FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
YVES BOT
föredraget den 26 juli 2017 ( 1 )
Målen C‑643/15 och C‑647/15
Republiken Slovakien och Ungern
mot
Europeiska unionens råd
”Talan om ogiltigförklaring – Beslut (EU) 2015/1601 – Provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Republiken Italien och Republiken Grekland – Nödsituation med plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer till vissa medlemsstaters territorium – Omplacering av dessa medborgare till andra medlemsstaters territorier – Omplaceringskvoter – Artikel 80 FEUF – Principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna – Artikel 78.3 FEUF – Rättslig grund – Begreppet ”lagstiftningsakt” – Artikel 289.3 FEUF – Huruvida slutsatser som antagits av Europeiska rådet är bindande för Europeiska unionens råd – Artikel 15.1 FEU och artikel 68 FEUF – Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter – Ändring av Europeiska kommissionens förslag – Krav på ett nytt samråd med Europaparlamentet och på enhällighet vid omröstning i rådet – Artikel 293 FEUF – Principerna om rättssäkerhet och proportionalitet
1.
Republiken Slovakien (C‑643/15) och Ungern (C‑647/15) har begärt ogiltigförklaring av rådets beslut (EU) 2015/1601 av den 22 september 2015 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland. ( 2 )
2.
Beslutet antogs av Europeiska unionens råd på grundval av artikel 78.3 FEUF, i vilken föreskrivs att rådet ”om en eller flera medlemsstater försätts i en nödsituation med plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer, på förslag av [Europeiska] kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet, [får] besluta om provisoriska åtgärder till förmån för den eller de medlemsstater som berörs”.
3.
Nämnda beslut antogs i samband med den migrationskris som drabbade Europeiska unionen år 2014 och som sedan förvärrades under år 2015, särskilt under månaderna juli och augusti det året, samt den katastrofala humanitära situation som denna kris medförde, bland annat i de medlemsstater som befinner sig i främsta ledet, såsom Republiken Italien och Republiken Grekland, vilka konfronterades med en massiv tillströmning av migranter från tredjeländer såsom Syrien, Afghanistan, Irak och Eritrea.
4.
För att hantera denna migrationskris och det tryck som den orsakade på Republiken Italiens och Republiken Greklands asylsystem, föreskrivs i det angripna beslutet en omplacering från dessa båda medlemsstater och under en period på två år av 120000 personer med ett tydligt behov av ett internationellt skydd till de övriga medlemsstaterna. Detta beslut åtföljs av två bilagor som, i ett första skede, omfördelar 66000 personer som måste omplaceras från Italien (kvot på 15600) och från Grekland (kvot på 50400) på grundval av obligatoriska kvoter som fastställts för var och en av de övriga medlemsstaterna. ( 3 )
5.
I artikel 2 e i det angripna beslutet definieras omplacering som ”överföring av en sökande från den medlemsstats territorium som enligt de kriterier som fastställs i kapitel III i förordning (EU) nr 604/2013[ ( 4 )] är ansvarig för prövningen av vederbörandes ansökan om internationellt skydd till omplaceringsmedlemsstatens territorium”. Den sistnämnda medlemsstaten är, enligt artikel 2 f i det angripna beslutet, ”den medlemsstat som blir ansvarig för att pröva en sökandes ansökan om internationellt skydd enligt [Dublin III-förordningen] sedan vederbörande blivit föremål för omplacering på den medlemsstatens territorium”.
6.
Den mekanism för tillfällig omplacering som föreskrivs i det angripna beslutet ska läggas till de övriga åtgärder som redan hade vidtagits på unionsnivå för att hantera migrationskrisen vars europeiska program för ”vidarebosättning” ( 5 ) beträffande 22504 personer i behov av internationellt skydd, som slöts den 20 juli 2015 i form av en ”resolution” mellan medlemsstaterna samt de stater som är knutna till Dublinsystemet, och beslut (EU) 2015/1523, som antogs av rådet den 14 september 2015, ( 6 ) i vilket föreskrivs en omplacering från Grekland och Italien under en period på två år av 40000 personer med ett tydligt behov av internationellt skydd till de andra medlemsstaterna på grundval av en fördelning som fastställts genom samförstånd. ( 7 )
7.
Det ska även påpekas att kommissionen, den 9 september 2015, inte bara lade fram ett förslag till vad som skulle bli det angripna beslutet, ( 8 ) utan även ett förslag till förordning om ändring av Dublin III-förordningen. ( 9 ) I detta förslag föreskrivs en ”permanent” mekanism för omplacering, det vill säga en omplaceringsmekanism som, i motsats till den som föreskrivs i beslut 2015/1523 och i det angripna beslutet, inte är begränsad i tiden. Detta sistnämnda förslag har fortfarande inte antagits.
8.
Vad gäller det angripna beslutets tillkomsthistoria, kan följande nämnas.
9.
I kommissionens ursprungliga förslag föreskrevs en omplacering av 120000 sökande av internationellt skydd, från Italien (15600 personer), från Grekland (50400 personer) och från Ungern (54000 personer) till andra medlemsstater. Bland de bilagor som åtföljde detta förslag fanns, i bilagorna I–III, tre tabeller som fördelade dessa sökande från var och en av dessa tre medlemsstater mellan de övriga medlemsstaterna, med undantag för Förenade kungariket, Irland och Danmark, i form av kvoter som fastställts för var och en av dessa medlemsstater.
10.
Den 13 september 2015 överlämnade kommissionen detta förslag till de nationella parlamenten.
11.
Den 14 september 2015 överlämnade rådet samma förslag till Europaparlamentet för samråd.
12.
Den 17 september 2015 antog Europaparlamentet en lagstiftningsresolution genom vilken den godkände nämnda förslag, bland annat med beaktande av den ”exceptionella brådskande situationen och behovet av att hantera situationen utan ytterligare dröjsmål”, samtidigt som den uppmanade rådet att höra Europaparlamentet på nytt om det hade för avsikt att väsentligt ändra kommissionens förslag.
13.
Under de olika sammanträden som ägde rum i rådet mellan den 17 och den 22 september 2015 ändrades kommissionens ursprungliga förslag på vissa punkter.
14.
I synnerhet angav Ungern, vid dessa sammanträden, att denna medlemsstat vägrade att klassificeras som ”medlemsstat som ligger i frontlinjen” och att den inte önskade ingå bland de stater från vilka omplacering skulle ske på samma sätt som Republiken Italien och Republiken Grekland. Följaktligen togs varje omnämnande, i förslagets sluttext, av Ungern som medlemsstat från vilken omplacering skulle ske bort, inbegripet i förslagets titel. Vidare upphävdes bilaga III i det ursprungliga förslaget om fördelning av 54000 sökande vilka ursprungligen skulle omplaceras från Ungern. Däremot togs Ungern upp i bilagorna I och II som medlemsstat till vilken sökande av internationellt skydd skulle omplaceras från Italien respektive Grekland och tilldelades följaktligen kvoter i dessa bilagor.
15.
Den 22 september 2015 antog rådet med kvalificerad majoritet kommissionens på detta sätt ändrade förslag. Republiken Tjeckien, Ungern, Rumänien och Republiken Slovakien röstade mot antagandet av detta förslag. Republiken Finland avstod från att rösta.
16.
Det angripna beslutet är ett uttryck för den solidaritet mellan medlemsstaterna som stadgas i fördraget.
17.
Förevarande talan ger mig tillfälle att erinra om att solidaritet ingår bland unionens grundläggande värden och till och med utgör en av grundförutsättningarna för unionen. Hur skulle det kunna vara möjligt att fördjupa solidariteten mellan Europas folk och föreställa sig en allt fastare sammanslutning mellan dessa folk, såsom förespråkas i ingressen till EU-fördraget, utan solidaritet mellan medlemsstaterna när en av dem befinner sig i en nödsituation? Detta rör själva kärnan i vad som utgör såväl det europeiska projektets berättigande som dess syfte.
18.
Således vill jag inledningsvis betona vikten av solidaritet såsom grundläggande och existentiellt värde för unionen.
19.
Kravet på solidaritet, som uttrycktes redan i Romfördraget, ( 10 ) fortsätter att utgöra kärnan i den integrationsprocess som eftersträvas med Lissabonfördraget. Solidaritet nämns visserligen förvånande nog inte i uppräkningen, i artikel 2 första meningen FEU, av de värden som unionen bygger på, ( 11 ) men nämns däremot i ingressen till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ( 12 ) som ett av de ”odelbara och universella värden” som unionen bygger på. Vidare preciseras i artikel 3.3 FEU att unionen inte bara främjar ”solidaritet mellan generationerna” utan också ”solidaritet mellan medlemsstaterna”. Solidaritet fortsätter således att ingå i en samling värden och principer som utgör ”grundvalen för byggandet av Europa”. ( 13 )
20.
Mer specifikt är solidaritet såväl en grundpelare som en vägledande princip för unionens politik i fråga om gränskontroller, asyl och invandring, vilken behandlas i kapitel 2 i avdelning V i EUF-fördraget avseende ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. ( 14 )
21.
Om detta vittnar artikel 67.2 FEUF, enligt vilken unionen ”ska utarbeta en gemensam politik för asyl, invandring och kontroll av de yttre gränserna som grundar sig på solidaritet mellan medlemsstaterna och som är rättvis för medborgare i tredjeländer”. Dessutom föreskrivs i artikel 80 FEUF att ”[d]en unionspolitik som avses i detta kapitel och dess genomförande ska styras av principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning, även i finansiellt avseende, mellan medlemsstaterna. Varje gång det är nödvändigt ska de unionsakter som antas enligt detta kapitel innehålla lämpliga åtgärder för tillämpningen av denna princip”. ( 15 )
22.
Med beaktande av den faktiska orättvisa som föreligger mellan medlemsstaterna beroende på deras geografiska situation och deras sårbarhet inför massiva migrationsströmmar, är vidtagandet av åtgärder på grundval av artikel 78.3 FEUF och den effektiva tillämpningen av dessa än mer tvingande. Mot denna bakgrund gör sådana åtgärder som dem som föreskrivs i det angripna beslutet det möjligt att ge ett konkret innehåll åt den princip om solidaritet och rättvis fördelning av ansvaret mellan medlemsstaterna som föreskrivs i artikel 80 FEUF.
23.
Det som utmärker det angripna beslutet är att det inför en omplaceringsmekanism på grundval av kvoter som medlemsstaterna tilldelas och som är bindande. Genom detta beslut får solidariteten mellan medlemsstaterna ett konkret innehåll och en tvingande karaktär. Denna väsentliga och nya egenskap hos nämnda beslut förklarar de förevarande målens politiskt känsliga karaktär, eftersom den har tydliggjort motståndet hos de medlemsstater som förespråkar en solidaritet genom fritt samtycke vilken grundar sig på frivilliga åtaganden.
24.
Detta motstånd, tillsammans med konstaterandet av en mycket partiell tillämpning av det angripna beslutet, vilken jag återkommer till nedan, ( 16 ) kan ge anledning att anta att bakom det som allmänt kallas ”2015 års migrationskris” döljer sig en annan kris, nämligen den som avser det europeiska integrationsprojektet, vilket i stor utsträckning bygger på ett krav på solidaritet mellan de stater som beslutat att delta i detta projekt. ( 17 )
25.
Å andra sidan, kan det lika väl anses att unionen, genom att agera kraftfullt för att lösa denna migrationskris, har visat att den förfogade över de nödvändiga verktygen och att den hade förmågan att använda dessa. Det återstår att, såsom domstolen genom förevarande talan har ombetts att göra, kontrollera att unionen, när den vidtog de åtgärder som det angripna beslutet avser, iakttog den rättsliga ram som stadgas i fördragen.
I. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
26.
Republiken Slovakien har, i mål C‑643/15, yrkat att domstolen ska ogiltigförklara det angripna beslutet och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
27.
Ungern har, i mål C‑647/15, yrkat att domstolen ska ogiltigförklara det angripna beslutet eller, i andra hand, för det fall den inte bifaller det första yrkandet, ogiltigförklara beslutet i den del det avser Ungern, och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
28.
Rådet har, i målen C‑643/15 och C‑647/15, yrkat att domstolen ska ogilla talan och förplikta Republiken Slovakien respektive Ungern att ersätta rättegångskostnaderna i det mål som avser respektive medlemsstat.
29.
I domstolens ordförandes beslut av den 29 april 2016 tilläts Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Republiken Italien, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Sverige och kommissionen att intervenera till stöd för rådets yrkanden i målen C‑643/15 och C‑647/15.
30.
I samma beslut av domstolens ordförande tilläts Republiken Polen att intervenera, i mål C‑643/15, till stöd för Republiken Slovakiens yrkanden och, i mål C‑647/15, till stöd för Ungerns yrkanden.
II. Talan
31.
Republiken Slovakien har till stöd för sin talan åberopat sex grunder, av vilka den första gäller åsidosättande av artikel 68 FEUF, av artikel 13.2 FEU och av principen om institutionell jämvikt. Den andra grunden avser åsidosättande av artikel 10.1 och 10.2 FEU, av artikel 13.2 FEUF, av artikel 78.3 FEUF, av artiklarna 3 och 4 i protokoll (nr 1) om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen och av artiklarna 6 och 7 i protokoll (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, vilka utgör bilagor till fördraget, ( 18 ) samt av principerna om rättssäkerhet, om representativ demokrati och om institutionell jämvikt. Såvitt avser den tredje grunden har Republiken Slovakien gjort gällande ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter avseende lagstiftningsförfarandet samt av artikel 10.1 och 10.2 FEU, av artikel 13.2 FEU och av principerna om representativ demokrati, om institutionell jämvikt och om god förvaltningssed (i andra hand). Som fjärde grund har denna medlemsstat gjort gällande ett åsidosättande av de väsentliga formföreskrifter som anges i artikel 78.3 FEUF och i artikel 293 FEUF, samt av artikel 10.1 och 10.2 FEU, av artikel 13.2 FEU och av principerna om representativ demokrati, institutionell jämvikt och god förvaltningssed (delvis i andra hand). Som femte grund görs gällande att artikel 78.3 FEUF åsidosatts, eftersom förutsättningar saknats för att tillämpa denna bestämmelse (i andra hand). Den sjätte grunden avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
32.
Ungern har till stöd för sina yrkanden åberopat tio grunder.
33.
De två första grunderna avser åsidosättande av artikel 78.3 FEUF, då denna bestämmelse inte ger rådet en rättslig grund för att anta bestämmelser som utgör bindande undantag från bestämmelser i en lagstiftningsakt och som är tillämpliga under en period på 24 månader, eller till och med 36 månader i vissa fall, samt vars verkningar består efter denna period, vilket står i strid med begreppet ”provisoriska åtgärder”.
34.
De tredje till sjätte grunderna avser åsidosättande av väsentliga formföreskrifter. För det första åsidosatte rådet, vid antagandet av det angripna beslutet, bestämmelserna i artikel 293.1 FEUF genom att avvika från kommissionens förslag utan enhällighet vid omröstningen (den tredje grunden). För det andra innehåller det angripna beslutet ett undantag från bestämmelserna i en lagstiftningsakt och är i sig genom sitt innehåll en lagstiftningsakt, varför beslutet, även för det fall det hade varit möjligt att anta det på grundval av artikel 78.3, borde ha antagits med iakttagande av de nationella parlamentens rätt att lämna ett yttrande avseende lagstiftningsakter, vilken föreskrivs i protokoll nr 1 och protokoll nr 2 (den fjärde grunden). För det tredje gjorde rådet, efter samråd med Europaparlamentet, väsentliga ändringar av texten i utkastet utan att på nytt samråda med Europaparlamentet härom (den femte grunden). För det fjärde var, vid rådets antagande av det angripna beslutet, utkastet till beslut inte tillgängligt i de språkversioner som motsvarade unionens officiella språk (den sjätte grunden).
35.
Den sjunde grunden avser ett åsidosättande av artikel 68 FEUF och Europeiska rådets slutsatser av den 25 och 26 juni 2015. ( 19 )
36.
Den åttonde grunden avser åsidosättande av principerna om rättssäkerhet och tydlighet i lagstiftningen eftersom det på flera punkter är oklart hur dessa bestämmelser ska tillämpas och på vilket sätt de förhåller sig till bestämmelserna i Dublin III-förordningen.
37.
Den nionde grunden gäller åsidosättande av principerna om nödvändighet och proportionalitet, genom att det, då Ungern inte längre ingår bland de medlemsstater som gynnas genom den tillfälliga omplaceringsmekanismen, inte är berättigat att det angripna beslutet föreskriver en omplacering av 120000 personer som söker internationellt skydd.
38.
Den tionde grunden, som åberopats i andra hand, avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen och av artikel 78.3 FEUF med avseende på Ungern, eftersom det angripna beslutet tilldelar Ungern en bindande kvot såsom omplaceringsmedlemsstat, trots att det har erkänts att det rör sig om en medlemsstat till vilken ett stort antal irreguljära migranter har rest in och ansökt om internationellt skydd.
III. Min bedömning
A. Inledande synpunkter
39.
Eftersom en akts rättsliga grund avgör förfarandet för antagande av denna, ( 20 ) kommer jag först att pröva de av sökandenas grunder som avser att artikel 78.3 FEUF inte kunde användas som rättslig grund för antagandet av det angripna beslutet. Därefter kommer jag att pröva grunderna avseende de åsidosättanden av väsentliga formföreskrifter som påstås ha gjorts vid antagandet av detta beslut och, till sist, de materiella grunderna.
40.
Vidare kommer jag, beträffande var och en av dessa tre kategorier, att först pröva de av Republiken Slovakiens och Ungerns grunder som överlappar varandra helt eller delvis och därefter, om det behövs, de grunder som endast en av sökandena har åberopat.
B. Grunderna avseende att artikel 78.3 FEUF inte kan användas som rättslig grund för antagandet av det angripna beslutet
41.
Republiken Slovakien (den andra och den femte grunden) och Ungern (den första och den andra grunden) har bestritt att artikel 78.3 FEUF kan användas som rättslig grund för antagandet av det angripna beslutet.
42.
Det föreligger emellertid en skillnad mellan dessa båda medlemsstaters ståndpunkter. Ungern har nämligen erkänt att Republiken Italien och Republiken Grekland befann sig i en ”nödsituation med plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer”, i den mening som avses i artikel 78.3 FEUF, vid antagandet av det angripna beslutet, även om Ungern har bestritt att det angripna beslutet var en lämplig åtgärd för att hantera denna situation. Republiken Slovakien har, å sin sida, gjort gällande att det inte förelåg någon sådan nödsituation, i den mening som avses i denna bestämmelse (den femte grundens andra del).
43.
För att bestrida valet av rättslig grund för det angripna beslutet har dessa båda medlemsstater för det första gjort gällande att det angripna beslutet, även om det antogs enligt ett förfarande som inte var ett lagstiftningsförfarande och således inte utgör en lagstiftningsakt, likväl bör klassificeras som lagstiftningsakt med anledning av dess innehåll eftersom det ändrar lagstiftningsakter. Artikel 78.3 FEUF kan emellertid inte användas för att anta lagstiftningsakter.
44.
För det andra har Republiken Slovakien och Ungern bestritt den provisoriska karaktären av det angripna beslutet.
45.
För det tredje har Republiken Slovakien, i motsats till Ungern, gjort gällande att artikel 78.3 FEUF inte utgjorde en korrekt rättslig grund för antagandet av det angripna beslutet, eftersom villkoret avseende förekomsten av en ”nödsituation med plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer” inte var uppfyllt.
1. Republiken Slovakiens andra grund och Ungerns första grund, avseende huruvida det angripna beslutet är av lagstiftningskaraktär
46.
Republiken Slovakien och Ungern har gjort gällande att det angripna beslutet, även om det antagits enligt ett icke-lagstiftningsförfarande, likväl ska klassificeras som en lagstiftningsakt på grund av sitt innehåll och sina verkningar, eftersom det ändrar flera av unionens lagstiftningsakter och dessutom på ett väsentligt sätt. Artikel 78.3 FEUF utgör emellertid inte någon rättslig grund för antagandet av lagstiftningsåtgärder, eftersom den inte innehåller någon hänvisning till att de åtgärder som vidtas på grundval av denna ska antas inom ramen för ett lagstiftningsförfarande.
47.
Såsom uttryckligen anges i skäl 23 i det angripna beslutet innebär beslutet att det görs undantag från flera unionsrättsliga lagstiftningsakter. Även om det angripna beslutet endast klassificerar dessa ändringar som undantag, är åtskillnaden mellan ett undantag och en ändring artificiell, eftersom verkningarna av ett undantag och av en ändring i praktiken är identiska. Tillämpningen av en normativ bestämmelse är nämligen i båda fallen utesluten, vilket i praktiken innebär att bestämmelsen kommer att sakna verkan.
48.
Republiken Slovakien har närmare bestämt gjort gällande att rådet har åsidosatt artikel 78.3 FEUF genom att det angripna beslutet utgör ett undantag från bestämmelser i lagstiftningsakter och att sådana ändringar endast kan göras genom en lagstiftningsakt. Artikel 78.3 FEUF, i vilken varken det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller det särskilda lagstiftningsförfarandet nämns, kan emellertid inte användas för att anta lagstiftningsakter. Av detta följer att det angripna beslutets form inte överensstämmer med dess innehåll.
49.
Rådet har således, genom att anta det angripna beslutet på grundval av artikel 78.3 FEUF, inte bara åsidosatt denna bestämmelse, utan också åsidosatt de nationella parlamentens och Europaparlamentets rättigheter. Såväl de förstnämnda som det sistnämnda borde, enligt primärrätten, ha deltagit i ändringarna av de lagstiftningsakter från vilka rådet gjort undantag genom det angripna beslutet. Republiken Slovakien har påpekat att dessa akter antogs enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
50.
Republiken Slovakien anser således att rådet, genom att anta det angripna beslutet, inte bara åsidosatte artikel 78.3 FEUF, utan också artikel 10.1 och 10.2 FEU, artikel 13.2 FEU, artiklarna 3 och 4 i protokoll (nr 1) och artiklarna 6 och 7 i protokoll (nr 2), samt principerna om rättssäkerhet, representativ demokrati och institutionell jämlikhet.
51.
Ungern instämmer med Republiken Slovakien angående resonemanget att en rättsakt som antagits på grundval av artikel 78.3 FEUF, vilken enligt en e contrario-tolkning av artikel 289.2 och 289.3 FEUF inte utgör en lagstiftningsakt, inte med bindande verkan ens provisoriskt kan ändra gällande lagstiftningsakter som antagits inom ramen för ordinarie eller särskilda lagstiftningsförfaranden, såsom Dublin III-förordningen. Det angripna beslutet är till sitt innehåll utan tvekan en lagstiftningsakt. Eftersom detta beslut utgör undantag från bestämmelserna i Dublin III-förordningen, kan det inte antas på grundval av artikel 78.3 FEUF vilken, genom att endast ge rådet en befogenhet att anta akter genom ett icke-lagstiftningsförfarande, endast tillät det att anta icke-lagstiftningsakter.
52.
Enligt Ungern skulle artikel 78.3 FEUF på sin höjd kunna tjäna som rättslig grund för antagandet av kompletterande åtgärder till lagstiftningsakter som antagits på grundval av artikel 78.2 FEUF, men som är förenliga med dessa, eller av åtgärder som underlättar deras genomförande mot bakgrund av nödsituationen. ( 21 )
53.
Ungern har preciserat att för det fall domstolen beslutar att det är möjligt att på grundval av artikel 78.3 FEUF anta en rättsakt som inför undantag från en lagstiftningsakt som antagits på grundval av artikel 78.2 FEUF, kan ett sådant undantag likväl inte gå så långt att det påverkar själva kärnan i en sådan lagstiftningsakt eller urholkar dess grundläggande bestämmelser. Detta är emellertid fallet med det angripna beslutet eftersom det, bland annat, ändrar den väsentligaste delen av denna förordning, det vill säga utseende av den medlemsstat som är ansvarig för prövningen av en ansökan om internationellt skydd. Således införs genom det angripna beslutet ett undantag från bestämmelserna i denna förordning som är av sådan omfattning att det inte kan godtas inom ramen för en akt som inte är en lagstiftningsakt. Detta skulle utgöra ett kringgående av det ordinarie lagstiftningsförfarande som föreskrivs i artikel 78.2 FEUF.
54.
Slutligen har Ungern, i sin replik och i sitt yttrande över interventionsinlagan, med hänvisning per analogi till punkterna 151–161 i generaladvokaten Wathelets förslag till avgörande i målet rådet/Front Polisario ( 22 ) gjort gällande att kravet på samråd med Europaparlamentet såsom det föreskrivs i artikel 78.3 FEUF kan anses som en ”medverkan” av Europaparlamentet, i den mening som avses i artikel 289.2 FEUF, varför det särskilda lagstiftningsförfarandet ska tillämpas och det angripna beslutet således ska klassificeras som lagstiftningsakt.
55.
Artikel 78.3 FEUF ger emellertid inte, ens i detta fall, rådet någon befogenhet att göra undantag från en väsentlig bestämmelse i en lagstiftningsakt som antagits på grundval av artikel 78.2 FEUF.
56.
Dessa argument är inte övertygande. Jag anser att artikel 78.3 kunde användas som rättslig grund för en icke-lagstiftningsakt, såsom det angripna beslutet, som tillfälligt och inom väl avgränsade ramar införde undantag från vissa bestämmelser i lagstiftningsakter.
57.
Jag kommer att börja med att pröva det argument som Ungern anförde i sin replik, ( 23 ) nämligen att det angripna beslutet kan anses vara en lagstiftningsakt trots den omständigheten att det inte i artikel 78.3 FEUF nämns att de åtgärder som beslutas på denna grund ska antas efter ett särskilt lagstiftningsförfarande. Ungern har, i detta hänseende, grundat sig på konstaterandet att det angripna beslutet, i enlighet med vad som krävs enligt artikel 289.2 FEUF, antogs av rådet ”med medverkan av Europarlamentet”.
58.
Det är nödvändigt att klart ta ställning till denna rättsfråga, eftersom antagandet av en lagstiftningsakt förutsätter vissa villkor som inte är tillämpliga på antagandet av en icke-lagstiftningsakt. Jag tänker särskilt på den medverkan av de nationella parlamenten som föreskrivs i artiklarna 3 och 4 i protokoll (nr 1) och artiklarna 6 och 7 i protokoll (nr 2), samt på villkoret att rådets möten ska vara offentliga när det överlägger och röstar om ett utkast till en lagstiftningsakt, som följer av artikel 16.8 FEU och av artikel 15.2 FEUF.
59.
Den uppdelning av normativa unionsinstrument som följer av Lissabonfördraget etablerade, för första gången, en åtskillnad mellan lagstiftningsakter och icke-lagstiftningsakter utifrån framför allt organisatoriska och processuella överväganden. ( 24 )
60.
I artikel 289.3 FEUF definieras kategorin ”lagstiftningsakter” som den som omfattar ”[d]e rättsakter som antas i enlighet med ett lagstiftningsförfarande”. Ett ”lagstiftningsförfarande” består antingen av ett ”ordinarie lagstiftningsförfarande” eller ett ”särskilt lagstiftningsförfarande”. Enligt artikel 289.1 FEUF är det den omständigheten att Europaparlamentet och rådet på förslag av kommissionen gemensamt antar en rättsakt som karaktäriserar det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
61.
Enligt artikel 289.2 FEUF är ett särskilt lagstiftningsförfarande ett förfarande som ”[i] de särskilda fall som anges i fördragen” ska bestå i ”att Europaparlamentet med medverkan av rådet, eller rådet med medverkan av Europaparlamentet, antar en förordning, ett direktiv eller ett beslut”. ( 25 ) Det särskilda lagstiftningsförfarandet karaktäriseras således av den omständigheten att både rådet och Europaparlamentet medverkar, om än i olika utsträckning, vid antagandet av en unionsakt.
62.
I de flesta fall där ett särskilt lagstiftningsförfarande föreskrivs ska en sådan rättsakt antas av rådet genom enhälligt beslut efter Europaparlamentets godkännande, ( 26 ) eller, vilket är det vanligaste, efter att ha hört den sistnämnda institutionen. ( 27 ) I vissa fall är det Europaparlamentet som ska anta rättsakten med rådets godkännande. ( 28 )
63.
Det följer av dessa bestämmelser att fördragets upphovsmän har valt ett rent formellt synsätt, ( 29 ) enligt vilket lagstiftningsakter klassificeras som sådana om de antas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller enligt ett särskilt lagstiftningsförfarande.
64.
Det är således inte relevant att, såsom sökandena har föreslagit, försöka klassificera det angripna beslutet som en lagstiftningsakt mot bakgrund av dess innehåll.
65.
Ungerns argument aktualiserar frågan huruvida det krävs att en bestämmelse i fördraget uttryckligen anger att den tillåter antagandet av en akt enligt ett särskilt lagstiftningsförfarande för att en sådan akt ska utgöra en lagstiftningsakt.
66.
Enligt min uppfattning ska denna fråga besvaras jakande för att säkerställa en tillräcklig grad av säkerhet och rättssäkerhet vid den klassificering av unionsakter som fördragets upphovsmän har infört.
67.
Det kan i detta hänseende konstateras att fördraget innehåller ett flertal bestämmelser om antagandet av unionens akter med ett uttryckligt angivande av att detta antagande ska ske genom ett ”särskilt lagstiftningsförfarande”, även om villkoren i detta förfarande kan skilja sig åt beträffande arten och omfattningen av rådets och Europaparlamentets inblandning. Den ändamålsenliga verkan av en sådan anvisning är att precisera att det berörda förfarandet, oberoende av dess villkor, faktiskt är ett ”lagstiftningsförfarande” och att det således kommer att leda till antagandet av en rättsakt. Kravet på ett sådant angivande följer även av själva lydelsen i artikel 289.2 FEUF enligt vilken ett särskilt lagstiftningsförfarande endast ska tillämpas ”[i] de särskilda fall som anges i fördragen”.
68.
Däremot ska de förfaranden som genomförs på liknande sätt som de särskilda lagstiftningsförfarandena men som inte uttryckligen klassificeras som sådana i fördraget anses vara icke-lagstiftningsförfaranden, som således leder till icke-lagstiftningsakter. ( 30 )
69.
Det kan visserligen hävdas att den åtskillnad mellan lagstiftningsakter och icke-lagstiftningsakter som följer av en sådan ”rättslig nominalism” ( 31 ) ger upphov till konsekvensproblem, ( 32 ) och att fördragets upphovsmän inte har ansträngt sig tillräckligt avseende kategoriseringen av unionens lagstiftningsakter. ( 33 )
70.
Det kan emellertid lika väl hävdas att fördragets upphovsmän tvärtom, och det är detta synsätt som jag förespråkar, genom att välja ett rent formellt synsätt avseende lagstiftningsakter har gjort det möjligt att på ett säkert sätt identifiera de rättsliga grunder som ger unionsinstitutionerna befogenhet att anta lagstiftningsakter. Ofullständigheten eller, enligt vissa, den till synes rådande inkonsekvensen i den klassificering som fördragets upphovsmän har gjort ska således förstås som konsekvensen av deras vilja att ge vissa akter egenskapen av lagstiftningsakter och att neka andra akter denna egenskap.
71.
En sådan prövning av lydelsen i fördragets bestämmelser i syfte att klassificera en unionsakt som lagstiftningsakt eller inte överensstämmer för övrigt med domstolens konstaterande att ”det [är] inte förfarandena som avgör den rättsliga grunden för en rättsakt utan den rättsliga grunden som bestämmer vilka förfaranden som ska tillämpas för rättsaktens antagande”. ( 34 )
72.
Den tolkning som jag förespråkar innebär just att det angripna beslutet ska nekas egenskapen av lagstiftningsakt.
73.
Det ska nämligen påpekas att det i lydelsen i artikel 78.3 FEUF, även om det där föreskrivs att rådet får besluta om åtgärder efter att ha hört Europaparlamentet, inte uttryckligen nämns att sådana åtgärder ska antas genom ett särskilt lagstiftningsförfarande. Nämnda åtgärder har, när de antas genom ett icke-lagstiftningsförfarande, genom en e contrario-tolkning av artikel 289.3 en icke-lagstiftningskaraktär. Konstrasten är i detta hänseende tydlig i förhållande till artikel 78.2 FEUF i vilket det uttryckligen föreskrivs att åtgärder som vidtas på grundval av denna artikel ska beslutas i enlighet med ett lagstiftningsförfarande, i detta fall det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
74.
Med denna precisering ska jag nu ta ställning till den fråga som utgör kärnan i Republiken Slovakiens och Ungerns argument, nämligen huruvida och i vilken utsträckning artikel 78.3 FEUF ger rådet befogenhet att anta en icke-lagstiftningsakt som inför undantag från de bestämmelser som finns i unionens lagstiftningsakter.
75.
Jag anser, liksom rådet och de intervenienter som stödjer det, att artikel 78.3 FEUF tillåter antagandet av åtgärder som, för att hantera en tydligt definierad nödsituation, innebär tillfälliga undantag på vissa precisa punkter från lagstiftningsakter på asylområdet.
76.
Denna bestämmelse i fördraget har just till syfte att göra det möjligt för unionen att reagera skyndsamt och effektivt på en nödsituation med en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare. Mot bakgrund av den omständigheten att artikel 78.2 FEUF omfattar de olika aspekterna av det europeiska asylsystemet och att de åtgärder som beslutas på grundval av denna utgör lagstiftningsakter, är det oundvikligt att de provisoriska åtgärder som beslutas, avseende detta system, på grundval av artikel 78.3 FEUF leder till tillfälliga undantag från vissa bestämmelser i dessa lagstiftningsakter. Begreppet ”provisoriska åtgärder” i den mening som avses i artikel 78.3 FEUF kan således inte, i motsats till vad sökandena har förespråkat, förstås så att de begränsar sig till kompletterande åtgärder, av operativ eller ekonomisk karaktär, utan att på ett överdrivet sätt inskränka tillämpningsområdet för denna rättsliga grund och, följaktligen, dess ändamålsenliga verkan. Begreppet ”provisoriska åtgärder” ska således, enligt min uppfattning, ges en vid tolkning, på så sätt att artikel 78.3 FEUF ger rådet befogenhet att besluta om alla åtgärder som det anser vara nödvändiga för att hantera en nödsituation med en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare.
77.
För att åtgärder ska kunna anses vara rättsenligt grundade på artikel 78.3 FEUF, är det viktigt att de inte har till syfte att sätta åt sidan, ersätta eller slutgiltigt ändra bestämmelser i de lagstiftningsakter som antagits på grundval av artikel 78.2 FEUF.
78.
Detta är definitivt inte fallet vad gäller det angripna beslutet som, i enlighet med dess karaktär av provisorisk åtgärd avsedd att hantera en viss specifik nödsituation, begränsar sig till att föreskriva tillfälliga undantag, inom en strikt avgränsad ram, från flera bestämmelser i unionens lagstiftningsakter. Dessa undantag ska således inte, i motsats till vad sökandena har gjort gällande, förstås så att de ändrar dessa akter på ett bestående och generellt sätt.
79.
Det ska i detta hänseende erinras om att de undantag som det angripna beslutet innehåller endast är tillämpliga under en period på två år, att de endast rör ett begränsat antal på 120000 medborgare i vissa tredjeländer, som har lämnat in en ansökan om internationellt skydd i Italien eller i Grekland, som är medborgare i ett av de länder som avses i artikel 3.2 i det angripna beslutet, som kommer att omplaceras från en av dessa båda medlemsstater och som kommit eller kommer att komma till dessa medlemsstater mellan den 24 mars 2015 och den 26 september 2017.
80.
Som rådet har angett, kommer efter den sista dagen för tillämpning av det angripna beslutet, det vill säga den 26 september 2017, verkningarna av undantagen automatiskt att upphöra och de allmänna bestämmelserna kommer åter att vara tillämpliga utan att det krävs något agerande från unionslagstiftarens sida.
81.
Som jag har angett ovan kan dessa begränsade och tillfälliga undantag inte likställas med en varaktig ändring av de materiella bestämmelser som omfattas av unionens lagstiftningsakter på asylområdet, vilken endast kan göras med stöd av artikel 78.2 FEUF.
82.
Det har således inte, enligt min uppfattning, genom antagandet av det angripna beslutet på grundval av artikel 78.3 FEUF, skett något kringgående av det ordinarie lagstiftningsförfarande som föreskrivs i artikel 78.2 FEUF.
83.
Det ska i detta sammanhang klargöras hur dessa båda fördragsbestämmelser förhåller sig till varandra.
84.
Artikel 78.3 FEUF, jämförd med artikel 80 FEUF, utgör en specifik rättslig grund för provisoriska åtgärder som konkretiserar principen om solidaritet i nödsituationer med en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare.
85.
Det förfarande som föreskrivs i artikel 78.3 FEUF präglas av behovet av att agera skyndsamt i en krissituation. Det är detta som berättigar att den inte överensstämmer med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
86.
Som rådet har angett bygger var och en av de åtgärder som föreskrivs i artikel 78.2 och 78.3 FEUF på en självständig rättslig grund i fördraget och avser olika situationer och syften utan att någon hierarki behöver fastställas dem emellan.
87.
Jag vill insistera på den kompletterande karaktären av de rättsliga grunder som artikel 78.2 e FEUF ( 35 ) och artikel 78.3 FEUF utgör. I synnerhet samtidiga eller efter varandra följande användningar av dessa gör det möjligt att handla effektivt vid en migrationskris. Denna komplementaritet illustreras av förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning av den 9 september 2015 om inrättande av en omplaceringsmekanism vid kriser och om ändring av Dublin III-förordningen.
88.
Kommissionen redogjorde i sitt förslag tydligt för hur åtgärderna i detta förslag förhöll sig till det system för omplacering i en nödsituation som grundas på artikel 78.3 FEUF.
89.
Som kommissionen förklarade måste ”[f]örslaget om en omplaceringsmekanism vid kriser … särskiljas från de förslag som antagits av kommissionen på grundval av artikel 78.3 [FEUF] till förmån för vissa medlemsstater som ställs inför en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare på sitt territorium”. ( 36 ) Kommissionen preciserade vidare att ”[ä]ven om de åtgärder som föreslagits av kommissionen på grundval av artikel 78.3 [FEUF] är provisoriska, införs det genom förslaget om en omplaceringsmekanism vid kriser en metod för att vid en kris tillfälligt avgöra vilken medlemsstat som ansvarar för att granska ansökningar om internationellt skydd som lämnats in i en medlemsstat som står inför en krissituation, i syfte att säkra en mer rättvis fördelning av sökande mellan medlemsstaterna i sådana situationer, vilket därmed underlättar Dublinsystemets funktion även i kristider”. ( 37 )
90.
Det rör sig således, i det sistnämnda fallet, och till skillnad från vad som föreskrivs i det angripna beslutet, om en permanent bestämmelse genom vilken det införs en metod för fastställande av vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen av de ansökningar om internationellt skydd som lämnats in i en medlemsstat som befinner sig i en krissituation. Denna permanenta bestämmelse är allmänt tillämplig, i den meningen att dess tillämpning inte är begränsad till vissa medlemsstater som för närvarande befinner sig i en krissituation, utan kan tillämpas till förmån för alla medlemsstater som kan komma att befinna sig i en sådan situation.
91.
Villkoren för att omplaceringsmekanismen ska utlösas föreskrivs i förslaget till förordningen. Som kommissionen angav i detta förslag ska den mottagande medlemsstaten således ”[stå] inför en krissituation som äventyrar tillämpningen av [Dublin III-förordningen] på grund av ett extremt tryck vilket kännetecknas av en stor och oproportionerlig tillströmning av tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som ställer stora krav på landets asylsystem”. ( 38 )
92.
Komplementariteten mellan de åtgärder som vidtagits på grundval av artikel 78.2 e FEUF och dem som vidtagits med stöd av artikel 78.3 FEUF förklarades vidare på följande sätt av kommissionen: ”Inrättandet av en omplaceringsmekanism vid kriser påverkar inte möjligheten för rådet att, på kommissionens förslag, anta provisoriska åtgärder till förmån för en medlemsstat som står inför en sådan nödsituation som avses i artikel 78.3 [FEUF]. Antagandet av nödåtgärder på grundval av artikel 78.3 [FEUF] kommer fortsatt att vara relevant i undantagssituationer där en beredskapsinsats behövs, vilken möjligtvis omfattar ett bredare migrationsrelaterat stöd, om villkoren för att använda omplaceringsmekanismen vid kriser inte är uppfyllda”. ( 39 )
93.
När det gäller den rättsliga grund som valts, angav kommissionen i sitt förslag att genom detta förslag ”ändras [Dublin III-förordningen] och förslaget bör därför antas på samma rättsliga grund, nämligen artikel 78.2 e [FEUF], i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet”. ( 40 ) Förslaget till förordning ändrar nämligen Dublin III-förordningen, genom att lägga till en avdelning VII med rubriken ”Omplaceringsmekanism vid kriser”. Eftersom förslaget ändrar denna förordning, grundar sig detta förslag med rätta på artikel 78.2 e FEUF och ska således beslutas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
94.
Vidare preciserade kommissionen att ”[d]en omplaceringsmekanism vid kriser som ingår i detta förslag medför permanenta undantag som aktiveras i särskilda krissituationer till förmån för vissa medlemsstater, särskilt undantag från den princip som anges i artikel 3.1 i [Dublin III-förordningen], enligt vilken en ansökan om internationellt skydd ska prövas av den medlemsstat som enligt kriterierna i kapitel III fastställs som ansvarig. I stället för denna princip fastställs det i förslaget en obligatorisk fördelningsnyckel för att avgöra vilket land som ansvarar för att pröva ansökningar vid väldefinierade krissituationer”. ( 41 )
95.
Det angripna beslutet och förslaget till förordning har som gemensam nämnare att de ger unionen verktygen för att kunna hantera migrationskriser. Medan den förstnämnda, i egenskap av åtgärd om vilken det beslutas på grundval av artikel 78.3 FEUF har en provisorisk karaktär och avser de medlemsstater som befinner sig i en nödsituation som karaktäriseras av en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare, införs genom den andra en mekanism för omplacering med obestämd varaktighet, vilken inte är begränsad till ett förutbestämt antal tredjelandsmedborgare och som inte i förväg utser en eller flera medlemsstater till förmån för vilka denna mekanism ska tillämpas.
96.
Av dessa uppgifter följer att medan artikel 78.3 FEUF utgör en rättslig grund som tillåter unionen att på ett provisoriskt och skyndsamt sätt hantera en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare, gör artikel 78.2 e det möjligt att ge unionen en ram avsedd att på ett bestående och allmänt sätt hantera ett strukturellt problem, nämligen att artikel 3.1 i Dublin III-förordningen inte är anpassad för att hantera ett plötsligt migrationstryck på de medlemsstater som ligger i frontlinjen.
97.
Av det ovan anförda följer enligt min uppfattning att artikel 78.3 FEUF kan utgöra grund för provisoriska åtgärder, såsom dem som det angripna beslutet innehåller, vilka är avsedda för hantering av en nödsituation även om de innehåller undantag från särskilda bestämmelser i unionens lagstiftningsakter, under förutsättning att dessa undantag är strikt avgränsade i materiellt och tidsmässigt hänseende.
98.
Talan kan således inte bifallas på Republiken Slovakiens andra grund och Ungerns första grund.
2. Republiken Slovakiens femte grunds första del och Ungerns andra grund, avseende att det angripna beslutet saknar provisorisk karaktär
99.
Republiken Slovakien och Ungern har gjort gällande att artikel 78.3 FEUF inte utgör en korrekt rättslig grund för antagandet av det angripna beslutet eftersom det inte är av provisorisk karaktär, i motsats till vad denna bestämmelse kräver.
100.
Enligt artikel 13.1 och 13.2 i det angripna beslutet ska detta tillämpas från den 25 september 2015 till den 26 september 2017, det vill säga under en period på 24 månader. Vidare föreskrivs i artikel 13.3 i detta beslut att det ska tillämpas på personer som reser in på italienskt och grekiskt territorium under denna period liksom på personer som ansöker om internationellt skydd och som har anlänt till dessa medlemsstaters territorium från och med den 24 mars 2015.
101.
Det följer av dessa bestämmelser att det angripna beslutets tillämpningsområde i tiden är exakt avgränsat. I detta föreskrivs utan risk för missförstånd en tidsbegränsad nödmekanism, varför dess provisoriska karaktär enligt min uppfattning inte kan ifrågasättas.
102.
Eftersom det i artikel 78.3 FEUF inte längre nämns någon längsta varaktighet på sex månader, i motsats till vad som var fallet i artikel 64.2 i EU-fördraget, ska den slutsatsen dras att de provisoriska åtgärder som antagits på denna grund kan ha en längre varaktighet.
103.
I motsats till vad Republiken Slovakien och Ungern har gjort gällande är det irrelevant att det angripna beslutet, genom de varaktiga band som kan knyta dem som ansöker om internationellt skydd till omplaceringsmedlemsstaterna, kan ge verkningar utöver den period som anges i detta beslut. Dessa mer eller mindre långsiktiga verkningar följer nämligen naturligt av det internationella skydd som kan erhållas i omplaceringsmedlemsstaten. Om Republiken Slovakiens och Ungerns resonemang skulle godtas, skulle ingen omplaceringsmekanism kunna införas på grundval av artikel 78.3 FEUF.
104.
Eftersom det inte i artikel 78.3 FEUF fastställs någon exakt tidsfrist utan endast ett antagande av provisoriska åtgärder, anser jag vidare att rådet, utan att åsidosätta denna bestämmelse och utan att överskrida sitt utrymme för skönsmässig bedömning, kunde införa en tillfällig omplaceringsmekanism med en tillämpningstid på 24 månader. I detta sammanhang vill jag erinra om kommissionens önskemål i förslaget till beslut, om att ”[f]ör att säkerställa att de vidtagna åtgärderna omsätts i praktiken och innebär ett verkligt stöd till [Republiken] Italien [och] [Republiken] Grekland … som gör att de kan klara av tillströmningen av migranter, bör åtgärdernas varaktighet dock inte vara alltför kort”. ( 42 ) Vidare är valet av en tillämpningstid på 24 månader även motiverat med hänsyn till den tid som kan förväntas vara nödvändig för att förbereda genomförandet i alla medlemsstater av omplaceringsförfarandet, och särskilt om man, som Republiken Grekland med fog gjorde gällande vid förhandlingen, beaktar att detta förfarande saknar motstycke.
105.
Vidare finner Republiken Slovakiens och Ungerns argument om att varaktigheten och verkningarna av en åtgärd som antagits på grundval av artikel 78.3 FEUF inte kunde gå utöver den tid som krävs för att anta en lagstiftningsakt grundad på artikel 78.2 FEUF inget stöd i lydelsen i dessa båda bestämmelser. Dessutom förefaller det resonemang som Republiken Slovakien och Ungern förespråkar omöjligt att tillämpa i praktiken, eftersom det är omöjligt att i förväg fastställa hur lång tid som kommer att krävas för att anta en lagstiftningsakt om införande av en permanent omplaceringsmekanism med stöd av artikel 78.2 FEUF. Denna osäkerhet kan illustreras av den omständigheten att förslaget till förordning om införande av en permanent omplaceringsmekanism, trots att det lämnades den 9 september 2015, det vill säga samma dag som det förslag som gav upphov till det angripna beslutet, fortfarande inte har antagits och att man inte kan vara säker på att det kommer att antas före den 26 september 2017, det datum då det angripna beslutets giltighetstid löper ut, eller ens vid ett senare datum.
106.
De övriga argument som Republiken Slovakien och Ungern har anfört föranleder inte någon annan bedömning. Den omständigheten att det angripna beslutet kan anpassas beroende på omständigheterna är inte oförenlig med dess provisoriska karaktär. Detsamma gäller möjligheten till förlängning med en period på högst tolv månader enligt artikel 4.5 i det angripna beslutet. ( 43 )
107.
Av det ovan anförda följer att talan inte kan bifallas på Republiken Slovakiens femte grunds första del eller Ungerns andra grund.
3. Republiken Slovakiens femte grunds andra del, avseende att det angripna beslutet inte uppfyller tillämpningsvillkoren i artikel 78.3 FEUF
108.
Republiken Slovakien har anfört tre argument för att det angripna beslutet inte uppfyller tillämpningsvillkoret i artikel 78.3 FEUF, enligt vilket den medlemsstat som de provisoriska åtgärderna riktar sig till måste befinna sig ”i en nödsituation med plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer”.
109.
För det första kunde, enligt Republiken Slovakien, tillströmningen av medborgare från tredjeländer till Italien och Grekland vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet eller omedelbart före dess antagande rimligen förutses och den kan således inte kvalificeras som ”plötslig”. De statistiska uppgifterna för åren 2013 och 2014 och de första månaderna under år 2015 visar nämligen att antalet tredjelandsmedborgare som begav sig till Italien och Grekland hade ökat oavbrutet och att denna ökning, från och med perioden 2013–2014 hade varit väsentlig. Dessutom visar de aktuella uppgifterna för år 2015, när det gäller Italien, snarare en årlig minskning av antalet migranter.
110.
Detta argument kan enligt min uppfattning inte godtas.
111.
Jag vill inledningsvis allmänt, med hänvisning till Frontex ”annual brief 2015”, påpeka att antalet olagliga inresor av tredjelandsmedborgare över unionens yttre gränser översteg 1,8 miljoner, medan detta antal var 285532 år 2014, det vill säga en ökning med 546 procent. Såsom huvudsakliga inresevägar till unionen för dessa medborgare, utsattes Republiken Grekland och Republiken Italien för ett särskilt hårt migrationstryck.
112.
Artikel 78.3 FEUF ger en särskild rättslig grund för att hantera de nödsituationer på migrationsområdet som en eller flera medlemsstater utsätts för genom att föreskriva vidtagande av provisoriska åtgärder vilka, liksom kommissionen påpekade i förslaget till beslut, är ”exceptionella”, i den meningen att ”[d]e kan … vidtas [endast] när de problem som uppstår i en eller flera medlemsstaters asylsystem blivit tillräckligt akuta och allvarliga till följd av en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare”. ( 44 )
113.
Liksom rådet och de intervenienter som framfört synpunkter till stöd för rådet, anser jag att den massiva ökningen av tillströmningen av tredjelandsmedborgare under år 2015 och särskilt under månaderna juli och augusti det året utgör ett objektivt förhållande som återspeglas av Frontex uppgifter vilka nämns i skäl 13 i det angripna beslutet. Dessa uppgifter visar, beträffande Italien, 42356 irreguljära gränspassager under månaderna juli och augusti 2015, det vill säga en ökning med 20 procent i förhållande till månaderna maj och juni 2015. När det gäller Grekland uppgår denna siffra till 137000 under månaderna juli och augusti 2015, det vill säga en ökning med 250 procent.
114.
Som följer av skäl 13 i det angripna beslutet beaktade rådet den omständigheten att en betydande del av dessa migranter, mot bakgrund av deras nationalitet, kunde beviljas ett internationellt skydd.
115.
Vidare följer det av skäl 14 i det angripna beslutet att enligt siffror från Eurostat och Europeiska stödkontoret för samarbete i asylfrågor (nedan kallat Easo) hade en stor ökning av antalet personer som ansökt om ett internationellt skydd i Italien och Grekland noterats mellan januari och juli 2015, vilket fullständigt bekräftar konstaterandet av en exponentiell ökning av det tryck som utövades på Republiken Italiens och Republiken Greklands asylsystem.
116.
Det ska tilläggas att det följer av skäl 16 i det angripna beslutet att rådet även beaktade den omständigheten att den nödsituation som rörde Republiken Italien och Republiken Grekland med största sannolikhet skulle bestå på grund av instabiliteten och konflikterna i dessa medlemsstaters omedelbara närhet. Uppmärksammandet av ett konstant tryck på Republiken Italiens och Republiken Greklands asylsystem, vilket bidrog till att utsätta dem för upprepade påfrestningar gjorde det desto nödvändigare för unionen att hantera detta omedelbart, i form av provisoriska åtgärder som det skulle beslutas om på grundval av artikel 78.3 FEUF, vid uppkomsten av en nödsituation karaktäriserad av en plötslig och massiv tillströmning av tredjelandsmedborgare till dessa medlemsstaters territorium. ( 45 )
117.
Den plötsliga karaktären av tillströmningen av medborgare från tredjeländer följer således av objektiva uppgifter. Dessa visar en snabb ökning av antalet medborgare i tredjeländer som reste in i Italien och Grekland under kort tid. Dessa båda medlemsstaters oförmåga att hantera denna ökning karaktäriserar förekomsten av en nödsituation som det angripna beslutet har till syfte att avhjälpa.
118.
Oavsett huruvida denna tillströmning av medborgare från tredjeländer varit förutsägbar eller inte, är det som är viktigt för att berättiga tillämpningen av artikel 78.3 FEUF att en sådan tillströmning, genom sin snabbhet och omfattning, gjort det omöjligt för unionen att reagera omedelbart genom vidtagandet av provisoriska åtgärder för att lindra det betydande trycket på Republiken Italiens och Republiken Greklands asylsystem, liksom anges i skäl 26 i det angripna beslutet.
119.
Det har även föga betydelse att tendensen till ökning av antalet medborgare från tredjeländer som anlände på irreguljär väg till Italien och Grekland uppkom före år 2015. Som har påpekats ovan är det som räknas konstaterandet av en plötslig ökning av detta antal, såsom den framgår av ovannämnda objektiva uppgifter, vars exakthet inte har ifrågasatts av sökandena.
120.
För det andra har Republiken Slovakien gjort gällande att det i artikel 78.3 FEUF krävs att medlemsstaten befinner sig i en nödsituation som just beror på en plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer, vilket framgår av att ordet ”karaktäriserad” används [Ordet saknar motsvarighet i den svenska språkversionen. Övers. anm.]. Republiken Slovakien har emellertid påpekat att detta orsakssamband, åtminstone i Greklands fall, inte tycks existera. Det har nämligen fastställts att det grekiska (och även italienska) asyl- och migrationssystemet, sedan länge, konfronteras med stora problem utan direkt orsakssamband med det karaktäristiska migrationsfenomenet avseende den period under vilken det angripna beslutet fattades.
121.
Detta argument kan enligt min uppfattning inte godtas.
122.
Som rådet har påpekat föreligger det visserligen en skillnad mellan språkversionerna av artikel 78.3 FEUF i det att ordet ”karaktäriserad” används i femton språkversioner medan ordet ”orsakad” figurerar i nio språkversioner. I båda fallen uttrycks emellertid villkoret att det måste finnas en nära relation mellan den nödsituation som kräver antagandet av provisoriska åtgärder och den plötsliga tillströmningen av medborgare från tredjeländer. Det är emellertid, såsom följer av skälen 13 och 26 i det angripna beslutet, den plötsliga tillströmningen av medborgare från tredjeländer under år 2015, och särskilt under månaderna juli och augusti 2015, som har satt ett outhärdligt tryck, som karaktäriserar en nödsituation, på de italienska och grekiska asylsystemen.
123.
Det har i detta hänseende ingen betydelse att de italienska och grekiska asylsystemen redan tidigare hade utsatts för påfrestningar som gjorde systemen sköra. Som rådet med rätta har påpekat, är det sannolikt att det hårda tryck som de italienska och grekiska asylsystemen har utsatts för skulle ha kunnat orsaka allvarliga störningar i vilket asylsystem som helst, även ett system utan strukturella svagheter.
124.
För det tredje kan, enligt Republiken Slovakien, det angripna beslutet inte antas på grundval av artikel 78.3 FEUF, eftersom det inte har till syfte att lösa en existerande eller omedelbart förestående nödsituation som rör Republiken Italien och Republiken Grekland utan, åtminstone delvis, framtida hypotetiska situationer avseende vilka det inte, vid antagandet av det angripna beslutet, skulle vara möjligt att med tillräcklig sannolikhet hävda att de kommer att inträffa.
125.
Republiken Slovakien anser att det angripna beslutets tillämpningsperiod på två eller tre år är för lång för att kunna hävda att de beslutade åtgärderna, under hela denna period, kommer att lösa den rådande eller omedelbart stundande nödsituation som rör Republiken Italien och Republiken Grekland. Således kan det vara så att nödsituationen, vid en tidpunkt under denna period, inte längre existerar i dessa medlemsstater. Vidare har den mekanism för omplacering av reserven på 54000 ytterligare personer som föreskrivs i artikel 4.3 i det angripna beslutet, jämförd med artikel 4.1 c i detta, till syfte att hantera rent hypotetiska situationer i andra medlemsstater.
126.
Republiken Polen har uttryckt sitt stöd för denna uppfattning och anfört att artikel 78.3 FEUF avser en redan existerande och aktuell krissituation som kräver att avhjälpande åtgärder omedelbart vidtas och inte, vilket är fallet i det angripna beslutet, krissituationer som kan inträffa i framtiden men vars inträffande, art och omfattning är osäkra eller svåra att förutse.
127.
I motsats till Republiken Slovakien och Republiken Polen anser jag att den omständigheten att det angripna beslutet avser framtida händelser eller situationer inte alls är oförenlig med artikel 78.3 FEUF.
128.
Det ska nämligen erinras om att det följer av skälen 13 och 26 i det angripna beslutet att antagandet av detta framför allt är motiverat av behovet av att hantera en nödsituation som inträffade särskilt under juli och augusti 2015 i Italien och Grekland. Den omständigheten att det angripna beslutet omfattar flera bestämmelser som gör det möjligt att anpassa detta till utvecklingen av denna situation kan inte dölja den omständigheten att detta beslut är avsett att hantera ett problem som uppkom före antagandet av detta beslut.
129.
Under alla omständigheter anser jag att artikel 78.3 FEUF inte utgör hinder för att det angripna beslutet innehåller flera bestämmelser som gör det möjligt att anpassa detta till utvecklingen av migrationsströmmarna. Denna bestämmelse ger rådet ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av åtgärder som ska vidtas för att på lämpligt sätt hantera en nödsituation med en plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer. Eftersom en sådan nödsituation kan bestå, utvecklas och påverka andra medlemsstater, hade rådet grund för att planera möjligheten att anpassa sitt handlande samt, i synnerhet, den tillfälliga omplaceringsmekanismens utformning och tillämpningsbestämmelser.
130.
Behovet av att hantera en nödsituation genom provisoriska åtgärder, vilket uttrycks i den rättsliga grund som artikel 78.3 FEUF utgör, utesluter inte att en sådan åtgärd som det angripna beslutet anpassas till utvecklingen av situationen eller att rådet antar genomförandeakter. Att hantera nödsituationen utesluter inte att detta handlande utvecklas och anpassas, under förutsättning att det behåller sin provisoriska karaktär.
131.
Ur denna synvinkel är således sådana bestämmelser som artikel 1.2 andra stycket och artikel 4.3 i det angripna beslutet – vilka föreskriver en möjlighet för kommissionen att lägga fram förslag till rådet om den finner att en anpassning av omplaceringsmekanismen är rimlig med tanke på situationen på plats eller på grund av att en medlemsstat står inför en nödsituation som kännetecknas av en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare till följd av en kraftig förändring av migrationsströmmarna – helt och hållet förenliga med artikel 78.3 FEUF.
132.
Rådet kunde även, utan att detta påverkar det angripna beslutets laglighet, i artikel 9 första meningen i beslutet återge de förutsättningar enligt vilka andra provisoriska åtgärder än de som föreskrivs i det angripna beslutet kan vidtas på grundval av artikel 78.3 FEUF och de eventuella följderna av detta tillämpningen av det angripna beslutet.
133.
Slutligen kan, som rådet med rätta har påpekat, den omständigheten att antagandet av genomförandeakter föreskrivs i det angripna beslutet ( 46 ) och att antagandet av dessa beror på framtida händelser och situationer inte medföra att det angripna beslutet är rättsstridigt. Som följer av skäl 28 i det angripna beslutet, är rådets utövande av denna genomförandebefogenhet nämligen nödvändigt med hänsyn till behovet av att smidigt kunna anpassa den tillfälliga omplaceringsmekanismen till situationer som förändras snabbt.
134.
Republiken Slovakiens talan kan således inte vinna bifall på den femte grundens andra del.
135.
Av det ovan anförda följer att talan inte kan bifallas på någon av Republiken Slovakiens och Ungerns grunder avseende att artikel 78.3 FEUF inte kan utgöra rättslig grund för antagandet av det angripna beslutet.
C. Grunderna avseende lagligheten av förfarandet för antagande av det angripna beslutet och åsidosättande av väsentliga formföreskrifter
1. Republiken Slovakiens första grund och Ungerns sjunde grund, avseende åsidosättande av artikel 68 FEUF
136.
Republiken Slovakien och Ungern har gjort gällande att rådet, eftersom det angripna beslutet går längre än de riktlinjer som Europeiska rådet fastställde i sina slutsatser av den 25–26 juni 2015, enligt vilka man i rådsbeslut ”genom konsensus” skulle enas om en fördelning av de omplacerade personerna ”som avspeglar de särskilda situationerna i medlemsstaterna”, ( 47 ) har gjort sig skyldigt till en överträdelse av artikel 68 FEUF och ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter.
137.
Enligt artikel 15.1 FEU ska ”Europeiska rådet … ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling och bestämma dess allmänna politiska riktlinjer och prioriteringar. Det ska inte ha någon lagstiftande funktion”.
138.
I artikel 68 FEUF föreskrivs att ”Europeiska rådet ska fastställa strategiska riktlinjer för lagstiftningsprogrammet och den operativa programplaneringen på området med frihet, säkerhet och rättvisa”.
139.
Det ska påpekas att även om Europeiska rådets slutsatser den 25–26 juni 2015 visserligen innehåller en bestämmelse om att medlemsstaterna ”genom konsensus” ska besluta om fördelningen av personer som har ett tydligt behov av internationellt skydd ”som avspeglar de särskilda situationerna i medlemsstaterna”, ( 48 ) avser denna bestämmelse den tillfälliga och exceptionella omplaceringen under två år, från Italien och Grekland, av 40000 personer. Denna åtgärd för omplacering av 40000 personer var emellertid föremål för beslut 2015/1523, som således just motsvarar Europeiska rådets riktlinjer.
140.
Enligt Republiken Slovakien och Ungern hade en sådan ny nödåtgärd för omplacering som föreskrivs i det angripna beslutet inte kunnat föreslås, och än mindre antas, utan att Europeiska rådet först tog ställning för ett sådant beslut.
141.
Republiken Slovakien anser således att rådet, genom att anta det angripna beslutet utan att det mandat som följer av Europeiska rådets slutsatser av den 25–26 juni 2015 ändrats eller utvidgats, inkräktade på Europeiska rådets funktioner och befogenheter. Rådet gjorde sig således skyldigt till en överträdelse av artikel 68 FEUF och artikel 13.2 FEU samt principen om institutionell jämvikt. Vidare ska, enligt Ungern, artikel 15 FEU tolkas så att Europeiska rådets slutsatser är bindande för unionens institutioner.
142.
Enligt artikel 13.2 FEU ska ”[v]arje institution … handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, i enlighet med de förfaranden, villkor och mål som anges där”. Denna bestämmelse ger uttryck för principen om institutionell jämvikt som kännetecknar unionens institutionella struktur och innebär att varje institution vid utövandet av sina befogenheter respekterar övriga institutioners befogenheter. ( 49 )
143.
Enligt min uppfattning har varken kommissionen eller rådet överskridit de befogenheter som de tilldelas i artikel 78.3 FEUF genom att förslå respektive anta det angripna beslutet.
144.
I synnerhet kan inte Europeiska rådets slutsatser av den 25–26 juni 2015 medföra ett förbud för kommissionen att föreslå, och för rådet att anta, en tillfällig och bindande bestämmelse om omplacering av sökande av internationellt skydd som kompletterar beslut 2015/1523.
145.
Det ska i detta hänseende erinras om att de tillfälliga åtgärder som rådet får besluta om på grundval av artikel 78.3 FEUF, beslutas på förslag av kommissionen. Denna initiativrätt, som kommissionen allmänt tillerkänns i artikel 17.2 FEU, skulle äventyras om den ansågs vara villkorad av att Europeiska rådet först antar slutsatser. Detta är i än högre utsträckning fallet när en fördragsbestämmelse, såsom artikel 78.3 FEUF, ger kommissionen rätten att föreslå en omedelbar hantering av en nödsituation för unionen. Kommissionen, vilken enligt artikel 17.1 ska ”främja unionens allmänna intresse och ta lämpliga initiativ i detta syfte”, ska genom sin initiativrätt kunna fastställa sitt förslags föremål, syfte och innehåll. ( 50 )
146.
Som Republiken Italien i huvudsak har gjort gällande föranleddes det angripna beslutet av en ny nödsituation som uppkommit under månaderna juli och augusti 2015. Antagandet av en tillfällig mekanism för omplacering av 120000 personer som söker internationellt skydd, på grundval av artikel 78.3 FEUF, behövde inte specifikt och på förhand behandlas i Europeiska rådets slutsatser. Bortsett från att detta krav inte följer av lydelsen i denna bestämmelse, skulle det få till verkan att den handlingsförmåga som unionens institutioner måste visa när medlemsstaterna drabbas av en nödsituation omintetgörs.
147.
Vidare bör Europeiska rådets slutsatser av den 25–26 juni 2015 inte tillmätas verkningar som går längre än vidtagandet av de åtgärder som just hade till syfte att genomföra dessa, det vill säga beslut 2015/1523, vilket avser frivillig omplacering av 40000 personer.
148.
Under alla omständigheter ser jag inte, även om det skulle anses att beslut 2015/1523 inte utgör ett fullständigt genomförande av rekommendationerna i Europeiska rådets slutsatser av den 25–26 juni 2015, i kommissionens och rådets agerande, på grundval av artikel 78.3 FEUF, i syfte att anta det angripna beslutet, någon principiell motsättning i förhållande till de riktlinjer som Europeiska rådet fastställde i sina slutsatser av den 25–26 juni 2015.
149.
Europeiska rådet angav nämligen, i punkt 2 i dessa slutsatser, att man bör fortsätta arbetet ”med hänvisning till kommissionens europeiska migrationsagenda”. I denna agenda föreskrivs emellertid en aktivering av den nödmekanism som föreskrivs i artikel 78.3 FEUF. Vidare anförde rådet, i punkt 3 i dessa slutsatser, att det krävs ”mer omfattande insatser … för att bättre bemästra de ökande olagliga migrationsströmmarna”, bland annat genom utveckling på omplaceringsområdet. Kommissionen och rådet handlade således i enlighet med Europeiska rådets förslag när de föreslog och sedan antog det angripna beslutet på grundval av artikel 78.3 FEUF.
150.
Slutligen ska det, i den mån Republiken Slovakiens och Ungerns bestridande rör den omständigheten att det angripna beslutet antogs med kvalificerad majoritet, påpekas att det, eftersom artikel 78.3 FEUF gör det möjligt för rådet att vidta åtgärder med kvalificerad majoritet och i avsaknad av bestämmelser om det motsatta förhållandet i fördraget, är uteslutet att Europeiska rådet kan ändra denna röstregel genom att föreskriva en regel om att rådet ska fatta beslut med enhällighet. Det följer nämligen av domstolens praxis att det endast är med stöd av fördragen som unionens institutioner, i särskilda fall, är behöriga att ändra ett beslutsförfarande som fastställts däri, eftersom reglerna för beslutsprocessen inom unionens institutioner har fastställts genom fördragen och det varken står medlemsstaterna eller institutionerna själva fritt att bestämma dessa. ( 51 )
151.
Det följer av det ovan anförda att talan inte kan bifallas på Republiken Slovakiens första grund eller Ungerns sjunde grund.
2. Republiken Slovakiens tredje grunds tredje del och fjärde grunds första del samt Ungerns femte grund, avseende ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter genom att rådet inte har iakttagit den skyldighet att höra Europaparlamentet som föreskrivs i artikel 78.3 FEUF
152.
Republiken Slovakien och Ungern har gjort gällande att rådet, eftersom det har gjort betydande ändringar av kommissionens ursprungliga förslag och antagit det angripna beslutet utan att på nytt höra rådet, har åsidosatt de väsentliga formföreskrifter som krävs enligt artikel 78.3 FEUF, vilket ska medföra en ogiltigförklaring av det angripna beslutet. Republiken Slovakien anser att rådet, genom att göra detta, även har åsidosatt artiklarna 10.1, 10.2 och 13.2 FEU samt principerna om representativ demokrati, institutionell jämvikt och god förvaltningssed.
153.
Republiken Slovakien och Ungern har anfört följande betydande ändringar.
154.
Dessa båda medlemsstater har påpekat att Ungern, i det angripna beslutet, inte längre ingår bland de medlemsstater som gynnas av omplaceringsmekanismen, utan bland de medlemsstater till vilka omplacering ska ske, vilket har lett till att Ungern tagits bort från bilaga III i det ursprungliga förslaget och skrivits in i bilagorna I och II till det angripna beslutet.
155.
Den grundläggande ändringen består i att även om det totala antalet på 120000 personer har behållits, har det antal på 54000 personer som ingick i detta totala antal, vilket ursprungligen skulle avse personer som behövde omplaceras från Ungern, omvandlats till en ”reserv” som inte hade planerats i kommissionens ursprungliga förslag. Följaktligen har strukturen och flera väsentliga delar i detta förslag ändrats på ett genomgripande sätt, däribland beslutets titel och den personkrets på vilken beslutet är tillämpligt, förteckningen över medlemsstater från respektive till vilka omplacering ska ske samt det antal personer som ska omplaceras i var och en av medlemsstaterna. Detta har gett upphov till ändringar som införts i artiklarna 1 och 3 samt i artikel 4.1 c i det angripna beslutet.
156.
Republiken Slovakien har gjort gällande att andra ändringar skett i kommissionens ursprungliga förslag. Denna medlemsstat har således angett att det i artikel 4.3 det angripna beslutet, i motsats till vad som var fallet i förslaget, föreskrivs att andra medlemsstater kan dra fördel av omplaceringsmekanismen om de uppfyller de villkor som anges i denna bestämmelse. Vidare anges i artikel 13.3 i det angripna beslutet att detta ska tillämpas retroaktivt på sökande som rest in i medlemsstaterna efter den 24 mars 2015, det vill säga sex månader före antagandet av detta beslut, medan kommissionen i det ursprungliga förslaget hade begränsat denna retroaktiva tillämpning till en månad.
157.
Artikel 4.5 och 4.6 i det angripna beslutet innehåller vidare betydande ändringar i förhållande till kommissionens ursprungliga förslag när det gäller reglerna om tillfälligt upphävande av en medlemsstats deltagande i omplaceringsprocessen. Republiken Slovakien har nämligen gjort gällande att det i det angripna beslutet föreskrivs att befogenheten att besluta om ett sådant upphävande tillkommer rådet, medan kommissionen hade föreslagit att den skulle anförtros denna befogenhet. Det angripna beslutet omfattar även en begränsning av upphävandet av en medlemsstats deltagande i systemet till 30 procent av den kvot som den berörda medlemsstaten tilldelats medan kommissionens ursprungliga förslag inte innehöll någon sådan begränsning. Trots att det i kommissionens ursprungliga förslag föreskrevs en skyldighet för den dispenserade medlemsstaten att betala en ekonomisk ersättning, hade någon sådan skyldighet inte intagits i det angripna beslutet.
158.
Slutligen har Republiken Slovakien påpekat att det, trots att det i skäl 25 i kommissionens ursprungliga förslag angavs vilken fördelningsnyckel som hade tillämpats för att fastställa antalet personer som skulle omplaceras till varje medlemsstat, inte nämndes någon sådan fördelningsnyckel i det angripna beslutet, varför det av detta beslut inte framgick enligt vilka kriterier som kvoterna hade tilldelats varje medlemsstat.
159.
Sökandena har klandrat rådet för att inte på nytt ha hört Europaparlamentet efter att ha gjort dessa grundläggande ändringar i kommissionens ursprungliga förslag, trots att Europaparlamentet, i sitt förslag av den 17 september 2015, hade begärt att rådet skulle höra det igen om det avsåg att göra någon betydande ändring i förhållande till kommissionens förslag.
160.
Även om unionens ordförandeskap regelbundet informerade Europaparlamentet, särskilt Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (nedan kallat utskottet LIBE) om utvecklingen av ärendet i rådet, kunde detta inte ersätta ett formellt beslut som antagits av Europaparlamentet i plenum.
161.
Ungern har hänvisat till två skrivelser som skickats av ordföranden för Europaparlamentets utskott för rättsliga frågor i vilka det bland annat anges att detta utskott även kommit fram till slutsatsen att rådet hade gjort betydande ändringar i förhållande till kommissionens ursprungliga förslag genom att ta bort Ungern från de medlemsstater från vilka omplacering ska ske och att Europaparlamentet således borde ha hörts igen. Detta utskott rekommenderade emellertid, av politiska skäl, Europaparlamentet att inte intervenera i förevarande mål vid domstolen.
162.
Rådet har gjort gällande att ingen av dessa båda skrivelser får beaktas i detta förfarande och har, bland annat, bett domstolen att vidta en åtgärd för bevisupptagning i syfte att kontrollera att de är autentiska. Enligt min uppfattning ska dessa båda skrivelser inte beaktas av domstolen, på vilken det slutgiltigt och oberoende av vad som anges i dessa skrivelser ankommer att avgöra huruvida rådet har uppfyllt sin skyldighet att höra Europaparlamentet i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 78.3 FEUF.
163.
Enligt domstolen utgör ”det regelmässiga samrådet med parlamentet i de fall som anges i fördraget … en väsentlig formföreskrift som, om den inte iakttas, medför att den ifrågavarande rättsakten blir ogiltig”. ( 52 ) Det ska även understrykas att ”kravet på samråd med Europaparlamentet under lagstiftningsförfarandet i de fall som föreskrivs i fördraget [medför] att nytt samråd ska ske varje gång den slutligt antagna texten, betraktad i sin helhet, väsentligt avviker från den som varit föremål för samråd med parlamentet, med undantag för fall då ändringarna huvudsakligen motsvarar de önskemål som parlamentet självt gett uttryck för”. ( 53 )
164.
Domstolen ska därför pröva om de ändringar som sökandena hänvisar till påverkar själva kärnan i rättsakten, som helhet betraktad.
165.
Det kan i detta hänseende konstateras att det i kommissionens ursprungliga förslag, liksom i det ändrade förslaget, i syfte att hantera nödsituationen med en plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer föreskrevs en tillfällig mekanism för omplacering av 120000 personer, i vilken angavs en bindande fördelning av dessa personer mellan medlemsstaterna under en bestämd period. Borttagandet av Ungern från de medlemsstater som drog fördel av denna mekanism utgör visserligen en rättslig ändring, men påverkar inte denna mekanisms grundläggande egenskaper.
166.
Till följd av detta borttagande krävdes flera anpassningar av kommissionens ursprungliga förslag, bland annat vad gäller reserven på 54000 personer. Dessa anpassningar rör emellertid inte det angripna beslutets grundläggande systematik. Vidare förefaller inte de övriga ändringar som Republiken Slovakien har anfört, såsom jag har påpekat ovan, vara av sådan art att de påverkar den hårda kärnan i det ursprungliga förslaget.
167.
Totalt påverkade de olika ändringar som kommissionen gjorde av sitt förslag således inte, enligt min uppfattning, själva kärnan i det angripna beslutet som helhet och krävde därför inte något nytt samråd med Europaparlamentet.
168.
Det ska tilläggas att man kan ifrågasätta nödvändigheten av att höra Europaparlamentet på nytt när den främsta förändring som rådet gjort av kommissionens ursprungliga förslag inte följer av ett fritt val av rådet utan endast innebär att rådet beaktar en ny omständighet som ligger utanför dess kontroll och som det dessutom har en skyldighet att beakta.
169.
Det ska i förevarande fall understrykas att rådet inte kunde tvinga Ungern att fortsätta att vara en av de medlemsstater som gynnades av den tillfälliga omplaceringsmekanismen, i enlighet med kommissionens ursprungliga förslag. Rådet kunde således endast konstatera att denna medlemsstat uttryckt en önskan om att inte ingå bland de medlemsstater till förmån för vilka denna mekanism skulle tillämpas.
170.
Vidare är, förutom om det anses att det rör sig om ett rent formellt samråd, syftet med en skyldighet att höra Europaparlamentet att, i förekommande fall, få rådet att ändra den framlagda texten i den riktning som Europaparlamentet önskar. I förevarande fall hade rådet emellertid inte något annat val än att konstatera att Ungern hade valt att inte ingå bland de gynnade medlemsstaterna och att anpassa sitt beslut till denna omständighet som låg utanför dess kontroll.
171.
Sammanfattningsvis anser jag att en omständighet som rådet inte har kontroll över inte kan anses som en väsentlig del i en förordning, vd bedömningen av huruvida Europaparlamentet ska höras på nytt. Det rör sig i förevarande fall inte om resultatet av en politisk kompromiss, utan om en medlemsstats vägran att dra fördel av en tillfällig åtgärd som vidtagits på grundval av artikel 78.3 FEUF. Rådet kan visserligen, på grundval av denna bestämmelse, jämförd med artikel 80 FEUF, tvinga medlemsstaterna att visa solidaritet och att ta sin del av ansvaret för att hantera en nödsituation, men det kan enligt min uppfattning inte tvinga en medlemsstat att dra fördel av denna solidaritet.
172.
Under alla omständigheter anser jag, även om det kan anses att den text som slutligen antogs som helhet materiellt avviker från den text på grundval av vilken Europaparlamentet antog sin lagstiftningsresolution den 17 september 2015, att Europarlamentet, mot bakgrund av det krav på skyndsamhet som föreligger vid antagandet av en åtgärd på grundval av artikel 78.3 FEUF, såsom det angripna beslutet, har hörts i vederbörlig ordning under hela förfarandet, såväl beträffande den ursprungliga versionen av kommissionens förslag som beträffande de ändringar som gjordes i detta.
173.
Det följer av de yttranden som inkommit till domstolen, särskilt från rådet och Storhertigdömet Luxemburg, att Europaparlamentet, vid ett flertal formella och informella kontakter, informerades av rådet om nästan alla ändringar som hade gjorts i den ursprungliga texten och inte invände mot dem.
174.
Rådet har närmare bestämt, utan att motsägas, angett att det den 14 september 2015 kl. 12.00 beslutade att höra Europaparlamentet avseende kommissionens förslag. Samma dag skickade rådets generalsekreterare en skrivelse om formellt samråd i vilken rådet åtog sig att hålla Europaparlamentet informerat om utvecklingen av rådets ärende. Den 16 september 2015 närvarade Jean Asselborn, Luxemburgs minister för immigrations- och asylfrågor, som var rådets ordförande, vid Europaparlamentets särskilda plenarsammanträde. Han lade, under sina muntliga anföranden, fram resultaten från rådets (rättsliga och inrikes frågor) sammanträde den 14 september 2015. Han meddelade, vid detta tillfälle, att Ungern vägrade att anses som en medlemsstat som ligger i frontlinjen och att dra fördel av solidaritetsmekanismen, samt att antalet på 120000 personer att omplacera vidhölls, trots att Ungern inte längre ingick bland de gynnade medlemsstaterna.
175.
Som Storhertigdömet Luxemburg med rätta har påpekat gavs Europaparlamentet således möjlighet att beakta denna omständighet vid antagandet av dess lagstiftningsresolution den 17 september 2015. Således kunde parlamentet, i samband med det formella samrådet, konstatera att Ungern tagits bort från kretsen av medlemsstater som gynnades av den tillfälliga mekanismen för omplacering av 120000 personer. Om denna nya omständighet hade förefallit stå i strid med antagandet av det angripna beslutet, hade Europaparlamentet således kunnat uttrycka sin uppfattning i detta hänseende.
176.
Den omständigheten att Europaparlamentets lagstiftningsresolution av den 17 september 2015 inte återspeglar detta borttagande av Ungern och att ingen annan resolution formaliserar samrådet med Europaparlamentet beträffande ändringarna av kommissionens förslag till följd av detta borttagande är, enligt min uppfattning, inte avgörande.
177.
Jag anser att de särskilda egenskaperna hos den rättsliga grund som artikel 78.3 FEUF utgör pekar på en viss flexibilitet beträffande kontrollen av huruvida Europaparlamentet har hörts på nytt till följd av borttagandet av Ungern och ändringarna av den ursprungliga texten till följd av detta borttagande.
178.
Det kan för övrigt konstateras att Europaparlamentet beaktade denna nödsituation till fullo när det hördes. Europaparlamentets lagstiftningsresolution av den 17 september 2015 antogs enligt det brådskande förfarande som föreskrivs i artikel 154 i denna institutions arbetsordning. Det ska även påpekas att Europaparlamentet i samma resolution underströk ”den exceptionella nödsituationen och behovet av att avhjälpa den utan vidare dröjsmål”.
179.
Europaparlamentet bad visserligen i denna resolution ”rådet att höra det på nytt om det avser ändra kommissionens förslag i omfattande utsträckning”. Jag anser emellertid att det, mot bakgrund av den exceptionella karaktären av nödsituationen och kravet på skyndsamhet vid antagandet av en lösning på migrationskrisen som Europaparlamentet självt framhävt, inte ska krävas att ett nytt samråd utförs inom en viss formell och processuell ram.
180.
Rådet har för övrigt gjort preciseringar avseende det sätt på vilket Europaparlamentet regelbundet informerades mellan den 17 september 2015, dagen för dess lagstiftningsresolution, och den 22 september 2015, dagen för antagandet av det angripna beslutet.
181.
Således upprättade rådets ordförandeskap, inom ramen för de informella kontakter som angavs i samrådsskrivelsen, för Europaparlamentet en konsoliderad version av förslagets text, som omfattade alla de ändringar som rådet gjort till och med den 21 september 2015 kl. 22.00. Denna text skickades till Europaparlamentet den 22 september 2015 kl. 09.00. Samma dag höll utskottet LIBE, avseende vilket det inte har bestritts att det utgör det behöriga parlamentsutskottet på asylområdet, ett sammanträde vid vilket rådets ordförandeskap lade fram texten till kommissionens ändrade förslag. Rådets ordförandeskap kunde i sin presentation inkludera de senaste ändringarna av texten som gjorts vid det extraordinära sammanträdet i Ständiga representanternas kommitté (nedan kallad Coreper) vilket hade hållits på morgonen samma dag. Europaparlamentet hade även informerats om dagordningen för rådets möte som var planerat till kl. 14.30 samma dag, samt ordförandeskapets avsikter och den möjliga utvecklingen av ärendet vid rådets möte. Därefter hölls i utskottet LIBE en diskussion avseende den på detta sätt ändrade texten, inför rådets kommande extraordinära sammanträde.
182.
Det följer av dessa omständigheter att rådet nära samverkat med Europaparlamentet vid utarbetandet av det angripna beslutet. Mot bakgrund av nödsituationen, vilken Europaparlamentet själv erkänt och beaktat, och den nödvändiga flexibilitet som ska vägleda förfarandet i ett sådant sammanhang, ska det anses att Europaparlamentet vederbörligen har hörts, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 78.3 FEUF.
183.
Jag föreslår således att domstolen ska ogilla talan, såvitt avser Republiken Slovakiens tredje grunds tredje del och fjärde grunds första del samt Ungerns femte grund.
3. Republiken Slovakiens fjärde grunds andra del och Ungerns tredje grund, avseende ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter genom att rådet inte har antagit beslutet med enhällighet i motsats till vad som föreskrivs i artikel 293.1 FEUF
184.
Republiken Slovakien och Ungern har gjort gällande att rådet, genom att anta det angripna beslutet, har åsidosatt den väsentliga formföreskrift som anges i artikel 293.1 FEUF, genom att det har ändrat kommissionens förslag utan att iaktta det krav på enhällighet som föreskrivs i denna bestämmelse. Republiken Slovakien anser att rådet, genom att handla på detta sätt, även har åsidosatt artikel 13.2 FEU och principerna om institutionell jämvikt och god förvaltningssed.
185.
Enligt sökandena är det krav på enhällighet som föreskrivs i artikel 293.1 FEUF tillämpligt på varje ändring av kommissionens förslag, inbegripet i händelse av en mindre ändring och oberoende av huruvida kommissionen uttryckligen eller tyst har godtagit de ändringar som gjorts i dess förslag vid diskussionerna inom rådet.
186.
Sökandena har vidare gjort gällande att det inte finns någonting som antyder att kommissionen, under förfarandet för antagning av det angripna beslutet, drog tillbaka sitt förslag och lade fram ett nytt förslag med samma lydelse som den text som senare blev det angripna beslutet. Det följer tvärtom av protokollet från rådets möte av den 22 september 2015 att kommissionen varken lämnade in något nytt förslag eller gjorde någon förhandsförklaring avseende det ändrade utkastet såsom det slutligen antogs av rådet. Det krävdes emellertid att kommissionen aktivt och uttryckligen godtog de berörda ändringarna för att kommissionen skulle kunna anses ha ändrat sitt förslag i den mening som avses i artikel 293.2 FEUF. Vidare skilde sig den aktuella situationen från den som avsågs i domen av den 5 oktober 1994, Tyskland/rådet. ( 54 )
187.
Slutligen har sökandena bestritt att de båda ledamöterna av kommissionen som var närvarande vid de olika möten som hölls inom rådet var formellt utsedda av kommissionsledamöternas kollegium för att godkänna texten såsom den slutligen antogs av rådet.
188.
Jag delar inte sökandenas ståndpunkt.
189.
Som jag har angett ovan ger EUF-fördraget kommissionen en initiativrätt på lagstiftningsområdet. Artikel 293.1 FEUF gör det möjligt att garantera denna rätt i den mån den föreskriver att det, när rådet i enlighet med fördragen beslutar på förslag av kommissionen, krävs enhällighet för att rådet ska kunna ändra förslaget, utom i de fall som avses i de bestämmelser i EUF-fördraget som nämns i denna artikel. ( 55 )
190.
Vidare preciseras i artikel 293.2 FEUF att ”[s]å länge rådet inte har fattat något beslut, får kommissionen ändra sitt förslag när som helst under de förfaranden som leder fram till att en unionsrättsakt antas”.
191.
I samband med det förfarande som ledde till antagandet av det angripna beslutet, anser jag inte att kommissionens initiativrätt, som artikel 293 FEUF har till syfte att skydda, har kränkts. Det ska för övrigt påpekas att kommissionen själv inom ramen för förevarande förfarande har angett att dess institutionella rättigheter har iakttagits.
192.
Det följer av de förklaringar som kommissionen har lämnat till domstolen att kommissionen, vid sitt sammanträde den 16 september 2015, som prioritering fastställde att få rådet att, vid dess möte den 22 september 2015, anta ett bindande och omedelbart tillämpligt beslut avseende omplacering av 120000 personer med ett tydligt behov av internationellt skydd. För att uppnå detta prioriterade syfte, beviljades Frans Timmermans, kommissionens förste vice ordförande, och Dimitris Avramopoulos, kommissionsledamot med ansvar för migration, inrikesfrågor och medborgarskap, enligt de anvisningar som kommissionen lämnat, ett nödvändigt handlingsutrymme avseende de övriga aspekterna av förslaget.
193.
Som kommissionen har preciserat tillåter artikel 13 i dess arbetsordning kommissionen att ”ge en eller flera av sina ledamöter i uppdrag att, med ordförandens samtycke, anta den slutliga texten till en rättsakt eller till ett förslag som ska föreläggas de övriga institutionerna där innehållet har fastställts vid kommissionens överläggningar”. Det ska påpekas att sökandena inte har lagt fram minsta bevis för att styrka sina påståenden om att kommissionens båda medlemmar inte skulle ha utsetts av kommissionsledamöternas kollegium för att, i kommissionens namn, godkänna ändringarna i det ursprungliga förslaget. Under dessa omständigheter och mot bakgrund av de förklaringar som kommissionen har lämnat, ska det enligt min uppfattning antas att kommissionens förste vice ordförande och kommissionsledamoten med ansvar för asyl- och immigrationsfrågor var vederbörligen utsedda av kommissionsledamöternas kollegium för att fullt ut, i kommissionens namn, delta i det förfarande som ledde till antagandet av det angripna beslutet.
194.
Kommissionens initiativrätt bevarades inom ramen för det förfarande som lett till antagandet av det angripna beslutet, då det ska anses att kommissionen, i enlighet med den möjlighet som ges i artikel 293.2 FEUF, ändrade sitt förslag.
195.
Det ska i detta hänseende påpekas att domstolen inte fäster någon vikt vid det uttryck som det ändrade förslaget kan ta sig. Enligt domstolen är ”[s]ådana ändrade förslag … en del av unionens lagstiftningsförfarande, vilket kännetecknas av en viss flexibilitet som är nödvändig för att de olika institutionernas synsätt ska kunna förenas”. ( 56 )
196.
Behovet av att godta en viss flexibilitet i beslutsprocessen för att underlätta uppnåendet av politiska kompromisser är än större i en sådan nödsituation som den som karaktäriserar tillämpningen av artikel 78.3 FEUF.
197.
Av detta följer att det som har betydelse, för att säkerställa att kommissionens initiativrätt har iakttagits, är att kontrollera huruvida kommissionen har godtagit de ändringar som gjorts i dess förslag. Som rådet med rätta har påpekat följer det av en tolkning av bestämmelserna i artikel 293.1 och 293.2 FEUF att kravet på enhällighet i rådet endast är tillämpligt i en situation då kommissionen motsätter sig en ändring av dess förslag.
198.
Det följer emellertid av handlingarna i målet att kommissionens förste vice ordförande och kommissionsledamoten med ansvar för asyl- och migrationsfrågor aktivt och fortlöpande har deltagit i ansträngningarna för att uppnå en politisk kompromiss inom rådet. I detta syfte accepterade dessa båda kommissionsledamöter rådets ändringar av det ursprungliga förslaget. Vid tidpunkten för beslutet fick rådet således ett förslag av kommissionen ändrat i enlighet med den politiska kompromiss som de båda ledamöterna av kommissionen som denna utsett för detta ändamål godtagit, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 293.2 FEUF. ( 57 )
199.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska underkänna Republiken Slovakiens fjärde grunds andra del och Ungerns tredje grund.
4. Republiken Slovakiens tredje grunds andra del och Ungerns fjärde grund, avseende ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, genom att de nationella parlamentens rätt att avge ett yttrande i enlighet med protokollen (nr 1) och (nr 2) inte har iakttagits
200.
Republiken Slovakien har, i andra hand, liksom Ungern gjort gällande att de nationella parlamentens rätt att, vid antagandet av det angripna beslutet, avge ett yttrande avseende varje utkast till lagstiftningsakt såsom föreskrivs i protokollen (nr 1) och (nr 2) inte har iakttagits.
201.
Eftersom det angripna beslutet, enligt sökandena, till sitt innehåll utgör en lagstiftningsakt, då det ändrar unionens lagstiftningsakter, borde detta beslut ha antagits enligt lagstiftningsförfarandet, varvid de nationella parlamentens rätt att avge ett yttrande avseende förslaget till denna akt skulle ha iakttagits. Översändandet av utkastet till de nationella parlamenten i rent informationssyfte, såsom skedde den 13 september 2015, räckte således inte. Under alla omständigheter hade, eftersom utkastet antagits av rådet, i dess ändrade version, den 22 september 2015, den frist på åtta veckor inom vilken de nationella parlamenten får avge ett yttrande med stöd av artikel 4 i protokoll (nr 1) och artikel 6 i protokoll (nr 2) inte iakttagits.
202.
Vidare är det undantag i händelse av nödsituation som föreskrivs i artikel 4 i protokoll (nr 1), vilket gör det möjligt att förkorta denna frist på åtta veckor, inte tillämpligt eftersom det inte i någon handling från rådet hänvisades till behovet av att de nationella parlamenten, på grund av nödsituationen i ärendet, skulle avge sitt yttrande avseende utkastet inom en kortare frist.
203.
Liksom rådet anser jag att eftersom det angripna beslutet, som jag har visat ovan, utgör en icke-lagstiftningsakt, är detta beslut inte underställt de krav rörande de nationella parlamentens medverkan vilka gäller vid antagande av en lagstiftningsakt, och som föreskrivs i protokollen (nr 1) och (nr 2).
204.
Talan kan således inte bifallas på Republiken Slovakiens tredje grunds andra del och Ungerns fjärde grund.
5. Republiken Slovakiens tredje grunds första del, avseende ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, genom att rådet inte har iakttagit kravet på att dess överläggningar och omröstningar ska vara offentliga
205.
Republiken Slovakien har, i andra hand, gjort gällande att om domstolen skulle anse att det angripna beslutet har antagits enligt ett lagstiftningsförfarande och således utgör en lagstiftningsakt, följer det av detta att rådet har åsidosatt en väsentlig formföreskrift genom att anta det angripna beslutet inom lyckta dörrar vid utövandet av sina icke-lagstiftande verksamheter, eftersom det i artikel 16.8 FEU och artikel 15.2 FEUF föreskrivs att rådets sammanträden är offentliga vid överläggningar och omröstningar avseende ett utkast till lagstiftningsakt.
206.
Jag anser, liksom rådet, att eftersom det angripna beslutet, såsom jag har visat ovan, utgör en icke-lagstiftningsakt, är detta inte underställt de villkor som gäller vid antagandet av en lagstiftningsakt, däribland kravet på att rådets överläggningar och omröstningar ska vara offentliga.
207.
Talan kan således inte bifallas på Republiken Slovakiens tredje grunds första del.
6. Ungerns sjätte grund, avseende ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, genom att rådet, vid antagandet av det angripna beslutet, inte iakttog unionsrättens bestämmelser om språkanvändning
208.
Ungern har gjort gällande att rådet har åsidosatt en väsentlig formföreskrift genom att anta det angripna beslutet trots att den text som var föremål för omröstningen inte fanns tillgänglig på alla unionens officiella språk.
209.
Närmare bestämt iakttog rådet inte unionsrättens bestämmelser om språkanvändningen, i synnerhet artikel 14.1 i dess arbetsordning, ( 58 ) eftersom de texter som innehöll de ändringar som successivt hade gjorts i kommissionens ursprungliga förslag, däribland texten i det angripna beslutet såsom det slutligen antogs av rådet, enbart delades ut till medlemsstaternas delegationer på engelska.
210.
Republiken Slovakien åberopade samma grund i sin replik. Enligt min uppfattning ska denna grund, inom ramen för denna medlemsstats talan, anses ha åberopats för sent och ska därför avvisas.
211.
I artikel 14 i rådets arbetsordning, som har rubriken ”Överläggningar och beslut på grundval av handlingar och utkast som upprättats på de språk som föreskrivs i gällande regler om språkanvändningen”, föreskrivs följande:
”1. Rådet ska överlägga och besluta endast på grundval av handlingar och utkast som föreligger på de språk som föreskrivs i gällande regler om språkanvändningen, utom då rådet enhälligt beslutar om något annat på grund av ärendets brådskande karaktär.
2. En rådsmedlem får motsätta sig överläggningar om texten till eventuella ändringsförslag inte är upprättad på sådana i punkt 1 avsedda språk som han eller hon anger.”
212.
Rådet har gjort gällande att denna bestämmelse i dess arbetsordning ska förstås så, att medan det enligt punkt 1 krävs att de handlingar och de utkast som utgör ”grundvalen” för rådets överläggningar, i förevarande fall kommissionens ursprungliga förslag, ska ställas till medlemsstaternas förfogande på unionens alla officiella språk, föreskrivs i punkt 2 i denna bestämmelse ett förenklat system för ändringar, vilka inte nödvändigtvis måste vara tillgängliga på alla unionens officiella språk. Det är endast för det fall en medlemsstat motsätter sig överläggning som även den språkversion som denna medlemsstat angett ska läggas fram för rådet innan det kan fortsätta överläggningen.
213.
Jag anser att rådets förklaring av det sätt på vilket artikel 14 i dess arbetsordning ska förstås ( 59 ) är övertygande, då den ger uttryck för ett balanserat och flexibelt synsätt som gör det möjligt att säkerställa effektiviteten i rådets arbeten, särskilt när det föreligger en sådan nödsituation som karaktäriserar sådana provisoriska åtgärder som antas på grundval av artikel 78.3 FEUF. Denna förklaring överensstämmer dessutom med det förfarande som lett till antagandet av det angripna beslutet.
214.
Som rådet har preciserat, utan att bli motsagt, ställde kommissionen sitt förslag till beslut till alla medlemsstaternas delegationers förfogande på alla unionens officiella språk. Vidare har rådet, utan att sökandena har bestritt detta, angett att alla de ändringar som de olika medlemsstaterna muntligen begärde, vilka återgavs i arbetsdokumenten som upprättades på engelska och delades ut till delegationerna, lästes upp av rådets ordförande och tolkades simultant till alla unionens officiella språk. Enligt rådet har ingen medlemsstat gjort någon invändning enligt artikel 14.2 i rådets arbetsordning.
215.
Slutligen följer det, under alla omständigheter, liksom rådet med rätta har påpekat, av domstolens praxis att även om det antas att rådet genom att anta det angripna beslutet åsidosatte artikel 14 i dess arbetsordning, kan en sådan oegentlighet i förfarandet endast medföra en ogiltigförklaring av den akt som slutligen antas om förfarandet, i avsaknad av denna oegentlighet, skulle ha lett till ett annat resultat. ( 60 ) Ungern har emellertid inte anfört någon omständighet som skulle kunna visa att förfarandet, om ändringarna i kommissionens ursprungliga förslag hade avfattats på alla unionens officiella språk, hade kunnat leda till ett annat resultat.
216.
Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser Ungerns sjätte grund.
217.
Det följer av mitt resonemang avseende prövningen av Republiken Slovakiens och Ungerns grunder, avseende huruvida förfarandet för antagandet av det angripna beslutet var lagenligt och beträffande åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, att talan inte kan bifallas på någon av dessa grunder.
D. De materiella grunderna
1. Republiken Slovakiens sjätte grund och Ungerns nionde och tionde grunder, avseende ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen
218.
Både Republiken Slovakien och Ungern har, genom argument som skiljer sig åt på vissa punkter, gjort gällande att det angripna beslutet utgör ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
219.
Enligt fast rättspraxis krävs enligt proportionalitetsprincipen att unionsinstitutionernas akter ska vara ägnade att uppnå de legitima mål som eftersträvas i den berörda lagstiftningen och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. ( 61 )
220.
Vad gäller domstolsprövningen av iakttagandet av denna princip, följer av rättspraxis att unionens institutioner måste ges ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning inom de områden där de ställs inför val av politisk karaktär och måste göra komplexa bedömningar. Följaktligen kan lagenligheten av en åtgärd på detta område endast påverkas om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som de behöriga institutionerna eftersträvar. ( 62 )
221.
Det råder enligt min uppfattning inga tvivel om att denna rättspraxis är tillämplig i förevarande mål, eftersom det angripna beslutet återspeglar de politiska beslut som rådet tagit för att hantera en nödsituation och att den lösning som rådet således antagit för att hantera den plötsliga tillströmningen av tredjelandsmedborgare till unionens territorium är resultatet av komplexa bedömningar som domstolen inte får ersätta med sina egna.
222.
Det ska erinras om att det mål som eftersträvas med det angripna beslutet, i enlighet med dess artikel 1.1 jämförd med dess skäl 12 och 26, är att stödja Republiken Italien och Republiken Grekland så att de bättre kan hantera en nödsituation med en plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer till dessa medlemsstater, genom att anta provisoriska åtgärder på området internationellt skydd för att lindra det stora trycket på dessa båda medlemsstaters asylsystem.
223.
Endast ett konstaterande av att det är uppenbart att det angripna beslutet inte kan nå det mål som det eftersträvar eller att det går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål skulle kunna medföra en ogiltigförklaring av detta beslut.
224.
Jag övergår nu till att pröva innehållet i de grunder som Republiken Slovakien och Ungern åberopat till stöd för att det angripna beslutet är oproportionerligt.
a) Huruvida det angripna beslutet är ägnat att uppnå det mål som det eftersträvar
225.
Republiken Slovakien har, med stöd av Republiken Polen, gjort gällande att det angripna beslutet inte kan uppnå det mål som det eftersträvar, eftersom trycket på Republiken Italiens och Republiken Greklands asylsystem är resultatet av allvarliga strukturella svagheter i dessa i form av brist på mottagningskapacitet och kapacitet att behandla ansökningar om internationellt skydd. Den tillfälliga omplaceringsmekanism som föreskrivs i det angripna beslutet kan inte avhjälpa dessa strukturella brister.
226.
Jag kan inte godta detta argument.
227.
Jag anser att det angripna beslutet, genom att befria Republiken Italien och Republiken Grekland från ansvaret för att behandla ett stort antal ansökningar om internationellt skydd, automatiskt bidrar till att lätta på det stora trycket på dessa båda medlemsstaters asylsystem till följd av migrationskrisen under sommaren 2015. Den omständigheten att huvudsyftet med det angripna beslutet inte är att avhjälpa de strukturella bristerna i dessa asylsystem kan inte föranleda någon annan bedömning.
228.
Det ska vidare understrykas att rådet i det angripna beslutet långt ifrån har bortsett från det bestående problemet med att förbättra funktionssättet i Republiken Italiens och Republiken Greklands asylsystem.
229.
Det föreskrivs nämligen i det angripna beslutet, i dess artikel 8.1, att ”Italien och Grekland ska, mot bakgrund av de skyldigheter som anges i artikel 8.1 i beslut … 2015/1523 och senast den 26 oktober 2015 meddela rådet och kommissionen en uppdaterad färdplan som tar hänsyn till behovet av att säkerställa ett korrekt genomförande av detta beslut”. I enlighet med vad som anges i artikel 8.1 i beslut 2015/1523, ska denna färdplan bland annat omfatta ”lämpliga åtgärder på området asyl, inledande mottagande och återsändande för att förstärka kapaciteten, kvaliteten och effektiviteten i [Republiken Italiens och Republiken Greklands] system på dessa områden”. I skäl 18 i det angripna beslutet preciseras i detta hänseende att beslut 2015/1523 ”fastställer en skyldighet för [Republiken] Italien och [Republiken] Grekland att tillhandahålla strukturella lösningar för att hantera exceptionellt tryck på sina asyl- och migrationssystem genom att inrätta en solid strategisk ram för att hantera krissituationen och intensifiera den pågående reformprocessen på dessa områden”. Det angripna beslutet ligger, genom att kräva en uppdatering av de färdplaner som Republiken Italien och Republiken Grekland fastställt med tillämpning av beslut 2015/1523, i linje med detta sistnämnda beslut. Målet är att tvinga dessa båda medlemsstater att anpassa sina asylsystem i syfte att göra det möjligt att, efter det angripna beslutets tillämpningsperiod, bättre kunna hantera en eventuell ökning av tillströmningen av migranter på deras territorium.
230.
Med tillämpning av det angripna beslutet har Republiken Italien och Republiken Grekland, parallellt med de omplaceringar som görs från deras territorium, således en skyldighet att korrigera de strukturella bristerna i deras asylsystem. Om en av dessa medlemsstater åsidosätter denna skyldighet kan detta, i enlighet med artikel 8.3 i det angripna beslutet medföra att tillämpningen av detta beslut med avseende på den medlemsstaten upphävs under en period av högst tre månader, vilken får förlängas en gång.
231.
Det ska vidare erinras om att det angripna beslutet inte utgör den enda åtgärd som unionen har vidtagit för att avlasta de italienska och grekiska asylsystemen. Liksom Storhertigdömet Luxemburg har understrukit, ska detta beslut betraktas som en av flera åtgärder som vidtagits i detta syfte, varav en av de viktigaste i operationellt hänseende definitivt är inrättandet av ”hotspots”. ( 63 )
232.
Slutligen delar jag, liksom jag angett ovan, rådets uppfattning att det är sannolikt att det stora tryck som de italienska och grekiska asylsystemen utsatts för skulle ha inneburit en allvarlig störning för vilket asylsystem som helst, även ett asylsystem utan strukturella brister. Det är således enligt min uppfattning fel att, såsom Republiken Slovakien har gjort, hävda att det tryck som Republiken Italiens och Republiken Greklands asylsystem utsatts för endast är en följd av dessa båda systems strukturella svagheter.
233.
Mot bakgrund av dessa omständigheter anser jag att det inte framgår, och än mindre är uppenbart, att omplaceringen av ett stort antal personer som har ett tydligt behov av ett internationellt skydd, för att avlasta de italienska och grekiska asylsystemen från behandlingen av motsvarande ansökningar, utgör en åtgärd som inte faktiskt och verksamt kan bidra till att uppnå målet att lätta på det stora trycket på dessa båda asylsystem.
234.
Enligt Republiken Slovakien och Ungern bekräftas påståendet att det angripna beslutet inte är ägnat att uppnå det mål som det eftersträvar även av det låga antal omplaceringar som gjorts enligt detta beslut.
235.
Som rådet med rätta har påpekat ska proportionaliteten emellertid bedömas i förhållande till de uppgifter som denna institution förfogade över vid antagandet av det angripna beslutet.
236.
Det ska i detta hänseende erinras om domstolens praxis, enligt vilken, inom ramen för en talan om ogiltigförklaring, en ifrågasatt rättsakts lagenlighet ska bedömas med hänsyn till de faktiska och rättsliga omständigheter som förelåg vid den tidpunkt då rättsakten antogs och i synnerhet inte är beroende av hur effektiv denna rättsakt har varit under den tid som gått. ( 64 ) Domstolen har även preciserat att då unionslagstiftaren ska bedöma de framtida effekterna av bestämmelser som ska antas och dessa effekter inte kan förutses med exakthet kan bedömningen endast underkännas om den var uppenbart felaktig med hänsyn till de omständigheter lagstiftaren hade kännedom om vid antagandet av rättsakten i fråga. ( 65 )
237.
Som följer av flera skäl i det angripna beslutet, grundade sig rådet på en detaljerad analys av orsaker och verkningar beträffande den kris som inträffade under sommaren 2015 på grundval av de sifferuppgifter som det förfogade över vid tidpunkten för antagandet av detta beslut.
238.
Som rådet har påpekat kan den blygsamma effekten av de åtgärder som föreskrivs i det angripna beslutet ( 66 ) förklaras av ett antal faktorer som det inte kunde förutse vid tidpunkten för antagandet av detta beslut, särskilt den ”släppa igenom-policy” som flera medlemsstater tillämpat och som gett upphov till en oordnad förflyttning av ett stort antal migranter till andra medlemsstater, långsamma omplaceringsförfaranden, osäkerhet till följd av vissa omplaceringsmedlemsstaters många avslag med hänsyn till den allmänna ordningen och vissa medlemsstaters otillräckliga samarbete vid genomförandet av det angripna beslutet.
239.
Det ska på denna sistnämnda punkt tilläggas att sökandenas argument i stort sett innebär att de försöker dra fördel av sin egen underlåtenhet att genomföra beslutet. Det ska nämligen påpekas att Republiken Slovakien och Ungern, genom att inte uppfylla sina omplaceringsskyldigheter, har bidragit till att det mål på 120000 omplaceringar som fastställdes i det angripna beslutet ännu denna dag långt ifrån har uppnåtts.
240.
Det kan i detta hänseende konstateras att Ungern, enligt de siffror som var aktuella den 10 april 2017, ( 67 ) inte har omplacerat en enda person från Italien och Grekland. Republiken Slovakien har å sin sida endast omplacerat 16 personer från Grekland och ingen från Italien. Dessa siffror motsvarar noll respektive två procent av de omplaceringskvoter som tilldelats Ungern respektive Republiken Slovakien genom det angripna beslutet. Det ska vidare påpekas att varken Republiken Slovakien eller Ungern har begärt att den mekanism för tillfälligt upphävande av skyldigheter som föreskrivs i artikel 4.5 i det angripna beslutet ska tillämpas på dem.
241.
Det står visserligen enligt min uppfattning klart att det angripna beslutets förmåga att uppnå det syfte som det eftersträvar inte kan bestridas av sökandena på grundval av dess begränsade tillämpning eller dess ineffektivitet i praktiken. Det finns däremot en sak som enligt min uppfattning är otvivelaktig, nämligen att detta beslut endast kan lösa den nödsituation som berättigar dess antagande under förutsättning att alla medlemsstater, i samma solidaritetsanda som utgör dess existensberättigande, anstränger sig för att genomföra det.
242.
Det ska i detta hänseende erinras om att en underlåtelse att tillämpa det angripna beslutet också utgör ett åsidosättande av den skyldighet till solidaritet och rättvis ansvarsfördelning som föreskrivs i artikel 80 FEUF. Det råder enligt min uppfattning inget tvivel om att domstolen, vid en talan om fördragsbrott härom, skulle ha fog för att erinra de åsidosättande medlemsstaterna om deras skyldigheter, och detta på ett kraftfullt sätt, såsom den har gjort vid tidigare tillfällen. ( 68 )
b) Huruvida det var nödvändigt att anta det angripna beslutet för att uppnå det mål som eftersträvas med det
1) Republiken Slovakiens argument
243.
Republiken Slovakien har gjort gällande att det mål som eftersträvas med det angripna beslutet kunde uppnås lika effektivt genom åtgärder som hade kunnat vidtas inom ramen för redan existerande instrument och som skulle ha varit mindre ingripande för medlemsstaterna vad gäller deras påverkan på varje medlemsstats suveräna rätt att fritt besluta huruvida tredjelandsmedborgare ska få resa in till deras territorium och på medlemsstaternas rätt, enligt artikel 5 i protokoll (nr 2) att åläggas en så liten ekonomisk och administrativ börda som möjligt.
244.
Vad för det första gäller frågan huruvida det var möjligt att vidta mindre restriktiva åtgärder, har Republiken Slovakien först nämnt rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta. ( 69 ) Detta direktiv har till syfte att hantera samma situationer med massiv tillströmning av migranter som det angripna beslutet och föreskriver ett tillfälligt skydd, vilket framgår av skälen 8, 9 och 13 samt artikel 1 i detta direktiv, men är mindre restriktivt än detta beslut i flera avseenden. Dessutom föreskrivs i artikel 26 i direktiv 2001/55 uttryckligen ett förfarande för omplacering av personer som åtnjuter ett tillfälligt skydd.
245.
Detta direktiv strider inte i lika hög grad mot medlemsstaternas intressen, eftersom det föreskriver att de berörda personerna ska återvända när det tillfälliga skyddet upphör. Slutligen föreskrivs i artikel 25 i detta direktiv, med iakttagande av medlemsstaternas suveränitet, att dessa, i en anda av solidaritet, i sifferuppgifter eller i allmänna ordalag ska ange sin mottagningskapacitet och att de ska besluta om det antal personer de kan ta emot.
246.
Republiken Polen, som stödjer Republiken Slovakiens argument, har preciserat att direktiv 2001/55 är grundat på principen om frivillighet, varför överföringen är beroende av den omplacerade personens och omplaceringsmedlemsstatens medgivande. Vidare ger det tillfälliga skydd som föreskrivs i detta direktiv färre rättigheter än det internationella skydd som eftersträvas med det angripna beslutet, bland annat beträffande skyddsperioden, varför omplaceringsmedlemsstaten åläggs en betydligt mindre börda.
247.
Vidare har Republiken Slovakien gjort gällande att Republiken Italien och Republiken Grekland hade kunnat aktivera unionens så kallade ”civilskyddsmekanism” vilken föreskrivs i artikel 8a i rådets förordning (EG) nr 2007/2004 av den 26 oktober 2004 om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser, ( 70 ) som skulle kunna ge dem nödvändig materiell assistans. Republiken Slovakien har även gjort gällande att Republiken Italien och Republiken Grekland hade kunnat be om hjälp av Frontex i form av ”snabba insatser”. Republiken Slovakien har i detta hänseende preciserat att det finns ett direkt samband mellan effektiviteten av skyddet av gränserna för de medlemsstater som ligger i frontlinjen och vars gränser utgör unionens yttre gränser, å ena sidan, och det skick i vilket de berörda medlemsstaternas asyl- och migrationssystem befinner sig, å andra sidan.
248.
I enlighet med artiklarna 2.1 f, 9.1 och 9.1b i förordning nr 2007/2004 hade Republiken Italien och Republiken Grekland, enligt Republiken Slovakiens uppfattning, för att lätta på den börda som vilar på deras asylsystem, även kunnat be Frontex om nödvändig hjälp med insatserna för återsändandet.
249.
Vidare har Republiken Slovakien gjort gällande att det inte var nödvändigt att vidta andra åtgärder på grundval av artikel 78.3 FEUF, mot bakgrund av beslut 2015/1523, vilket ger medlemsstaterna rätten att, i en anda av solidaritet, besluta i vilken mån de kommer att delta i det gemensamma åtagandet och således är mindre inkräktande på deras suveränitet. Eftersom det angripna beslutet antogs enbart åtta dagar efter beslut 2015/1523 var det dessutom omöjligt att på så kort tid konstatera att det sistnämnda beslutet var otillräckligt. Rådet hade, vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet, ingen anledning att anse att den mottagningskapacitet som föreskrevs i beslut 2015/1523 snabbt skulle tas i anspråk fullt ut och att det således var nödvändigt att föreskriva ytterligare kapacitet inom ramen för det angripna beslutet.
250.
Slutligen gjorde artikel 78.3 FEUF även det möjligt att vidta mindre restriktiva åtgärder för att nå det eftersträvade målet, exempelvis erbjudande av stöd för att underlätta återsändande och registrering eller ett ekonomiskt, materiellt och tekniskt stöd samt tillhandahållande av personal till de italienska och grekiska asylsystemen. Medlemsstaterna skulle även på frivillig grund kunna ta bilaterala initiativ för att erbjuda ett sådant stöd.
251.
För det andra medför den omplacering av sökandena som föreskrivs i det angripna beslutet oundvikligen en ekonomisk och administrativ börda. Eftersom det inte var nödvändigt att bära denna börda utgör detta beslut emellertid en överflödig och för tidig åtgärd som strider mot proportionalitetsprincipen och artikel 5 i protokoll (nr 2).
252.
Till svar på dessa argument vill jag understryka den synnerligen besvärliga situation mot bakgrund av vilken det angripna beslutet antogs, nämligen nödsituationen med en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare under månaderna juli och augusti 2015. Unionsinstitutionerna var skyldiga att reagera så snabbt som möjligt och på ett effektivt sätt på det stora tryck som förelåg på de italienska och grekiska asylsystemen.
253.
Jag anser, liksom rådet, att även om dessa av Republiken Slovakien föreslagna alternativa lösningarna, eller åtminstone vissa av dem, skulle kunna bidra till att det i det angripna beslutet eftersträvade målet uppnås, kan inte detta konstaterande, mot bakgrund av rådets stora utrymme för skönsmässig bedömning, räcka för att visa att detta beslut var uppenbart oproportionerligt eller för att ifrågasätta dess laglighet. Enligt min uppfattning kunde rådet, vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet, med fog anta att det inte förelåg någon alternativ åtgärd som gjorde det möjligt att nå det mål som eftersträvades i det angripna beslutet på ett lika effektivt sätt men med ett mindre ingrepp i medlemsstaternas suveränitet och deras ekonomiska intressen.
254.
Jag anser, liksom Förbundsrepubliken Tyskland, att principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna, som uttryckligen anges i artikel 80 FEUF beträffande unionens politik avseende gränskontroller, asyl och migration, ska tillmätas stor betydelse vid tolkningen av artikel 78.3 FEUF. Det är således, enligt min uppfattning, förenligt med denna sistnämnda bestämmelse, tolkad i ljuset av artikel 80 FEUF, att en sådan provisorisk åtgärd som det angripna beslutet innebär en bindande fördelning mellan medlemsstaterna av de bördor som följer av åtgärden.
255.
Republiken Grekland har dessutom påpekat att behovet av att anta ett program för bindande omplacering från Grekland och Italien av de personer som söker internationellt skydd, enligt kvoter per medlemsstat, förklaras av den ovanligt stora migrationsströmmen till dessa båda medlemsstater år 2015, särskilt under juli och augusti 2015. De åtgärder om vilka det successivt beslutades fram till antagandet av det angripna beslutet visade sig vara otillräckliga för att verkligen lätta på den börda som i Grekland och Italien följde av beviljandet och behandlingen av ansökningarna av internationellt skydd från ett så stort antal migranter. Jag förfogar inte över några övertygande uppgifter som skulle kunna vederlägga Republiken Greklands påstående.
256.
Av detta följer, mot bakgrund av de sifferuppgifter beträffande 2015 års migrationskris som nämns i skälen till det angripna beslutet och de åtgärder som Republiken Slovakien har föreslagit för att lösa denna kris, att jag inte anser att den tillfälliga omplaceringsmekanism som inrättats genom detta beslut kan anses uppenbart överskrida vad som är nödvändigt för att finna en effektiv lösning på denna kris.
257.
När det för det första gäller den alternativa åtgärd som genomförandet av direktiv 2001/55 utgör, är detta direktiv, som domstolen slog fast i sin dom av den 21 december 2011, N. S. m.fl., ( 71 ) ett exempel på den solidaritet mellan medlemsstater som föreskrivs i artikel 80 FEUF. ( 72 ) Såsom framgår av skäl 20 i nämnda direktiv är ett av målen att inrätta en solidaritetsmekanism som ska bidra till att uppnå en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot en massiv tillströmning av fördrivna personer och att bära följderna av detta mottagande.
258.
Tillämpningen av en sådan solidaritetsmekanism förefaller visserligen, liksom den som föreskrivs i det angripna beslutet, reserverad för exceptionella situationer av massiv tillströmning av fördrivna personer, ( 73 ) men det ska påpekas att dessa båda mekanismer skiljer sig åt på en viktig punkt. Till skillnad från vad som föreskrivs i direktiv 2001/55, gör nämligen den tillfälliga mekanism som inrättats genom det angripna beslutet en i siffror bestämd och bindande fördelning av de personer som ansökt om internationellt skydd mellan medlemsstaterna. Mot bakgrund av den nödsituation i vilken det angripna beslutet antogs och omöjligheten att från medlemsstaterna erhålla i siffror angivna åtaganden om fördelningen dem emellan av de personer som sökt internationellt skydd, gjorde rådet enligt min uppfattning ett korrekt val när det föredrog att anta en skyndsam och bindande lösning för att hantera den migrationskris som unionen stod inför. Under alla omständigheter kan detta val inte betraktas som uppenbart olämpligt.
259.
I detta sammanhang kan konstateras att det, vid en jämförelse med verkligheten, saknas fog för påståendet, som sammanfattar en stor del av det motstånd som vissa medlemsstater har visat mot det angripna beslutet, att det syfte som eftersträvas med detta beslut borde ha uppnåtts enbart genom frivilliga åtaganden från medlemsstaternas sida att ta emot ett visst antal sökande. Bakgrunden till det angripna beslutet visar nämligen att det är just eftersom ingen konsensus uppnåddes mellan alla medlemsstaterna om en frivillig fördelning dem emellan av de personer som sökt internationellt skydd, som det i stället beslutades att införa en bindande omplaceringsmekanism, det vill säga omplacering på grundval av i siffror bestämda och bindande kvoter. I detta hänseende anser jag att unionens institutioner, mot vilka invändningar om maktlöshet och bristande agerande ofta riktas, inte utifrån proportionalitetsprincipen kan klandras för att ha valt att ålägga medlemsstaterna kvoter av sökande personer att omplacera i stället för att helt enkelt överge tanken på en omplaceringsmekanism.
260.
Jag drar av detta slutsatsen att antagandet av det angripna beslutet, i stället för ett genomförande av direktiv 2001/55, följer av ett politiskt val av de tre institutioner som deltagit i förfarandet för antagandet av det angripna beslutet. Jag anser inte att något av Republiken Slovakiens argument visar att detta val ska betraktas som uppenbart felaktigt med hänsyn till proportionalitetsprincipen.
261.
Vad gäller argumentet att det inte var nödvändigt att anta det angripna beslutet med hänsyn till det tidigare antagandet av beslut 2015/1523, ska det påpekas att kommissionen, i sitt förslag till beslut, tydligt angav att efter den överenskommelse som nåtts inom rådet den 20 juli 2015 avseende innehållet i det som skulle bli beslut 2015/1523, avseende omplacering av 40000 personer från Italien och Grekland, ”har migrationsläget i centrala och östra Medelhavsområdet intensifierats. Strömmen av invandrare och flyktingar har mer än fördubblats under sommarmånaderna vilket ger anledning att utlösa en ny provisorisk omplaceringsmekanism för att minska trycket på [Republiken] Italien, [Republiken] Grekland och Ungern”. ( 74 )
262.
Detta konstaterande av att migrationssituationen förvärrats, vilket gjorde det nödvändigt att anta en ytterligare omplaceringsmekanism, uttrycks i skäl 12 i det angripna beslutet som har följande lydelse: ”Under de senaste månaderna har migrationstrycket vid de södra yttre land- och sjögränserna åter ökat kraftigt och migrationsströmmarna har fortsatt att skifta från rutten över centrala Medelhavet till rutterna genom östra Medelhavsområdet mot västra Balkan som en följd av det ökande antalet migranter som reser in till och ut från Grekland. Med hänsyn till det rådande läget finns det skäl att införa ytterligare tillfälliga åtgärder för att lindra asyltrycket på Italien och Grekland.” Detta konstaterande bekräftas av sifferuppgifter som återges i skäl 13 i det angripna beslutet.
263.
Medan mekanismen för frivillig omplacering av 40000 personer som inrättades genom beslut 2015/1523 har till syfte, såsom framgår av de statistiska uppgifter som anges i skälen 10, 11 och 21 i detta beslut, att hantera den tillströmning av migranter som konstaterades år 2014 och under de första månaderna år 2015, har den bindande omplaceringsmekanism som föreskrivs i det angripna beslutet å sin sida till syfte att, såsom följer av de statistiska uppgifter som återgetts i skälen 12, 13 och 26 i beslutet, lätta på det tryck som orsakats av tillströmningen av migranter under juli och augusti 2015.
264.
Dessa uppgifter visar enligt min uppfattning i tillräcklig utsträckning att rådet inte har gjort sig skyldigt till någon uppenbart felaktig bedömning när det, till följd av den plötsliga tillströmningen av tredjelandsmedborgare till unionen under juli och augusti 2015 och med hänsyn till de senaste uppgifter som det förfogade över, fann att en ytterligare provisorisk åtgärd för omplacering av 120000 personer var nödvändig.
265.
Vad gäller Republiken Slovakiens argument att en förstärkning av övervakningen av unionens yttre gränser skulle kunna utgöra ett alternativ till det angripna beslutet, räcker det enligt min uppfattning att understryka att en sådan åtgärd, som visserligen är till nytta, inte kan ersätta en mekanism för omplacering vilken har som huvudsyfte att hantera en tillströmning av tredjelandsmedborgare som redan har ägt rum. Denna åtgärd, som har till syfte att förstärka övervakningen av unionens yttre gränser, kan således, enligt min uppfattning, inte i sig minska trycket på de italienska och grekiska asylsystemen till följd av den plötsliga tillströmning av tredjelandsmedborgare som ägde rum under sommaren 2015. Denna åtgärd ska således betraktas som kompletterande och inte ersättande i förhållande till den som föreskrivs i det angripna beslutet.
266.
Detsamma gäller den åtgärd som består av ett ekonomiskt, materiellt och tekniskt stöd samt tillhandahållande av personal till de italienska och grekiska asylsystemen.
267.
På denna punkt har rådet, utan att bli motsagt, angett att ett ekonomiskt stöd gavs av unionen från migrationskrisens början, och har därvid nämnt siffran 9,2 miljarder euro år 2015 och år 2016. Vidare föreskrivs i själva det angripna beslutet, i dess artikel 10, ett ekonomiskt stöd för varje person som är föremål för en omplacering med stöd av detta beslut.
268.
Dessutom har i kommissionens olika uppföljningsrapporter nämnts åtgärder för operationellt stöd vilka involverar myndigheter som Easo samt medlemsstaterna. ( 75 ) I skäl 15 i det angripna beslutet nämns för övrigt att ”[h]ittills har många åtgärder vidtagits till stöd för Italien och Grekland inom ramen för migrations- och asylpolitiken, bland annat genom att de erhållit omfattande katastrofbistånd och operativt stöd från Easo”.
269.
Även om dessa olika stödåtgärder kan vara till nytta, kunde unionens institutioner, enligt min uppfattning, legitimt utan att ifrågasätta nyttan av dessa åtgärder, anse att de dock inte var tillräckliga för att lösa den nödsituation som Republiken Italien och Republiken Grekland behövt hantera sedan sommaren 2015. ( 76 )
270.
Slutligen har Republiken Slovakien, beträffande argumentet avseende de överdrivna administrativa och ekonomiska bördor som det angripna beslutet skulle medföra för medlemsstaterna, inte visat att de alternativa åtgärder som den föreslår skulle medföra lägre kostnader än en tillfällig omplaceringsmekanism.
271.
Mot bakgrund av de ovan angivna uppgifterna ska Republiken Slovakiens samtliga argument för att bestrida det angripna beslutets nödvändighet enligt min uppfattning avfärdas.
272.
Nedan ska en prövning göras av de argument som Ungern framfört för att bestrida nödvändigheten av det angripna beslutet.
2) Ungerns argument
273.
Ungern har, med stöd av Republiken Polen avseende detta argument, för det första gjort gällande att det eftersom denna medlemsstat, i motsats till vad som föreskrevs i kommissionens ursprungliga förslag, inte längre förekommer bland omplaceringsmekanismens gynnade medlemsstater, inte är berättigat att det i det angripna beslutet föreskrivs en omplacering av 120000 sökande och att detta beslut därför strider mot proportionalitetsprincipen. Fastställande av detta totala antal på 120000 sökande går nämligen utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas i det angripna beslutet eftersom det omfattar ett antal på 54000 sökande som, enligt kommissionens ursprungliga förslag, skulle omplaceras från Ungern. Således finns det ingen förklaring till varför ett så högt antal sökande som hade fastställts på grundval av en omplaceringsmekanism till förmån för tre medlemsstater fortfarande skulle vara nödvändigt trots att antalet gynnade medlemsstater minskat från tre till två.
274.
Ungern har tillagt att fördelningen av de 54000 sökande avseende vilka det ursprungligen hade föreskrivits att de skulle omplaceras från Ungern har blivit hypotetisk och osäker, eftersom det i det angripna beslutet föreskrivs att den kommer att bli föremål för ett definitivt beslut som fattas mot bakgrund av en senare utveckling.
275.
Det ska som svar på dessa argument påpekas att rådet, liksom framgår av skäl 26 i det angripna beslutet, mot bakgrund av det totala antalet tredjelandsmedborgare som på irreguljär väg tagit sig till Italien och Grekland under 2015 och de personer bland dessa som är i tydligt behov av internationellt skydd, ansåg att trots det val som Ungern gjort att inte ingå bland den tillfälliga omplaceringsmekanismens gynnade medlemsstater skulle totalt 120000 sökande med ett tydligt behov av internationellt skydd omplaceras från Italien och Grekland.
276.
I samma skäl anges att detta antal ”motsvarar omkring 43 % av det totala antalet tredjelandsmedborgare i tydligt behov av internationellt skydd som under juli och augusti 2015 tagit sig till Italien och Grekland på irreguljär väg”. Rådet preciserade vid förhandlingen att den angivna procentandelen följde av ett tekniskt fel och att det skulle ersättas med 78 procent.
277.
När det fastställde detta antal var rådet tvunget att göra en avvägning mellan två krav, nämligen dels att detta antal ska vara tillräckligt högt för att verkligen minska trycket på de italienska och grekiska asylsystemen, dels att detta antal inte fastställs på en sådan nivå att det medför en alltför stor börda för omplaceringsmedlemsstaterna.
278.
Jag kan inte i Ungerns argument finna något som skulle visa att rådet, genom att handla på detta sätt, tydligt skulle ha överskridit det utrymme för skönsmässig bedömning som det ska tillerkännas. Tvärtom anser jag, mot bakgrund av de uppgifter avseende antalet irreguljära inresor som rådet förfogade över vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet och med beaktande av den omständigheten att det vid denna tidpunkt fanns starka skäl att anta att migrationskrisen skulle fortgå utöver datumet för antagande av detta beslut, att rådet fastställde det antal sökande som skulle omplaceras till en rimlig nivå. Som jag har angett ovan kan inte den omständigheten att detta antal långt ifrån har uppnåtts denna dag vederlägga denna bedömning.
279.
När det gäller de 54000 sökande, som ursprungligen skulle vara föremål för en omplacering från Ungern, föreskrivs i artikel 4.1 c i det angripna beslutet att de ”ska omplaceras till medlemsstaters territorium i proportion till de siffror som fastställs i bilagorna I och II, antingen i enlighet med punkt 2 i den här artikeln eller genom en ändring av detta beslut, enligt artikel 1.2 och punkt 3 i den här artikeln”.
280.
Kommissionen har i detta hänseende i sitt skriftliga yttrande förklarat att det, till följd av denna medlemsstats vägran att ingå bland omplaceringsåtgärdens gynnade medlemsstater, beslutades att i artikel 4.2 i det angripna beslutet införa en så kallad ”standardregel” enligt vilken dessa 54000 sökande från och med den 26 september 2016 skulle omplaceras från Italien och Grekland till övriga medlemsstater, och att i artikel 4.3 i det angripna beslutet införa en flexibel regel som gör det möjligt att anpassa denna mekanism för omplacering av dessa 54000 personer om det är rimligt med tanke på situationen på plats eller på grund av att en medlemsstat står inför en nödsituation som kännetecknas av en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare till följd av en kraftig förändring av migrationsströmmarna.
281.
Jag anser inte bara att rådet, genom att således föreskriva en reserv motsvarande det antal på 54000 sökande som skulle omplaceras enligt de preciserade villkor som uppställs i det angripna beslutet, inte har handlat på ett oproportionerligt sätt, utan också att det fullt ut har beaktat behovet av att anpassa den tillfälliga mekanismen för omplacering till utvecklingen av situationen.
282.
Det ska i detta hänseende erinras om att domstolen redan har understrukit behovet för unionens institutioner att se till att bestämmelserna anpassas till nya omständigheter. ( 77 ) Detta behov av anpassning av dess norm vid behov föreskrevs just av rådet i det angripna beslutet, särskilt i dess artikel 1.2 och i dess artikel 4.3.
283.
Genom att föreskriva en reserv på 54000 sökande som kunde användas på ett eller annat sätt beroende på omständigheterna, beaktade rådet redan från tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet detta anpassningstvång, på ett särskilt relevant sätt mot bakgrund av den nivå av osäkerhet som präglar utvecklingen av migrationsströmmarna. Som rådet med fog har preciserat är en sådan flexibel lösning berättigad på grund av att migrationsströmmar till sin natur är mycket dynamiska, och då den gör det möjligt att anpassa det angripna beslutets innehåll till omständigheterna, i solidaritets-, effektivitets- och proportionalitetssyfte. Det kan således inte anses att rådet, genom att handla på detta sätt, har gått utöver vad som är nödvändigt för att nå det syfte som eftersträvas med det angripna beslutet.
284.
Det ska slutligen påpekas att i enlighet med samma anpassningsbehov tilldelades reserven på 54000 sökande slutligen det vidarebosättningsprogram som förhandlats fram mellan unionen och Republiken Turkiet den 18 mars 2016. ( 78 )
285.
För det andra har Ungern, i andra hand, gjort gällande att även om domstolen inte skulle godta någon av dess grunder för ogiltigförklaring, var det angripna beslutet ändå olagligt just beträffande Ungern eftersom det åsidosätter artikel 78.3 FEUF och proportionalitetsprincipen i förhållande till denna medlemsstat.
286.
Det följer av Ungerns förklaringar till stöd för denna tionde grund att denna medlemsstat klandrar rådet för att ha tagit med Ungern bland omplaceringsmedlemsstaterna trots att det, enligt denna medlemsstat, är obestridligt att den utsattes för ett särskilt stort migrationstryck såväl under perioden före antagandet av det angripna beslutet som vid den tidpunkt då det antogs. Under dessa omständigheter åläggs Ungern i det angripna beslutet ett oproportionerligt ansvar genom att det för denna medlemsstat fastställs en bindande omplaceringskvot liksom för de övriga medlemsstaterna.
287.
Ungern har gjort gällande att om syftet med artikel 78.3 FEUF är att undsätta de medlemsstater som befinner sig i en nödsituation strider det mot detta syfte att lägga en ytterligare börda på en medlemsstat som faktiskt befinner sig i en sådan situation.
288.
Sammanfattningsvis har Ungern kritiserat det förhållande att dess vägran att ingå bland de gynnade medlemsstaterna i den tillfälliga omplaceringsmekanismen har fått till automatisk följd att den i det angripna beslutet placerats bland de undsättande medlemsstaterna, det vill säga bland omplaceringsmedlemsstaterna.
289.
Ungern har förklarat sin vägran att ingå bland de gynnade medlemsstaterna i den tillfälliga omplaceringsmekanism som införts genom det angripna beslutet på följande sätt. För det första motsätter sig Ungern att klassificeras som ”medlemsstat som ligger i frontlinjen”. Ungern har i detta hänseende preciserat att Republiken Italien och Republiken Grekland är medlemsstater som, genom deras geografiska läge, utgör den första anhalten för personer som söker internationellt skydd i Europeiska unionen, i motsats till Ungern vars territorium, mot bakgrund av migrationsvägarna och den geografiska verkligheten, endast kan nås av sådana personer via Grekland. Att klassificera Ungern som ”medlemsstat som ligger i frontlinjen” skulle dölja denna verklighet och antyda att Ungern kunde betraktas som den medlemsstat som har ansvar för asylprövningen, vilket inte skulle vara godtagbart för denna medlemsstat. För det andra har Ungern påpekat att denna medlemsstat invände mot en omplacering av sökande grundad på kvoter och har preciserat att den ansåg att det inte rörde sig om ett instrument som gjorde det möjligt att på ett lämpligt sätt lösa migrationskrisen, särskilt i form av bindande kvoter per medlemsstat, vilket motsäger Europeiska rådets slutsatser av den 25–26 juni 2015. Ungern har preciserat att den inte heller kunde godta resonemanget att sökande skulle omplaceras från dess territorium, eftersom detta skulle ha stått i strid med den principiella ståndpunkt som den hade uttryckt. Allt detta kan emellertid, enligt Ungern, inte tolkas så att inte även den konfronterats med verkningarna av migrationskrisen och att den inte även den befunnit sig i en nödsituation.
290.
Ungern har gjort gällande att den, genom att vägra att godta att personer som sökte internationellt skydd skulle omplaceras från dess territorium, hade burit ”sin del av den gemensamma bördan”. Ungern menar att den således inte har åsidosatt solidaritetsprincipen. Denna medlemsstat fortsätter att ingå bland de medlemsstater som stödjer Republiken Italien och Republiken Grekland även om den, på grund av dess egen situation, det vill säga att även den befinner sig i en nödsituation, gör det på ett annat sätt än de övriga medlemsstaterna.
291.
Det följer av Ungerns ansökan, av dess replik och av dess svar på interventionsinlagorna att dess tionde grund, som den gjort gällande i andra hand, åberopas till stöd för dess yrkande som även det framställts i andra hand, att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras ”i den del det avser Ungern”.
292.
Jag förstår detta yrkande så, att det har till syfte att uppnå en partiell ogiltigförklaring av det angripna beslutet. Ungern har således försökt dra sig ur kretsen av omplaceringsmedlemsstater genom att begära ogiltigförklaring av de bestämmelser i det angripna beslutet som fastställer det antal migranter som ska omplaceras till Ungern.
293.
Detta yrkande kan, enligt min uppfattning, inte tas upp till sakprövning.
294.
Enligt fast rättspraxis är det nämligen endast möjligt att ogiltigförklara en del av en unionsrättsakt under förutsättning att denna del kan avskiljas från rättsakten i övrigt. ( 79 ) Domstolen har vid upprepade tillfällen fastställt att detta krav på avskiljbarhet inte är uppfyllt när rättsaktens kärninnehåll skulle ändras om en del av den ogiltigförklarades. ( 80 )
295.
Det yrkande om partiell ogiltigförklaring som Ungern har framställt i andra hand avser egentligen två siffror som specifikt gäller denna medlemsstat och som finns i bilagorna till det angripna beslutet. Ett borttagande av dessa siffror skulle emellertid medföra en ogiltigförklaring av dessa bilagor i deras helhet, eftersom siffrorna avseende de övriga medlemsstaterna skulle behöva räknas om för att det totala antalet på 120000 omplaceringar skulle kunna behållas. Således skulle en väsentlig del i det angripna beslutet påverkas, nämligen det bindande fastställandet av kvoter per medlemsstat som ger en konkret räckvidd åt den princip om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna som föreskrivs i artikel 80 FEUF.
296.
Dessutom utgör, liksom framgår av skälen 2, 16, 26 och 30 i det angripna beslutet, i vilka det erinras om denna princip, resonemanget om en fördelning av personer som söker internationellt skydd och som rest in i Italien och Grekland mellan alla övriga medlemsstater en väsentlig del i det angripna beslutet. Den begränsning av det territoriella tillämpningsområdet för det angripna beslutet som skulle följa av en partiell ogiltigförklaring av detta skulle således påverka det som utgör själva kärnan i detta beslut. Jag drar av detta slutsatsen att den del som Ungern begärt ogiltigförklaring av inte kan särskiljas från det angripna beslutet, eftersom borttagandet av denna del objektivt sett skulle ändra själva kärnan i det angripna beslutet.
297.
Det följer av det ovan anförda att de angripna bestämmelserna, som avser de kvoter från Republiken Italien och Republiken Grekland som tilldelats Ungern och som anges i bilagorna I och II till det angripna beslutet, inte kan skiljas från resten av det angripna beslutet. Av detta följer att yrkandet om en partiell ogiltigförklaring av detta beslut, vilket framställts av Ungern och till vilket dess tionde grund är knuten, enligt min uppfattning inte kan tas upp till sakprövning.
298.
Under alla omständigheter kan talan enligt min uppfattning inte vinna bifall på Ungerns tionde grund, även om denna grund ska förstås så att den mer generellt har åberopats till stöd för att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras i dess helhet, med motiveringen att den omständigheten att denna medlemsstats särskilda situation inte har beaktats utgör ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen som påverkar detta beslut i dess helhet.
299.
Närmare bestämt anser jag att, även om Ungern, såsom denna medlemsstat har gjort gällande, var i en nödsituation med ett konstant migrationstryck vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet, ( 81 ) innebär detta enligt min uppfattning inte att det förhållandet att denna medlemsstat tilldelats kvoter av sökande för omplacering från Italien och Grekland strider mot proportionalitetsprincipen.
300.
Det ska nämligen för det första erinras om att borttagandet av Ungern från de gynnade medlemsstaterna i den tillfälliga omplaceringsmekanismen endast har sitt ursprung i denna medlemsstats vägran att ingå bland dessa. Oavsett vilka skäl som låg bakom denna vägran ska det understrykas att unionens institutioner inte kunde göra annat än godta denna vägran.
301.
Som Storhertigdömet Luxemburg i huvudsak har gjort gällande, skulle det, eftersom Ungern uttryckligen hade begärt att inte ingå bland de gynnade medlemsstaterna i den tillfälliga mekanismen för omplacering, i enlighet med solidaritetsprincipen, anses att denna medlemsstat ingick bland omplaceringsmedlemsstaterna.
302.
Vidare följer det av rättspraxis att enbart den omständigheten att en unionsrättsakt kan påverka en medlemsstat mer än övriga medlemsstater inte kan utgöra ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen, när de villkor som domstolen har angett är uppfyllda. ( 82 )
303.
Det ska i detta hänseende påpekas att det angripna beslutet har en verkan i alla medlemsstater och förutsätter att en balans mellan de olika intressen som föreligger uppnås. Försök att nå en sådan balans, med beaktande av situationen i samtliga medlemsstater och inte bara i en enskild medlemsstat, kan följaktligen inte anses strida mot proportionalitetsprincipen. ( 83 ) Detta gäller i än högre grad med beaktande av den princip om solidaritet och en rättvis ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna som föreskrivs i artikel 80 FEUF, av vilken följer att de bördor som följer av de provisoriska åtgärder som antagits på grundval av artikel 78.3 FEUF till förmån för en eller flera medlemsstater, som befinner sig i en nödsituation med avseende på en tillströmning av migranter, ska fördelas mellan alla övriga medlemsstater.
304.
Det ska vidare understrykas att det angripna beslutet är mer nyanserat än den bild som Ungern vill ge av det. Beslutet är inte begränsat till ett binärt system som ställer de gynnade medlemsstaterna i den tillfälliga omplaceringsmekanismen, å ena sidan, och dem som tilldelas kvoter av personer som ska omplaceras, å andra sidan, mot varandra.
305.
Det angripna beslutet omfattar nämligen justeringsmekanismer som gör det möjligt att anpassa det till utvecklingen av migrationsströmmarna och, därigenom, att beakta den särskilda situation som präglas av ett varierande migrationstryck, som vissa medlemsstater skulle kunna utsättas för.
306.
Det ska således erinras om att det i artikel 1.2 andra stycket och artikel 4.3 första stycket i det angripna beslutet föreskrivs en möjlighet för kommissionen att lägga fram förslag till rådet om det anser att en anpassning av omplaceringsmekanismen är rimlig med tanke på att situationen utvecklats på plats eller på grund av att en medlemsstat står inför en nödsituation som kännetecknas av en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare till följd av en kraftig förändring av migrationsströmmarna. Enligt artikel 4.3 andra stycket i det angripna beslutet får en medlemsstat, med hänvisning till vederbörligen motiverade skäl, underrätta rådet och kommissionen om att den står inför en sådan nödsituation. Kommissionen ska bedöma de skäl som anförts och, i förekommande fall, lägga fram lämpliga förslag för rådet enligt artikel 1.2 i det angripna beslutet.
307.
Vidare föreskrivs i artikel 4.5 i detta beslut en möjlighet att tillfälligt upphäva omplaceringen av sökande personer för de medlemsstater som gör en sådan anmälan till rådet och kommissionen.
308.
I övrigt hänvisas i artikel 9 i det angripna beslutet till rådets möjlighet att vidta provisoriska åtgärder med stöd av artikel 78.3 FEUF om de villkor som anges i denna bestämmelse är uppfyllda. I denna artikel 9 anges vidare att sådana åtgärder, i förekommande fall, kan omfatta ett upphävande av deltagandet av de medlemsstater som utsatts för en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare i den omplacering som föreskrivs i det angripna beslutet.
309.
Det ska påpekas att Konungariket Sverige och Republiken Österrike har använt dessa justeringsmekanismer. ( 84 )
310.
Däremot har Ungern inte utnyttjat någon av dessa mekanismer vilket förefaller strida mot dess argument i vilket Ungern bestritt sin ställning som fullvärdig omplaceringsmedlemsstat.
311.
Förekomsten av justeringsmekanismer i det angripna beslutet visar att situationen, i motsats till vad Ungern har antytt, inte är binär. Rådet har genom att föreskriva sådana mekanismer, som Konungariket Sverige och Republiken Österrike har dragit nytta av, lyckats förena principen om solidaritet med beaktandet av de särskilda behov som vissa medlemsstater kan ha beroende på utvecklingen av migrationsströmmarna. Ett sådant förenande överensstämmer för övrigt enligt min uppfattning helt med artikel 80 FEUF vilken, om den läses noggrant, föreskriver en ”rättvis ansvarsfördelning … mellan medlemsstaterna”. ( 85 )
312.
Förekomsten av sådana justeringsmekanismer i det angripna beslutet kan således bara styrka mitt konstaterande att rådet i detta beslut, genom att tilldela Ungern kvoter av sökande som ska omplaceras från Italien och Grekland, inte har åsidosatt proportionalitetsprincipen.
313.
Vidare ska det påpekas att det inte har bestritts att de kvoter som nämns i bilaga till det angripna beslutet har fastställts på grundval av en fördelningsnyckel som beskrivs i skäl 25 i kommissionens förslag till beslut. För att säkerställa rättvisan i ansvarsfördelningen, beaktar denna fördelningsnyckel befolkningens storlek, samlad BNP, det genomsnittliga antalet asylansökningar per en miljon invånare under perioden 2010–2014 och nivån på arbetslösheten. Mot denna bakgrund bidrar denna fördelningsnyckel således till det angripna beslutets proportionerlighet.
314.
Med hänsyn till det ovan anförda kan således, enligt min uppfattning, inget av Ungerns argument för att bestrida den nödvändiga karaktären av det angripna beslutet godtas.
315.
Slutligen ska ett svar ges på Republiken Polens argument till stöd för grunderna avseende att det angripna beslutet är oproportionerligt, enligt vilket det beslutet påverkar utövandet av medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten, i strid med vad som föreskrivs i artikel 72 FEUF. Denna medlemsstat har, i detta hänseende, erinrat om att proportionalitetsprincipen innebär att de olägenheter som unionsakterna vållar inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. ( 86 ) Det angripna beslutet föreskriver emellertid inte några tillräckliga mekanismer för att tillåta medlemsstaterna att kontrollera att de sökande inte medför någon fara för säkerheten.
316.
Jag anser emellertid att det angripna beslutet, genom att föreskriva en ordnad och kontrollerad mekanism för omplacering av personer som söker internationellt skydd, till fullo beaktar kravet på skydd för medlemsstaternas nationella säkerhet och allmänna ordning. Detta krav styr således det ”nära administrativ[a] samarbetet mellan medlemsstaterna” ( 87 ) genom vilket det angripna beslutet ska genomföras. Det ska i detta hänseende påpekas att det i skäl 32 i beslutet anges att ”[n]ationell säkerhet och allmän ordning ska beaktas under hela omplaceringsförfarandet, tills överföringen av sökanden är genomförd. Med full respekt för sökandens grundläggande rättigheter … bör en medlemsstat som på rimliga grunder betraktar en sökande som en fara för sin nationella säkerhet eller allmänna ordning informera de övriga medlemsstaterna om detta”. Enligt samma logik visar den beskrivning av omplaceringsförfarandet som finns i artikel 5 i det angripna beslutet den vilja som unionens institutioner har haft att beakta kravet på skydd för medlemsstaternas nationella säkerhet och allmänna ordning. Förutom att det i den artikeln uttryckligen föreskrivs att personer som söker nationellt skydd ska identifieras, registreras och avkrävas fingeravtryck i omplaceringsförfarandet, anges i artikel 5.7 i det angripna beslutet att ”[m]edlemsstaterna bibehåller sin rätt att vägra omplacering av en sökande endast om det finns rimliga skäl att betrakta honom eller henne som ett hot mot deras nationella säkerhet eller allmänna ordning eller om det finns synnerliga skäl för att tillämpa bestämmelserna om undantag i artiklarna 12 och 17 i direktiv 2011/95/EU”[ ( 88 )].
317.
Mot bakgrund av dessa omständigheter kan detta argument, som republiken Polen har framfört till stöd för grunderna om att det angripna beslutet var oproportionerligt, inte godtas.
318.
Det följer av det ovan anförda att, eftersom varken Ungern, Republiken Slovakien eller Republiken Polen har lyckats visa att det angripna beslutet skulle vara oproportionerligt i förhållande till de mål som det eftersträvar, kan sökandenas talan inte vinna bifall på dessa grunder.
2. Ungerns åttonde grund, avseende ett åsidosättande av principerna om rättssäkerhet och tydlighet i lagstiftningen samt av Genèvekonventionen
319.
Ungern har, för det första, gjort gällande att rådet i det angripna beslutet har åsidosatt principerna om rättssäkerhet och tydlighet i lagstiftningen, eftersom det, på flera punkter, inte tydligt har angett på vilket sätt bestämmelserna i detta beslut ska tillämpas eller hur de hänger samman med bestämmelserna i Dublin III-förordningen.
320.
Även om skäl 35 i det angripna beslutet nämner frågan om rättsliga garantier och rättssäkerhetsgarantier avseende omplaceringsbeslut, reglerar ingen av dess normativa bestämmelser detta område eller hänvisar till de relevanta bestämmelserna i Dublin III-förordningen. Detta är bland annat ett problem när det gäller de sökande personernas rätt att väcka talan, särskilt för dem som inte har valts ut för att omplaceras.
321.
Det fastställs inte heller i det angripna beslutet tydligt vilka urvalskriterierna är för omplacering av sökandena. Det sätt på vilket de gynnade medlemsstaterna uppmanas att besluta om överföring av sökande till en omplaceringsmedlemsstat gör att det är extremt svårt för dessa att veta huruvida de i princip kommer att ingå bland de omplacerade personerna och, om detta är fallet, till vilken medlemsstat de kommer att omplaceras. Avsaknaden av objektiva kriterier för att välja ut sökande som ska omplaceras strider mot rättssäkerhetsprincipen och gör urvalet godtyckligt, vilket utgör ett åsidosättande av sökandenas grundläggande rättigheter.
322.
Vidare fastställs det inte i det angripna beslutet på ett lämpligt sätt någon status för sökandena i omplaceringsmedlemsstaten och det garanteras inte att sökandena faktiskt stannar i denna medlemsstat fram till dess att deras ärende avgjorts. När det gäller de så kallade ”sekundära” förflyttningarna, säkerställer artikel 6.5 i det angripna beslutet inte, i sig, att detta beslut uppnår det eftersträvade målet, nämligen fördelningen av sökande mellan medlemsstaterna, om det inte garanteras att sökandena faktiskt stannar i omplaceringsmedlemsstaterna.
323.
För det andra väcker den omständigheten att sökandena, i förekommande fall, riskerar att omplaceras till en medlemsstat till vilken de inte har några särskilda band frågan om huruvida nämnda beslut i detta hänseende är förenligt med Genèvekonventionen.
324.
Enligt den tolkning som fastställts i den handbok som FN:s flyktingkommissariat offentliggjort, ( 89 ) bör den sökande tillåtas att stanna i den medlemsstat där han eller hon har lämnat in sin ansökan i avvaktan på beslut avseende denna ansökan.
325.
Denna rätt att stanna i nämnda medlemsstat erkänns även i artikel 9 i Europaparlamentets och rådet direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd. ( 90 )
326.
Det angripna beslutet fråntar emellertid sökandena deras rätt att stanna kvar i den medlemsstat där de lämnat in sin ansökan och tillåter att de omplaceras till en annan medlemsstat trots att ingen väsentlig anknytning mellan den sökande och omplaceringsmedlemsstaten kan fastställas.
327.
Denna rättighet för sökande förefaller visserligen undergrävas genom Dublin III-förordningen, genom att det i denna förordning föreskrivs en överföring av sökande från den medlemsstat i vilken de har lämnat in sin ansökan till den medlemsstat som ansvarar för prövningen, men detta ska ske med beaktande av sökandenas personliga situation och tjänar i slutändan deras intressen.
328.
Jag kommer inledningsvis att undersöka invändningen om åsidosättande av principerna om rättssäkerhet och tydlighet i lagstiftningen.
329.
Liksom rådet, vill jag erinra om att det angripna beslutet utgör en nödåtgärd som kompletterar det existerande gemensamma europeiska asylsystemet och som endast på vissa precisa punkter och provisoriskt avviker från detta. Följaktligen ska detta beslut tolkas och tillämpas med beaktande av alla bestämmelser som ingår i detta system, utan att det är nödvändigt, eller för den delen önskvärt, att i detta beslut nämna alla bestämmelser som reglerar status, rättigheter och skyldigheter, för de personer som omplacerats, i respektive mottagarmedlemsstat. Rådet har i detta hänseende, enligt min uppfattning, särskilt i skälen 23, 24, 35, 36 och 40, tillräckligt förklarat på vilket sätt detta beslut förhåller sig till bestämmelserna i de lagstiftningsakter som unionen har antagit på detta område.
330.
Vad särskilt gäller rätten till ett effektivt rättsmedel, följer klart av skälen 23 och 35 i det angripna beslutet att när det inte föreskrivs några tillfälliga undantag i detta ska de rättsliga och processuella garantier som föreskrivs i Dublin III-förordningen fortsätta att tillämpas avseende sökande som omfattas av tillämpningsområdet för detta beslut. Detta är fallet med den talerätt som föreskrivs i artikel 27.1 i denna förordning. Under alla omständigheter ska artikel 47 i stadgan iakttas vid genomförandet av det angripna beslutet.
331.
Beträffande kritiken, vilken även den formulerats ur ett rättssäkerhetsperspektiv, att det angripna beslutet inte innehåller effektiva bestämmelser som säkerställer att de personer som söker internationellt skydd kommer att stanna i omplaceringsmedlemsstaten fram till dess att beslut fattas i ärendet, ska det påpekas att det i detta beslut, i artikel 6.5 föreskrivs att ”[e]n sökande eller person under internationellt skydd som reser in på en annan medlemsstats territorium än omplaceringsmedlemsstatens, utan att uppfylla villkoren för vistelse i den andra medlemsstaten, ska vara skyldig att omgående återvända. Omplaceringsmedlemsstaten ska utan dröjsmål återta personen”. Vidare anges i skälen 38–41 i det angripna beslutet på ett tillräckligt klart och precist sätt de åtgärder som medlemsstaterna ska vidta för att undvika sekundära förflyttningar av de omplacerade personerna.
332.
För det andra anser jag att Ungern inte har visat på vilket sätt den tillfälliga omplaceringsmekanism som inrättats genom det angripna beslutet, på grund av att den föreskriver en överföring av personer som söker internationellt skydd innan ett beslut har fattats i deras ärende, skulle strida mot Genèvekonventionen.
333.
Det ska för det första, liksom rådet har påpekat, understrykas att varken Genèvekonventionen eller unionsrätten för en person som söker internationellt skydd garanterar en rätt att fritt välja sitt mottagarland. I synnerhet har det genom Dublin III-förordningen införts ett system för att fastställa vilken medlemsstat som ska ansvara för behandlingen av en ansökan om internationellt skydd som bygger på att det upprättas en förteckning över objektiva kriterier varav inget är knutet till sökandens preferenser. I detta avseende föreligger det ingen väsentlig skillnad mellan den omplacering som föreskrivs i det angripna beslutet och det system som inrättats genom denna förordning.
334.
Vidare anser jag, liksom rådet, att den formulering i FN:s flyktingkommissariats handbok som nämns ovan i fotnot 89 och som Ungern har åberopat ska förstås som ett uttryck för principen om icke-avvisning vilken förbjuder att en person som söker internationellt skydd utvisas till ett tredjeland fram till dess att beslut har fattats i ärendet. Överföringen inom ramen för en omplacering av en person som söker internationellt skydd till en annan medlemsstat strider emellertid inte mot denna princip. Det ska nämligen understrykas att målet med omplaceringen är att underlätta tillgången till asylförfaranden och infrastruktur för mottagande, i syfte att erbjuda en lämplig status för de personer som har behov av ett internationellt skydd, såsom krävs enligt artikel 78.1 FEUF. Unionen har emellertid beslutat att införa den tillfälliga omplaceringsmekanism som föreskrivs i det angripna beslutet just på grund av att det, vid den tidpunkt då det antogs, var omöjligt att erbjuda en sådan status för de personer som ansökte om detta i Italien och Grekland.
335.
Det angripna beslutet begränsar sig därför inte till att, såsom på traditionellt sätt anges i dess skäl 45, respektera de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i stadgan. Detta beslut går längre genom att det spelar en aktiv roll på detta område. Det medverkar nämligen till bevarandet av de grundläggande rättigheterna för de personer som har ett tydligt behov av ett internationellt skydd, såsom det garanteras i stadgan och, i synnerhet, i dess artikel 18, genom att styra dem mot andra medlemsstater än Republiken Italien och Republiken Grekland, som kommer att ha bättre möjligheter att behandla deras ansökningar.
336.
Det ska vidare tilläggas att liksom rådet har påpekat ska, enligt det gemensamma europeiska asylsystemet, alla medlemsstaters territorium betraktas som ett gemensamt område med en enhetlig tillämpning av unionsrätten på asylområdet. Av detta följer att överföringar mellan medlemsstaternas territorier inte kan likställas med en avvisning till en plats utanför unionens territorium.
337.
Det ska slutligen, i motsats till vad som tycks följa av Ungerns argument och i likhet med vad domstolen har angett, påpekas att den särskilda situationen avseende de individer som berörs av omplaceringen, inbegripet eventuella familjeband, inte bara har beaktats när det gäller tillämpningen av kriterierna i Dublin III-förordningen, utan även när det gäller artikel 6.1 och 6.2 i det angripna beslutet, jämförd med skäl 34 i detta.
338.
I artikel 6.1 i det angripna beslutet föreskrivs således att ”[b]arnets bästa ska sättas i främsta rummet när medlemsstaterna genomför detta beslut”. Vidare åläggs medlemsstaterna i artikel 6.2 i beslutet att säkerställa ”att familjemedlemmar som omfattas av detta beslut omplaceras till en och samma medlemsstats territorium”.
339.
I skäl 34 i det angripna beslutet anges att ”[i]ntegreringen av sökande som är i tydligt behov av internationellt skydd i värdlandet är en hörnsten i ett välfungerande gemensamt europeiskt asylsystem”. Därför preciseras i samma skäl särskilt att ”[f]ör att besluta vilken specifik medlemsstat som bör bli omplaceringsmedlemsstat, bör därför särskild hänsyn tas till de av de sökandes särskilda kvalifikationer och egenskaper, såsom deras språkkunskaper och andra individuella omständigheter när det gäller uppvisade familjeband samt kulturella och sociala band som kan underlätta deras integrering i omplaceringsmedlemsstaten”.
340.
Av det ovan anförda följer att talan inte kan bifallas på Ungerns åttonde grund.
341.
Eftersom talan enligt min uppfattning inte kan bifallas på någon av Republiken Slovakiens och Ungerns grunder, föreslår jag att domstolen ska ogilla dessa båda medlemsstaters talan.
IV. Rättegångskostnader
342.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att Republiken Slovakien och Ungern ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Slovakien och Ungern har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.
343.
Vidare ska Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Republiken Italien, Storhertigdömet Luxemburg, Republiken Polen, Konungariket Sverige och kommissionen bära sina rättegångskostnader i enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna.
V. Förslag till avgörande
344.
Av ovan anförda skäl föreslår jag att domstolen beslutar följande:
1)
Republiken Slovakiens och Ungerns talan ogillas.
2)
Republiken Slovakien och Ungern ska ersätta rättegångskostnaderna.
3)
Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Republiken Italien, Storhertigdömet Luxemburg, Republiken Polen, Konungariket Sverige och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
( 1 ) Originalspråk: franska.
( 2 ) EUT L 248, 2015, s. 80, nedan kallat det angripna beslutet.
( 3 ) Den resterande kvoten på 54000 sökande, som avses i artikel 4.1 c i det angripna beslutet (även känd som ”reserv”), och som ska omplaceras i ett andra skede, från och med den 26 september 2016, tillkommer antingen Italien eller Grekland eller också en annan medlemsstat som befinner sig i en nödsituation i den mening som avses i artikel 78.3 FEUF och ska fördelas enligt den mekanism som föreskrivs i artikel 4.2 och 4.3 i det angripna beslutet. Till följd av införandet av artikel 4.3a i det angripna beslutet genom rådets beslut (EU) 2016/1754 av den 29 september 2016 om ändring av beslut (EU) 2015/1601 (EUT L 268, 2016, s. 82), tilldelas denna reserv den så kallade ”en för en-mekanismen” som infördes genom EU-Turkiet-förklaringen av den 18 mars 2016 och enligt vilken syriska medborgare som en medlemsstat frivilligt tar emot från Turkiet får avräknas från denna kvot, särskilt såsom vidarebosättningar.
( 4 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31) (nedan kallad Dublin III-förordningen).
( 5 ) Artikel 2 a i Europaparlamentets och rådets förordning nr 516/2014 av den 16 april 2014 om inrättande av ”asyl-, migrations- och integrationsfonden”, om ändring av rådets beslut 2008/381/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets beslut nr 573/2007/EG och nr 575/2007/EG och rådets beslut 2007/435/EG (EUT L 150, 2014, s. 168), innehåller en definition av begreppet ”vidarebosättning”. Det rör sig i huvudsak om den process genom vilken tredjelandsmedborgare på begäran av FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) och på grundval av deras behov av internationellt skydd överförs från ett tredjeland och etableras i en medlemsstat där de får rätt att uppehålla sig med flyktingstatus, med status som subsidiärt skyddsbehövande, eller med annan status som erbjuder liknande rättigheter och förmåner enligt nationell rätt eller unionsrätt.
( 6 ) Rådets beslut (EU) 2015/1523 av den 14 september 2015 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland (EUT L 239, 2015, s. 146).
( 7 ) Till en början kunde ett samförstånd avseende fördelningen av dessa personer endast nås beträffande 32256 personer, varvid vissa medlemsstater, såsom Ungern, vägrade att göra några åtaganden och Republiken Slovakien endast åtog sig att ta emot 100 personer. Se resolution mellan representanter för medlemsstaternas regeringar, vilka sammanträdde inom rådet, den 20 juli 2015, avseende omplacering från Grekland och Italien av 40000 personer som hade ett tydligt behov av ett internationellt skydd. Se bilaga B.2 till rådets svaromål.
( 8 ) Förslag till rådets beslut om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland (COM (2015) 451 final).
( 9 ) Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en omplaceringsmekanism vid kriser och om ändring av förordning nr 604/2013 (COM (2015) 450 final).
( 10 ) Se Labayle S., Les valeurs de l’Union, doktorsavhandling i offentlig rätt, beträffande vilken disputation hölls den 12 december 2016 och i vilken anges att ”[d]et krav på solidaritet som flera gångar åberopades i Romfördraget utgör … en central egenskap för fördraget. Det ingår, enligt fördragets lydelse, bland huvudriktlinjerna för det europeiska integrationsprojektet och riktade sig redan år 1957 till såväl medlemsstater som enskilda” (punkt 282, sidorna 117 och 118).
( 11 ) Ibidem, punkt 431, s. 165.
( 12 ) Nedan kallad stadgan.
( 13 ) Se Favreau B., ”La Charte des droits fondamentaux: pourquoi et comment?”, La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne après le traité de Lisbonne, Bruylant, Bryssel, 2010, sidorna 3–38, särskilt sidan 13. Se även Bieber R. Och Maiani F., ”Sans solidarité point d’Union européenne, Regards croisés sur les crises de l’Union économique et monétaire et du Système européen commun d’asile”, Revue trimestrielle de droit européen, Dalloz, Paris, 2012, s. 295. Efter att ha påpekat att begreppet ”solidaritet” inte definieras någonstans i fördragen, anger dessa författare att ”fördragen ger det en varierande räckvidd beroende på sammanhanget – ömsom syfte eller verktyg för unionens agerande, ömsom grundvärde, eller kriterium för de skyldigheter som medlemsstaterna har åtagit sig genom att ansluta sig till unionen. Den gemensamma nämnare som knyter samman de olika grenarna av solidaritet inom ramen för unionen utgörs av erkännandet av förekomsten av ett ’gemensamt intresse’, som är åtskilt och åtskiljbart från summan av de individuella intressena”. Se slutligen, för en samling av bidrag beträffande solidaritetsprincipen, Boutayeb C., La solidarité dans l’Union européenne– Éléments constitutionnels et matériels, Dalloz, Paris, 2011.
( 14 ) Se, bland annat, i detta hänseende, Searching for Solidarity in EU Asylum and Border Policies, a collection of short papers following the Odysseus Network’s First Annual Policy Conference, 26–27 februari 2016, Université libre de Bruxelles. Se även Küçük E., ”The principle of solidarity and fairness in sharing responsibility: more than window dressing?”, European Law Journal, Sweet and Maxwell, Londres, 2016, sidorna 448–469, och Bast J., ”Deepening supranational integration: interstate solidarity in EU migration law”, European Public Law, nr 22, upplaga 2, Wolters Kluwer Law and Business, Alphen aan den Rijn, 2016, sidorna 289–304.
( 15 ) Internationellt utgör solidaritet även ett grundläggande asylpolitiskt värde. Det föreskrivs således i skäl 4 i ingressen till 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951, kompletterad av protokollet angående flyktingars rättsliga ställning av den 31 januari 1967 (nedan kallad Genève-konventionen) att ”beviljandet av asyl kan medföra en utomordentligt tung börda för vissa länder och att en tillfredsställande lösning av hithörande problem, vilkas internationella räckvidd och natur erkänts av Förenta nationerna, därför icke kan uppnås utan internationellt samarbete”.
( 16 ) Låt mig nöja mig med att redan nu påpeka att antalet omplaceringar från Italien och Grekland, enligt de uppgifter som rådet lämnade vid förhandlingen den 10 maj 2017, uppgick till 18129 den 8 maj 2017.
( 17 ) Se, i detta hänseende, Labayle S. (ovan fotnot 10), som bland annat angående de meningsskiljaktigheter som uppkommit mellan medlemsstaterna vid hanteringen av denna migrationskris har angett att ”all dramatisering visserligen bör undvikas, men att det inte går att helt bortse från risken att det verk som tålmodigt byggts upp under mer än ett halvt sekel faller sönder. Att lite i taget undergräva dess grund hotar nämligen hela byggnaden, varför en mycket stor vaksamhet i frågan är särskilt påkallad. Att unionens grundvärderingar inte respekteras av dess egna medlemsstater medför en potentiell faktor för sönderfallande av byggstenar som är oumbärliga för unionens stabilitet och för logiken i dess funktionssätt” (punkt 1182, s. 477). Se även, Chassin C‑A., ”La crise des migrants: l’Europe à la croisée des chemins”, Revue Europe, nr 3, LexisNexis, 2016, sidorna 15–21, särskilt punkt 43, s. 21, i vilken föreskrivs att ”[f]lyktingkrisen är en humanitär kris, men också en moralisk kris för Europeiska unionen. Utöver de kortfristiga svaren, visar den på hur ömtåligt byggandet av Europa är”.
( 18 ) Nedan kallade protokoll nr 1 respektive protokoll nr 2.
( 19 ) EUCO 22/15.
( 20 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2015, Europaparlamentet/rådet (C‑363/14, EU:C:2015:579), punkt 17.
( 21 ) Ungern har som exempel nämnt beviljandet av ekonomisk och teknisk hjälp och tillhandahållandet av yrkeskunnig personal.
( 22 ) C‑104/16 P, EU:C:2016:677.
( 23 ) Till skillnad från Ungern har Republiken Slovakien, i sin replik, uppgett att den delar rådets uppfattning att det angripna beslutet inte har lagstiftningskaraktär (punkt 29).
( 24 ) Se Ritleng D., ”Les catégories des actes de l’Union – Réflexions à partir de la catégorie de l’acte législatif”, Les catégories juridiques du droit de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2016, sidorna 155–174, särskilt s. 159.
( 25 ) Se Ritleng D (ovan fotnot 24), enligt vilken ”en lagstiftningsakt är en akt i vars antagande Europaparlamentet och rådet medverkar, på ett jämlikt sätt inom ramen för det ordinära lagstiftningsförfarandet eller på ett ojämlikt sätt inom ramen för det särskilda lagstiftningsförfarandet. Således stadgas ett organisatoriskt kriterium som markerar inrättandet av en lagstiftningsmakt som utgörs av duon Europaparlamentet och rådet” (s. 161).
( 26 ) Se, bland annat, artikel 86.1 FEUF.
( 27 ) Se, exempelvis, artikel 77.3 FEUF.
( 28 ) Se, exempelvis, artikel 223.2 FEUF.
( 29 ) Se Craig P., och De Búrca G., EU Law– Text, Cases and Materials, sjätte upplagan, Oxford University Press, Oxford, 2015, s. 114.
( 30 ) Se, bland annat, för ett liknande resonemang, Lenaerts K., och Van Nuffel P., European Union Law, tredje upplagan, Sweet and Maxwell, Londres, 2011, s. 677, § 16–038.
( 31 ) Jag återger här det uttryck som användes av Ritleng D. (ovan fotnot 24), s. 170.
( 32 ) Se Craig P., och De Búrca G. (ovan fotnot 29), s. 114.
( 33 ) Se Ritleng D. (ovan fotnot 24), s. 174.
( 34 ) Se, bland annat, dom av den 19 juli 2012, Europaparlamentet/rådet (C‑130/10, EU:C:2012:472, punkt 80).
( 35 ) Denna bestämmelse ger Europaparlamentet och rådet befogenhet att i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om åtgärder om ett gemensamt europeiskt asylsystem som omfattar ”kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om asyl eller subsidiärt skydd”.
( 36 ) Sidan 3 i förslaget till förordning.
( 37 ) Ibidem.
( 38 ) Sidan 4 i detta förslag.
( 39 ) Ibidem.
( 40 ) Ibidem. Min kursivering.
( 41 ) Ibidem. Min kursivering.
( 42 ) Se sidan 4 i detta förslag.
( 43 ) I artikel 4.5 i det angripna beslutet föreskrivs en möjlighet till förlängning med en period på högst tolv månader inom den precisa ramen för den mekanism för tillfälligt upphävande av viss del av omplaceringsskyldigheten som föreskrivs i denna bestämmelse. Denna mekanism kan emellertid inte längre sättas igång och ingen förlängning är planerad för den enda medlemsstat (Österrike) som har dragit fördel av den fram till den 11 mars 2017. Det angripna beslutets giltighetstid går således definitivt ut den 26 september 2017.
( 44 ) Se sidan 1 i detta förslag.
( 45 ) Se, för ett liknande resonemang, förslaget till beslut i vilket kommissionen preciserade att ”Italiens och Greklands geografiska läge, med de pågående konflikterna i de båda ländernas grannskap, gör att de inom den närmaste framtiden kommer att vara mer utsatta än övriga medlemsstater, med migrationsflöden av oöverträffad omfattning som också i fortsättningen väntas nå deras territorier. Dessa externa faktorer bakom det ökade migrationstrycket förvärrar de befintliga strukturella bristerna i deras asylsystem, vilket gör att deras förmåga att på ett lämpligt sätt hantera nuvarande situation med dess stora påfrestningar blir än mer ifrågasatt” (s. 3).
( 46 ) Se artiklarna 4.2, 4.4, 4.6 och 11.2 i det angripna beslutet.
( 47 ) Se punkt 4 b i slutsatserna.
( 48 ) Ibidem.
( 49 ) Se, bland annat, dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen (C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 64 och där angiven rättspraxis).
( 50 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen (C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 70). Denna rättspraxis ska, enligt min uppfattning, även tillämpas på icke-lagstiftningsakter.
( 51 ) Se, bland annat, dom av den 10 september 2015, Europaparlamentet/rådet (C‑363/14, EU:C:2015:579, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
( 52 ) Se, bland annat, dom av den 10 juni 1997, Europaparlamentet/rådet (C‑392/95, EU:C:1997:289, punkt 14 och där angiven rättspraxis).
( 53 ) Se, bland annat, dom av den 10 juni 1997, Europaparlamentet/rådet (C‑392/95, EU:C:1997:289, punkt 15 och där angiven rättspraxis).
( 54 ) C‑280/93, EU:C:1994:367.
( 55 ) Se dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen (C‑409/13, EU:C:2015:217, punkterna 71 och 72).
( 56 ) Se, bland annat, dom av den 5 oktober 1994, Tyskland/rådet (C‑280/93, EU:C:1994:367, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
( 57 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2003, Österrike/rådet (C‑445/00, EU:C:2003:445, punkterna 16 och 17 samt punkterna 44–47).
( 58 ) Rådets beslut 2009/937/EU av den 1 december 2009 om antagande av rådets arbetsordning (EUT L 325, 2009, s. 35).
( 59 ) Det ska påpekas att rådets förklaring inom ramen för förevarande förfarande överensstämmer med de kommentarer som denna institution gjort till sin arbetsordning: ”Artikel 14.2 i arbetsordningen ger närmare bestämt möjlighet för varje rådsmedlem att motsätta sig överläggningar, om texten till eventuella ändringsförslag inte är upprättad på alla officiella språk” (se Kommentarer till rådets arbetsordning, s. 51).
( 60 ) Se, bland annat, dom av den 25 oktober 2005, Tyskland och Danmark/kommissionen (C‑465/02 och C‑466/02, EU:C:2005:636, punkt 37).
( 61 ) Se, bland annat, dom av den 4 maj 2016, Polen/Europaparlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 78 och där angiven rättspraxis).
( 62 ) Se, bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2016, Polen/Europaparlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 79 och där angiven rättspraxis), samt dom av den 9 juni 2016, Pesce m.fl. (C‑78/16 och C‑79/16, EU:C:2016:428, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
( 63 ) Dessa ”hotspots” har bland annat till syfte att hjälpa de medlemsstater som ligger i frontlinjen, såsom Italien och Grekland, att uppfylla sina skyldigheter avseende kontroll, identifiering, registrering av vittnesmål och insamling av de inresandes fingeravtryck.
( 64 ) Se, bland annat, dom av den 17 maj 2001, IECC/kommissionen (C‑449/98 P, EU:C:2001:275, punkt 87 och där angiven rättspraxis).
( 65 ) Se, bland annat, dom av den 9 juni 2016, Pesce m.fl. (C‑78/16 och C‑79/16, EU:C:2016:428, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
( 66 ) Den 10 april 2017 uppgick antalet omplaceringar från Italien och Grekland till 16340. Se kommissionens elfte rapport av den 12 april 2017 om omplacering och vidarebosättning, COM(2017) 212 final, bilaga 3. Enligt de uppgifter som rådet lämnade vid förhandlingen den 10 maj 2017 vid domstolen, uppgick antalet omplaceringar från Italien och Grekland den 8 maj 2017 till 18129.
( 67 ) Se kommissionens elfte rapport om omplacering och vidarebosättning, bilaga 3.
( 68 ) Se, bland annat, dom av den 7 februari 1973, kommissionen/Italien (39/72, EU:C:1973:13), i vilken domstolen fann att ”[g]enom att fördraget ger medlemsstaterna möjlighet att åtnjuta förmånerna med [unionen] ålägger det dem också skyldigheten att följa dess regler. Om en medlemsstat, med hänsyn till den uppfattning den har om sitt nationella intresse, ensidigt rubbar den balans mellan förmåner och skyldigheter som följer av dess medlemskap i [unionen], äventyrar detta medlemsstaternas jämlikhet inför [unions]rätten och skapar diskriminering, till skada för deras medborgare … Denna underlåtenhet att iaktta den solidaritetsplikt, som medlemsstaterna godtagit i och med sin anslutning till [unionen], påverkar själva grundvalarna för [unionen] rättsordning” (punkterna 24 och 25). Se även dom av den 7 februari 1979, kommissionen/Förenade kungariket (128/78, EU:C:1979:32, punkt 12).
( 69 ) EGT L 212, 2001, s. 12.
( 70 ) EUT L 349, 2004, s. 1.
( 71 ) C‑411/10 och C‑493/10, EU:C:2011:865.
( 72 ) Punkt 93 i domen.
( 73 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, N. S. m.fl. (C‑411/10 och C‑493/10, EU:C:2011:865, punkt 93).
( 74 ) Se sidan 2 i detta förslag till beslut.
( 75 ) Se, bland annat, kommissionens elfte rapport om omplacering och vidarebosättning, vilken är den senaste som är tillgänglig när detta förslag till avgörande skrivs.
( 76 ) Kommissionen utgick, i sitt förslag till beslut, från konstaterandet att de olika finansiella och operativa åtgärder som den hittills hade vidtagit för att bistå asylsystemen i Italien, Grekland och Ungern inte hade varit tillräckliga för att hantera den rådande krissituationen i dessa tre medlemsstater. Den ansåg därför, med beaktande av situationens allvar och behovet av snabba insatser för att möta den ovan beskrivna tillströmningen, att ytterligare EU-åtgärder inte skulle gå utöver vad som var nödvändigt för att uppnå målet att faktiskt lösa situationen (sidan 9).
( 77 ) Se, bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juni 2016, Pesce m.fl. (C‑78/16 och C‑79/16, EU:C:2016:428, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
( 78 ) Se beslut 2016/1754 genom vilket en punkt 3a infördes i artikel 4 i det angripna beslutet.
( 79 ) Se, bland annat, dom av den 30 mars 2006, Spanien/rådet (C‑36/04, EU:C:2006:209, punkt 9 och där angiven rättspraxis, samt punkt 12).
( 80 ) Se, bland annat, dom av den 30 mars 2006, Spanien/rådet (C‑36/04, EU:C:2006:209, punkt 13 och där angiven rättspraxis).
( 81 ) Att det förelåg en nödsituation i Ungern när det angripna beslutet antogs har ifrågasatts av rådet. Enligt rådet ändrades situationen under sommaren 2015 till följd av unilaterala åtgärder som Ungern vidtog, bland annat uppförandet av en barriär längs med gränsen till Serbien, vilken färdigställdes den 14 september 2015, och den politik med transitering till andra medlemsstater, särskilt Tyskland, som Ungern tillämpade. Dessa åtgärder innebar att det inte längre anlände några migranter till Ungerns territorium, medan de som hade lyckats resa in snabbt lämnade landet. För att illustrera den omständigheten att Ungern befann sig i en nödsituation har denna medlemsstat, å sin sida, bland annat angett att den ungerska polisen, mellan den 15 september och den 31 december 2015, grep 190461 illegala migranter, varav 31769 mellan den 15 och den 22 september 2015. Ungern har angett att den utsattes för ett ”enormt migrationstryck” som präglades av följande omständigheter: Fram till den 15 september 2015 skedde 201126 illegala inresor över gränsen. Denna siffra var 391384 den 31 december 2015. Under andra hälften av september uppgick antalet illegala överskridanden av den kroatisk-ungerska gränsen vissa dagar till 10000. Ungern har tillagt att under år 2015 lämnades 177135 ansökningar om internationellt skydd till myndigheten för asylfrågor i denna medlemsstat.
( 82 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2016, Polen/Europaparlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 103).
( 83 ) Se, analogt, dom av den 4 maj 2016, Polen/Europaparlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 103 och där angiven rättspraxis).
( 84 ) Se, när det gäller Konungariket Sverige, beslut (EU) 2016/946 av den 9 juni 2016 om fastställande av provisoriska åtgärder på området för internationellt skydd till förmån för Sverige i enlighet med artikel 9 i beslut (EU) 2015/1523 och artikel 9 i beslut (EU) 2015/1601 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland (EUT L 157, 2016, s. 23). I artikel 2 i detta beslut föreskrivs att Konungariket Sveriges skyldigheter som omplaceringsmedlemsstat enligt beslut (EU) 2015/1523 och det angripna beslutet tillfälligt ska upphävas till och med den 16 juni 2017. När det gäller Republiken Österrike, se rådets genomförandebeslut (EU) 2016/408 av den 10 mars 2016 om tillfälligt upphävande av omplaceringen av 30 procent av de sökande som tilldelats Österrike enligt beslut (EU) 2015/1601 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland (EUT L 74, 2016, s. 36). I artikel 1 i detta beslut föreskrivs att omplaceringen till Österrike av 1065 av de sökande som tilldelats medlemsstaten enligt beslut (EU) 2015/1601 tillfälligt ska upphävas till och med den 11 mars 2017.
( 85 ) Min kursivering.
( 86 ) Se, bland annat, dom av den 4 maj 2016, Polen/Europaparlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 78 och där angiven rättspraxis).
( 87 ) Se skäl 31 i det angripna beslutet.
( 88 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9). Bland grunderna för fråntagande av flyktingstatus eller av subsidiärt skydd förekommer att det finns synnerliga skäl för att anta att en person har begått ett brott mot freden, en krigsförbrytelse eller ett brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott, att vederbörande har begått ett grovt brott eller att vederbörande utgör en samhällsfara i den medlemsstat där han eller hon befinner sig.
( 89 ) Handbok om förfaranden och kriterier för att fastställa flyktingstatus enligt 1951 års konvention och 1967 års protokoll rörande flyktingars rättsliga ställning, Genève, 1992, punkt 192 vii).
( 90 ) EUT L 180, 2013, s. 60.
Full & Egal Universal Law Academy