STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MICHALA BOBKA
přednesené dne 30. března 2017 ( 1 )
Věc C‑320/15
Evropská komise
v.
Řecká republika
„Nesplnění povinnosti členským státem – Životní prostředí – Čištění městských odpadních vod – Článek 4 odst. 1 a 3 a příloha I B a I D směrnice 91/271/EHS – Reprezentativní vzorky“
I. Úvod
1.
Směrnice Rady 91/271/EHS o čištění městských odpadních vod (dále jen „směrnice o čištění městských odpadních vod“) ( 2 ) má za cíl chránit životní prostředí před nepříznivými účinky způsobenými mimo jiné vypouštěním nedostatečně vyčištěných městských odpadních vod. Ukládá členským státům povinnosti podrobit městské odpadní vody přiměřenému čištění. K prokázání, že městské odpadní vody splňují použitelné požadavky, musí členské státy odebírat vzorky městských odpadních vod, které podrobily předepsanému čištění.
2.
Komise tvrdí, že Řecká republika nesplnila v případě osmi aglomerací povinnosti, které pro ni vyplývají ze směrnice o čištění městských odpadních vod. U pěti z těchto aglomerací uvedený členský stát nezpochybňuje tvrzené nesplnění povinnosti. U zbylých tří aglomerací se však Řecká republika neshoduje s Komisí na tom, zda tento členský stát poskytl Komisi dostatečné vzorky vyčištěných vod.
3.
Problematika týkající se počtu vzorků vyžadovaného podle směrnice o čištění městských odpadních vod zajisté není nová. Je však asi správné připustit, že přístup Soudního dvora k této problematice nebyl v minulosti vždy zcela jednotný. Na žádost Soudního dvora se proto v tomto stanovisku zaměřím na objasnění tohoto konkrétního problému.
II. Právní rámec
4.
Povinnosti uložené směrnicí o čištění městských odpadních vod jsou stanoveny v závislosti na tzv. populačnímu ekvivalentu (PE) dotyčné aglomerace ( 3 ).
5.
Podle čl. 3 odst. 1 směrnice o čištění městských odpadních vod členské státy měly mimo jiné zajistit, aby byly aglomerace s populačním ekvivalentem v rozmezí 2000 až 15000 PE ( 4 ) vybaveny stokovými soustavami ( 5 ) městských odpadních vod, a to nejpozději do 31. prosince 2005.
6.
Podle čl. 4 odst. 1 směrnice o čištění městských odpadních vod měly členské státy mimo jiné zajistit, aby městské odpadní vody odváděné stokovými soustavami byly před vypuštěním podrobeny sekundárnímu čištění nebo jinému rovnocennému čištění. U aglomerací s populačním ekvivalentem v rozmezí 10000 až 15000 PE a u aglomerací s populačním ekvivalentem v rozmezí 2000 až 10000 PE pro vypouštění do sladkých vod a do ústí řek mělo být dosaženo souladu s uvedeným ustanovením nejpozději do 31. prosince 2005.
7.
Podle čl. 4 odst. 3 směrnice o čištění městských odpadních vod musí takové vypouštění vyhovovat požadavkům uvedeným v příloze I B směrnice o čištění městských odpadních vod.
8.
Příloha I B upřesňuje požadavky pro vypouštění z čistíren městských odpadních vod do recipientů následovně:
„1.
Čistírny městských odpadních vod mají být projektovány nebo upraveny tak, aby před vypuštěním do recipientu bylo možno odebírat reprezentativní vzorky vstupujících odpadních vod a vod vyčištěných.
2.
Vypouštění z čistíren městských odpadních vod podrobené čištění podle článků 4 a 5 musí vyhovovat požadavkům uvedeným v tabulce 1.
[…]“
9.
Podle čl. 15 odst. 1 prvního pododstavce směrnice o čištění městských odpadních vod příslušné orgány nebo jiné vhodné subjekty monitorují mimo jiné vypouštění z čistíren městských odpadních vod. Činí tak, aby ověřily soulad s požadavky přílohy I B podle kontrolních postupů stanovených v příloze I D.
10.
Část D přílohy I směrnice o čištění městských odpadních vod podrobně popisuje referenční metody monitorování a vyhodnocování výsledků. Bod 3 uvádí, že minimální roční počet vzorků bude stanoven v závislosti na velikosti čistírny a vzorky musí být odebírány v pravidelných intervalech během celého roku. U čistíren o velikosti v rozmezí 2000 až 9999 PE činí minimální počet 12 vzorků během prvního roku. Během následujících let jsou vyžadovány čtyři vzorky, pokud vody během prvního roku vyhovují ustanovením směrnice o čištění městských odpadních vod. Pokud jeden vzorek ze čtyř nevyhoví, musí být v následujícím roce odebráno 12 vzorků. U čistíren o velikosti v rozmezí 10000 až 49999 PE činí minimální počet 12 vzorků.
III. Řízení
11.
Komise požádala dopisem ze dne 29. května 2007 Řeckou republiku, aby do šesti měsíců poskytla údaje týkající se provádění směrnice o čištění městských odpadních vod. Konkrétně si Komise tyto údaje vyžádala proto, aby mohla posoudit soulad s článkem 4 směrnice o čištění městských odpadních vod. Žádost se týkala aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 2000 PE.
12.
Po prozkoumání údajů poskytnutých Řeckou republikou za rok 2007 dospěla Komise k závěru, že 62 aglomerací porušilo článek 4 směrnice o čištění městských odpadních vod.
13.
Dopisem ze dne 5. října 2010 požádala Komise Řeckou republiku o vysvětlení. Řecká republika na tento dopis odpověděla dne 21. prosince 2010, přičemž poskytla další informace.
14.
Dne 17. června 2011 zaslala Komise formální výzvu dopisem, v níž uvedla, že Řecká republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze směrnice o čištění městských odpadních vod. Řecká republika na tento dopis odpověděla dne 11. srpna 2011, přičemž poskytla další informace o příslušných aglomeracích.
15.
Dne 1. června 2012 zaslala Komise Řecké republice odůvodněné stanovisko, v němž uvedla, že dotyčný členský stát i nadále porušuje směrnici o čištění městských odpadních vod.
16.
Po další výměně informací zaslala Komise dne 21. února 2014 Řecké republice doplňující odůvodněné stanovisko. Trvala na tom, že osm aglomerací, a sice Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia, Desfina, Galatista, Polychrono a Chaniotis, nadále nevyhovuje požadavkům článku 4 směrnice o čištění městských odpadních vod.
17.
Dne 26. června 2015 podala Komise na základě článku 258 SFEU žalobu pro nesplnění povinnosti. Domáhala se určení, že Řecká republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1 a 3 směrnice o čištění městských odpadních vod.
18.
Písemná vyjádření předložily Řecká republika a Komise. Obě účastnice řízení přednesly rovněž ústní vyjádření na jednání, které se konalo dne 25. ledna 2017.
IV. Posouzení
19.
Toto stanovisko je strukturováno následovně: zaprvé podám stručný přehled starší judikatury, která se výslovně či implicitně zabývala spojitostí mezi ustanoveními směrnice o čištění městských odpadních vod a částmi B a D její přílohy I (A). Zadruhé se pokusím tuto judikaturu uspořádat s ohledem na dva klíčové prvky, které jsou pro tuto žalobu zásadní, a sice vnitřní logiku a systematiku směrnice o čištění městských odpadních vod a vztah mezi ustanoveními této směrnice a přílohou I (B.1.) a související povinnosti členských států týkající se vzorků, které musí být poskytnuty (B.2.). Třetí část (C) se zabývá projednávanou věcí, přičemž nejprve bude pojednáno o aglomeracích, u nichž není neposkytnutí vzorků zpochybňováno (C.1.), a poté o těch, u kterých zpochybňováno je (C.2.).
A. Stávající judikatura
20.
Problematika poskytování vzorků podle směrnice o čištění městských odpadních vod má dva ústřední aspekty, jimiž jsou zaprvé zvláštní povaha spojitosti mezi články 4 a 15 směrnice o čištění městských odpadních vod na jedné straně a přílohou I B a I D na druhé straně. Z toho pramení otázka kvantity a kvality vzorků, které musí členské státy poskytnout podle každého z uvedených ustanovení.
21.
Soudní dvůr již měl mnohokrát příležitost zaujmout názor ke spojitosti mezi příslušnými ustanoveními směrnice o čištění městských odpadních vod a její přílohou I B a I D.
22.
V rozsudku Komise v. Itálie ( 6 ) Soudní dvůr uvedl, že na základě skutečnosti, že požadavkům uvedeným v příloze I D směrnice o čištění městských odpadních vod bylo vyhověno, lze dospět k závěru, že článku 4 této směrnice bylo vyhověno.
23.
Pravdivost reverzního závěru, tj. že soulad s článkem 4 může být prokázán pouze tehdy, když dotyčný členský stát poskytne počet odebraných vzorků na základě postupu popsaného v příloze I D, byla následně popřena ve věci Komise v. Belgie. Belgie tvrdila, že „podle článku 4 a přílohy I B [směrnice o čištění městských odpadních vod], jakmile byla čistírna odpadních vod zajišťující čištění odpadních vod z aglomerace uvedena do provozu a první výsledky testů ukazují, že složení vyčištěných odpadních vod splňuje normy uvedené v tabulce 1 přílohy I [směrnice o čištění městských odpadních vod], jsou povinnosti vyplývající ze směrnice splněny“ ( 7 ).
24.
Soudní dvůr vydal rozhodnutí v uvedené věci, aniž zaujal výslovné stanovisko k této otázce. Soudní dvůr v případech konkrétních aglomerací poznamenal, že „ke dni podání žaloby měly tyto aglomerace čistírny odpadních vod, avšak v rozporu s tím, co stanoví část D přílohy I [směrnice o čištění městských odpadních vod], nebylo v prvním roce jejich provozu odebráno dvanáct vzorků“. Soudní dvůr však poté dodal, že „[…] ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku tyto dvě dotčené aglomerace neměly čistírny odpadních vod, a tudíž nesplňovaly požadavky článku 4 [směrnice o čištění městských odpadních vod]“ ( 8 ).
25.
V rozsudku Komise v. Portugalsko (dále jen „rozsudek Komise v. Portugalsko č. I“) Komise tvrdila, že „[p]ovinnosti, které pro členské státy vyplývají z článku 4 [směrnice o čištění městských odpadních vod], zahrnují […] provádění kontrol podle přílohy I D této směrnice, pro které je třeba během jednoho roku odebrat určitý minimální počet vzorků […]“ ( 9 ).
26.
V téže věci byla spojitost mezi článkem 4 a částmi B a D přílohy I dobře srozumitelným způsobem prozkoumána ve stanovisku generálního advokáta Cruz Villalóna. Ten dospěl k závěru, že pro posouzení povinností členských států podle článku 4 směrnice o čištění městských odpadních vod je relevantním ustanovením příloha I B, a nikoli příloha I D. Zdůraznil, že se příloha I D vztahuje k článku 15 směrnice o čištění městských odpadních vod. Toto ustanovení se týká monitorování po uvedení zařízení do provozu. To zahrnuje „trvající povinnost, jejímž prostřednictvím jde o to zajistit, aby vypouštění v průběhu let vyhovovalo kvalitativním požadavkům, které musí splňovat od uvedení čistírny do provozu“ ( 10 ). K prokázání, že daná čistírna odpadních vod vyhovuje požadavkům stanoveným v příloze I B, „není nutné dokončit odebírání vzorků podle části D přílohy I“ ( 11 ).
27.
Generální advokát Cruz Villalón mimoto poznamenal, že požadavek spočívající v tom, že vzorky musí být odebírány během jednoho roku, aby bylo možno posoudit soulad s článkem 4, by znamenal, že tyto vzorky musí být poskytnuty k datům uvedeným v článku 4. To by ve skutečnosti znamenalo, že lhůta stanovená v článku 3, ve které musí být aglomerace vybaveny stokovými soustavami, musí být chápána tak, že se vztahuje k okamžiku předcházejícímu o jeden rok skutečně předvídaná data ( 12 ).
28.
V rozsudku Komise v. Portugalsko č. I se Soudní dvůr ztotožnil s výkladem navrhovaným generálním advokátem. V odpovědi na tvrzení Komise, že soulad s článkem 4 musí být prokázán na základě metody stanovené v příloze I D, Soudní dvůr uvedl, že článek 4 směrnice o čištění městských odpadních vod nijak neodkazuje na přílohu I D. S odkazem na stanovisko generálního advokáta Soudní dvůr podotkl, že se příloha I D týká „trvající povinnosti, jejímž prostřednictvím jde o to zajistit, že vypouštění ‚v průběhu let‘ vyhovují kvalitativním požadavkům stanoveným v příloze I B“ ( 13 ). Uvedené ustanovení naproti tomu nevyžaduje, aby vzorky byly odebírány po dobu jednoho roku. Soudní dvůr dodal, že „jakmile je členský stát schopen předložit vzorek vyhovující požadavkům stanoveným v příloze I B [směrnice o čištění městských odpadních vod], musí být povinnosti vyplývající z článku 4 této směrnice považovány za splněné“ ( 14 ).
29.
Tentýž výklad zastával Soudní dvůr i v rozsudku Komise v. Španělsko ( 15 ). V tomto rozsudku Soudní dvůr připomněl, že je-li členský stát schopen poskytnout jeden vzorek, který vyhovuje požadavkům stanoveným v příloze I B směrnice o čištění městských odpadních vod, musí být povinnosti plynoucí z článku 4 považovány za splněné. Je tomu tak proto, že uvedené ustanovení nevyžaduje, aby vzorky byly odebírány po dobu jednoho roku. Soudní dvůr poté uplatnil totéž řešení v souvislosti s posouzením povinností stanovených v článku 5 směrnice o čištění městských odpadních vod ( 16 ).
30.
Názor, že stačí jeden vzorek, nebyl však patrně plně přijat v rozsudku Komise v. Řecká republika ( 17 ). V tomto rozsudku opřel Soudní dvůr závěr o tom, zda Řecká republika porušila čl. 4 odst. 3 směrnice o čištění městských odpadních vod, o skutečnost, že tento členský stát nepředložil důkazy v souladu s přílohou I D ( 18 ).
31.
V pozdějším případě, jenž se rovněž týkal Portugalska („Komise v. Portugalsko č. II“) ( 19 ), byla podána žaloba na základě čl. 260 odst. 2 SFEU ( 20 ). Komise opětovně trvala na tom, že k prokázání souladu s článkem 4 směrnice o čištění městských odpadních vod musí být analýzy vzorků prováděny po dobu jednoho roku podle přílohy I D, která stanoví minimální roční počet vzorků ( 21 ).
32.
Generální advokátka Kokott ve svém stanovisku v uvedené věci ( 22 ) učinila závěr, že „ze [směrnice o čištění městských odpadních vod] […] nelze dovodit, že provedení článku 4 předpokládá ve vztahu k určité čistírně odebírání vzorků. Povinnost pravidelného odběru vzorků naopak existuje nezávisle vedle povinnosti provádět účinné sekundární čištění“ ( 23 ). Měla za to, že „odběry vzorků jsou vhodným důkazem k prokázání toho, že čistírna odpovídá požadavkům stanoveným [směrnicí o čištění městských odpadních vod]“ ( 24 ).
33.
Aniž se Soudní dvůr výslovně vyjádřil k tvrzení Komise ve věci Komise v. Portugalsko č. II, poznamenal, že Portugalsko provádělo u daných aglomerací pravidelné odběry po několik měsíců, a tudíž předmětné vypouštění odpovídalo požadavkům čl. 4 odst. 3 směrnice o čištění městských odpadních vod ( 25 ).
34.
V kostce řečeno, po určité prvotní nejednoznačnosti ohledně konkrétního právního obsahu přílohy I D v rozsudcích Komise v. Itálie ( 26 ) a Komise v. Belgie ( 27 ), učinil Soudní dvůr v rozsudku Komise v. Portugalsko č. I rozdíl mezi jednorázovou povinností týkající se uvedení zařízení do provozu podle článku 4 a povinností trvalého monitorování po uvedení zařízení do provozu podle článku 15 směrnice o čištění městských odpadních vod. Soudní dvůr uvedl, že k prokázání souladu s článkem 4 směrnice o čištění městských odpadních vod stačí, že daný členský stát předloží jeden vzorek.
B. Prokázání souladu s článkem 4 směrnice o čištění městských odpadních vod
35.
S ohledem na výše uvedené shrnutí nelze popřít, že počáteční judikatura nebyla ukázkovým příkladem jednoznačnosti. Nicméně od vydání rozsudku Komise v. Portugalsko č. 1 byla tato otázka vyjasněna.
36.
V této části budou stručně připomenuty hlavní prvky relevantního právního rámce, s opětovným zaměřením se na dva klíčové prvky, a sice na vnitřní systematiku a logiku relevantních ustanovení směrnice o čištění městských odpadních vod 1) a dále na detaily povinností členských států odebírat vzorky 2).
1. Vnitřní systematika směrnice o čištění městských odpadních vod
37.
Jak bylo uvedeno v předchozí části tohoto stanoviska, jasné rozlišení mezi článkem 4 a přílohou I B na straně jedné a článkem 15 a přílohou I D na straně druhé učinil generální advokát Cruz Villalón ve stanovisku ve věci Komise v. Portugalsko č. I. Toto rozlišení bylo následně potvrzeno Soudním dvorem.
38.
Komise zpočátku tvrdila a ve svém spise účastníka řízení předloženém v projednávané věci stále tvrdí, že metoda předvídaná unijním normotvůrcem pro monitorování po uvedení zařízení do provozu podle přílohy I D musí být uplatněna i na posouzení splnění jednorázové povinnosti podle článku 4.
39.
Takovýto přístup však odporuje vnitřní systematice a logice směrnice o čištění městských odpadních vod.
40.
Je třeba připomenout, že články 4 a 15 směrnice o čištění městských odpadních vod mají odlišné cíle. Účelem článku 4 je zajistit, aby členské státy podrobily městské odpadní vody v určitých aglomeracích sekundárnímu čištění nebo jinému rovnocennému čištění. Účelem článku 15 je zajistit, aby členské státy i nadále podrobovaly výše zmíněné městské odpadní vody sekundárnímu čištění nebo jinému rovnocennému čištění po celou dobu provozní životnosti dané čistírny.
41.
V souladu s těmito různými cíli se každé z těchto ustanovení vztahuje k jiné části přílohy I směrnice o čištění městských odpadních vod. Tyto části detailně upravují povinnosti členských států odebírat vzorky. Jejich obsah je přitom přizpůsoben různým cílům článků 4 a 15.
42.
Článek 4 odst. 3 odkazuje na přílohu I B. Tato část uvedené přílohy upravuje konkrétní hodnoty sekundárního nebo jiného rovnocenného čištění, které musí být splněny při uvedení stokových soustav do provozu.
43.
Článek 15 odkazuje na přílohu I D. Tato část uvedené přílohy zavádí kontrolní postupy monitorování trvalého souladu s hodnotami stanovenými v příloze I B poté, co byla stoková soustava uvedena do provozu. Tato pravidla monitorování po uvedení zařízení do provozu mají být uplatňována na roční bázi. Členské státy jsou povinny odebírat vzorky vyčištěných městských odpadních vod během celého roku a v pravidelných intervalech.
44.
Řečené lze shrnout následovně: splnění povinností podle článku 4 a přílohy I B se logicky posuzuje k jednomu časovému okamžiku, a sice k okamžiku, kdy je daná stoková soustava uvedena do provozu. Posuzování splnění povinností podle článku 15 a přílohy I D je již ze své povahy časově neomezeným trvalým procesem. Navíc příloha I B nadále stanovuje příslušné hmotněprávní požadavky (hodnoty), které musí být následně splňovány během celé doby provozní životnosti stokové soustavy.
2. Povinnost odebírat vzorky podle článku 4 směrnice o čištění městských odpadních vod
45.
Otázka týkající se konkrétních detailů povinností odebírat vzorky logicky závisí na výše popsané vnitřní systematice směrnice o čištění městských odpadních vod.
46.
Již bylo objasněno, že Komise nemůže k ověření souladu s článkem 4 směrnice o čištění městských odpadních vod vyžadovat od členských států, aby odebraly 12 vzorků během jednoho roku podle přílohy I D.
47.
Komise již v současnosti patrně nevyžaduje splnění dřívějšího požadavku odebrání 12 vzorků. Na jednání se však Komise zaměřila na tvrzení, že vzorky poskytnuté členskými státy musí být reprezentativní.
48.
Bod 1 přílohy I B totiž uvádí, že „[č]istírny městských odpadních vod mají být projektovány nebo upraveny tak, aby před vypuštěním do recipientu bylo možno odebírat reprezentativní vzorky vstupujících odpadních vod a vod vyčištěných“ ( 28 ).
49.
Komise tedy správně tvrdí, že vzorky vyžadované podle článku 4 ve spojení s přílohou I B musí být reprezentativní. Znění přílohy I B (či směrnice o čištění městských odpadních vod jako takové) neupřesňuje, co zahrnuje pojem „reprezentativní vzorky“.
50.
Co se tedy rozumí „reprezentativními vzorky“? Je třeba vyjasnit dva rozměry tohoto pojmu, a sice rozměr kvantitativní a rozměr kvalitativní.
51.
Pokud jde o rozměr kvantitativní, tedy o počet vzorků, je třeba zdůraznit tři věci.
52.
Zaprvé, jak bylo uvedeno výše, vnitřní systematika směrnice o čištění městských odpadních vod činí rozdíl mezi články 4 a 15. Oba tyto články se vztahují k odlišným částem přílohy I. Počet vzorků, který lze vyžadovat podle každého z těchto ustanovení, se proto logicky musí lišit. Pokud by měl unijní normotvůrce v úmyslu podmínit možnost prokázat soulad s čl. 4 odst. 3 celoročním odebíráním vzorků, použil by stejné procesní řešení jako v příloze I D.
53.
Zadruhé počet vzorků, které mají být poskytnuty podle přílohy I B, musí být též nižší než počet vzorků, jež mají být poskytnuty podle přílohy I D. To rovněž vyplývá z odlišné logiky obou ustanovení; požadavek spočívající v povinnostech trvalého monitorování po uvedení zařízení do provozu, který má být plněn na celoroční bázi, je nutně náročnější než prokázání, že v určitém časovém okamžiku bylo zařízení uvedeno do provozu a začalo podrobovat městské odpadní vody sekundárnímu čištění nebo jinému rovnocennému čištění.
54.
Soubor hodnot „méně než 12“ je sice v oblasti aritmetiky přirozených čísel naprosto jasný. Může však vyžadovat další objasnění ohledně důkazů, které mají členské státy předložit podle směrnice o čištění městských odpadních vod.
55.
Zatřetí právě z tohoto důvodu jsou relevantní logika a účel článku 4 směrnice o čištění městských odpadních vod. Jak již bylo nastíněno v předchozí části tohoto stanoviska, článek 4 a příloha I B se v podstatě soustřeďují na určitý časový okamžik a příslušné ověření, a sice na uvedení do provozu požadovaného sekundárního čištění městských odpadních vod ke stanoveným datům. Vzhledem k tomu, že se v zásadě jedná – na rozdíl od jakéhokoli následného trvalého monitorování prováděného podle článku 15 směrnice o čištění městských odpadních vod – o jednorázové ověření soustředěné k jednomu časovému okamžiku, mělo by stačit poskytnutí jednoho vzorku.
56.
V rozsudku Komise v. Portugalsko č. I Soudní dvůr výslovně potvrdil, že pokud jde o konkrétní počet takovýchto vzorků, jeden vzorek, který vyhovuje hodnotám stanoveným v příloze I B, stačí k prokázání souladu s článkem 4 směrnice o čištění městských odpadních vod.
57.
S ohledem na výše uvedené lze jen zopakovat, že posouzení důkazů je samozřejmě závislé již ze své povahy na konkrétní věci. Musí být při něm přihlédnuto k jednotlivým okolnostem každého případu. Obecně však platí, že pro účely potvrzení, že stoková soustava daného členského státu vyhovuje požadavkům stanoveným v čl. 4 odst. 3 a příloze I B, stačí jeden vzorek.
58.
Nicméně je třeba připomenout, že ve znění přílohy I B je použito množné číslo. Odkazuje na reprezentativní vzorky, nikoli na reprezentativní vzorek.
59.
Tento aspekt se však na první pohled poněkud překvapivě nevztahuje ke kvantitě vzorků, nýbrž k vnitřní kvalitě a složení požadovaných vzorků.
60.
Jak Komise užitečně vysvětlila na jednání, použití množného čísla v příloze I B je odrazem skutečnosti, že posouzení souladu s přílohou I B pro účely článku 4 směrnice o čištění městských odpadních vod vyžaduje dva různé druhy vzorku, a sice jeden vzorek vstupujících odpadních vod a druhý vzorek vod vyčištěných.
61.
Komise proto rozlišovala mezi kvalitou vzorků a jejich kvantitou. Uznává, že s ohledem na rozsudek Komise v. Portugalsko č. I ( 29 ) stačí z hlediska kvantity vzorků jeden vzorek. Poukazuje však na nezbytnou kvalitu poskytnutého vzorku.
62.
Nehledě na to, zda takovýto argument lze uplatnit pro účely projednávané věci – což je otázka, kterou se budu zabývat v části C 2. tohoto stanoviska v bodě 84 a násl., mám za to, že takovýto přístup je obecně v souladu se zněním přílohy I B. Bod 1 přílohy I B totiž odkazuje na „vzorky vstupujících odpadních vod a vod vyčištěných“.
63.
Shrnuto, k prokázání souladu s článkem 4 směrnice o čištění městských odpadních vod jsou členské státy povinny poskytnout alespoň jeden reprezentativní vzorek. Komise v zásadě může vyžadovat, aby členský stát poskytl dvojici vzorků, a sice jeden vzorek vstupujících odpadních vod a jeden vzorek vod vyčištěných, v souladu se zněním bodu 1 přílohy I B. Avšak podle rozsudku Portugalsko v. Komise č. I mohou být obě složky této dvojice odebrány v mezích technické proveditelnosti ve stejném časovém okamžiku. Vzorek je „plurální“ v tom smyslu, že je tvořen dvěma výše zmíněnými složkami, a tudíž reprezentativní, ale může být „singulární“ v tom smyslu, že všechny jeho složky jsou odebrány v jednom časovém okamžiku.
C. Projednávaná věc
64.
Podle ustálené judikatury platí, že v žalobách pro nesplnění povinnosti podaných Komisí na základě článku 258 SFEU nese důkazní břemeno Komise. Komise musí Soudnímu dvoru poskytnout všechny informace potřebné k prokázání, že konkrétní povinnost nebyla splněna. Existence nesplnění povinnosti členským státem se musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku ( 30 ).
65.
Jak na jednání potvrdila Komise, v projednávané věci uplynula tato lhůta dne 21. dubna 2014.
1. Aglomerace Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia a Galatista
66.
Řecká republika nezpochybnila tvrzení o nesplnění povinnosti u aglomerací Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia a Galatista. Řecká republika uznává, že potřebné práce na výstavbě či zdokonalení stokových soustav dosud nebyly dokončeny. Pokud jde o aglomerace Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli a Vagia, Řecká republika připouští, že požadavky stanovené směrnicí o čištění městských odpadních vod budou splněny až po dokončení probíhajících prací. Pokud jde o aglomeraci Galatista, Řecká republika souhlasí, že provoz stokové soustavy nevyhovuje požadavkům směrnice o čištění městských odpadních vod, a tato soustava musí být vyměněna.
67.
V rámci řízení podle článku 258 SFEU přísluší Soudnímu dvoru určit, zda vytýkané nesplnění povinnosti existuje, či nikoli ( 31 ), a to i pokud dotyčný stát nesplnění povinnosti nezpochybňuje.
68.
V projednávané věci Řecká republika připouští, že stokové soustavy ve výše uvedených aglomeracích dosud nebyly dobudovány nebo vyžadují modernizaci. Tento postoj byl v zásadě hájen i na jednání. Nic tedy nevyvrací důkazy předložené Komisí o porušení článku 4 směrnice o čištění městských odpadních vod v rozsahu, v němž městské odpadní vody nebyly v uvedených pěti aglomeracích před vypuštěním podrobeny sekundárnímu nebo jinému rovnocennému čištění.
2. Aglomerace Polychrono, Chaniotis a Desfina
69.
Nesplnění povinností plynoucích z článku 4 je zpochybňováno u tří následujících aglomerací:
70.
U aglomerace Polychrono poskytla Řecká republika 12 vzorků za rok 2012 a 12 vzorků za rok 2013. Komise tvrdí, že čtyři vzorky poskytnuté za rok 2012 překračovaly předepsané hodnoty. Dále uvádí, že tři vzorky poskytnuté za rok 2013 rovněž překračovaly tyto hodnoty. Podle Komise z toho vyplývá, že bylo poskytnuto více nevyhovujících vzorků, než je přípustný počet podle tabulky 3 v příloze I. Komise má za to, že poskytnuté vzorky nelze považovat za reprezentativní, neboť nebyly odebrány v souladu s přílohou I D. Konkrétně žádné vzorky nebyly poskytnuty za leden až duben 2012 a leden až duben, listopad a prosinec 2013. Názor Komise, že Řecká republika neposkytla vyhovující vzorky, se v zásadě nezměnil ani po zohlednění 16 vzorků, které dotyčný členský stát předložil za rok 2013 v rámci písemné části řízení se svou žalobní odpovědí.
71.
Pokud jde o aglomeraci Chaniotis, Řecká republika poskytla 12 vzorků za rok 2012. Pouze jeden z těchto vzorků nesplňoval podle Komise předepsané hodnoty. Nicméně poskytnuté vzorky nelze podle Komise považovat za reprezentativní a odebrané v pravidelných intervalech, neboť od ledna do dubna 2012 nebyly odebrány žádné vzorky. Navíc původně nebyly pro rok 2013 poskytnuty žádné vzorky. Pokud jde o vzorky, které Řecká republika poskytla v rámci písemné části řízení s žalobní odpovědí, Komise má za to, že vzorky poskytnuté za rok 2013 nesplňují předepsané hodnoty a vzorky poskytnuté za rok 2014 nebyly odebrány v pravidelných intervalech.
72.
Pokud jde o aglomeraci Desfina, Řecká republika poskytla čtyři vzorky za rok 2011, dva vzorky za rok 2012 a osm vzorků za rok 2013. Komise podotýká, že podle přílohy I D mělo být během roku 2012 odebráno 12 vzorků, neboť jeden ze vzorků odebraných v roce 2011 nesplňoval předepsané hodnoty. Obdobně vzhledem k tomu, že jeden ze vzorků odebraných v roce 2012 byl shledán nevyhovujícím, měla Řecká republika během roku 2013 znovu odebrat 12 vzorků. Dále pak odebrané vzorky nemohly být odebrány v pravidelných intervalech, neboť jejich počet nebyl dostačující. Kromě toho jeden z parametrů jednoho ze vzorků poskytnutých za rok 2013 nesplňoval hodnoty stanovené v bodu 4 přílohy I D směrnice o čištění městských odpadních vod.
73.
Jinými slovy, Komise ve spise účastníka řízení namítá, že k tomu, aby mohlo dojít ke spolehlivému posouzení podle článku 4 směrnice o čištění městských odpadních vod, měla Řecká republika dodat ve vztahu ke každé předmětné aglomeraci uspokojivé výsledky za období, které odpovídá alespoň roku následujícímu po uvedení příslušné stokové soustavy do provozu, v souladu s metodami stanovenými v příloze I D.
74.
S ohledem na argumentaci uvedenou v předchozí části je tvrzení Komise chybné. Ať bude na vzorky poskytnuté u tří zmíněných aglomerací nazíráno jakkoli, z kvantitativního hlediska vyhovují požadavkům stanoveným v článku 4 ve spojení s přílohou I B. Bylo poskytnut více vzorků než jeden.
75.
Komise byla na jednání vyzvána, aby se vyjádřila k judikátu Soudního dvora ve věci Komise v. Portugalsko č. I. Ve světle tohoto rozsudku Komise uznala, že jeden vzorek může být dostatečným důkazem souladu s článkem 4 směrnice o čištění městských odpadních vod.
76.
Navzdory tomuto uznání Komise tvrdí, že vzorky poskytnuté v projednávané věci nejsou reprezentativní z hlediska kvality.
77.
Zaprvé Komise vysvětluje, že k tomu, aby byl určitý vzorek považován za reprezentativní, musí k jeho odběru dojít v určeném časovém okamžiku, který musí být posouzen na základě analýzy provedené v každém konkrétním případě a musí v zásadě odrážet nejsilnější znečištění, k němuž může dojít v předmětné aglomeraci (v létě u aglomerací v blízkosti moře, v období následujícím po sklizni hroznů u vinařských oblastí a v zimě u horských aglomerací).
78.
Takováto expanze pojmu „reprezentativní“ musí být odmítnuta. Trváním na tomto se Komise v zásadě snaží zadními vrátky začlenit požadavky monitorování stanovené v příloze I D – která se zjevně neuplatní na povinnosti členských států podle článku 4 směrnice o čištění městských odpadních vod – do přílohy I B.
79.
Jak bylo uvedeno výše, poskytnutí jednoho vzorku vyhovujícího požadavkům stanoveným v příloze I B stačí k prokázání souladu s článkem 4 směrnice o čištění městských odpadních vod. Článek 4 ani příloha I B nijak neupřesňují okamžik, kdy má být vzorek odebrán. Vnitřní systematika směrnice o čištění městských odpadních vod vyžaduje, aby k jednorázovému odebrání vzorků došlo při uvedení stokové soustavy do provozu.
80.
Je třeba zdůraznit, že Komisi nic nebrání v tom, aby si od dotyčného členského státu vyžádala důkaz o splnění požadavků upřesněných v části D přílohy I. K této žádosti však musí dojít na základě článku 15 směrnice o čištění městských odpadních vod, a nikoli na základě článku 4. Jak Řecká republika správně podotkla v projednávané věci, Komise namítala pouze porušení článku 4, a nikoli článku 15.
81.
Zadruhé Komise dále na jednání tvrdila, že k posouzení reprezentativnosti vzorku musí Komise též disponovat informacemi, které lze vzájemně porovnat, a sice informacemi o vstupujících vodách a o vodách vyčištěných. Bez těchto údajů nemohou odborníci podle Komise posoudit reprezentativnost poskytnutého vzorku.
82.
Jak bylo uvedeno v bodech 60 až 62 tohoto stanoviska, takovýto názor lze obecně přijmout s ohledem na znění bodu 1 přílohy I B. Znění bodu 1 přílohy I B totiž odkazuje na „reprezentativní vzorky vstupujících odpadních vod a vod vyčištěných“.
83.
V kontextu projednávané věci byly však tyto argumenty uplatněny Komisí poprvé až na jednání.
84.
Podle ustálené judikatury nemůže být žaloba podaná podle článku 258 SFEU založena na jiných žalobních důvodech, než jsou ty, které byly uvedeny během postupu před zahájením soudního řízení. Soudní dvůr opakovaně judikoval, že odůvodněné stanovisko a žaloba musí mít stejný předmět a být založeny na stejných důvodech. Důvodem toho je skutečnost, že cílem postupu před zahájením soudního řízení je poskytnout dotčenému členskému státu příležitost splnit povinnosti vyplývající z unijního práva a zároveň se účinně bránit proti výtkám vzneseným Komisí ( 32 ).
85.
Mohlo by sice být formálně argumentováno tím, že předmět žaloby zůstal stejný, a sice že Řecká republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1 a odst. 3 směrnice o čištění městských odpadních vod. Skutečností však je, že tvrzení, že vzorky poskytnuté Řeckou republikou nebyly z hlediska kvality reprezentativní, je zcela novým tvrzením. Toto tvrzení se z věcného hlediska zcela odchyluje od argumentace, kterou až do té doby prezentovala Komise a byla zopakována ve vztahu ke třem předmětným aglomeracím výše v bodech 70 až 73.
86.
Uvedené tvrzení je proto třeba odmítnout. Soudní dvůr není v tomto stadiu řízení s to posoudit žádný z argumentů uplatněných Komisí. Ještě důležitější je to, že kdyby bylo Komisi dovoleno odchýlit se tak podstatně od hlavního pilíře své žaloby, bránilo by to možnosti dotyčného členského státu předložit vyjádření a zajistit účinnou ochranu jeho práva na obhajobu. Řecká republika poukázala na jednání na to, že nejen nemohla předtím vyjádřit své stanovisko k tvrzení uplatněnému Komisí, ale Komise si ani nevyžádala důkazní materiál, na který se odvolávala na jednání, ve vztahu k ostatním aglomeracím, kterými se Komise původně zabývala v rámci postupu před zahájením soudního řízení v projednávané věci ( 33 ).
87.
Na závěr je proto třeba zopakovat, že Komise v zásadě připouští, že v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, mohla Řecká republika u aglomerací Polychrono, Chaniotis a Desfina poskytnout alespoň jeden vzorek, který by vyhovoval požadavkům stanoveným v příloze I B, jak je původně chápala Komise.
88.
Jsem proto názoru, že Komise u těchto aglomerací neprokázala, že Řecká republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 4 směrnice o čištění městských odpadních vod. V této části je třeba žalobu zamítnout.
V. Náklady
89.
Vzhledem k tomu, že účastníci řízení měli ve věci částečně úspěch i neúspěch, navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl podle čl. 138 odst. 3 první věty jednacího řádu, že každý z nich ponese vlastní náklady řízení.
VI. Závěry
90.
Z výše uvedených důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr:
„a)
určil, že Řecká republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1 a 3 směrnice Rady 91/271/EHS ze dne 21. května 1991 o čištění městských odpadních vod, u aglomerací Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia a Galatista. Pokud jde o výše uvedené aglomerace, Řecká republika nezajistila, aby v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, byly vody vypouštěné z čistíren městských odpadních vod podrobeny přiměřenému čištění v souladu s přílohou I B této směrnice;
b)
zamítl žalobu ve vztahu k aglomeracím Polychrono, Chaniotis a Desfina;
c)
rozhodl, že účastníci řízení ponesou vlastní náklady řízení.“
( 1 ) – Původní jazyk: angličtina.
( 2 ) – Směrnice Rady ze dne 21. května 1991 o čištění městských odpadních vod (Úř. věst. 1991, L 135, s. 40; Zvl. vyd. 15/02, s. 26).
( 3 ) – Tato hodnota je definována v čl. 2 odst. 6 směrnice o čištění městských odpadních vod jako zatížení vyjádřené jako produkce organického biologicky odbouratelného znečištění, která odpovídá pětidenní biochemické spotřebě kyslíku 60 g O2/den.
( 4 ) – Všechny aglomerace, kterých se týká projednávaná věc, mají populační ekvivalent v rozmezí 2000 až 15000 PE – nejnižší PE činí 2024 (aglomerace Desfina) a nejvyšší PE činí 10786 (aglomerace Chaniotis).
( 5 ) – „Stoková soustava“ je definována v čl. 2 odst. 5 směrnice o čištění městských odpadních vod jako kanalizační systém shromažďující a odvádějící městské odpadní vody.
( 6 ) – Rozsudek ze dne 19. července 2012, Komise v. Itálie (C‑565/10, nezveřejněný, EU:C:2012:476, bod 37).
( 7 ) – Rozsudek ze dne 6. listopadu 2014, Komise v. Belgie (C‑395/13, EU:C:2014:2347, bod 22).
( 8 ) – Rozsudek ze dne 6. listopadu 2014, Komise v. Belgie (C‑395/13, EU:C:2014:2347, body 46 a 48).
( 9 ) – Rozsudek ze dne 28. ledna 2016, Komise v. Portugalsko (C‑398/14, EU:C:2016:61, bod 33).
( 10 ) – Stanovisko generálního advokáta Cruz Villalóna ve věci Komise v. Portugalsko (C‑398/14, EU:C:2015:625, bod 43).
( 11 ) – Stanovisko generálního advokáta Cruz Villalóna ve věci Komise v. Portugalsko (C‑398/14, EU:C:2015:625, bod 44).
( 12 ) – Stanovisko generálního advokáta Cruz Villalón ve věci Komise v. Portugalsko (C‑398/14, EU:C:2015:625, bod 37).
( 13 ) – Rozsudek ze dne 28. ledna 2016, Komise v. Portugalsko (C‑398/14, EU:C:2016:61, bod 37).
( 14 ) – Rozsudek ze dne 28. ledna 2016, Komise v. Portugalsko (C‑398/14, EU:C:2016:61, bod 39). Zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska.
( 15 ) – Rozsudek ze dne 10. března 2016, Komise v. Španělsko (C‑38/15, nezveřejněný, EU:C:2016:156, bod 24).
( 16 ) – Článek 5 směrnice o čištění městských odpadních vod se týká tzv. citlivých oblastí. Článek 5 odst. 3 též stanovuje spojitost s přílohou I B.
( 17 ) – Rozsudek ze dne 15. října 2015, Komise v. Řecká republika (C‑167/14, nezveřejněný, EU:C:2015:684).
( 18 ) – Soudní dvůr v zásadě podotkl, že Řecká republika neprokázala, že vzorky odebrala v pravidelných intervalech, jak to vyžaduje příloha I D. To podle Soudního dvora bránilo možnosti ověřit, zda byly splněny požadavky stanovené v čl. 4 odst. 3 směrnice o čištění městských odpadních vod. Rozsudek ze dne 15. října 2015, Komise v. Řecká republika (C‑167/14, nezveřejněný, EU:C:2015:684, bod 48).
( 19 ) – Rozsudek ze dne 22. června 2016, Komise v. Portugalsko (C‑557/14, EU:C:2016:471).
( 20 ) – Tato žaloba se týkala splnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku ze dne 7. května 2009, Komise v. Portugalsko (C‑530/07, nezveřejněný, EU:C:2009:292).
( 21 ) – Rozsudek ze dne 22. června 2016, Komise v. Portugalsko (C‑557/14, EU:C:2016:471, bod 43).
( 22 ) – Stanovisko generální advokátky Kokott ve věci Komise v. Portugalsko (C‑557/14, EU:C:2016:119).
( 23 ) – Stanovisko generální advokátky Kokott ve věci Komise v. Portugalsko (C‑557/14, EU:C:2016:119, bod 29).
( 24 ) – Stanovisko generální advokátky Kokott ve věci Komise v. Portugalsko (C‑557/14, EU:C:2016:119, bod 30).
( 25 ) – Rozsudek ze dne 22. června 2016, Komise v. Portugalsko (C‑557/14, EU:C:2016:471, bod 63).
( 26 ) – Rozsudek ze dne 19. července 2012, Komise v. Itálie (C‑565/10, nezveřejněný, EU:C:2012:476).
( 27 ) – Rozsudek ze dne 6. listopadu 2014, Komise v. Belgie (C‑395/13, EU:C:2014:2347).
( 28 ) – Zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska.
( 29 ) – Rozsudek ze dne 28. ledna 2016, Komise v. Portugalsko (C‑398/14, EU:C:2016:61).
( 30 ) – Viz rozsudek ze dne 28. ledna 2016, Komise v. Portugalsko (C‑398/14, EU:C:2016:61, body 47 až 49 a citovaná judikatura).
( 31 ) – Rozsudky ze dne 22. června 1993, Komise v. Dánsko (C‑243/89, EU:C:1993:257, bod 30); ze dne 3. března 2005, Komise v. Německo (C‑414/03, EU:C:2005:134, bod 9 a citovaná judikatura); a ze dne 6. října 2009, Komise v. Švédsko (C‑438/07, EU:C:2009:613, bod 53 a citovaná judikatura).
( 32 ) – Rozsudky ze dne 24. listopadu 1992, Komise v. Německo (C‑237/90, EU:C:1992:452, bod 20); ze dne 22. září 2005, Komise v. Belgie (C‑221/03, EU:C:2005:573, body 36 až 38 a citovaná judikatura); a ze dne 11. září 2014, Komise v. Německo (C‑525/12, EU:C:2014:2202, bod 21).
( 33 ) – V rámci postupu před zahájením soudního řízení se Komise původně zabývala 62 aglomeracemi (viz bod 12 tohoto stanoviska).
Full & Egal Universal Law Academy