im Sinne von Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/96.

17.

Die Fondazione Santa Lucia erhob 2014 Klage beim Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Regionales Verwaltungsgericht der Lombardei, im Folgenden: TAR) auf Aufhebung der Rechtsakte, mit denen ihr die zuständigen italienischen Behörden den Zugang zum nationalen System steuerlicher Vergünstigungen für „energieverschlingende Betriebe“ ( 7 ) versagt hatten, da sie nicht im verarbeitenden Gewerbe tätig sei.

18.

Mit Urteil Nr. 1600/2014 wies das TAR die Klage wegen Verspätung ab, ohne inhaltlich zu entscheiden.

19.

Die Fondazione Santa Lucia focht das erstinstanzliche Urteil vor dem Consiglio di Stato (Staatsrat) an, beantragte die Abänderung des Urteils, soweit damit die Klage für unzulässig erklärt worden war, und wiederholte die Ausführungen zur Begründetheit, die sie bereits vor dem TAR vorgetragen hatte. Nach Ansicht der Rechtsmittelführerin steht das von den italienischen Behörden zugunsten energieverschlingender Betriebe festgelegte System der Vergünstigungen im Widerspruch zur Richtlinie 2003/96, und insbesondere deren Art. 11 und 17.

20.

Der Consiglio di Stato (Staatsrat) ist der Ansicht, die erstinstanzliche Klage sei zulässig und das Urteil des TAR insoweit abzuändern. In der Sache hat das hohe italienische Gericht keine Zweifel an der Anwendbarkeit der Beihilfebestimmungen des AEU-Vertrags (Art. 107 und 108), wohl aber, ob die Regelung, die die energieverschlingenden Betriebe im Zusammenhang mit ihrer Beteiligung an den AKSS begünstigt, mit der Richtlinie 2003/96 vereinbar ist.

21.

Vor diesem Hintergrund hat der Consiglio di Stato (Staatsrat) dem Gerichtshof die zwei folgenden Vorabentscheidungsfragen vorgelegt:

1.

Fällt eine nationale Regelung (wie die im Ausgangsverfahren relevante), die zum einen eine Definition des Begriffs „energieintensiver Betrieb“ enthält, die mit der Definition in der Richtlinie 2003/96 im Einklang steht, und zum anderen dieser Art von Betrieben Anreize in Form von Zahlungen zur Deckung der allgemeinen Kosten des Stromsystems (und nicht Anreize im Zusammenhang mit der Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom als solchen) vorbehält, in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie?

Falls ja:

2.

Stehen das Unionsrecht und insbesondere die Art. 11 und 17 der Richtlinie 2003/96 gesetzlichen und administrativen Regelungen (wie den im vorliegenden Beschluss beschriebenen Regelungen des italienischen Rechts) entgegen, die zum einen die Einführung eines Systems von Vergünstigungen im Zusammenhang mit dem Verbrauch von Energieerzeugnissen (Strom) durch„energieintensive“ Betriebe im Sinne des genannten Art. 17 vorsehen und zum anderen die Möglichkeit, in den Genuss dieser Vergünstigungen zu gelangen, energieintensiven Betrieben vorbehalten, die im verarbeitenden Gewerbe tätig sind, und in anderen produzierenden Gewerben tätige Betriebe davon ausschließen?

22.

Der Gerichtshof hat nach Eingang der schriftlichen Erklärungen Italiens, der Kommission und der Fondazione Santa Lucia beschlossen, ohne mündliche Verhandlung zu entscheiden.

III – Prüfung der Vorlagefragen

A – Vorbemerkung

23.

Bevor die beiden Fragen des Consiglio di Stato beantwortet werden, ist darauf hinzuweisen, dass keine von ihnen die Vereinbarkeit der italienischen Regelung mit den unionsrechtlichen Vorschriften über staatliche Beihilfen betrifft. Wie soeben ausgeführt, unterstreicht das Gericht sogar selbst, dass es hinsichtlich dieser Frage keine Zweifel hat und das Vorabentscheidungsersuchen von sich aus nicht auf sie erstreckt.

24.

In ihren schriftlichen Erklärungen verliert sich die Kommission jedoch, nachdem sie auf ein noch anhängiges Verfahren hingewiesen hat, in dem es um die Vereinbarkeit dieser Regelung mit den unionsrechtlichen Bestimmungen auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen geht, in Ausführungen zu ihrer Vereinbarkeit. Sie hält es aus diesem Grund für angebracht, das vorlegende Gericht an die Pflichten zu erinnern, die ihm obliegen, sollte Italien seiner Verpflichtung, der Kommission die entsprechenden Bestimmungen mitzuteilen, nicht ordnungsgemäß nachgekommen sein.

25.

Da der Consiglio di Stato (Staatsrat) den Gerichtshof nicht nach der Anwendbarkeit der unionsrechtlichen Bestimmungen auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen fragt, wenngleich er sie im Vorlagebeschluss anspricht (gerade um auszuschließen, dass er insoweit Zweifel hegt), halte ich es nicht für statthaft, auf den Vorschlag der Kommission einzugehen. Der Gerichtshof muss sich meiner Ansicht nach darauf beschränken, die beiden ihm gestellten Vorlagefragen zu beantworten.

B – Erste Vorlagefrage: Anwendbarkeit der Richtlinie 2003/96 auf die im Zusammenhang mit dem Mechanismus zur Beteiligung an der Zahlung der AKSS vorgesehenen Vergünstigungen für energieverschlingende Betriebe

1. Zusammenfassung der eingereichten Erklärungen

26.

Der Consiglio di Stato (Staatsrat) möchte wissen, ob ein System von Vergünstigungen für „energieintensive“ Betriebe, wie es die italienischen Vorschriften regeln, unter den in Art. 17 Abs. 1 der Richtlinie 2003/96 verwendeten Begriff „Steuerermäßigungen“ fällt.

27.

Die Verfahrensbeteiligten, die schriftliche Erklärungen eingereicht haben, vertreten insoweit unterschiedliche Standpunkte. Nach Ansicht der Fondazione Santa Lucia sind die Vergünstigungen für energieintensive Betriebe als Steuerermäßigung gemäß Art. 17 Abs. 1 der Richtlinie 2003/96 einzuordnen, da sie die gleichen Wirkungen erzeugen wie eine Steuervergünstigung.

28.

Die Kommission räumt ein, dass es schwierig sei, im Unionsrecht zwischen direkten und indirekten Steuern zu unterscheiden, meint aber, dass das System von Vergünstigungen für energieverschlingende Betriebe in einer Ermäßigung einer indirekten Steuer (wiederum nach Unionsrecht) bestehe, mit der grundsätzlich die Stromendverbraucher belastet würden.

29.

Im Rahmen der Prüfung, ob diese Vergünstigungen als Steuerermäßigungen im Sinne von Art. 17 der Richtlinie 2003/96 angesehen werden können, zieht die Kommission Art. 1 der Richtlinie 2008/118 heran, dessen Abs. 1 sich auf die harmonisierten Verbrauchsteuern für bestimmte Waren, u. a. Strom, bezieht. Art. 1 Abs. 2 sieht darüber hinaus die Möglichkeit vor, dass die Mitgliedstaaten für besondere Zwecke (auf verbrauchsteuerpflichtige Waren) zusätzliche Steuern erheben können. Die Kommission meint, dass sich die von Italien gewährten Vergünstigungen für energieverschlingende Betriebe dieser Kategorie (der nicht harmonisierten indirekten Steuern) zuordnen ließen und ihre Rechtmäßigkeit im Licht der in der Richtlinie 2008/118 festgelegten Voraussetzungen für ihre Einführung geprüft werden müsse.

30.

Die Kommission hegt jedoch Zweifel, ob es sich bei dem Beitrag zu einigen Bestandteilen der AKSS um eine indirekte Steuer handelt, und ist der Ansicht, dass es sich bei den Vergünstigungen in gewissen Fällen um Ermäßigungen im Zusammenhang mit der Verbrauchsteuer für Strom handele. Es sei Sache des nationalen Gerichts, die Bestandteile der AKSS festzustellen, auf die die Richtlinie 2003/96 und ihr Art. 17 anzuwenden seien, und sie von den übrigen zu unterscheiden, deren Erhebung als indirekte Steuer für besondere Zwecke eingestuft werden könne, auf die die Richtlinie 2008/118, nicht aber die Richtlinie 2003/96 oder ihr Art. 17, anzuwenden sei.

31.

Die italienische Regierung schlägt eine Lösung vor, die der Lösung der Kommission entgegengesetzt ist. Sie meint, die Vergünstigungen für die energieverschlingenden Betriebe seien Tarifmaßnahmen, die nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2003/96 fielen und daher keine „Steuerermäßigung“ im Sinne ihres Art. 17 seien. Eine Steuerermäßigung sei eine Vergünstigung, die sich auf die Höhe der Steuern auswirke und zu einer Verringerung der Steuerlast für den Begünstigten führe, und bei der italienischen Regelung sei dies nicht der Fall.

32.

Die Umlage ( 8 ) der AKSS auf die Nutzer des Elektrizitätssystems sei der Mechanismus, den Italien im Einklang mit der Richtlinie 96/92/EG ( 9 ) zur Finanzierung der sogenannten verlorenen Kosten (stranded costs, coûts échoués) anwende, die bei der Liberalisierung des Stromsektors in vielen Mitgliedstaaten der Union entstanden seien. Das italienische Recht verpflichte die Elektrizitätsversorgungsunternehmen, diese Kosten zu übernehmen, die sie wiederum auf die Endverbraucher abwälzten.

33.

Die Versorgungsunternehmen überwiesen das vereinnahmte Geld an eine öffentliche Stelle, die Ausgleichskasse, die es für die jeweiligen Ziele von allgemeinem Interesse verwende, deren Finanzierung durch dieses System gedeckt sei ( 10 ). Gemäß ihrem nationalen Recht vertritt die italienische Regierung die Auffassung, die Pflicht zur Tragung der AKSS stelle eine obligatorische Vermögensleistung dar, die aber keinen steuerlichen Charakter habe. Entscheidend dafür, sie nicht als Steuer einzustufen, sei der Umstand, dass die erhobenen Beträge nicht zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben in den staatlichen Haushalt eingingen, sondern von der Ausgleichskasse in einer für jeden das System bildenden Bestandteil gesetzlich geregelten Weise verteilt würden. Es werde nicht die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe angestrebt, sondern der Ausgleich von Kosten.

34.

Die italienische Regierung räumt zwar ein, dass sich diese Auslegung nicht automatisch übertragen lässt, meint aber, dass das Unionsrecht sie anerkenne, da die Kommission das in Italien eingerichtete System zum Ausgleich allgemeiner Kosten als zulässige staatliche Beihilfe zugelassen habe ( 11 ). Darüber hinaus werde in den Rn. 167 und 181 der Leitlinien der Kommission für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen ( 12 ) zwischen indirekten Steuern und obligatorischen Vermögensleistungen unterschieden.

35.

Im Übrigen lasse sich der Mechanismus zur Finanzierung der AKSS nicht unter den Begriff der Verbrauchsteuer der Richtlinie 2008/118 fassen. Letzterer lasse sich entnehmen, dass eine Verbrauchsteuer eine indirekte Steuer sei, die den Verbrauch einer Ware aufgrund der Tatsache ihrer Herstellung besteuere und bei demjenigen erhoben werde, der sie zum Zeitpunkt ihrer Überführung in den freien Verkehr vertreibe. Mit dieser Steuer müsse immer eine allgemeine Zielsetzung verfolgt werden, und die mit ihr erzielten Einnahmen dürften nicht für vorab ausgewählte Wirtschaftsteilnehmer verwendet werden.

2. Würdigung

36.

Kann die Umlage der AKSS auf die Stromverbraucher für die Zwecke der Anwendung der Richtlinien 2003/96 und 2008/118 als Steuer angesehen werden? Sollte die Frage bejaht werden, wäre die erste Frage dahin zu beantworten, dass es sich bei den Vergünstigungen für die energieverschlingenden Betriebe um eine Steuerermäßigung handelt (weiter unten wird geprüft, ob sie mit Art. 17 der Richtlinie 2003/96 vereinbar ist). Sollte die Frage hingegen verneint werden, würde es die nicht steuerliche Natur der Leistung mit sich bringen, dass die besonderen Vergünstigungen, die bestimmten Betrieben gewährt werden, ebenfalls nicht den Charakter einer Steuerermäßigung hätten und daher nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinien zur Regelung der indirekten Besteuerung von Strom fallen würden.

37.

Zur Lösung dieses Problems muss vorab die gesetzliche Regelung dieser Steuern durch die Richtlinien 2003/96 und 2008/118 dargelegt werden ( 13 ). Ausgangspunkt ist Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2008/118, der die Erhebung einer durch die Richtlinie 2003/96 teilweise harmonisierten Verbrauchsteuer auf Energieerzeugnisse und elektrischen Strom vorsieht. Es handelt sich um eine Steuer, die in Wirklichkeit nicht Gegenstand dieser Rechtssache ist, denn die Vergünstigungen für energieverschlingende Betriebe, die der italienische Staat bei der Regelung der Abwälzung der AKSS eingeführt hat, haben keinen Einfluss auf die harmonisierte Verbrauchsteuer.

38.

Art. 39 des Decreto-legge von 2012 sah nämlich zwei Arten von Maßnahmen für energieverschlingende Betriebe vor, und zwar a) „ein begünstigendes Verbrauchsteuersatzsystem“ (Abs. 2) sowie b) eine für diese Betriebe ebenfalls günstige Änderung der von ihnen zur Deckung der „allgemeinen Kosten des Stromsystems“ zu zahlenden Beträge (Abs. 3). Der Ministerialerlass von 2013 war auf die Umsetzung der letztgenannten Maßnahme beschränkt und sah weder eine Änderung der Verbrauchsteuersätze zugunsten der energieverschlingenden Betriebe noch sonstige Ermäßigungen im Rahmen dieser Steuer vor.

39.

Als Ausnahme von der allgemeinen Regel, dass nur drei harmonisierte Verbrauchsteuern zulässig sind, räumt Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2008/118 den Staaten die Möglichkeit ein, andere „indirekte Steuern“ (d. h. zusätzliche und folglich nicht harmonisierte indirekte Steuern) auf Strom einzuführen oder beizubehalten, sofern zwei Bedingungen erfüllt sind:

—

Sie müssen besonderen Zwecken dienen.

—

Sie müssen in Bezug auf die Bestimmung der Bemessungsgrundlage, die Berechnung der Steuer, die Entstehung des Steueranspruchs und die steuerliche Überwachung mit den Unionsvorschriften für die Verbrauchsteuer oder die Mehrwertsteuer vereinbar sein. Dieses Vereinbarkeitserfordernis erstreckt sich nicht auf die Bestimmungen über die Steuerbefreiungen ( 14 ).

40.

Diese indirekten Steuern für besondere Zwecke (im Folgenden aus Vereinfachungsgründen: ISBZ) sind gemeinsam mit der harmonisierten Verbrauchsteuer Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Richtlinie 2003/96, denn gemäß deren Art. 4 Abs. 1 dürfen die Steuerbeträge, die die Mitgliedstaaten für elektrischen Strom vorschreiben, die in dieser Richtlinie vorgesehenen Mindeststeuerbeträge nicht unterschreiten, und gemäß ihrem Art. 4 Abs. 2 bezeichnet der Begriff „Steuerbetrag“ die Gesamtheit der als indirekte Steuern (mit Ausnahme der Mehrwertsteuer) erhobenen Abgaben, die zum Zeitpunkt der Überführung in den freien Verkehr direkt oder indirekt anhand der Menge an elektrischem Strom berechnet werden.

41.

Diese Auslegung findet auch im zehnten Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/96 eine Stütze, nach dem „… bestimmt werden [sollte], dass die Mitgliedstaaten die Anforderung hinsichtlich der Mindeststeuerbeträge erfüllen, wenn die Gesamtheit der von ihnen als indirekte Steuern erhobenen Abgaben (mit Ausnahme der Mehrwertsteuer) die gemeinschaftlichen Mindeststeuerbeträge nicht unterschreitet“. Daraus lässt sich der Schluss ziehen, dass die Steuerermäßigungen des Art. 17 der Richtlinie 2003/96 sowohl im Zusammenhang mit der harmonisierten Verbrauchsteuer für Strom als auch mit den nicht harmonisierten ISBZ, die die Mitgliedstaaten auf Strom erheben können, zulässig sind.

42.

Die Problematik beschränkt sich daher auf die Feststellung, ob der Mechanismus zur Umlage der AKSS allgemein steuerlichen Charakter hat und ob, wenn er ihn hat, die den Nutzern des Stromsystems auferlegte Zahlungspflicht unter die Kategorie der ISBZ im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2008/118 fallen kann.

43.

Vom ersten Standpunkt (dem allgemeinen) aus betrachtet ist die Verpflichtung zur Zahlung dieser Art von allgemeinen Kosten nach dem Verständnis des italienischen Rechts eine Vermögensleistung ohne steuerlichen Charakter ( 15 ), und die Rechtsprechung der italienischen Gerichte verneint, dass es sich um eine Steuer handelt.

44.

Der Gerichtshof stellt jedoch bei der Entscheidung über das Vorliegen einer Steuer, Abgabe oder Gebühr nach Unionsrecht auf die objektiven Merkmale der Steuer unabhängig von ihrer Qualifizierung im nationalen Recht ab ( 16 ). Folglich muss die Einstufung eines Systems zur Umlage der AKSS auf die Stromnutzer als ISBZ gemäß Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2008/118 mit Blick auf das Unionsrecht erfolgen.

45.

Das Unionsrecht enthält keine Definition der indirekten Steuern, und auch die Rechtsprechung des Gerichtshofs bietet sie nicht, wenngleich er ihnen in einigen Urteilen bestimmte charakteristische Merkmale zuschreibt: Sie werden nicht auf das Einkommen oder das Vermögen natürlicher oder juristischer Personen erhoben (was die direkten Steuern auszeichnet), sondern auf den Verbrauch von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen ( 17 ), und sie werden üblicherweise in den den Verbrauchern gestellten Rechnungen aufgeführt ( 18 ).

46.

Im Urteil Kernkraftwerke Lippe-Ems ( 19 ) hat der Gerichtshof auf Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2008/118 Bezug genommen und ausgeführt, dass dieser darauf abzielt, den unterschiedlichen steuerlichen Traditionen der Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet und dem häufigen Rückgriff auf indirekte Steuern für die Zwecke nicht auf den Haushalt bezogener Politiken Rechnung zu tragen, und es daher den Mitgliedstaaten erlaubt, zusätzlich zur Mindestverbrauchsteuer andere indirekte Steuern mit besonderer Zielsetzung einzuführen.

47.

Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2008/118 sieht eine Ausnahme von der allgemeinen Regel vor, nach der die harmonisierte Verbrauchsteuer und die Mehrwertsteuer nur auf den Stromverbrauch erhoben werden, so dass ein enges Auslegungskriterium anzulegen ist. Zudem ist der Spielraum der Staaten dadurch eingeschränkt, dass Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2008/118 die zwei Voraussetzungen festlegt, die die ISBZ kumulativ erfüllen müssen (d. h. die besondere Zielsetzung und die Vereinbarkeit mit den Unionsvorschriften über die Verbrauchsteuer oder die Mehrwertsteuer) ( 20 ).

48.

Zum „besonderen Zweck“ der ISBZ hat der Gerichtshof ausgeführt, dass sie andere als reine Haushaltszwecke verfolgen müssen ( 21 ). Im Urteil Transportes Jordi Besora ( 22 ) hat er festgestellt, dass die Stärkung der Autonomie einer Gebietskörperschaft durch die Einräumung der Befugnis zur Steuererhebung eine rein fiskalische Zielsetzung darstellt, die als solche keine besondere Zielsetzung darstellt ( 23 ). Für eine Zuordnung der Steuer zur Kategorie der ISBZ wäre es erforderlich gewesen, dass die Einnahmen aus dieser Steuer zwingend dafür verwendet werden, die sozialen und die umweltbezogenen Kosten zu senken, die auf spezifische Weise mit dem Verbrauch der mit der Steuer belasteten Mineralöle zusammenhängen, so dass ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Verwendung der Einnahmen und der Zielsetzung der fraglichen Steuer besteht ( 24 ).

49.

Die Voraussetzung der Besonderheit wäre erfüllt, wenn die Umlage der AKSS auf die italienischen Verbraucher der Kategorie der ISBZ zugeordnet werden könnte, denn aus dem Vorlagebeschluss und den Erklärungen der italienischen Regierung ergibt sich, dass die von den Energieversorgungsunternehmen erhobenen Beträge an die Ausgleichskasse überwiesen werden, die sie wiederum nach Maßgabe der im italienischen Recht jeweils festgelegten Ziele von allgemeinem Interesse verteilt ( 25 ). Jedenfalls ist es Sache des nationalen Gerichts, die Bestandteile des Mechanismus der AKSS zu prüfen und festzustellen, ob sie für den gesetzlich vorgesehenen Zweck verwendet werden und nicht als öffentliche Einnahmen in den Staatshaushalt eingehen und damit nicht der Erreichung des Ziels dienen, das der Erhebung der Leistung zugrunde liegt.

50.

Meiner Ansicht nach sprechen indessen fundierte Argumente dagegen, dass der italienische Mechanismus zur Finanzierung der AKSS die zweite Voraussetzung erfüllt, die es ermöglichen würde, ihn unter Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2008/118 zu subsumieren. Nach dieser Voraussetzung müsste es sich um eine indirekte Steuer handeln, deren Merkmale ( 26 ) entweder den durch die Union harmonisierten Verbrauchsteuern oder der Mehrwertsteuer entsprechen ( 27 ).

51.

Bevor auf diese Argumente eingegangen wird, sollten einige Urteile angeführt werden, in denen der Gerichtshof dem italienischen System nahestehende Mechanismen geprüft hat, allerdings unter dem Gesichtspunkt ihrer Vereinbarkeit mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen, so dass er nicht unmittelbar zur steuerlichen oder nicht steuerlichen Natur dieser Mechanismen zur Abwälzung der AKSS auf die Verbraucher Stellung nehmen konnte.

52.

Im Urteil Association Vent De Colère! u. a. ( 28 ) hat der Gerichtshof festgestellt, dass ein Mechanismus zum Ausgleich von Mehrkosten, dessen Finanzierung von allen im Inland wohnhaften Stromendverbrauchern getragen wird und nach dem die so erhobenen Beträge nach Maßgabe des Rechts des Mitgliedstaats umgelegt und unter den begünstigten Unternehmen aufgeteilt werden, als staatliche Maßnahme oder Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV einzustufen ist.

53.

Im Beschluss Elcogás ( 29 ) hat er auf derselben Linie hinzugefügt, dass es „insoweit keine Auswirkungen hat, dass die für den Ausgleich der Mehrkosten bestimmten Beträge nicht aus einem spezifischen Stromtarifzuschlag stammen und der in Rede stehende Finanzierungsmechanismus nach nationalem Recht nicht im engen Sinn zur Kategorie der Steuer, Abgabe oder steuerähnlichen Abgabe gehört“ ( 30 ).

54.

Der Gerichtshof hat auch die Vereinbarkeit anderer auf dem Stromsektor geltender Tarifmechanismen mit den unionsrechtlichen Vorschriften über staatliche Beihilfen geprüft. Gelegentlich hat er sie als steuerähnliche Abgaben eingeordnet und seine Rechtsprechung zum Verbot von Abgaben gleicher Wirkung und diskriminierender inländischer Abgaben auf sie angewandt. In der Rechtssache Alcoa Trasformazioni/Kommission ( 31 ) hat er den zusätzlichen Betrag, der den italienischen Verbrauchern in Rechnung gestellt wurde, um in Italien einen Sonderstromtarif für energieintensive Industriezweige und insbesondere den Alcoa gehörenden Aluminiumwerken gewähren zu können, allgemein und wenig präzise als steuerähnliche Abgabe eingeordnet. Die Einnahmen aus dieser steuerähnlichen Abgabe wurden an die Ausgleichskasse überwiesen, die Alcoa unmittelbar den Unterschiedsbetrag zwischen dem an ENEL gezahlten Tarif und dem Vorzugstarif erstattete.

55.

In der Rechtssache Régis Network ( 32 ) hat der Gerichtshof eine Entscheidung der Kommission aufgehoben, mit der staatliche Beihilfen, die Frankreich lokalen Radiosendern gewährt hatte und die durch die Erhebung einer parafiskalischen Abgabe zugunsten des Unterstützungsfonds für den Hörfunk finanziert wurden, die im französischen Recht wie eine echte Steuer geregelt war, für mit dem Unionsrecht vereinbar erklärt wurden. Zudem oblag es der Direction Générale des Impôts (Generaldirektion für Steuern), die Abgabe zugunsten des Kontos des Unterstützungsfonds nach den Vorschriften und mit den Garantien und Sanktionen, die für die Mehrwertsteuer galten, zu berechnen, festzusetzen und einzuziehen.

56.

Die weite Definition, die der Gerichtshof den Begriffen der Abgaben gleicher Wirkung und der diskriminierenden inländischen Abgaben gegeben hat, hat es ihm ermöglicht, sie auf alle einseitig von den Mitgliedstaaten vorgeschriebenen Vermögensleistungen unabhängig von ihrer steuerlichen Natur anzuwenden ( 33 ). Der Gerichtshof sollte dieses Vorabentscheidungsersuchen daher zum Anlass nehmen, bei der Einstufung steuerähnlicher Abgaben einen eindeutigeren (und wenn möglich auch aus der Sicht der Dogmatik des Steuerrechts rigoroseren) Standpunkt einzunehmen, so dass er nicht ohne Weiteres die wirklichen Steuern den öffentlichen Vermögensleistungen ohne steuerlichen Charakter gleichstellt.

57.

Zwar mag diese Klarstellung weder für die Anwendung der Bestimmungen über staatliche Beihilfen noch im Fall des Verbots von Abgaben gleicher Wirkung oder diskriminierender inländischer Abgaben unerlässlich sein, aber ich bin der Ansicht, dass sie erforderlich ist, wenn wie in der vorliegenden Rechtssache Harmonisierungsrichtlinien auf dem Gebiet des Steuerrechts ausgelegt werden.

58.

Meiner Ansicht nach sprechen zwei Schlüsselargumente dafür, dass die anteilsmäßige Erhebung der AKSS bei den Stromnutzern nicht auf eine steuerliche Verpflichtung zurückgeht. Das erste stellt auf ihre Natur ab, die der einer Vermögensleistung entspricht, die zwar durch das italienische Gesetz eingeführt worden ist, aber keinen steuerlichen Charakter hat ( 34 ). Selbst wenn man davon ausgeht, dass die Gesamtbeträge, in denen sie sich niederschlägt, die Natur staatlicher Mittel haben, so dass sie gegebenenfalls als staatliche Beihilfen eingestuft werden können, nehmen sie dadurch nicht das Gepräge (und auch nicht die Natur) einer Steuer an.

59.

Soweit hier von Bedeutung (also in Bezug auf die Richtlinien 2003/96 und 2008/118), kann der Beitrag zur Finanzierung der AKSS nicht als Steuer eingestuft werden, da er keine den harmonisierten Verbrauchsteuern oder der Mehrwertsteuer ähnliche Steuerstruktur aufweist. Ich erinnere daran, dass die letztgenannte Voraussetzung für seine Zuordnung zur Kategorie der ISBZ im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2008/118 unerlässlich ist.

60.

Anders als mit den Steuern werden mit den Vermögensleistungen öffentlichen Charakters keine Einnahmen erzielt, die zur Erfüllung öffentlicher, allgemeiner oder spezifischer Aufgaben, die die nationalen Behörden finanzieren müssen, in den staatlichen Haushalt eingehen. Der Gerichtshof hat diesen Faktor (die Erzielung von „Einkünften für den Staat“) als charakteristisches Merkmal der Abgabenformen herausgearbeitet ( 35 ).

61.

Das italienische Stromsystem (nicht der Fiskus) erhebt aufgrund einer Entscheidung des Gesetzgebers bei den Stromverbrauchern Beträge, die zur Deckung einiger diesem System innewohnenden Kosten verwendet werden. Die öffentliche Einrichtung, die sie verwaltet (die Ausgleichskasse), handelt wie eine einfache Hinterlegungs- und Ausgleichskasse, bei der die Einnahmen eingehen, um in der im italienischen Recht vorab festgelegten Form verteilt zu werden. Empfänger der erhobenen Einnahmen sind nicht die öffentlichen Stellen, sondern bestimmte Betriebe und sonstige Empfänger der Beträge, die den Kosten entsprechen, die durch diesen Mechanismus aufgebracht werden. Die Beträge, die erhoben werden, um zu den AKSS beizutragen, sind mithin keine Einnahmen, die in den Haushalt des Staats oder einiger seiner Einrichtungen eingehen und später zur Finanzierung spezifischer Aufgaben verwendet werden ( 36 ). Sie lassen sich daher kaum als Steuern im rechtstechnischen Sinne einstufen.

62.

Als zweites Argument spricht für diese These, dass die nationalen Steuerbehörden weder am Mechanismus zur Umlage der AKSS beteiligt sind noch die üblichen Befugnisse des Fiskus wahrnehmen können. Zahlt ein Verbraucher den Prozentsatz, den das Vertriebsunternehmen in seiner Stromrechnung als AKSS ausweist (und der später an die Ausgleichskasse überwiesen wird), nicht, werden die Beamten der Steuerverwaltung nicht tätig: Auch insoweit müssen bei Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Unternehmen und dem Verbraucher die ordentlichen Gerichte angerufen werden.

63.

Eine solche Vermögensleistung kann nicht als ISBZ im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2008/118 eingestuft werden, wenn sie sich nicht auf ein Erhebungs- und Sanktionssystem stützen kann, das mit den Befugnissen der Steuerverwaltung ausgestattet ist, die eine effektive Erhebung der Mehrwertsteuer und der Verbrauchsteuern – unabhängig davon, ob sie harmonisiert sind oder nicht – gewährleisten. Der italienische AKSS-Mechanismus verfügt über kein dem für die Mehrwertsteuer und den harmonisierten Verbrauchsteuern geltenden System vergleichbares System der „steuerlichen Überwachung“, wie Art. 1 Abs. 2 dieser Richtlinie es ausdrücklich verlangt, damit die Mitgliedstaaten indirekte Steuern auf verbrauchsteuerpflichtige Waren wie Strom erheben können.

64.

Letztendlich bin ich der Ansicht, dass a) der Mechanismus zur Finanzierung der AKSS nicht als ISBZ im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2008/118 eingestuft werden kann und b) daraus folgt, dass ein System von Vergünstigungen zugunsten energieverschlingender Betriebe, wie es durch die vom vorlegenden Gericht angeführten italienischen Vorschriften eingeführt wurde, nicht vom Begriff „Steuerermäßigungen“ des Art. 17 Abs. 1 der Richtlinie 2003/96 umfasst ist. Folglich kann ein Mitgliedstaat sich für ein System von Vergünstigungen zugunsten energieverschlingender Betriebe entscheiden, sofern es mit den Vorschriften des Unionsrechts auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen vereinbar ist ( 37 ).

65.

Sollte der Gerichtshof entgegen meinem Vorschlag zu dem Ergebnis gelangen, dass der von Italien verwendete Mechanismus zur Finanzierung der AKSS steuerrechtlicher Natur ist, müsste er ihn als eine für besondere Zwecke erhobene Steuer im Sinne des Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2008/118 betrachten; in diesem Fall wäre die Richtlinie 2003/96 auf ihn anwendbar. Dann könnten die energieverschlingenden Betriebe die Steuermäßigungen des Art. 17 der Richtlinie 2003/96 in Anspruch nehmen, denn nach dieser Vorschrift und logischerweise innerhalb der von ihr gezogenen Grenzen kommt eine Verringerung der sowohl auf die harmonisierte Stromverbrauchsteuer als auch die nicht harmonisierten indirekten Steuern zurückgehenden Steuerlast in Betracht.

C – Zweite Vorlagefrage: Vereinbarkeit eines nationalen Systems von Steuerermäßigungen, die ausschließlich die im verarbeitenden Gewerbe tätigen energieverschlingenden Betriebe begünstigen, mit der Richtlinie 2003/96

66.

Als Antwort auf die erste Frage habe ich vorgeschlagen, dass der Mechanismus zur Finanzierung der AKSS nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2008/118 fällt und dass aus dieser Prämisse folgt, dass auch die Richtlinie 2003/96 nicht anwendbar ist. Sollte sich der Gerichtshof dieser Argumentation anschließen, müsste auf die zweite Frage des Consiglio di Stato (Staatsrat) nicht eingegangen werden.

67.

Dessen ungeachtet nehme ich subsidiär zu ihr Stellung für den Fall, dass der Gerichtshof feststellt, dass der Beitrag der italienischen Stromverbraucher zu den AKSS als eine der ISBZ im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2008/118 eingestuft werden kann und mithin unter die Richtlinie 2003/96 fällt.

68.

Ich glaube, dass die Antwort auf die zweite Frage in diesem Fall keine übermäßigen Schwierigkeiten aufwirft. Art. 5 der Richtlinie 2003/96 gestattet den Mitgliedstaaten, bei der Besteuerung von Strom zwischen betrieblicher und nicht betrieblicher Verwendung zu unterscheiden. Nach Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 bezeichnet eine „betriebliche Verwendung“ die Verwendung durch eine Betriebseinheit, die die in Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 2 bezeichneten wirtschaftlichen Tätigkeiten ausübt, also „alle Tätigkeiten eines Erzeugers, Händlers oder Dienstleistenden einschließlich der Tätigkeiten der Urproduzenten und der Landwirte, sowie die Tätigkeiten der freien Berufe“. Die energieverschlingenden Betriebe, die die italienischen Vorschriften begünstigen, verwenden den Strom im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit zweifellos betrieblich.

69.

Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2003/96 gestattet den Mitgliedstaaten auch, „den Anwendungsbereich des ermäßigten Steuerbetrags für betriebliche Verwendungen [zu] begrenzen“. Die Bestimmung stellt es ihnen mithin frei, den ermäßigten Steuerbetrag auf einige und nicht auf alle Produktionsbereiche zu erstrecken. Eine nationale Vorschrift wie die italienische, die diese betriebliche Verwendung allein auf das verarbeitende Gewerbe beschränkt, ist meiner Meinung nach mit der Richtlinie 2003/96 vereinbar.

70.

Darüber hinaus ermöglicht es Art. 17 Abs. 1 der Richtlinie 2003/96 den Mitgliedstaaten, Steuermäßigungen für den Verbrauch von elektrischem Strom zugunsten bestimmter energieverschlingender Betriebe anzuwenden ( 38 ) und stellt es den Mitgliedstaaten wiederum frei, „enger gefasste Begriffe …, einschließlich verkaufswert-, prozess- und sektorbezogener Definitionen“, anzuwenden.

71.

Die italienische Regelung beachtet diese Bestimmung der Richtlinie 2003/96, da sie eine (auch von der Richtlinie selbst verwendete) Definition der energieintensiven Betriebe enthält und darüber hinaus im Rahmen des durch Art. 17 Abs. 1 eingeräumten Gestaltungsspielraums die Steuervergünstigungen nur Betrieben gewährt, die im verarbeitenden Gewerbe tätig sind. Der Ausschluss von Betrieben anderer Sektoren (wie dem der Gesundheitsdienstleistungen, zu dem die Fondazione Santa Lucia gehört) von den Steuervergünstigungen ist nach der Richtlinie 2003/96 in keiner Weise untersagt. Er kann nicht als diskriminierend bezeichnet werden, wenn er unter Verwendung allgemeiner Kategorien bestimmte Betriebe (die des verarbeitenden Gewerbes) anhand vorab festgelegter objektiver Gesichtspunkte, wie z. B. ihre Zugehörigkeit zu einem spezifischen wirtschaftlichen Tätigkeitsfeld, das nach Auffassung des Gesetzgebers besondere Maßnahmen erfordert, von anderen unterscheidet.

72.

Ich teile vollumfänglich die Auffassung des Consiglio di Stato (Staatsrat), nach der Art. 17 der Richtlinie 2003/96 den nationalen Behörden folgende Wahlmöglichkeiten eröffnet: a) die fraglichen Anreize keinem energieintensiven Betrieb zu gewähren, b) sie allen energieverschlingenden Betrieben zu gewähren oder c) sie lediglich einigen energieintensiven Betrieben zu gewähren, die in konkreten Sektoren tätig sind, die von den nationalen Behörden festgelegt werden, um bestimmte im Allgemeininteresse liegende Ziele zu verfolgen.

73.

Sollte der Gerichtshof daher zu dem Ergebnis kommen, dass ein Mechanismus wie der der AKSS, den das italienische Recht regelt, eine ISBZ ist, können die Mitgliedstaaten gemäß Art. 17 der Richtlinie 2003/96 die Ermäßigungen auf diese Steuer zugunsten energieintensiver Betriebe ausgestalten, indem sie sie auf das verarbeitende Gewerbe beschränken.

IV – Ergebnis

74.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Consiglio di Stato wie folgt zu beantworten:

1.

Die zugunsten bestimmter „energieintensiver“ Betriebe geregelten Vergünstigungen, die es ihnen ermöglichen, ihren Beitrag zu den allgemeinen Kosten des Stromsystems zu senken, sind nicht vom Begriff „Steuerermäßigungen“ gemäß Art. 17 Abs. 1 der Richtlinie 2003/96/EG des Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom umfasst, da der Mechanismus zur Finanzierung dieser allgemeinen Kosten nicht als indirekte Steuer für besondere Zwecke im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2008/118/EG des Rates vom 16. Dezember 2008 über das allgemeine Verbrauchsteuersystem und zur Aufhebung der Richtlinie 92/12/EWG eingestuft werden kann.

2.

Sollte es sich bei dem Beitrag zur Finanzierung der allgemeinen Kosten des Stromsystems um eine indirekte Steuer für besondere Zwecke im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2008/118 handeln, könnten die Mitgliedstaaten gemäß Art. 17 der Richtlinie 2003/96 insoweit Steuerermäßigungen zugunsten energieintensiver Betriebe des verarbeitenden Gewerbes vorsehen.

( 1 ) Originalsprache: Spanisch.

( 2 ) Richtlinie des Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom (ABl. L 283, S. 51).

( 3 ) Richtlinie des Rates vom 16. Dezember 2008 über das allgemeine Verbrauchsteuersystem und zur Aufhebung der Richtlinie 92/12/EWG (ABl. L 9, S. 12).

( 4 ) GURI Nr. 68 vom 22. März 2007.

( 5 ) GURI Nr. 147 vom 26. Juni 2012.

( 6 ) GURI Nr. 91 vom 18. April 2013.

( 7 ) Die Wortschöpfung „imprese energivore“ (energieverschlingende Betriebe) findet sich im Vorlagebeschluss und erscheint mir im höchsten Maße ausdrucksvoll, um das Phänomen dieser Betriebe zu bezeichnen, deren Tätigkeit einen intensiven Energieverbrauch erfordert.

( 8 ) Der Consiglio di Stato (Staatsrat) führt im Vorlagebeschluss (S. 17 und 24) aus, die sogenannten allgemeinen Kosten des Stromsystems zur Unterstützung der allgemeinen Interessen seien durch Gesetz individualisierte Kosten, die den Nutzern – einschließlich der Betriebe – durch Ausweis in der (Strom-)Rechnung anteilsmäßig in Rechnung gestellt würden.

( 9 ) Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Dezember 1996 betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt (ABl. 1997, L 27, S. 20).

( 10 ) Folgende Ziele werden genannt: die Stilllegung kerntechnischer Anlagen und die Schließung des Kernbrennstoffkreislaufs, die Energieerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen, die Finanzierung besonderer Tarifregelungen, die Finanzierung von Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten, der Stromgutschein für benachteiligte Kunden, die Vergünstigungen für energieverschlingende Betriebe, der Ausgleich für kleine Stromerzeuger, die Maßnahmen zur Förderung der Energieeffizienz, der Ausgleich für lokale Gebietskörperschaften, auf deren Gebiet kerntechnische Anlagen angesiedelt sind, der Ausgleich von Ungleichgewichten zwischen Transport- und Vertriebskosten sowie die Maßnahmen zur Wiederherstellung der Qualität der Dienstleistung.

( 11 ) Entscheidung C(2004) 4333/8 der Kommission vom 1. Dezember 2004.

( 12 ) ABl. 2014, C 200, S. 1.

( 13 ) Im Bereich der Verbrauchsteuern werden spezifische Richtlinien, die die Bemessungsgrundlagen und die Mindeststeuersätze für die Waren, auf die diese Verbrauchsteuern erhoben werden, harmonisieren (wie etwa die Richtlinie 2003/96 für Kohlenwasserstoffe und Strom), mit einer allgemeinen Richtlinie kombiniert, die das allgemeine, für die Herstellung, den Besitz, die Beförderung und die Kontrolle verbrauchsteuerpflichtiger Waren vorgesehene System regelt (Richtlinie 2008/118). Vgl. Maitrot de la Motte, A., Droit fiscal de l’Union européenne, Bruylant, Brüssel, 2012, S. 386 ff.; Becker, F., Cazorla, L. M., Martínez-Simancas, J., Los tributos del sector eléctrico, Aranzadi, Pamplona, 2013; Rozas Valdés, J. A., „El modelo español de sistema financiero eléctrico a la luz del derecho comunitario“, Quincena fiscal, 2015, Nr. 3, S. 55 bis 84.

( 14 ) Nach der einschlägigen Literatur ist diese Bestimmung wenig klar. Vgl. z. B. Berlin, D., Politique fiscale, vol. I, Commentaire J. Mégret, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2012, S. 561.

( 15 ) Aus diesem Grund regeln Art. 39 Abs. 3 des Decreto-legge von 2012 und die ministeriellen Leitlinien von 2013 die Vergünstigungen für energieverschlingende Betriebe im Bereich der AKSS außerhalb der in Art. 39 Abs. 2 des Decreto-legge von 2012 vorgesehenen Steuerermäßigungen, die der italienische Staat ihnen gewähren kann, die aber weder umgesetzt noch angewendet worden sind.

( 16 ) Urteil Test Claimants in the FII Group Litigation (C‑446/04, EU:C:2006:774, Rn. 107 und die dort angeführte Rechtsprechung). Der Gerichtshof hat auch festgestellt, dass die in der Richtlinie 2003/96 niedergelegten Bestimmungen über die Ermäßigungen autonom und anhand ihres Wortlauts und der mit dieser Richtlinie verfolgten Ziele auszulegen sind (Urteile Systeme Helmholz, C‑79/10, EU:C:2011:797, Rn. 19, und Jan de Nul, C‑391/05, EU:C:2007:126, Rn. 20 bis 23).

( 17 ) Urteil Kernkraftwerke Lippe-Ems (C 5/14, EU:C:2015:354, Rn. 56).

( 18 ) Der von der Region Brüssel-Hauptstadt erhobene Beitrag für Strom wurde als indirekte Steuer angesehen, weil er zum Zwecke der Abwälzung auf den Endverbraucher konzipiert und eingeführt wurde und die Lieferanten ihn in den den Verbrauchern, in diesem Fall den Einrichtungen der Union, gestellten Rechnungen aufgeführt hatten (Urteil Kommission/Belgien, C‑163/14, EU:C:2016:4, Rn. 39 und 48).

( 19 ) Rechtssache C‑5/14 (EU:C:2015:354, Rn. 58 und 59) und entsprechend das Urteil Kommission/Frankreich (C‑434/97, EU:C:2000:98, Rn. 18 und 19).

( 20 ) Diese Grundnormen betreffen die Bestimmung der Bemessungsgrundlage, die Berechnung der Steuer, die Entstehung des Steueranspruchs und die steuerliche Überwachung (die Bestimmungen über die Befreiungen gehören nicht dazu).

( 21 ) Vgl. die Urteile Kommission/Frankreich (C‑434/97, EU:C:2000:98, Rn. 19), EKW und Wein & Co. (C‑437/97, EU:C:2000:110, Rn. 31) und Hermann (C‑491/03, EU:C:2005:157, Rn. 16).

( 22 ) Rechtssache C‑82/12 (EU:C:2014:108, Rn. 20 und 21). Vgl. auch die Urteile EKW und Wein & Co. (C‑437/97, EU:C:2000:110, Rn. 30) sowie Kommission/Frankreich (C‑434/97, EU:C:2000:98, Rn. 26). Im ersten dieser Urteile ging es um die der staatlichen Tranche des Steuersatzes für die Steuer auf den Einzelhandelsverkauf von Mineralölen hinzugefügte Tranche des Steuersatzes der Autonomen Gemeinschaften, die der Finanzierung von auf die Autonomen Gemeinschaften übertragenen Zuständigkeiten diente.

( 23 ) Urteile EKW und Wein & Co (C‑437/97, EU:C:2000:110, Rn. 33) sowie Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108, Rn. 25).

( 24 ) Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108, Rn. 30 bis 32) und Schlussanträge von Generalanwalt Wahl in dieser Rechtssache (C‑82/12, EU:C:2013:694, Nrn. 28 bis 30).

( 25 ) Der italienischen Regierung zufolge findet nur ein prozentualer Anteil des Bestandteils A2 der AKSS, der für die Stilllegung kerntechnischer Anlagen bestimmt ist, in den Staatshaushalt Eingang.

( 26 ) Es bedarf nur der Ähnlichkeit, nicht der Identität, denn die Rechtsprechung verlangt nur die Übereinstimmung mit der allgemeinen Systematik der Besteuerung im Unionsrecht. In diesem Sinne Urteil EKW und Wein & Co (C‑437/97, EU:C:2000:110, Rn. 47).

( 27 ) Diese Voraussetzung impliziert, dass er Ähnlichkeiten mit den Verbrauchsteuern und der Mehrwertsteuer aufweisen muss, nicht aber mit beiden, da es sich um indirekte Steuern mit sehr unterschiedlichen Merkmalen handelt. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil EKW und Wein & Co (C‑437/97, EU:C:2000:110, Rn. 44) ausgeführt: „Mehrwertsteuer und Verbrauchsteuern besitzen jedoch Merkmale, die nicht miteinander vereinbar sind. So ist die Mehrwertsteuer proportional im Verhältnis zum Preis der Waren, die ihr unterliegen, während Verbrauchsteuern hauptsächlich aufgrund des Volumens der Ware berechnet werden. Außerdem wird die Mehrwertsteuer auf jeder Stufe der Erzeugung und des Vertriebs erhoben (wobei die Vorsteuer grundsätzlich abzugsfähig ist), während die Verbrauchsteuern bei der Überführung der steuerpflichtigen Ware in den steuerrechtlich freien Verkehr entstehen (ohne dass eine vergleichbare Abzugsmöglichkeit vorgesehen ist). Schließlich wird die Mehrwertsteuer allgemein, die Verbrauchsteuer nur auf bestimmte Waren erhoben.“

( 28 ) Rechtssache C‑262/12 (EU:C:2013:851, Rn. 28 und 37).

( 29 ) Rechtssache C‑275/13 (EU:C:2014:2314, Rn. 31). Das spanische Tribunal Supremo hat in diesem Fall seine Zweifel an der staatlichen Herkunft der Mittel, die Elcogás erhalten hatte, geäußert, da der Finanzierungsmechanismus streng genommen nicht zu den Kategorien der Steuer, Abgabe oder steuerähnlichen Abgabe, sondern zu derjenigen der zusätzlichen Kosten des Stromsystems gehörte.

( 30 ) Der spanische Mechanismus in der Rechtssache Elcogás ist dem italienischen System der AKSS sehr ähnlich, da der bei den Stromverbrauchern und den Nutzern von Transport- und Verteilernetzen erhobene Endtarif einen Posten enthält, der gemeinsam mit dem Strompreis dazu diente, den Gläubiger-Elektrizitätsunternehmen sowohl für den gelieferten Strom als auch die Nutzung der Netze und die sonstigen „ständigen Kosten des Systems“, zu denen der Beitrag zu Elcogás gehörte, ein Entgelt zu zahlen. Darüber hinaus wurde der von den Stromverbrauchern und den Netzbenutzern finanzierte „Gemeinschaftsfonds“ nachträglich über einen Abrechnungsmechanismus, der von einer Stelle staatlicher Natur verwaltet wurde und diese Mittel entgegennahm und die Beträge, die den durch das System Begünstigten zustanden, nach Maßgabe gesetzlicher Kriterien und ohne irgendein Ermessen berechnete und abrechnete, verteilt (Beschluss Elcogás, C‑275/13, EU:C:2014:2314, Rn. 15 und 16). Vgl. auf derselben Linie den später verkündeten Beschluss Alcoa Trasformazioni/Kommission (C‑604/14 P, EU:C:2016:54).

( 31 ) C‑194/09 P, EU:C:2011:497, Rn. 14.

( 32 ) C‑333/07, EU:C:2008:764.

( 33 ) Vgl. z. B. die Schlussanträge von Generalanwalt Mengozzi in der Rechtssache Essent Netweerk Noord (C‑206/06, EU:C:2008:33, Nrn. 40 bis 44), in denen er einen niederländischen Tarifaufschlag als steuerähnliche Abgabe (die sich unter den Begriff der Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Zoll oder eine inländische Abgabe fassen lässt) einstufte, der vorübergehend auf den Verbrauch elektrischer Energie erhoben und von den Netzbetreibern eingezogen sowie von diesen wiederum an eine Gesellschaft weitergeleitet wurde, die die gemeinsame Tochtergesellschaft der nationalen Stromerzeuger war. Diese Gesellschaft war nach diesen Vorschriften verpflichtet, einen Teil dieses Aufkommens zur Deckung nicht rückholbarer Kosten aus Investitionen, die sie selbst oder die Stromerzeugungsunternehmen vor Öffnung des Marktes für den Wettbewerb getätigt hatten, zurückzubehalten und einen etwaigen Überschuss an den Staat abzuführen. Generalanwalt Mengozzi zufolge weist der betreffende Aufschlag Merkmale auf, die ihn von einer klassischen Abgabe unterscheiden (Nr. 41 seiner Schlussanträge).

( 34 ) Vgl. die Arbeiten von Lavilla Rubira, J. J., „Prestaciones patrimoniales públicas no tributarias impuestas a las empresas que operan en el sector eléctrico“, S. 69 bis 102, und von Gómez-Ferrer Rincón, R., „Las prestaciones patrimoniales de carácter público y naturaleza no tributaria“, S. 31 bis 67, in: López Ramón, F. (Hrsg.), Las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias y la resolución extrajudicial de conflictos, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2015.

( 35 ) Im Urteil Air Transport Association of America u. a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, Rn. 143) wird im Zusammenhang mit dem System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten der Union festgestellt, dass „es anders als bei einem Zoll, einer Gebühr oder einer Abgabe auf den Verbrauch von Treibstoff nach dem mit der Richtlinie 2003/87 in der durch die Richtlinie 2008/101 geänderten Fassung eingerichteten System nicht möglich [ist], anhand einer im Vorhinein festgelegten Bemessungsgrundlage und eines im Vorhinein festgelegten Abgabensatzes für alle in einem Kalenderjahr durchgeführten Flüge den für eine Tonne verbrauchten Treibstoff zu zahlenden Betrag zu bestimmen, abgesehen davon, dass es nicht Zweck des Systems ist, Einkünfte für den Staat zu erzielen“ (Hervorhebung nur hier). Aus dieser Feststellung ergibt sich im Umkehrschluss, dass es im Unionsrecht für das Vorliegen einer Steuer erforderlich ist, dass eine öffentliche Einnahme entsteht.

( 36 ) Im Urteil CIBA (C‑96/08, EU:C:2010:185, Rn. 23) prüfte der Gerichtshof eine von den Gesellschaften nach Maßgabe ihrer Lohnkosten zu entrichtende Berufsausbildungsabgabe. Die Einnahmen aus dieser Abgabe wurden einer Abteilung des Arbeitsmarktfonds zugewiesen, der Förderungen an Berufsausbildungseinrichtungen in Ungarn zahlte. Der Gerichtshof stellte fest, dass die Tatsache, dass die Abgabe in einen vom zentralen Haushalt des Staates getrennten, einem privaten Verwendungszweck gewidmeten Fonds fließt, nicht ausschließen konnte, dass sie in den Bereich der Besteuerung fällt. Die mit der Abgabe vereinnahmten Mittel waren in diesem Fall von den ungarischen Behörden erhobene öffentliche Einnahmen mit der einzigen Besonderheit, dass sie einem spezifischen Haushaltsposten zugewiesen wurden.

( 37 ) Zu den Energieerzeugnissen, die vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2003/96 ausgenommen sind, hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Mitgliedstaaten grundsätzlich befugt sind, sie zu besteuern, sofern sie bei der Wahrnehmung ihrer Befugnis das Unionsrecht beachten (Urteile Fendt Italiana, C‑145/06 und C‑146/06, EU:C:2007:411, Rn. 38 und 41, und X, C‑426/12, EU:C:2014:2247, Rn. 30).

( 38 ) Konkret, wenn es sich um „eine Betriebseinheit im Sinne von Artikel 11 [handelt], bei der sich entweder die Energie- und Strombeschaffungskosten auf mindestens 3,0 % des Produktionswertes belaufen oder die zu entrichtende nationale Energiesteuer mindestens 0,5 % des Mehrwertes beträgt“.

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