DOMSTOLENS DOM (Tiende Afdeling)
7. april 2016 ( *1 )
»Præjudiciel forelæggelse — retshjælpsforsikring — direktiv 87/344/EØF — artikel 4, stk. 1 — forsikringstagerens frie advokatvalg — den administrative procedure — begreb — klage over afslag på tilladelse til behandling«
I sag C-5/15
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Gerechtshof Amsterdam (appeldomstolen i Amsterdam, Nederlandene) ved afgørelse af 23. december 2014, indgået til Domstolen den 12. januar 2015, i sagen:
Gökhan Büyüktipi
mod
Achmea Schadeverzekeringen NV,
Stichting Achmea Rechtsbijstand,
har
DOMSTOLEN (Tiende Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, F. Biltgen (refererende dommer), og dommerne A. Borg Barthet og E. Levits,
generaladvokat: M. Wathelet
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
—
Achmea Schadeverzekeringen NV og Stichting Achmea Rechtsbijstand ved advocaten F.E. Vermeulen, P.R. van der Vorst og A.I.M. van Mierlo
—
den østrigske regering ved G. Eberhard, som befuldmægtiget
—
Europa-Kommissionen ved F. Wilman og K.-P. Wojcik, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4, stk. 1, i Rådets direktiv 87/344/EØF af 22. juni 1987 om samordning af de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser om retshjælpsforsikring (EFT L 185, s. 77).
2
Anmodningen er indgivet under en sag mellem Gökhan Büyüktipi på den ene side og Achmea Schadeverzekeringen NV og Stichting Achmea Rechtsbijstand (herefter under ét »Achmea-selskaberne«) på den anden side vedrørende afslag på godtgørelse af advokatudgifter afholdt i forbindelse med en klageprocedure ved et offentligt organ vedrørende en anmodning om tilladelse til særlig lægebehandling.
Retsforskrifter
EU-retten
3
11. betragtning til direktiv 87/344 bestemmer:
»Hensynet til den retshjælpssikredes interesser indebærer, at denne, når der foreligger en interessekonflikt, selv kan vælge sin advokat eller enhver anden person, som har de af den nationale lovgivning krævede kvalifikationer for at kunne give møde under en sag behandlet retsligt eller administrativt.«
4
Direktivets artikel 2, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Dette direktiv gælder for retshjælpsforsikring. Denne består i mod præmiebetaling at forpligte sig til at dække omkostninger ved retssager og at præstere andre tjenesteydelser, der følger af forsikringsdækningen, bl.a. med henblik på:
—
at opnå erstatning for den skade, som den sikrede har lidt, enten ved forlig eller under en civilretlig sag eller en straffesag
—
at forsvare eller repræsentere den sikrede under en civilsag, en straffesag eller en sag behandlet administrativt eller på lignende måde eller i anledning af en klage, som er indgivet mod ham.«
5
Direktivets artikel 3, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de virksomheder, der er etableret på dens område, efter den mulighed, som medlemsstaten pålægger, eller efter eget valg, hvis medlemsstaten giver sit samtykke hertil, vedtager mindst en af følgende alternative løsninger:
a)
[V]irksomheden skal drage omsorg for, at ingen medarbejder, der beskæftiger sig med behandlingen af skader under retshjælpsforsikring eller med juridisk rådgivning i forbindelse med denne behandling, samtidig udøver en lignende aktivitet:
[...]
b)
[V]irksomheden skal overlade behandlingen af skadessager under klassen for retshjælpsforsikring til en i juridisk henseende selvstændig virksomhed. [...]
c)
[V]irksomheden skal i aftalen give den sikrede ret til, så snart forsikringsgiverens intervention kan påberåbes, at overdrage forsvaret af sine interesser til en advokat efter eget valg, eller, for så vidt den nationale lovgivning tillader dette, til enhver anden behørigt kvalificeret person.«
6
Samme direktivs artikel 4, stk. 1, bestemmer:
»Af enhver forsikringsaftale om retshjælp skal det udtrykkeligt fremgå:
a)
at den sikrede frit kan vælge sin advokat eller enhver anden person, som er behørigt kvalificeret i henhold til den nationale lovgivning, når det er påkrævet for at forsvare, repræsentere eller varetage hans interesser i en sag behandlet retsligt eller administrativt
b)
at den sikrede selv kan vælge sin advokat eller, hvis han foretrækker det, og for så vidt den nationale lovgivning tillader dette, enhver anden behørigt kvalificeret person til at varetage sine interesser, når der foreligger en interessekonflikt.«
Nederlandsk ret
7
Artikel 4:67, stk. 1, i lov om finansielt tilsyn (Wet op het financieel toezicht) har følgende ordlyd:
»En retshjælpsforsikrer skal drage omsorg for, at det i aftalen med hensyn til dækning af retshjælpsbistand udtrykkeligt bestemmes, at det står den forsikrede frit for at vælge en advokat eller en anden retligt autoriseret sagkyndig, såfremt:
a.
en advokat eller en anden retligt autoriseret sagkyndig skal anmodes om at forsvare, repræsentere eller varetage den forsikredes interesser i en sag, der behandles retsligt eller administrativt, eller
b.
der opstår en interessekonflikt.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
8
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Gökhan Büyüktipi har tegnet en retshjælpsforsikring ved Achmea Schadeverzekeringen NV, som har overladt behandlingen af skadessager vedrørende denne forsikring til Stichting Achmea Rechtsbijstand.
9
Da Gökhan Büyüktipi havde forskellige fysiske og psykiske lidelser, anmodede han i december 2013 center til evaluering af plejebehandlinger (Centrum Indicatiestelling Zorg, herefter »CIZ«) om tilladelse til behandlinger i henhold til den almindelige lov om særlige udgifter i anledning af sygdom (»Algemene wet bijzondere ziektekosten«).
10
Ved afgørelse af 12. december 2013 afslog CIZ Gökhan Büyüktipis anmodning om tilladelse til behandlinger. Da han besluttede at indgive en klage til CIZ over dette afslag, henvendte han sig til Achmea-selskaberne og ønskede godtgørelse af udgifterne til en advokat efter hans eget valg, der er specialiseret i sager om tilladelser til behandlinger efter denne lov.
11
Da Achmea-selskaberne gav afslag på anmodningen om godtgørelse indgivet af Gökhan Büyüktipi, anlagde han sag til prøvelse af dette afslag.
12
Sagen blev behandlet af Gerechtshof Amsterdam (appeldomstolen i Amsterdam) med henblik på afgørelse af spørgsmålet om, hvorvidt klagen over CIZ’ afgørelse om ikke at give tilladelse til behandlinger skal kvalificeres som en sag, der behandles retsligt eller administrativt som omhandlet i artikel 4:67, stk. 1, i lov om finansielt tilsyn, som gennemfører artikel 4, stk. 1, i direktiv 87/344, og hvorvidt det i givet fald står Gökhan Büyüktipi frit for at vælge en advokat, hvis omkostninger godtgøres af Achmea-selskaberne.
13
Den forelæggende ret har i denne forbindelse præciseret, at der kan indgives en klage til CIZ over sidstnævntes afslag på en anmodning om tilladelse til behandlinger, og at den afgørelse, der træffes vedrørende en sådan klage, kan gøres til genstand for et søgsmål ved den kompetente ret i første instans og appelleres til Centrale Raad van Beroep (appeldomstol i sager vedrørende social sikring og tjenestemænd).
14
Gerechtshof Amsterdam (appeldomstolen i Amsterdam) har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal begrebet »en sag behandlet administrativt« i artikel 4, stk. 1, litra a), i direktiv 87/344 fortolkes således, at dette begreb omfatter klagefasen ved CIZ, i hvilken den [person], der af CIZ har fået afslag på en ansøgning om henvisning, indgiver en skriftlig klage til CIZ med begæring om at få denne afgørelse ændret?«
Om det præjudicielle spørgsmål
15
Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 4, stk. 1, litra a), i direktiv 87/344 skal fortolkes således, at begrebet »en sag behandlet administrativt« i denne bestemmelse omfatter klagefasen ved et offentligt organ, hvorunder dette organ træffer en afgørelse, der kan gøres til genstand for domstolsprøvelse.
16
Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at det følger af artikel 4, stk. 1, litra a), i direktiv 87/344, at det i enhver aftale om retshjælpsforsikring udtrykkeligt skal fremgå, at den retshjælpssikrede frit kan vælge sin retlige repræsentant, når det er påkrævet for at forsvare, repræsentere eller varetage hans interesser i en sag behandlet retsligt eller administrativt.
17
Det følger således af ordlyden af denne bestemmelse, at begrebet »en sag behandlet administrativt« skal forstås som en modsætning til begrebet »en sag behandlet retsligt«.
18
En fortolkning af begrebet »en sag behandlet administrativt« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4, stk. 1, litra a), i direktiv 87/344, som den, der forfægtes af sagsøgerne i hovedsagen, hvorefter rækkevidden af begrebet ønskes begrænset til alene at omfatte retssager om administrative anliggender, nemlig sager, der verserer ved en egentlig retsinstans, som tilsigter at efterprøve lovligheden af den anfægtede afgørelse, og som endeligt fastsætter den pågældendes retsstilling, ville fratage begrebet »en sag behandlet administrativt«, som EU-lovgiver udtrykkeligt har anvendt, sin mening.
19
Det skal i øvrigt bemærkes, at selv om sondringen mellem den forberedende fase og beslutningsfasen af en retslig eller administrativ procedure har kunnet være genstand for drøftelser under tilblivelsen af direktiv 87/344, indeholder ordlyden af artikel 4, stk. 1, heri ikke nogen sondring i denne henseende, hvorfor fortolkningen af begrebet »en sag behandlet administrativt« ikke kan begrænses i denne retning.
20
Det skal for det andet bemærkes, at i henhold til Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. i denne retning domme St. Nikolaus Brennerei und Likörfabrik, 337/82, EU:C:1984:69, præmis 10, VEMW m.fl.,C-17/03, EU:C:2005:362, præmis 41, og Eschig, C-199/08, EU:C:2009:538, præmis 38).
21
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det formål, som forfølges med direktiv 87/344 og særligt artikel 4 heri vedrørende det frie valg af advokat eller repræsentant, er at beskytte interesserne hos de forsikrede i vidt omfang. Den almindelige rækkevidde af og det obligatoriske indhold, som anerkendes af retten til at vælge sin advokat eller repræsentant, er til hinder for en restriktiv fortolkning af direktivets artikel 4, stk. 1, litra a) (jf. i denne retning domme Eschig, C-199/08, EU:C:2009:538, præmis 45 og 47, og Sneller, C-442/12, EU:C:2013:717, præmis 24).
22
I det foreliggende tilfælde fremgår det endvidere af sagens akter for Domstolen, at den forsikredes rettigheder såvel berøres af CIZ’ oprindelige afgørelse som af den afgørelse, der træffes som følge af klagen, for så vidt som den faktiske undersøgelse finder sted i løbet af denne administrative fase, og at denne udgør beslutningsgrundlaget i forbindelse med den efterfølgende forvaltningsretlige retssag.
23
Under disse omstændigheder kan det ikke anfægtes, at den forsikrede har behov for retsbeskyttelse under en procedure, som udgør en afgørende forudsætning for anlæggelsen af en sag ved en forvaltningsretlig domstol.
24
Der kan ikke rejses tvivl ved denne fortolkning ved sagsøgernes i hovedsagens argument om, at en vid fortolkning af retten til frit at vælge advokat eller repræsentant vil medføre, at enhver retshjælpsforsikring vil blive omdannet til en forsikring på grundlag af princippet om »omkostningsdækning« i henhold til artikel 3, stk. 2, litra c), i direktiv 87/344. Domstolen har således allerede fastslået, at foranstaltningerne i artikel 3, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 87/344 bevarer deres anvendelsesområde selv i det tilfælde, hvor der af artikel 4, stk. 1, litra a), i dette direktiv er udledt en selvstændig ret for den forsikrede ifølge en aftale om retshjælpsforsikring til frit at vælge sin repræsentant (jf. i denne retning dom Eschig, C-199/08, EU:C:2009:538, præmis 49).
25
Hvad angår de eventuelle finansielle konsekvenser for retshjælpsforsikringsordningerne bemærkes i øvrigt, at selv hvis det antages, at der kan opstå sådanne finansielle konsekvenser, kan de ikke føre til en restriktiv fortolkning af artikel 4, stk. 1, litra a), i direktiv 87/344. Direktiv 84/344 tager således ikke sigte på en fuldstændig harmonisering af de regler, der finder anvendelse på aftaler om retshjælpsforsikring, og på EU-rettens nuværende udviklingstrin kan medlemsstaterne frit fastlægge reglerne for disse aftaler, for så vidt som de principper, der er fastsat ved direktivet, ikke derved gøres illusoriske (jf. i denne retning dom Stark, C-293/10, EU:C:2011:355, præmis 31). Udøvelsen af den forsikredes ret til frit at vælge sin repræsentant udelukker således ikke, at der i visse tilfælde kan indføres begrænsninger af de udgifter, som kan dækkes af forsikrerne (jf. dom Sneller, C-442/12, EU:C:2013:717, præmis 26).
26
Henset til de ovenstående bemærkninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 4, stk. 1, litra a), i direktiv 87/344 skal fortolkes således, at begrebet »en sag behandlet administrativt« i denne bestemmelse omfatter klagefasen ved et offentligt organ, hvorunder dette organ træffer en afgørelse, der kan gøres til genstand for domstolsprøvelse.
Sagens omkostninger
27
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tiende Afdeling) for ret:
Artikel 4, stk. 1, litra a), i Rådets direktiv 87/344/EØF af 22. juni 1987 om samordning af de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser om retshjælpsforsikring skal fortolkes således, at begrebet »en sag behandlet administrativt« i denne bestemmelse omfatter klagefasen ved et offentligt organ, hvorunder dette organ træffer en afgørelse, der kan gøres til genstand for domstolsprøvelse.
Underskrifter
( *1 ) – Processprog: nederlandsk.
Full & Egal Universal Law Academy