NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prednesené 5. júla 2016 ( 1 )
Vec C‑321/15
ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA
proti
État du Grand-Duché de Luxembourg
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Cour constitutionnelle (Ústavný súd), Luxembursko]
„Životné prostredie — Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov — Smernica 2003/87/ES — Článok 3 písm. a) a články 11 a 12 — Ukončenie činnosti prevádzky — Nesplnenie povinnosti oznámiť zmeny týkajúce sa prevádzky — Prideľovanie, ku ktorému došlo v dôsledku chyby — Zrušenie zápisu v registri — Vrátenie nevyužitých kvót — Neexistencia náhrady škody — Vyvlastnenie“
1.
Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov, ktorý zaviedla smernica 2003/87/ES ( 2 ), predstavuje základný pilier iniciatívy, ktorú Únia vyvíja s cieľom znížiť výskyt plynov tohto druhu, ktoré majú zrejme najväčší podiel na globálnom otepľovaní planéty. Priznať hospodársku hodnotu týmto kvótam a ich využitie ako nástroja zmeny na skutočnom trhu je podnetom na zníženie znečisťujúcich emisií. Dôveryhodnosť a solventnosť tohto trhu si vyžadujú zavedenie striktného a vierohodného mechanizmu vydávania a prideľovania emisných kvót, pre ktorý je zásadná spoločná činnosť Únie a členských štátov.
2.
Právna povaha emisných kvót je v právnej náuke predmetom rozsiahlych diskusií. Keďže v práve Únie chýba v tomto zmysle vymedzenie, niektoré členské štáty sa rozhodli chápať ich ako administratívne povolenia, zatiaľ čo iné členské štáty ich zaraďujú medzi majetok, ktorý môže byť predmetom vlastníckych práv.
3.
Luxemburský správny orgán, ktorý omylom pridelil jednému podniku niekoľko emisných kvót na určité obdobie, tomuto podniku nariadil, aby ich vrátil. V spore, ktorý následne začal na návrh uvedeného podniku, vznikla na vnútroštátnych súdoch otázka, či sa postup správneho orgánu má považovať za vyvlastnenie, za ktoré je potrebné poskytnúť náhradu.
4.
Vnútroštátny súd má pochybnosti, či vnútroštátny právny predpis, ktorý ukladá, aby boli emisné kvóty za okolností prejednávanej veci vrátené, je v súlade so smernicou 2003/87. Okrem toho sa pýta, či na účely ústavou zaručeného vlastníckeho práva možno tieto kvóty považovať za „majetok“.
5.
Ak sa systém obchodovania s emisnými kvótami bude vykladať tak, ako to navrhnem Súdnemu dvoru, bude s ním dotknutý vnútroštátny právny predpis zlučiteľný. Okrem toho budem zastávať názor, že odpoveď na otázku, či tieto kvóty predstavujú „majetok“, alebo iba „administratívne povolenia“, nemožno hľadať v práve Únie a že postačí určiť, či ich vydanie a príkaz na ich vrátenie bol v súlade so smernicou 2003/87.
I – Právny rámec
A – Právo Únie
1. Charta základných práv Európskej únie
6.
Článok 17 ods. 1 Charty stanovuje, že „každý má právo vlastniť svoj oprávnene nadobudnutý majetok, užívať ho, nakladať s ním a odkázať ho. Nikoho nemožno zbaviť jeho majetku, s výnimkou verejného záujmu, v prípadoch a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon, pričom musí byť včas vyplatená spravodlivá náhrada. Užívanie majetku môže byť upravené zákonom v nevyhnutnej miere v súlade so všeobecným záujmom“.
2. Smernica 2003/87
7.
Smernica 2003/87 v súlade so svojím článkom 1 „zriaďuje systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve… na podporu znižovania emisií skleníkových plynov finančne a ekonomicky výhodným spôsobom“.
8.
Článok 3 obsahuje tieto vymedzenia pojmov:
„a)
‚kvóta‘ znamená kvótu oprávňujúcu vypustiť jednu tonu ekvivalentu oxidu uhličitého počas určitej doby, ktoré je platné len na účely plnenia požiadaviek tejto smernice a ktoré je prenosné v súlade s ustanoveniami tejto smernice;
…
e)
‚zariadenie‘ znamená stacionárnu technologickú jednotku, kde sa uskutočňuje jedna alebo viac činností uvedených v prílohe I a akákoľvek iná priamo súvisiaca činnosť, ktorá má technické spojenie s činnosťami vykonávanými v danej prevádzkárni a ktorá by mohla mať vplyv na emisie a znečisťovanie;
f)
‚prevádzkovateľ‘ znamená osobu, ktorá prevádzkuje alebo riadi zariadenie, alebo ktorej je delegovaná rozhodujúca hospodárska právomoc nad technickým fungovaním zariadenia, v prípadoch ak to ustanovujú vnútroštátne právne predpisy;
…“.
9.
V zmysle článku 7 „prevádzkovateľ informuje príslušný orgán o každej pripravovanej zmene charakteru fungovania alebo o každom rozšírení zariadenia, ktoré môže vyžadovať aktualizáciu povolenia emisií skleníkových plynov. Príslušný orgán aktualizuje povolenie, ak je to vhodné. Ak dôjde k zmene identity prevádzkovateľa zariadenia, príslušný orgán aktualizuje povolenie, aby obsahovalo meno a adresu nového prevádzkovateľa“.
10.
Článok 9 s názvom „Národný alokačný plán“ (ďalej len „NAP“) stanovuje:
„1. Pre každé obdobie uvedené v článku 11 ods. 1 a 2 vypracuje každý členský štát národný plán, ktorý uvedie celkové množstvo kvót, ktoré plánuje prideliť pre uvedené obdobie a ako ich navrhuje rozdeliť. Plán musí byť založený na objektívnych a transparentných kritériách, vrátane tých, ktoré sú uvedené v prílohe III pri náležitom zohľadnení pripomienok verejnosti. …
…
3. Do troch mesiacov od oznámenia národného alokačného plánu [NAP] členským štátom podľa odseku 1 môže Komisia tento plán, alebo ktorýkoľvek z jeho aspektov zamietnuť na základe nekompatibility s kritériami uvedenými v prílohe III alebo s článkom 10. Členský štát prijme rozhodnutie podľa článku 11 ods. 1 alebo 2 len v prípade, ak sú navrhované zmeny a doplnenia prijaté Komisiou. Komisia uvedie dôvody v prípade každého zamietnutého návrhu.“
11.
V súlade s článkom 10 „pre trojročné obdobie, ktoré začne 1. januára 2005, pridelia členské štáty najmenej 95 % kvót zadarmo. Pre päťročné obdobie začínajúce 1. januára 2008 pridelia členské štáty najmenej 90 % kvót zadarmo“.
12.
Článok 11 smernice 2003/87 stanovuje:
„…
2. Pre päťročné obdobie začínajúce 1. januára 2008 a pre každé nasledujúce päťročné obdobie rozhodne každý členský štát o celkovom množstve kvót, ktoré pridelí pre dané obdobie a začne s procesom prideľovania týchto kvót prevádzkovateľom jednotlivých zariadení. Toto rozhodnutie musí byť prijaté aspoň dvanásť mesiacov pred začiatkom príslušného obdobia a musí byť založené na [NAP] vytvorenom podľa článku 9 a v súlade s článkom 10, pri náležitom zohľadnení pripomienok verejnosti.
…
4. Príslušný orgán vydá proporčný podiel celkového množstva kvót každý rok v období uvedenom v odseku 1 alebo 2 do 28. februára daného roku.“
13.
Článok 12 stanovuje:
„1. Členské štáty zabezpečia, aby sa kvóty mohli prenášať medzi:
a)
osobami v spoločenstve;
b)
osobami v spoločenstve a osobami z tretích krajín, kde sú takéto kvóty uznané v súlade s postupom podľa článku 25 bez akýchkoľvek obmedzení, okrem tých, ktoré obsahuje táto smernica alebo ktoré sú prijaté podľa tejto smernice.
…
3. Členské štáty zabezpečia, aby najneskôr do 30. apríla každého roku odovzdal prevádzkovateľ každého zariadenia množstvo kvót rovnajúce sa celkovým emisiám z tohto zariadenia počas predchádzajúceho kalendárneho roku, ktoré bolo overené v súlade s článkom 15 a aby tieto boli následne zrušené.
…“
14.
Článok 13 znie takto:
„1. Kvóty sú platné pre emisie počas obdobia uvedeného v článku 11 ods. 1 alebo 2, na ktoré boli vydané.
2. Štyri mesiace po začiatku prvého päťročného obdobia uvedeného v článku 11 ods. 2, sa kvóty, ktoré už nie sú platné a neboli odovzdané a zrušené v súlade s článkom 12 ods. 3, zrušia príslušným orgánom.
Členské štáty môžu vydať kvóty osobám na súčasné obdobie, aby nahradili akékoľvek ich kvóty, ktorých boli držiteľmi a ktoré sú zrušené v súlade s prvým pododsekom.
…“
15.
Podľa článku 14:
„1. Komisia prijme usmernenie na monitorovanie a podávanie správ o emisiách, ktoré vyplývajú z činností uvedených v prílohe I, o skleníkových plynoch uvedených vo vzťahu k týmto činnostiam,… do 30. septembra 2003. …
2. Členské štáty zabezpečia, aby boli emisie monitorované v súlade s usmernením.
3. Členské štáty zabezpečia, aby každý prevádzkovateľ zariadenia podával správy o emisiách z daného zariadenia v každom kalendárneho roku príslušnému orgánu po skončení daného roku v súlade s usmernením.“
16.
Článok 15 stanovuje:
„Členské štáty zabezpečia, aby boli správy zaslané prevádzkovateľmi podľa článku 14 ods. 3 overené v súlade s kritériami stanovenými v prílohe V a aby príslušný orgán bol o tom informovaný.
Členské štáty zabezpečia, aby prevádzkovateľ, ktorého správa nebola overená ako uspokojivá v súlade s kritériami stanovenými v prílohe V do 31. marca každého roku za emisie predchádzajúceho roku, nemohol uskutočňovať ďalšie prenosy kvót, pokiaľ nie je správa tohto prevádzkovateľa overená ako uspokojivá.“
17.
V zmysle článku 19:
„1. Členské štáty zabezpečia vytvorenie a udržiavanie registra, aby sa zaistilo presná evidencia vydávania, držania, prenosu a zrušenia kvót. Členské štáty môžu svoje registre udržiavať v ucelenom systéme spolu s jedným alebo viacerými členskými štátmi.
2. Každá osoba môže byť držiteľom kvót. Register musí byť prístupný verejnosti a musí obsahovať oddelené účty, aby sa zaznamenávali kvóty vlastnené každou osobou, ktorej alebo od ktorej sa kvóty vydávajú alebo prenášajú.
…“
5. Nariadenie (ES) č. 2216/2004 ( 3 )
18.
V súlade s článkom 34a:
„1. Ak vlastník účtu alebo správca registra, ktorý koná v mene vlastníka účtu, neúmyselne alebo omylom inicioval transakciu na základe článkov 52, 53, 58 alebo článku 62 ods. 2, môže správcovi svojho registra navrhnúť, aby manuálne vrátil transakcie písomnou žiadosťou … a zaslanou do piatich pracovných dní od finalizácie transakcie alebo od nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia, pričom platí neskorší z týchto dátumov. Táto žiadosť obsahuje vyhlásenie, v ktorom sa konštatuje, že transakcia bola iniciovaná omylom alebo neúmyselne.
2. Správca registra môže vyrozumieť centrálneho správcu o tejto žiadosti a o svojom úmysle vykonať osobitný manuálny zásah vo svojej databáze s cieľom vrátiť transakciu, a to do 30 kalendárnych dní od jeho rozhodnutia o vrátení transakcie do pôvodného stavu, ale najneskôr do 60 kalendárnych dní od finalizácie transakcie alebo od nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia, pričom platí neskorší z týchto dátumov.
…
2a. Ak správca registra neúmyselne alebo omylom inicioval pridelenie kvót podľa článku 46, v dôsledku ktorého sa emisné kvóty pridelili zariadeniu, ktoré bolo v čase transakcie pridelenia kvót už mimo prevádzky, príslušný orgán môže predložiť centrálnemu správcovi žiadosť, aby napravil transakciu v lehotách stanovených v odseku 2.
[…]“
B – Vnútroštátne právo
19.
V zmysle článku 16 ústavy Luxemburska „nikoho nemožno zbaviť jeho majetku s výnimkou verejného záujmu a poskytnutia primeranej náhrady v prípadoch a spôsobom, ktoré stanovuje zákon“.
20.
Smernicu 2003/87 prebral do luxemburského práva novelizovaný zákon o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov z 23. decembra 2004 (ďalej len „zákon z roku 2004“).
21.
Článok 12 zákona z roku 2004 stanovuje:
„…
2. Pre päťročné obdobie začínajúce 1. januára 2008 a pre každé nasledujúce päťročné obdobie rozhodne minister o celkovom množstve kvót, ktoré pridelí pre dané obdobie, a začne s procesom prideľovania týchto kvót prevádzkovateľom jednotlivých zariadení. Minister sa uvedeným začne zaoberať najmenej dvanásť mesiacov pred začatím daného obdobia na základe národného alokačného plánu kvót, vypracovaného v súlade s článkom 10.
…
4. Minister vydá časť celkového množstva kvót každý rok v období uvedenom v odseku 1 alebo 2 najneskôr do 28. februára daného roku.“
22.
V súlade s článkom 13 ods. 6 zákona z roku 2004 „každé úplné alebo čiastočné ukončenie prevádzky zariadenia sa musí bezodkladne oznámiť ministrovi. Minister rozhodne o úplnom alebo čiastočnom odovzdaní nevyužitých kvót“.
23.
Na základe článku 9 smernice 2003/87 vytvorilo Luxembursko svoj NAP na obdobie rokov 2008 – 2012, ktorý bol schválený rozhodnutiami Komisie z 29. novembra 2006 a 13. júla 2007. Tento NAP stanovuje, že v prípade ukončenia alebo prerušenia prevádzky zariadenia nebudú na nasledujúci rok vydané žiadne emisné kvóty.
II – Skutkové okolnosti
24.
Dňa 2. februára 2008 pridelil minister životného prostredia Luxemburska spoločnosti ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA (ďalej len „ArcelorMittal“) pre ich oceliarsky závod v Schifflange bezplatne celkom 405365 emisných kvót ( 4 ) skleníkových plynov, a to na obdobie od 1. januára 2008 do 31. decembra 2012.
25.
Dňa 19. októbra 2011 valné zhromaždenie spoločnosti ArcelorMittal rozhodlo prerušiť činnosť oceliarne. Toto rozhodnutie nebolo oznámené luxemburského správnemu orgánu.
26.
Dňa 22. februára 2012 ArcelorMittal získala kvóty, ktoré jej boli pridelené na rok 2012.
27.
Dňa 19. marca 2012 valné zhromaždenie ArcelorMittal udelilo súhlas, aby bolo prerušenie činnosti oceliarne predĺžené na dobu neurčitú.
28.
Dňa 23. apríla 2012 ArcelorMittal požiadala luxemburský správny orgán, aby prerušil kontroly životného prostredia, a poukázala pritom na to, že prevádzka oceliarskeho závodu bola prerušená na dobu neurčitú.
29.
Vzhľadom na to, že medzi podaním tejto žiadosti (23. apríl 2012) a prijatím pridelených kvót (22. február 2012) uplynulo 61 dní, vnútroštátne orgány nemali možnosť podať ústrednému správcovi registra transakcií príslušnú žiadosť o zrušenie pridelenia uvedených kvót. ( 5 )
30.
Dňa 21. decembra 2012 minister pre udržateľný rozvoj a infraštruktúru (ďalej len „minister“) oznámil svoje rozhodnutie: a) zmeniť so spätnou účinnosťou NAP na obdobie 2008 – 2011 a b) požadovať vrátenie kvót pridelených na rok 2012. ( 6 )
31.
Vyhláškou zo 6. júna 2013 minister uložil spoločnosti ArcelorMittal, aby do 31. júla 2013 vrátila 80922 emisných kvót skleníkových plynov.
32.
ArcelorMittal podala proti tejto vyhláške žalobu na Tribunal Administratif (Správny súd, Luxemburg).
33.
Uznesením zo 17. decembra 2014 sa Tribunal Administratif obrátil na Cour constitutionnelle (Ústavný súd) v Luxemburgu s otázkou, či je článok 13 ods. 6 zákona z roku 2004 v súlade s ústavou v rozsahu, v akom umožňuje požadovať bez náhrady úplné či čiastočné vrátenie pridelených emisných kvót, ktoré neboli využité.
34.
V rámci konania o protiústavnosti položil Cour constitutionnelle (Ústavný súd) Súdnemu dvoru nasledujúcu prejudiciálnu otázku.
III – Prejudiciálna otázka
35.
Prejudiciálna otázka položená 29. júna 2015 znie takto:
„Je článok 13 ods. 6 novelizovaného zákona z 23. decembra 2004 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov, v rozsahu, v akom umožňuje príslušnému ministrovi žiadať úplné alebo čiastočné odovzdanie kvót, ktoré boli vydané podľa článku 12 ods. 2 a 4 toho istého zákona, no neboli využité, a to bez náhrady, v súlade so smernicou 2003/87/ES Európskeho parlamentu a Rady z 13. októbra 2003, o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 96/61/ES, a to osobitne so štruktúrou systému obchodovania s kvótami, ktorý táto smernica upravuje, pričom v rámci uvedenej otázky treba zodpovedať aj otázku skutočnej existencie odovzdania kvót, ktoré boli vydané, no neboli využité, a v prípade kladnej odpovede na túto otázku, aj otázku kvalifikácie odovzdania týchto kvót, ktoré boli vydané, no neboli využité, ako aj otázku prípadnej kvalifikácie takýchto kvót ako majetku?“
36.
Cour constitutionnelle (Ústavný súd) zastáva názor, že ak sa má rozhodnúť o tom, či je článok 13 ods. 6 zákona z roku 2004 zlučiteľný s článkom 16 luxemburskej ústavy, je potrebné určiť právnu kvalifikáciu vydaných, ale nevyužitých emisných kvót, ako aj povinnosť vrátenia, ktorú ukladá vnútroštátny zákonodarca, čo umožní zistiť, či tieto kvóty boli ako majetok predmetom vyvlastnenia v zmysle uvedeného článku.
37.
Podľa Cour constitutionnelle (Ústavný súd) s cieľom poskytnúť užitočnú odpoveď Tribunal Administratif (správny súd) je nevyhnutné najskôr overiť, či zákon, ktorého súlad s ústavou bol spochybnený, je zlučiteľný s právom Únie; konkrétne so smernicou 2003/87, ktorú preberá.
IV – Konanie pred Súdnym dvorom a tvrdenia účastníkov konania
38.
Na konaní sa zúčastnili a písomné pripomienky predložili ArcelorMittal, luxemburská vláda a Komisia, pričom nepodali návrh na nariadenie pojednávania.
39.
ArcelorMittal tvrdí, že emisné kvóty sa musia považovať za majetok a nie za administratívne povolenie. Svedčí o tom aj okolnosť, že podľa smernice 2003/87 ide o nástroje, ktoré sú voľne prenosné a obchodovateľné a navyše identifikovateľné a dostupné v obmedzenom množstve. Na základe tohto predpokladu sa ArcelorMittal domnieva, že emisné kvóty sa od okamihu svojho vydania a zapísania do registra stávajú majetkom svojho držiteľa. Vrátenie, ktoré je stanovené v článku 13 ods. 6 zákona z roku 2004, zakladá účinky vyvlastnenia odporujúceho článku 17 Charty a porušujúceho tiež smernicu 2003/87 vzhľadom na to, že: a) jediné vrátenie kvót, ktoré táto smernica povoľuje, vyplýva z jej článku 12 ods. 3 a b) „nútené“ vrátenie nevyužitých kvót bráni ich držiteľom v tom, aby si ich ponechávali s cieľom následne s nimi obchodovať.
40.
Podľa názoru luxemburskej vlády boli emisné kvóty na rok 2012 pridelené ArcelorMittal iba preto, že táto spoločnosť včas neoznámila príslušným orgánom skutočnosť, že na konci roka 2011 ukončila prevádzku závodu v Schifflange. Aj keď sa pripustí, že smernica 2003/87 neumožňuje požadovať vrátenie už vydaných kvót iba preto, lebo držiteľ sa neskôr rozhodol obmedziť rozsah svojej činnosti, luxemburská vláda zastáva názor, že vnútroštátne orgány majú možnosť reagovať v situácii, keď boli kvóty vydané neoprávnene. Smernica 2003/87 nebráni článku 13 ods. 6 zákona z roku 2004, ak sa vykladá v tom zmysle, že vrátenie emisných kvót, ktoré boli s konečnou platnosťou pridelené a zapísané do registra, možno požadovať za predpokladu, že o čiastočnom alebo úplnom ukončení prevádzky daného zariadenia bolo rozhodnuté skôr, než došlo k prideleniu týchto kvót na práve prebiehajúci rok.
41.
V súvislosti s druhou časťou otázky sa luxemburská vláda domnieva, že právna kvalifikácia emisných kvót na účely článku 16 luxemburskej ústavy znamená vykladať vnútroštátne právo, nie však právo Únie, čo znamená, že zodpovedanie tejto otázky nepatrí do právomoci Súdneho dvora.
42.
Komisia súhlasí s názorom luxemburskej vlády, že zákon z roku 2004 je zlučiteľný so smernicou 2003/87. NAP Luxemburska – ktorý schválila Komisia – stanovuje, že pridelenie emisných kvót je v každom roku obdobia 2008 – 2012 podmienené tým, že dané zariadenie musí byť v prevádzke. Z tohto pravidla vychádza aj článok 13 ods. 6 zákona z roku 2004, ktorý podľa názoru Komisie nie je v rozpore so smernicou 2003/87. Práve preto, aby bola zohľadnená možnosť, že po pridelení kvót dôjde k ukončeniu prevádzky, sa v článku 11 ods. 4 smernice uvádza, že kvóty sa musia prideliť najneskôr do 28. februára každého roku príslušného obdobia. Dodržanie podmienok stanovených na pridelenie kvót je okrem toho dôvodom existencie povinnosti držiteľa oznámiť príslušnému orgánu zmeny povahy, fungovania alebo rozsahu daného zariadenia.
43.
Komisia uvádza, že článok 12 ods. 3 smernice 2003/87 nebráni tomu, aby za takých okolností, aké sa uvádzajú v článku 13 ods. 6 zákona z roku 2004, mohol členský štát požadovať vrátenie emisných kvót. Je pravda, že uvedené ustanovenie smernice ustanovuje, že odovzdané kvóty zodpovedajú overeným emisiám; výraz „odovzdanie“, ktorý používa smernica, však nemá rovnaký význam ako výraz použitý vo vnútroštátnom ustanovení. Zatiaľ čo posledné uvedené ustanovenie odkazuje na nevyužité kvóty, tie, ktoré sa uvádzajú v článku 12 ods. 3 smernice sú vrátené preto, aby boli zrušené, takže musí ísť o už využité kvóty.
44.
Pokiaľ ide o druhú časť prejudiciálnej otázky, Komisia súhlasí s luxemburskou vládou: Súdny dvor nemá právomoc vyjadriť sa k tomu, či je povinnosť vrátenia zlučiteľná s článkom 16 luxemburskej ústavy. Aj keď sa Komisia domnieva, že na vrátenie nevyužitých kvót, ktoré stanovuje zákon z roku 2004, nemožno uplatniť právo Únie, navrhuje Súdnemu dvoru, aby toto konanie o prejudiciálnej otázke využil na objasnenie právnej povahy emisných kvót.
V – Posúdenie
45.
Pochybnosť, ktorú vyjadril Cour constitutionnelle (Ústavný súd), možno rozdeliť na dve otázky, ktoré by sa mali zodpovedať samostatne. Prvá z nich sa týka zlučiteľnosti článku 13 ods. 6 zákona z roku 2004 so smernicou 2003/87. V prípade kladnej odpovede na túto prvú otázku sa druhá otázka týka „kvalifikácie“ emisných kvót.
A – Prvá prejudiciálna otázka
46.
Cour constitutionnelle (Ústavný súd) sa v prvom rade pýta, či článok 13 ods. 6 zákona z roku 2004 je zlučiteľný so smernicou 2003/87 a „konkrétne so systémom obchodovania s emisným kvótami, ktorý sa v nej ustanovuje“.
47.
Vnútroštátny súd výslovne neuvádza žiadne konkrétne ustanovenia smernice, o ktorých zlučiteľnosti s článkom 13 ods. 6 zákona z roku 2004 pochybuje. Vzhľadom na to, že uvedené ustanovenie oprávňuje ministra k tomu, aby rozhodol „o úplnom alebo čiastočnom odovzdaní nevyužitých kvót“ v prípade úplného alebo čiastočného ukončenia prevádzky zariadenia, pre ktoré boli kvóty vydané, je však potrebné uvedomiť si, že ustanoveniami smernice 2003/87, ktoré sú predmetom otázky, sú v podstate ustanovenia upravujúce režim prideľovania, prenosu, odovzdania a zrušenia emisných kvót (články 9, 11 a 12 smernice) a podmienky ich platnosti (článok 13 smernice).
48.
Aj keď nebude nutné, aby sme sa zaoberali celým systémom obchodovania s emisnými kvótami ( 7 ), nepovažujem za zbytočné zhrnúť dôvody, ktoré viedli k vytvoreniu tohto systému, a ciele, ktoré sa ním sledujú. Myšlienka, ktorou sa tento systém riadi, vychádza z ekonomickej logiky, ktorá sa odráža v trhovej hodnote týchto kvót a tiež stála pri vzniku diskusie týkajúcej sa ich právnej povahy. ( 8 )
1. Obchodovanie s emisnými kvótami ako trhový nástroj v boji proti znečisťovaniu
49.
V rámci Kjótskeho protokolu ( 9 ) sa Únia a členské štáty zaviazali, že v rokoch 2008 až 2012 znížia úroveň svojich emisií skleníkových plynov o 8 % v porovnaní s úrovňami z roku 1990. Na tento účel bol v októbri 2003 prijatý systém obchodovania s emisnými kvótami, a to v podobe systému „cap‑and‑trade“, podľa ktorého bola každému členskému štátu pridelená maximálna hodnota (cap) emisií týchto plynov ( 10 ), ktoré má rozdeliť medzi vnútroštátne zariadenia, ktoré sú zdrojom týchto emisií. Toto rozdeľovanie má podobu prideľovania tzv. „emisných kvót“ ( 11 ), ktorými sa podľa článku 3 písm. a) smernice 2003/87 rozumejú kvóty oprávňujúce „vypustiť jednu tonu ekvivalentu oxidu uhličitého počas určitej doby“.
50.
Vzhľadom na to, že na emisie, ktoré nie sú kryté emisnými kvótami, sa vzťahujú sankcie ( 12 ), a keďže cieľom je postupné znižovanie maximálnej hodnoty povolených emisií ( 13 ), predstavuje tento mechanizmus impulz, aby jednotlivé zariadenia obmedzovali činnosti, ktoré sú zdrojom znečistenia.
51.
Ako to už Súdny dvor pripomenul, že „aj keď konečným cieľom systému obchodovania s kvótami je ochrana životného prostredia znížením emisií skleníkových plynov, tento systém sám osebe emisie neznižuje, ale podporuje a zvýhodňuje vyhľadávanie najnižších nákladov, aby sa dosiahlo zníženie uvedených emisií na stanovenú hranicu“ ( 14 ). Výhoda pre životné prostredie závisí od „prísnosti, s akou je určené celkové množstvo pridelených kvót, čo predstavuje celkový limit emisií povolených uvedeným systémom“ ( 15 ).
52.
Okrem toho, že emisné kvóty sa vydávajú čoraz menej, prestávajú byť tiež postupne bezplatné ( 16 ), takže ak majú byť pokryté skutočné emisie určitého zariadenia, musí dochádzať buď k využívaniu vlastných emisných kvót, ktoré v predchádzajúcich rokoch neboli spotrebované, alebo k získavaniu ďalších emisných kvót, ponúkaných inými držiteľmi. Tým sa dostávame k trhovému rozmeru (trade) tohto systému, keďže podľa článku 3 písm. a) smernice 2003/87 sú emisné kvóty „prenosné“, takže získavajú ekonomickú hodnotu, ktorá je daná ich nedostatočným množstvom.
53.
Ekonomická hodnota emisných kvót predstavuje významný impulz na zníženie emisií ( 17 ), a to preto, lebo na jednej strane zariadenie, ktorému sa podarí znížiť emisie, môže nadbytočné kvóty predať; na druhej strane zariadenia, ktoré dajú najskôr prednosť nákupu ďalších emisných kvót, aby uspokojili svoje potreby, budú nakoniec so zreteľom na postupné zdražovanie týchto kvót považovať za výhodnejšie ( 18 ) investovať do ekologicky účinnejších technológií alebo prejsť na zdroje energie, ktoré uvoľňujú menej znečisťujúcich plynov.
54.
Ako pripomenula Komisia v Zelenej knihe o obchodovaní s emisiami skleníkových plynov v Európskej únii“ ( 19 ) , politika Únie v oblasti životného prostredia sa síce venovala v roku 2000 obchodovateľným kvótam iba okrajovo, ale napriek tomu neboli tieto kvóty úplne neznámym pojmom. Existovali už príklady mechanizmov čiastočne prevoditeľných kvót, medzi ktoré patrili kvóty zavedené v súlade s Montrealským protokolom ( 20 ) pre látky, ktoré poškodzujú ozónovú vrstvu, ako aj kvóty v rámci spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva ( 21 ) a politiky v oblasti mlieka ( 22 ). Skúsenosti s trhovými nástrojmi politiky v oblasti životného prostredia boli zatiaľ veľmi sporadické ( 23 ) (z tohto dôvodu sa systém zavedený smernicou 2003/87 najprv považoval za riskantný experiment), ale postupne pribúdali a nakoniec sa po niekoľkých rokoch fungovania stali „vlajkovou loďou“ politiky Únie v oblasti klímy. ( 24 )
55.
Za týchto okolností je obzvlášť citeľné, aký význam nadobúda postup prideľovania emisných kvót, ktoré sa stali skutočnou „menou“ na trhu, ktorého rozsah je pozoruhodný. Týmto postupom sa budem zaoberať následne, pričom vysvetlím, za akých podmienok sa podľa smernice 2003/87 majú prideľovať kvóty, ako aj to, za akých podmienok sú možné prenosy kvót a kde sa nariaďuje ich vydanie alebo zrušenie.
2. Systém emisných kvót zavedený smernicou 2003/87
56.
Prideľovanie emisných kvót musí prebiehať podľa plánu (NAP), ktorý vypracuje každý členský štát pre každé z oboch období, ktoré boli pôvodne uvedené v smernici 2003/87 (2005 – 2007 a 2008 – 2012). V tomto NAP sa musí uviesť celkové množstvo kvót, ktoré má členský štát v úmysle prideliť na uvedené obdobia, a spôsob, akým ich zamýšľa prideliť.
57.
NAP sa musí zakladať na objektívnych a transparentných kritériách, musí zohľadniť pripomienky verejnosti (článok 9 ods. 1) a musí sa oznámiť Komisii a ostatným členských štátom pred začiatkom príslušného obdobia (tamže). ( 25 ) Do troch mesiacov po oznámení plánu ho môže Komisia úplne alebo sčasti odmietnuť z dôvodu nezlučiteľnosti s kritériami uvedenými v prílohe III smernice alebo s článkom 10 tejto smernice týkajúcim sa percentuálneho podielu emisných kvót prideľovaných zadarmo (článok 9 ods. 3).
58.
Žiadosti o povolenia na emisie sa musia podať na príslušný orgán zriadený členským štátom a musia obsahovať opis zariadenia a jeho činnosti, surovín, ktorých používanie pravdepodobne povedie k vzniku emisií plynov, zdrojov emisií existujúcich v zariadení a opatrení pripravovaných na monitorovanie emisií a podávanie správ (článok 5 smernice 2003/87).
59.
Ak je príslušný orgán presvedčený, že žiadateľ je schopný monitorovať emisie a podávať správy, „vydá povolenie na emisie skleníkových plynov, ktoré udeľuje schválenie na vypúšťanie skleníkových plynov z celého zariadenia alebo jeho časti“ (článok 6 ods. 1 smernice 2003/87). Uvedené povolenie musí okrem iného obsahovať „záväzok odovzdať kvóty v množstve rovnom celkovým emisiám zariadenia v každom kalendárnom roku, overené v súlade s článkom 15, do štyroch mesiacov po skončení daného roku“ [článok 6 ods. 2 písm. e) smernice 2003/87].
60.
Držiteľ povolenia je v každom prípade povinný informovať príslušný orgán o každej zmene, ktorá môže vyžadovať aktualizáciu tohto povolenia, vrátane zmeny totožnosti prevádzkovateľa zariadenia (článok 7 smernice 2003/87).
61.
Kvóty platné pre emisie počas obdobia, na ktoré boli vydané (článok 13 ods. 1 smernice 2003/87), musia byť prenosné v Únii a medzi osobami v Únii a osobami z tretích krajín, kde sú takéto kvóty uznané (článok 12 ods. 1 smernice 2003/87).
62.
Smernica 2003/87 uvádza prípady, kedy dochádza k zrušeniu emisných kvót: a) ak ich držiteľ odovzdá množstvo kvót rovnajúce sa celkovým emisiám (článok 12 ods. 3 smernice 2003/87), a b) ak už kvóty nie sú platné (pretože sa nevyužili v období, na ktoré boli vydané) a neboli odovzdané. V prvom uvedenom prípade dochádza k zrušeniu po odovzdaní; v druhom prípade uplynutím štyroch mesiacov od začiatku obdobia 2008 – 2012 alebo nasledujúcich období (článok 13 smernice 2003/87).
63.
Pre trh zavedený smernicou 2003/87 je veľmi dôležité, aby na ňom pôsobiacim subjektom bola zabezpečená úplná istota, pokiaľ ide o súčasné emisné kvóty, a to tak v jednotlivých členských štátoch, ako aj v pomere k všetkým ostatným členským štátom Únie. Podľa článku 12 ods. 2 smernice 2003/87 členské štáty „zabezpečia, aby kvóty vydané príslušným orgánom iného členského štátu boli uznané s cieľom splniť záväzky prevádzkovateľa“, pokiaľ ide o odovzdanie využitých emisných kvót.
64.
Z tohto dôvodu ukladá článok 19 ods. 1 smernice 2003/87 členským štátom povinnosť „zabezpečiť vytvorenie a udržiavanie registra, aby sa zaistila presná evidencia vydávania, držania, prenosu a zrušenia kvót“ ( 26 ). Na tento účel článok 20 ods. 1 smernice 2003/87 stanovuje, že Komisia je povinná určiť „ústredného správcu, ktorý vedie nezávislý protokol o transakciách, do ktorého sa zaznamenáva vydanie, prenos a zrušenie kvót“ ( 27 ).
65.
Dôraz na presný počet emisných kvót, ako aj na požiadavky kladené na tieto kvóty je výrazom snahy Únie zlepšiť fungovanie trhu odstránením nezrovnalostí, ktoré by mohli vzniknúť v prípade akýchkoľvek pochybností v súvislosti s oprávnenosťou a platnosťou týchto kvót, a to so zreteľom na úlohu platobnej jednotky, ktorú na tomto trhu zohrávajú. Nad čisto hospodárskym a trhovým záujmom týkajúcim sa zachovania dôveryhodnosti a solventnosti tohto trhu okrem toho prevažuje cieľ, ktorému tento trh slúži, a síce pôsobiť ako nástroj boja proti znečisťovaniu. Je preto nepochybné, že prioritou celého tohto systému je zhoda medzi skutočnými emisiami a emisiami povolenými prostredníctvom kvót.
3. Ustanovenia luxemburskej právnej úpravy a ich zlučiteľnosť so smernicou 2003/87
66.
Smernica 2003/87 bola do luxemburského právneho poriadku prebratá zákonom z roku 2004. Na účely prejednávanej veci je relevantné, že článok 12 ods. 2 tohto zákona priznal ministrovi právomoc rozhodnúť o celkovom množstve emisných kvót, ktoré pridelí na obdobie 2008 – 2012, a začať postup prideľovania týchto kvót. Obe tieto opatrenia sa musia prijať na základe NAP najmenej dvanásť mesiacov pred začatím daného obdobia. ( 28 )
67.
Pokiaľ ide o vydávanie emisných kvót, ktoré môžu byť pridelené v každom roku päťročného obdobia, článok 12 ods. 4 zákona z roku 2004 stanovil – opäť v súlade s ustanoveniami článku 11 ods. 4 smernice 2003/87 – že určitá časť z celkového množstva kvót musí byť vydaná najneskôr do 28. februára príslušného roku.
68.
Na základe požiadaviek uložených smernicou 2003/87 a zákonom z roku 2004 Luxembursko náležite vypracovalo svoj NAP na obdobie 2008 – 2012, ktorý, ako je nutné, schválila Komisia. Tento NAP stanovuje, že v prípade ukončenia alebo prerušenia prevádzky zariadenia nebudú na nasledujúci rok vydané žiadne emisné kvóty.
69.
Ako ustanovuje článok 13 ods. 6 zákona z roku 2004, úplné alebo čiastočné ukončenie prevádzky zariadenia sa musí bezodkladne oznámiť ministrovi. Táto požiadavka opäť vychádza z článku 7 smernice 2003/87, podľa ktorého sa príslušnému orgánu musia oznámiť zmeny, ktoré môžu vyžadovať aktualizáciu povolenia na emisie.
70.
Až doteraz sa domnievam, že vnútroštátna právna úprava sa striktne riadi smernicou 2003/87. Konkrétne, je v súlade s touto smernicou v tom, že podľa NAP sa v prípade ukončenia alebo prerušenia prevádzky zariadenia nemajú tomuto zariadeniu prideliť žiadne emisné kvóty na nasledujúci rok. Rovnako ako Komisia zastávam názor, že pokiaľ členské štáty podriaďujú pridelenie týchto kvót tomu, že zariadenie, ktorému sa tieto kvóty prideľujú, musí byť v prevádzke, dodržiavajú tak smernicu 2003/87. Okrem toho je nutné domnievať sa, že takáto požiadavka implicitne vyplýva zo smernice 2003/87. Vzhľadom na to, že podstatou systému je zaručiť, aby povolené emisie zodpovedali skutočne vypusteným emisiám, je nevyhnutné, aby sa objem prvých uvedených emisií vypočítal podľa odhadu objemu posledných uvedených emisií, ktorý možno vyvodiť zo súhrnu všetkých zariadení, pri ktorých sa predpokladá, že budú v prevádzke počas obdobia, na ktoré sa majú kvóty prideliť.
71.
Hypotéza týkajúca sa nezlučiteľnosti právnej úpravy so smernicou 2003/87, ktorú predkladá Cour constitutionnelle (Ústavný súd), sa však sústredí na spôsob, akým vnútroštátny zákonodarca upravuje situáciu, keď po tom, čo bolo oznámené úplné alebo čiastočné ukončenie prevádzky zariadenia, existujú nevyužité emisné kvóty. Zo všeobecného hľadiska práve takúto situáciu upravuje článok 13 ods. 6 zákona z roku 2004, pričom konkrétnu podobu získala v konaní vo veci samej.
72.
Nejde teda o overenie toho, či požiadavka uložená vnútroštátnym zákonodarcom, podľa ktorého je nutné, aby zariadenia, ktorým sa prideľujú emisné kvóty, boli v prevádzke, je zlučiteľná so smernicou 2003/87. Opakujem, že podľa môjho názoru ide o podmienku, ktorá je z pohľadu uvedenej smernice nespochybniteľná, a dokonca z nej implicitne vyplýva. Otázka znie skôr tak, či je prípustné, aby po tom, čo boli pridelené emisné kvóty zariadeniu, pri ktorom bolo následne zistené ukončenie prevádzky, príslušný orgán nariadil, aby boli tieto kvóty vrátené ako nevyužité.
73.
Nejde teda o prípad, keď je zamietnutá žiadosť o emisné kvóty, keďže sa týka zariadení, ktoré nie sú v prevádzke, ale o prípad, keď boli kvóty skutočne pridelené oceliarskemu závodu, ktorému však nemali byť pridelené z dôvodu jeho nečinnosti. Ešte presnejšie povedané, toto neoprávnené pridelenie je dôsledkom omylu týkajúceho sa situácie oceliarskeho závodu, ktorého vlastníkom bola ArcelorMittal; tento omyl je pripísateľný uvedenej spoločnosti, ktorá si nesplnila svoju povinnosť informovať príslušný orgán o ukončení výroby.
74.
Pre taký prípad, ako sa uvádza vyššie, sa v článku 13 ods. 6 zákona z roku 2004 stanovuje, že „minister rozhodne o úplnom alebo čiastočnom odovzdaní nevyužitých kvót“. Celý problém spočíva v tom, za akých podmienok je minister oprávnený rozhodnúť o vrátení týchto kvót, a konkrétne v tom, či prijaté rozhodnutie (minister sa rozhodol požiadať ArcelorMittal o vrátenie nevyužitých emisných kvót, keďže ratione temporis nebolo možné navrhnúť, aby v registri vedenom ústredným správcom systému bolo uvedené pridelenie zrušené) bolo v súlade so smernicou 2003/87.
75.
Domnievam sa, že rozhodnutie ministra uplatniť požiadavku vyplývajúcu zo zákona z roku 2004 nie je v rozpore so smernicou 2003/87. Po tom, čo ArcelorMittal ukončila 19. októbra 2011 prevádzku oceliarskeho závodu v Schifflange, bola podľa článku 7 smernice 2003/87 a článku 13 ods. 6 zákona z roku 2004 povinná oznámiť túto okolnosť príslušnému orgánu. Keby tak urobila, neboli by jej v súlade s luxemburským NAP na rok 2012 pridelené žiadne emisné kvóty (pre toto zariadenie). Tieto kvóty jej však boli pridelené 22. februára 2012, keďže príslušný orgán o ukončení prevádzky nevedel až do 23. apríla 2012, keď ArcelorMittal požiadala o prerušenie kontrol ochrany životného prostredia z dôvodu ukončenia prevádzky oceliarskeho závodu.
76.
Ak by toto ukončenie prevádzky bolo riadne oznámené, príslušný orgán mohol zabrániť tomu, aby sa omylom pridelili kvóty, ktoré boli zjavne neoprávnené. A ak by i napriek tomu došlo k tomuto omylu a informácie o ukončení prevádzky by boli oznámené pred uplynutím šesťdesiatich kalendárnych dní, mohol by požiadať ústredného správcu o zrušenie „transakcie“ ( 29 ) v súlade so spôsobom, akým takéto prípady upravuje článok 34a ods. 2a nariadenia č. 2216/2004.
77.
Nedomnievam sa, že by existovala nezlučiteľnosť medzi smernicou 2003/87 a článkom 13 ods. 6 zákona z roku 2004 v prípade, že minister, ktorému je neskôr oznámené ukončenie prevádzky zariadenia, požiada ústredného správcu o zrušenie „transakcie“, ktorej prostredníctvom boli tomuto zariadeniu pridelené emisné kvóty. Akým iným spôsobom by mal postupovať v prípade, že je takéto zrušenie nemožné, pretože boli prekročené lehoty stanovené v právnej úprave týkajúcej sa vedenia registra? Aj tentokrát súhlasím s Komisiou, že za takýchto okolností je minister oprávnený požadovať vrátenie omylom pridelených kvót.
78.
Je pravda, že smernica 2003/87 sa zaoberá iba „odovzdaním“ emisných kvót zodpovedajúcich skutočne vypusteným emisiám [článok 6 ods. 2 písm. e) a článok 12 ods. 3 smernice]. Zdá sa, že nastavenie tohto systému v zásade vylučuje, aby dochádzalo k následným zmenám celkového objemu kvót, ktoré boli alokované alebo pridelené jednotlivým zariadeniam. ( 30 ) V prejednávanom prípade však ide o situáciu, keď sa majú vrátiť emisné kvóty, ktoré nemali byť vôbec pridelené, keďže neboli splnené podmienky, ktoré stanoví NAP v súlade so smernicou 2003/87. Nejde teda o dodatočnú úpravu uskutočnenú len na účely napravenia chyby vo výpočte množstva emisných kvót (čo je prípad, na ktorý odkazuje Komisia vo svojom oznámení COM(2006) 725 final) ( 31 ), ale o presadenie pravidiel fungovania daného systému s cieľom zabrániť narušeniu trhu s emisnými kvótami a nepriamo tak splniť cieľ spočívajúci v ochrane životného prostredia, ktorému tento trh slúži.
79.
Myslím si napokon, že smernica 2003/87 nebráni zákonu z roku 2004 v tom, aby uložil povinnosť vrátiť emisné kvóty, ktoré boli neoprávnene pridelené preto, lebo prevádzkovateľ zariadenia, ktorému boli pridelené, nesplnil svoju povinnosť včas oznámiť príslušnému orgánu ukončenie prevádzky závodu. Príkaz na vrátenie je opodstatnený, ak z časového hľadiska už nebolo možné požiadať ústredného správcu o zrušenie pridelenia, keďže uplynula lehota stanovená právnymi predpismi upravujúcimi vedenie registra transakcií, čo prináleží určiť vnútroštátnemu súdu.
B – Druhá prejudiciálna otázka
1. Predbežné úvahy o jej prípustnosti
80.
Druhá prejudiciálna otázka, ktorú položil vnútroštátny súd, sa týka povahy či právnej kvalifikácie emisných kvót. Cour constitutionnelle (Ústavný súd) ju považuje za významnú preto, lebo podľa spôsobu, akým bude zodpovedaná, by sa mohlo určiť, či sa príkaz na vrátenie týchto kvót má chápať podľa luxemburského práva ako nútené vyvlastnenie.
81.
Komisia, ako aj luxemburská vláda majú pochybnosti o prípustnosti druhej otázky. Komisia tvrdí, že povinnosť vrátiť kvóty vyplýva z pravidla, ktoré zaviedlo Luxembursko v rámci výkonu svojej právomoci prijať NAP, a že nejde o povinnosť vyplývajúcu z práva Únie, takže toto právo nemožno v prejednávanom prípade uplatniť.
82.
Luxemburská vláda sa rovnako domnieva, že na zodpovedanie tejto otázky nie je nutný výklad smernice 2003/87, ale výklad vnútroštátneho práva; konkrétne ide o otázku vnútroštátneho práva (otázku ústavnosti), ktorá bola predložená Cour constitutionnelle (Ústavný súd) a ktorú môže uvedený súd vyriešiť iba v rozsahu svojej súdnej právomoci. Podľa jej názoru by sa Cour constitutionnelle (Ústavný súd) mal obmedziť iba na prieskum súladu luxemburských právnych predpisov s vnútroštátnou ústavou, ktorý nemožno rozšíriť aj na zlučiteľnosť uvedených predpisov s Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd ani s Chartou, keďže táto úloha patrí do výlučnej právomoci všeobecných súdov.
83.
Komisia pripúšťa, že aj keď na predmet tejto otázky nemožno uplatniť právo Únie, Súdny dvor by mohol vysvetliť, akými vlastnosťami sa v oblasti práva Únie vyznačujú emisné kvóty, „aby tak umožnil vnútroštátnemu súdu vyvodiť jeho vlastné závery“ ( 32 ). Naopak, luxemburská vláda úplne jednoznačne odmieta pripustiť, že by bol Súdny dvor príslušný na to, aby sa vyjadril o druhej otázke, a preto v tejto súvislosti nepredložila žiadne tvrdenia.
84.
Námietka, ktorú vzniesla luxemburská vláda, súvisí s (prípadnou) nepríslušnosťou Súdneho dvora z dôvodu neexistencie súvislosti medzi predmetom otázky a právom Únie. To sa však vopred týka aj (opäť prípadnej) nepríslušnosti Cour constitutionnelle (Ústavný súd), ak ide o vyriešenie sporu v rozsahu prekračujúcom hranice jeho právomoci.
2. O právomoci vnútroštátneho súdu položiť otázku
85.
Oprávnenie Cour constitutionnelle (Ústavný súd) položiť prejudiciálne otázky na základe článku 267 ZFEÚ vyplýva z okolnosti, že uvedený súd má nesporne postavenie súdneho orgánu. Na základe tohto predpokladu a vzhľadom na postoj, ktorý presadzuje luxemburská vláda, sa Cour constitutionnelle (Ústavný súd) domnieva, že je namieste obrátiť sa na Súdny dvor, keďže zastáva názor, že ak sa má vyjadriť k zlučiteľnosti článku 13 ods. 6 zákona z roku 2004 s článkom 16 ústavy – t. j. rozhodnúť o otázke, ktorá má bezpochyby ústavnú povahu, – je najprv nutné určiť právnu povahu emisných kvót v súlade s právom Únie.
86.
Ak Cour constitutionnelle (Ústavný súd) tvrdí, že na uplatnenie obsahu vnútroštátneho ustanovenia (v tomto prípade článku 16 Ústavy Luxemburska ako meradla platnosti zákona z roku 2004) je nevyhnutné, aby sa odstránili jeho pochybnosti o tom, že kvóty možno v súlade s právom Únie kvalifikovať ako „majetok“, je podľa môjho názoru oprávnený – a v zmysle článku 267 ZFEÚ dokonca povinný – podať na Súdny dvor návrh na začatie prejudiciálneho konania. Otázka, či uvedený súd musí uplatniť iné právne ustanovenia než tie, ktoré sú obsiahnuté v ústave, patrí do oblasti vnútroštátneho práva, a preto Súdnemu dvoru neprináleží, aby ju zodpovedal. Súdnemu dvoru prináleží iba overiť, či sa vnútroštátny súd nachádza v postavení súdu, a odpovedať na ním položené otázky, pričom musí vychádzať zo zásady, že vnútroštátnemu súdu, ktorému bol spor predložený a ktorý musí niesť zodpovednosť za jeho vyriešenie, prináleží na základe konkrétnych okolností veci posúdiť nevyhnutnosť rozhodnutia o prejudiciálnej otázke, ako aj význam otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. ( 33 )
3. O právomoci Súdneho dvora
87.
Ako je známe, uvedené skutočnosti nie sú dostatočné, aby bol Súdny dvor povinný odpovedať na otázky, ktoré mu boli položené. Okrem toho je ešte nevyhnutné, aby sa otázka týkala výkladu ustanovenia práva Únie, ktoré je relevantné na vyriešenie sporu vo veci samej. ( 34 )
88.
Luxemburská vláda, rovnako ako Komisia, dospela k názoru, že táto podmienka nebola v prejednávanej veci splnená, ale ja s týmto názorom nesúhlasím.
89.
Ako som už uviedol v rámci svojho návrhu odpovede na prvú prejudiciálnu otázku, pravidlá, ktoré pre emisné kvóty zavádza smernica 2003/87, hovoria vo veci, akou je prejednávaná vec, v prospech vrátenia kvót, ktoré boli pridelené omylom.
90.
Je však pravda, že právo Únie jednoznačne nerieši otázku právnej povahy emisných kvót a že na základe zásady subsidiarity prináleží členským štátom, aby ju vymedzili. Zvolené spôsoby riešenia sú veľmi rozmanité: v niektorých prípadoch sa kvóty považujú za administratívne povolenia (pridelené kvóty, licencie, povolenia, koncesie), v iných sa kvalifikujú ako majetok, ktorý si možno privlastniť (na základe vlastníckych práv, práv na užívanie alebo iných atypických iura in re), alebo ako jednoduché finančné nástroje, takmer vo všetkých prípadoch s mnohými výhradami a veľmi opatrne. ( 35 )
91.
Predtým, ako právne posúdim emisné kvóty (či už to okrem iného budú majetok, správne povolenia, alebo finančné nástroje), je však nutné vyriešiť základnú otázku: otázku, či boli „emisné kvóty“ riadne zavedené podľa smernice 2003/87.
92.
Emisné kvóty možno alokovať alebo prideľovať výlučne na základe pravidiel Únie, a to bez ohľadu na to, akú právnu povahu im priznávajú jednotlivé vnútroštátne právne predpisy. Ako som už uviedol, problém, ktorý vznikol v prejednávanej veci na vnútroštátnych súdoch, sa týka povinnosti vrátiť emisné kvóty, ak sa preukáže, že boli alokované neoprávnene. Vzhľadom na to, že relevantnosť tohto vrátenia sa musí posúdiť na základe smernice 2003/87, ide o prípad, na ktorý sa uplatňuje právo Únie, a teda patrí do právomoci Súdneho dvora.
93.
Inými slovami, skôr než sa určí, či v luxemburskom právnom poriadku predstavujú emisné kvóty majetok, alebo administratívne povolenia – čo musí posúdiť vnútroštátny súd na základe príslušných vnútroštátnych právnych predpisov –, je potrebné overiť, či v prejednávanej veci vôbec vznikol príslušný predmet, ktorého právne posúdenie sa má vykonať. Toto overenie je potrebné vykonať v súlade s právom Únie v podobe, v akej ho vykladá Súdny dvor.
4. O veci samej
94.
Vytvorenie emisných kvót – k čomu dochádza v prvom rade – a ich následné usporiadanie ako majetku alebo administratívnych povolení predstavuje dva odlišné procesy, z ktorých každý patrí do inej regulačnej oblasti: prvý menovaný proces do oblasti práva Únie a všetko, čo súvisí s druhým procesom, do oblasti vnútroštátnych právnych predpisov.
95.
Ak by sa v niektorom členskom štáte chápali emisné kvóty ako majetok, ktorý môžu ich držitelia vlastniť (vlastnícke právo alebo práva s ním súvisiace), potom by sa ich odňatie orgánom verejnej moci mohlo prípadne považovať za vyvlastnenie za predpokladu, že tak rozhodnú príslušné súdy. Ak by sa naopak emisné kvóty kvalifikovali iba ako licencie alebo administratívne povolenia, ich zrušenie by samozrejme podliehalo inému zaobchádzaniu: aj v tomto prípade takému, ako ustanovuje vnútroštátne právo vykladané súdmi členského štátu.
96.
Spor, o ktorom rozhoduje Cour constitutionnelle (Ústavný súd), sa týka vzniku emisných kvót v rámci smernice 2003/87. Týka sa teda fázy, ktorá predchádza právnej kvalifikácii týchto kvót, ktoré už ako také vznikli. V tomto štádiu nemožno ešte v úzkom zmysle slova hovoriť o majetku, ktorý môže byť predmetom vlastníctva, ani o platnom administratívnom povolení, takže vrátenie neoprávnene pridelených emisných kvót nemožno považovať za vyvlastnenie ani za mimoriadne zrušenie správneho aktu. Jednoducho preto, lebo z právnych predpisov Únie – keďže práve v nich je potrebné hľadať odpoveď na otázku, ako sa má vrátenie vyriešiť, – nevyplýva, že by emisná kvóta musela nutne predstavovať majetok či povolenie, ale iba to, že ide o predstupeň niečoho, čo sa v jednotlivých členských štátoch najskôr môže stať majetkom alebo povolením (alebo dokonca aj niečím iným).
97.
Vrátenie nevyužitej emisnej kvóty, ku ktorému má dôjsť v prípade, že pridelenie tejto kvóty bolo dôsledkom omylu spôsobeného jej držiteľom a ktorý nemožno napraviť prostredníctvom zrušenia zápisu do registra (t. j. práve také vrátenie, o ktoré ide v konaní vo veci samej), predstavuje dôsledok vyplývajúci zo smernice 2003/87. Týmto spôsobom sa zaručí správne fungovanie systému obchodovania s emisnými kvótami, ktorému dala Únia úlohu kľúčového nástroja politiky Únie v oblasti ochrany životného prostredia. Domnievam sa teda, že v tomto prípade nemožno uplatniť článok 17 Charty, keďže za vyššie uvedených okolností nemôže vrátenie predstavovať vyvlastnenie majetku, ktorý sa už stal súčasťou majetku držiteľa, ale zrušenie aktu, ktorým bola emisná kvóta pridelená, a to z dôvodov nesplnenia požiadaviek, ktoré mali byť podľa smernice 2003/87 pri tomto pridelení dodržané.
98.
Navrhujem teda, aby sa na druhú prejudiciálnu otázku odpovedalo v tom zmysle, že emisné kvóty, ktoré boli pridelené v rozpore so smernicou 2003/87, sa nemôžu považovať za majetok, ktorý je súčasťou majetku svojich držiteľov, pokiaľ ide o záruky vyplývajúce zo základného vlastníckeho práva uznaného v článku 17 Charty.
VI – Návrh
99.
Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálne otázky položené luxemburským Cour constitutionnelle (Ústavný súd) odpovedal takto:
1.
Smernica 2003/87/ES Európskeho parlamentu a Rady z 13. októbra 2003, o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení smernica Rady 96/61/ES, nebráni takej vnútroštátnej právnej úprave, aká je uplatniteľná v konaní vo veci samej, ktorá ukladá povinnosť vrátiť emisné kvóty, ktoré boli neoprávnene pridelené z dôvodu omylu spôsobeného prevádzkovateľom zariadenia, ak nebolo možné požiadať ústredného správcu o zrušenie tohto pridelenia, čo musí určiť vnútroštátny súd.
2.
Emisné kvóty, ktoré boli pridelené v rozpore s podmienkami ustanovenými v smernici 2003/87, nemožno na účely záruky vyplývajúcej zo základného vlastníckeho práva zakotveného v článku 17 Charty základných práv Európskej únie považovať za majetok, ktorý je súčasťou majetku svojich držiteľov.
( 1 ) Jazyk prednesu: španielčina.
( 2 ) Smernica 2003/87/ES Európskeho parlamentu a Rady z 13. októbra 2003, o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 96/61/ES (Ú. v. EÚ L 275, 2003, s. 32; Mim. vyd. 15/007, s. 631). Spor v konaní vo veci samej sa týka druhého obdobia systému obchodovania s emisnými kvótami, takže uplatniteľným znením smernice 2003/87 je znenie platné do doby, keď bola vyššie uvedená smernica zmenená smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/29/ES z 23. apríla 2009 (Ú. v. EÚ L 140, 2009, s. 63).
( 3 ) Nariadenie Komisie z 21. decembra 2004 o normalizovaných a zabezpečených systémoch registrov v súlade so smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2003/87/ES a s rozhodnutím Európskeho parlamentu a Rady č. 280/2004/ES (Ú. v. EÚ L 386, 2004, s. 1), zmenené a doplnené nariadením Komisie (ES) č. 916/2007 z 31. júla 2007 (Ú. v. EÚ L 200, 2007, s. 5) a nariadením Komisie (EÚ) č. 920/2010 zo 7. októbra 2010 (Ú. v. EÚ L 270, 2011, s. 1).
( 4 ) Výraz „kvóty“ používa správny orgán a luxemburské súdy. Pozri poznámku pod čiarou 11.
( 5 ) Článok 34a ods. 2 nariadenia č. 2216/2004, ktorý bol vložený nariadením č. 916/2007, stanovuje, že takáto žiadosť sa musí podať „najneskôr do 60 kalendárnych dní od finalizácie transakcie“.
( 6 ) Tieto kvóty nemala ArcelorMittal vrátiť na účet, ktorý bol určený na vrátenie kvót na účely ich zrušenia, ale na iný účet, ktorý bol otvorený na meno správneho orgánu.
( 7 ) Pokiaľ ide o priblíženie tohto systému ako celku, pozri napríklad PÂQUES, M.: La directive 2003/87/CE et le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté européenne. Revue trimestrielle de droit européen 40 (2), 2004, s. 249 až 282.
( 8 ) Aktualizovaný prehľad rôznych právne teoretických postojov v ROTOULLIÉ, J. C.: L’utilisation de la technique de marché en droit de l’environnement. L’exemple du système européen d’échange des quotas d’émission de gaz à effet de serre, Thèse de doctorat, Université Panthéon Assas, 2015, s. 136 až 153.
( 9 ) Schváleného rozhodnutím Rady 2002/358/ES z 25. apríla 2002, ktoré sa týka schválenia Kjótskeho protokolu k Rámcovému dohovoru Organizácie Spojených národov o klimatických zmenách a spoločnom plnení záväzkov z neho vyplývajúcich v mene Európskeho spoločenstva (Ú. v. ES L 130, 2002, s. 1; Mim. vyd. 11/042, s. 24). Pokiaľ ide o súvislosti prijatia Kjótskeho protokolu a priebehu jeho vyjednávania, ako aj jeho mechanizmu, pozri napríklad FREESTONE, D.: The International Climate Change Legal and Institutional Framework: An Overview. In: FREESTONE, D., STRECK, C.: Legal Aspects of Carbon Trading, Oxford University Press, New York, 2009, s. 3 až 32.
( 10 ) Podľa prílohy II smernice 2003/87 sú plyny takejto povahy oxid uhličitý (CO2), metán (CH4), oxid dusný (N2O), fluórované uhľovodíky (HFC), plnofluórované uhľovodíky (PFC) a fluorid sírový (SF6). Systém sa vzťahuje na emisie z elektrární, zo širokej škály priemyselných odvetví s vysokou spotrebou energie a komerčných leteckých spoločností (Európska komisia: Systém obchodovania s emisiami v EÚ (EU ETS), október 2013, pozri ).
( 11 ) Spôsoby, akými sa na vnútroštátnej úrovni chápe právna povaha emisných kvót, sú rovnako rozmanité ako označenia, ktorými sú tieto kvóty pomenované v jednotlivých jazykových zneniach smernice 2003/87, pričom možno iba ťažko určiť, ktorý z týchto javov predstavuje príčinu a ktorý dôsledok. Zatiaľ čo napríklad v španielskom znení sa používa výraz „derechos de emisión“ a v holandskom „emissierecht“, talianske a francúzske znenia hovoria o „quotta di emissioni“ a „quota“, anglické dáva prednosť výrazu „allowance“, nemecké výrazu „Zertifikat“ a nakoniec v portugalském znení bol zvolený výraz „licença de emissão“.
( 12 ) Článok 16 ods. 3 smernice 2003/87 stanovuje pokutu za prekročenie emisií, ktorá je 100 eur za každú tonu ekvivalentu oxidu uhličitého vypusteného zariadením, pre ktoré prevádzkovateľ neodovzdal emisné kvóty.
( 13 ) Od roku 2013 sa maximálna hodnota emisií z elektrární a iných zariadení znižuje ročne o 1,74 % (článok 9 smernice 2003/87, zmenenej a doplnenej smernicou 2009/29), takže v roku 2020 by tieto emisie mali byť o 20 % nižšie než v roku 1990. V tomto zmysle z nedávneho obdobia pozri rozsudok z 28. apríla 2016, Borealis Polyolefine a i. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311, bod 81). V oblasti leteckej dopravy ide o rozdielne hodnoty.
( 14 ) Rozsudok zo 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a i. (C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 31).
( 15 ) Tamže.
( 16 ) V súlade s článkom 10 smernice 2003/87, na trojročné obdobie, ktoré začne 1. januára 2005, pridelia členské štáty najmenej 95 % kvót zadarmo, pričom na obdobie začínajúce rokom 2008 sa tento percentuálny podiel znížil na 90 %. Od obdobia začínajúceho rokom 2013 sa hlavnou metódou prideľovania stala dražba. Súhrnný prehľad jednotlivých fáz tohto systému, pozri Európska komisia: c. d., s. 3 až 4. Je potrebné poukázať na to, že Súdny dvor v každom prípade zastáva názor, že „bezodplatné pridelenie emisných kvót stanovené v článku 10 smernice 2003/87 nemalo za cieľ priznať subvencie dotknutým výrobcom, ale zmierniť ekonomický dopad okamžitého a jednostranného zavedenia trhu s emisnými kvótami Európskou úniou a vyhnúť sa strate konkurencieschopnosti určitých výrobných odvetví, na ktoré sa vzťahuje táto smernica“ (rozsudok zo 17. októbra 2013, Iberdrola a i., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 a C‑640/11, EU:C:2013:660, bod 39). Skutočnosť, že konkurenčný tlak nebol dostatočne silný, „aby obmedzil premietnutie hodnoty emisných kvót do cien elektriny“, viedla k neočakávaným ziskom výrobcov elektriny, na ktorých odstránenie malo slúžiť prideľovanie emisných kvót použitím mechanizmu úplnej dražby, zavedeného od roku 2013 (rozsudok zo 17. októbra 2013, Iberdrola a i., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 a C‑640/11, EU:C:2013:660, bod 40).
( 17 ) Ako vyhlásil Súdny dvor vo veci Arcelor Atlantique et Lorraine a i. (rozsudok zo 16. decembra 2008, C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 32), ekonomická logika tohto systému spočíva v zabezpečení, že znižovanie prebieha za najnižších nákladov: „Najmä umožnením predaja povolených kvót sa tento systém snaží podnietiť každého účastníka systému vypúšťať nižšie množstvo skleníkových plynov ako kvóty, ktoré mu boli pôvodne pridelené, aby mohol postúpiť nadbytok inému účastníkovi, ktorý vyprodukoval vyššie množstvo emisií ako udelené kvóty“. V tomto zmysle pozri tiež rozsudok zo 7. apríla 2016, Holcim (Romania)/Komisia (C‑556/14 P, EU:C:2016:207, bod 65).
( 18 ) Spor týkajúci sa účinnosti obchodovania s emisnými kvótami pretrváva aj desať rokov po vstupe tohto systému do platnosti a zintenzívnil sa od roku 2008, keď sa cena kvót znížila. Prehľad tohto sporu je možné pozrieť v Schrödinger’s emissions trading system. Europe’s carbon-trading system is better than thought, and could be better still, k dispozícii na stránke: .
( 19 ) KOM (2000) 87 v konečnom znení, bod 3 in fine.
( 20 ) Príslušnou právnou úpravou bolo v danom čase nariadenie Rady (EHS) č. 594/91 zo 4. marca 1991 o látkach, ktoré poškodzujú ozónovú vrstvu [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 67, 1991, s. 1), zmenené a doplnené nariadením Rady (EHS) č. 3952/92 z 30. decembra 1992 (Ú. v. ES L 405, 1992, s. 41) a nariadením Rady (ES) č. 3093/94 z 15. decembra 1994 o látkach, ktoré poškodzujú ozónovú vrstvu (Ú. v. ES L 333, 1994, s. 1).
( 21 ) Vtedajší právny rámec tvorilo nariadenie Rady (EHS) č. 3760/92 z 20. decembra 1992, ktorým sa zavádza systém spoločenstva pre rybolov a akvakultúru [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 389, 1992, s. 1).
( 22 ) Právna úprava pozostávala v tom čase z nariadenia Rady (EHS) č. 856/84 z 31. marca 1984, ktorým sa mení nariadenie (EHS) č. 804/68 o spoločnej organizácii trhu s mliekom a mliečnymi výrobkami [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 90, 1984, s. 10), nariadenia Rady (EHS) č. 3950/92 z 28. decembra 1992, ktorým sa ustanovujú dodatočné poplatky v sektore mlieka a mliečnych výrobkov [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES 1992, L 405, s. 1), a nariadenia Komisie (EHS) č. 536/93 z 9. marca 1993, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá na uplatňovanie dodatočného poplatku za mlieko a mliečne výrobky [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 57, 1993, s. 12).
( 23 ) Zrejme iba v rámci US Clean Air Act z roku 1990 a Californian Regional Clean Act Incentives Market z roku 1994.
( 24 ) Tento výraz používa POHLMANN, M.: The European Union Emissions Trading Scheme. In: FREESTONE, D., STRECK, C.: Legal Aspects of Carbon Trading, citovaný na s. 339.
( 25 ) Pri plánoch týkajúcich sa období 2005 – 2007 najneskôr do 31. marca 2004 a na obdobie 2008 – 2012 a nasledujúce obdobia najneskôr 18 mesiacov pred začiatkom príslušného obdobia.
( 26 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
( 27 ) Pokiaľ ide o tento systém registrácie vo všeobecnosti, pozri napríklad MOLINA HERNÁNDEZ, C.: El registro de derechos de emisión de los gases de efecto invernadero de la Unión Europea. In: Revista de Derecho Comunitario Europeo, č. 56, 2016, s. 157 až 197.
( 28 ) V tejto súvislosti vychádzal zákon z roku 2004 z článku 11 ods. 2 smernice 2003/87.
( 29 ) Podľa článku 2 písm. v) nariadenia „transakcia“ znamená vydanie, prevod, nadobudnutie, vzdanie sa, zrušenie alebo nahradenie prídavkov a vydanie, prevod, nadobudnutie, zrušenie a odstúpenie od ERUs, CERs, AAUs a RMUs a prenos ERUs, CERs a AAUs“.
( 30 ) V oznámení Komisie Rade a Európskemu parlamentu o hodnotení [NAP] na rozdelenie kvót emisií skleníkových plynov v druhom období systému obchodovania s emisnými kvótami EÚ [KOM (2006) 725 v konečnom znení], bod 2, odsek 2.1, je vysvetlené, že tieto „dodatočné úpravy sú v rozpore so základným konceptom ‚strop a obchod‘ (cap-and-trade) podľa smernice“ a že pre ne „neexistuje žiadna administratívna potreba alebo iné odôvodnenie dodatočných úprav“, pričom od členských štátov sa vyžaduje, aby „pri rozhodovaní o pridelení vopred používali najlepšie dostupné údaje“.
( 31 ) V tomto oznámení sa uvádza, že jedným z prípadov, keď je dodatočná úprava napriek všetkému prípustná, je zatvorenie príslušného zariadenia počas daného obdobia, keď „už naďalej neexistuje prevádzkovateľ, ktorému budú vydané kvóty“ (tamže).
( 32 ) Bod 49 jeho písomných pripomienok.
( 33 ) V tomto zmysle okrem mnohých iných rozsudok z 26. júna 2007, Ordre des barreux francophones et germanophone a i. (C‑305/05, EU:C:2007:383, bod 18).
( 34 ) Napríklad rozsudok z 21. decembra 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, body 16 až 19).
( 35 ) V tejto súvislosti pozri napríklad La régulation des marchés du CO2 , Rapport de la mission confiée à Michel Prada, 2010, s. 60 až 61, k dispozícii na stránke: .
Full & Egal Universal Law Academy