WYROK TRYBUNAŁU (ósma izba)
z dnia 7 lipca 2016 r.(*)
Odwołanie – EFOGR i EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania przez Unię – Rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 i nr 1698/2005 – Wcześniejsze emerytury rolników – Ostateczne zaprzestanie prowadzenia komercyjnej działalności rolniczej
W sprawie C‑210/15 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 6 maja 2015 r.,
Rzeczpospolita Polska, reprezentowana przez B. Majczynę, działającego w charakterze pełnomocnika,
wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania jest:
Komisja Europejska, reprezentowana przez A. Szmytkowską i D. Triantafyllou, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (ósma izba),
w składzie: D. Šváby, prezes izby, M. Safjan i M. Vilaras (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: E. Sharpston,
sekretarz: A. Calot Escobar,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Rzeczpospolita Polska wnosi w odwołaniu o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 25 lutego 2015 r., Polska/Komisja (T‑257/13, EU:T:2015:111, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), którym Sąd oddalił skargę tego państwa członkowskiego o stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej Komisji 2013/123/UE z dnia 26 lutego 2013 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2013, L 67, s. 20) (zwanej dalej „sporną decyzją”) w części dotyczącej wdrożonego przez Rzeczpospolitą Polską działania „Renty strukturalne”. Wnosi ona ponadto o stwierdzenie nieważności tej decyzji w zakresie, w jakim wyłączone w niej zostają z finansowania Unii kwoty 28 763 238,60 EUR i 5 688 440,96 EUR.
Ramy prawne
2 Motyw 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U. 1999, L 160, s. 80 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 25, s. 391) brzmi następująco:
„Uwzględniając doświadczenie nabyte przy wykonywaniu rozporządzenia (EWG) nr 2079/92, powinno się zachęcać do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę w rolnictwie w celu poprawy wydajności gospodarstw rolnych”.
3 Dla okresu programowania 2004–2006 art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999 przewiduje:
„Wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w gospodarce rolnej przyczynia się do realizacji następujących celów:
– zapewnienia dochodu starszym rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie gospodarowania,
– zachęcenia do zastępowania takich starszych rolników przez rolników, którzy mogą poprawić, w miarę potrzeb, rentowność pozostawionych im gospodarstw rolnych,
– wydzielenia użytków rolnych dla produkcji nierolniczej, tam gdzie gospodarka rolna przy zachowaniu rentowności nie jest możliwa”.
4 Artykuł 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999 stanowi:
„Osoba przekazująca gospodarstwo:
– zaprzestaje całkowicie prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej; może ona jednak kontynuować niekomercyjną gospodarkę rolną i utrzymać użytkowanie budynków,
– ma nie mniej niż 55 lat, ale nie osiągnęła jeszcze normalnego wieku emerytalnego w momencie przekazywania gospodarstwa, oraz
– prowadziła gospodarstwo rolne przez 10 lat poprzedzających przekazanie gospodarstwa”.
5 Motyw 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2005, L 277, s. 1) ma następujące brzmienie:
„Celem wcześniejszych emerytur w rolnictwie powinna być znacząca zmiana strukturalna przekazywanych gospodarstw poprzez środek na rzecz wsparcia młodych rolników w podjęciu działalności zgodnie z wymogami tego środka lub poprzez przekazanie gospodarstwa w celu zwiększenia jego wielkości, również przy uwzględnieniu doświadczenia zdobytego podczas wdrażania wcześniejszych systemów wspólnotowych w tej dziedzinie”.
6 W odniesieniu do okresu programowania 2007–2013 art. 20 rozporządzenia nr 1698/2005, zatytułowany „Środki”, stanowi:
„Wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego dotyczy:
a) środków, których celem jest upowszechnianie wiedzy i poprawa potencjału ludzkiego poprzez:
[…]
iii) wcześniejsze emerytury rolników […]”.
7 Artykuł 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1698/2005 przewiduje:
„1. Wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. a) ppkt iii), udziela się:
a) rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie działalności rolniczej w celu przekazania gospodarstwa innym rolnikom;
[…]
2. Przekazujący gospodarstwo:
a) ma nie mniej niż 55 lat, ale nie jest jeszcze w normalnym wieku emerytalnym w momencie przekazania lub ma nie więcej niż 10 lat mniej niż wymagane dla normalnego wieku emerytalnego w danym państwie członkowskim w momencie przekazania;
b) zaprzestaje ostatecznie wszelkiej komercyjnej działalności rolniczej;
c) prowadził działalność rolniczą przez 10 lat poprzedzających przekazanie”.
Okoliczności powstania sporu
8 Okoliczności powstania sporu i treść spornej decyzji zostały przedstawione w pkt 1–23 zaskarżonego wyroku. Dla celów niniejszego postępowania można je streścić następująco.
9 W wyniku kontroli wydatków dokonanych w Polsce na środki rozwoju obszarów wiejskich w ramach EFOGR oraz EFRROW Komisja Europejska sporną decyzją wyłączyła z finansowania Unii niektóre wydatki zgłoszone tytułem wsparcia przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w rolnictwie w kwotach 28 763 238,60 EUR i 5 688 440,96 EUR.
10 Zarówno rozporządzenie nr 1257/1999 w odniesieniu do okresu programowania 2004–2006, jak i rozporządzenie nr 1698/2005 w odniesieniu do okresu programowania 2007–2013 przewidywały wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w rolnictwie pod warunkiem przedłożenia przez państwa członkowskie Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (zwanego dalej „PROW”), opisującego w szczególności środki przewidziane dla ich wdrożenia. PROW 2004–2006 i PROW 2007–2013 przedłożone przez Rzeczpospolitą Polską i zatwierdzone przez Komisję przewidywały wdrożenie działania „Renty strukturalne”.
11 W odniesieniu do okresu programowania 2004–2006 Komisja zastosowała wobec Rzeczypospolitej Polskiej korekty finansowe z powodu trzech uchybień, a mianowicie, po pierwsze, braku kontroli prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej w okresie poprzedzającym przekazanie gospodarstwa przejmującemu, po drugie, akceptacji zaświadczeń pisemnych od członków rodziny lub bliskich osób przejmującego gospodarstwo jako dowodu jego stażu pracy, i po trzecie, braku kar w wypadku nieprzestrzegania przez przejmującego gospodarstwo obowiązku kontynuowania działalności rolniczej przez co najmniej pięć lat. Jako że Komisja uznała, iż chodzi o uchybienia w kluczowych kontrolach, uchybienia te spowodowały zastosowanie ogólnej korekty ryczałtowej w wysokości 5%.
12 Co się tyczy okresu programowania 2007–2013, Komisja stwierdziła tylko jedno uchybienie, dotyczące braku kontroli prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej w okresie poprzedzającym przekazanie gospodarstwa przejmującemu. Komisja przyjęła stawkę korekty wynoszącą 2%, stwierdzając, że uchybienie to niosło ze sobą mniejsze ryzyko dla EFRROW, ponieważ Rzeczpospolita Polska uznała, iż komercyjna gospodarka rolna prowadzona jest w gospodarstwie rolnym, jeżeli owo gospodarstwo posiada powierzchnię minimalną 3 ha zamiast powierzchni minimalnej 1 ha wymaganej w okresie programowania 2004–2006.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
13 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 maja 2013 r. Rzeczpospolita Polska wniosła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
14 W uzasadnieniu skargi Rzeczpospolita Polska podniosła cztery zarzuty, z których pierwszy dotyczył naruszenia art. 7 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1258/99 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 1999, L 160, s. 103 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 25, s. 414) oraz art. 31 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 2005, L 209, s. 1), które to przepisy przewidują, że Komisja podejmuje decyzję o wyłączeniu wydatków z finansowania unijnego, jeśli stwierdzi, że wydatki te nie zostały dokonane zgodnie z przepisami Unii, drugi – naruszenia art. 7 ust. 4 akapit czwarty rozporządzenia nr 1258/1999 i art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005, a także naruszenia zasady proporcjonalności, trzeci – naruszenia art. 296 TFUE, a czwarty – naruszenia zasady pomocniczości.
15 W ramach badania zarzutu pierwszego Sąd uznał, po pierwsze, w pkt 30–74 zaskarżonego wyroku, że art. 11 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1257/1999 i art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 (zwane dalej „spornymi przepisami”) należy interpretować, mając na uwadze ich treść i kontekst oraz cele, do których zmierzają uregulowania, których owe przepisy stanowią część, w ten sposób, że przed przekazaniem gospodarstwa rolnego należało prowadzić komercyjną gospodarkę rolną. W konsekwencji Sąd stwierdził, że Komisja słusznie uznała, iż wspomniane przepisy wymagały od Rzeczypospolitej Polskiej skontrolowania, czy rolnicy prowadzili komercyjną gospodarkę rolną w okresie poprzedzającym zaprzestanie prowadzenia tej gospodarki.
16 Po drugie, Sąd uznał w pkt 75–107 zaskarżonego wyroku, że ze względu na to, iż Rzeczpospolita Polska była zobowiązana zorganizować skuteczny system kontroli i nadzoru celem zapewnienia, by przejmujący gospodarstwo posiadał odpowiednią wiedzę i umiejętności zawodowe, Komisja miała podstawy, by uznać, że w odniesieniu do okresu programowania 2004–2006 samo uwzględnienie oświadczeń osób bliskich przejmującego gospodarstwo dla wykazania posiadania przez niego odpowiedniej wiedzy i umiejętności zawodowych niosło ryzyko dla EFOGR i EFRROW.
17 Po trzecie, Sąd stwierdził w pkt 108–118 zaskarżonego wyroku, że Komisja mogła uznać zasadnie, iż dla EFOGR i EFRROW istniało ryzyko ze względu na to, że w odniesieniu do okresu programowania 2004–2006 nie otrzymała ona wyjaśnień dotyczących kar za nieprzestrzeganie przez przejmującego gospodarstwo obowiązku prowadzenia działalności rolniczej przez co najmniej pięć lat i w konsekwencji nie miała wiedzy o czynnikach, które mogłyby odwodzić przejmujących gospodarstwa od zaprzestania działalności rolniczej.
18 Następnie Sąd oddalił podniesione w skardze zarzuty od drugiego do czwartego w pkt 119–191 zaskarżonego wyroku, które to punkty nie są kwestionowane w niniejszym odwołaniu.
19 W konsekwencji Sąd w pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku oddalił skargę w całości.
Żądania stron przed Trybunałem
20 Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o:
– uchylenie w całości zaskarżonego wyroku;
– stwierdzenie nieważności spornej decyzji i
– obciążenie Komisji kosztami postępowania w obu instancjach.
21 Komisja wnosi do Trybunału o:
– odrzucenie odwołania jako w części niedopuszczalnego, a w każdym razie oddalenie go jako bezpodstawnego i
– obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
22 W uzasadnieniu odwołania Rzeczpospolita Polska podnosi jeden zarzut, dotyczący błędu popełnionego przez Sąd przy wykładni spornych przepisów w zakresie, w jakim uznał on, że prowadzenie komercyjnej gospodarki rolnej przez osobę przekazującą w okresie poprzedzającym przekazanie gospodarstwa stanowi warunek przyznania renty strukturalnej.
Argumentacja stron
23 Rzeczpospolita Polska uważa, że rozporządzenia nr 1257/1999 i nr 1698/2005 wymagają prowadzenia gospodarki rolnej przez osobę przekazującą – niezależnie od tego, czy owa gospodarka ma charakter komercyjny czy niekomercyjny – przez 10 lat poprzedzających przekazanie gospodarstwa oraz całkowitego zaprzestania prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej przez przekazującego gospodarstwo po jego przekazaniu. Kwestionuje ona uzasadnienie zawarte w pkt 41–43, 49–52, 54, 55, 57, 59–64, 66, 68, 71–74, 133, 172, 181–183, 192 i 193 zaskarżonego wyroku.
24 Rzeczpospolita Polska uważa, że Sąd oparł wykładnię spornych przepisów na domniemaniu, gdyż przepisy te nie przewidują obowiązku prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej przed przekazaniem gospodarstwa.
25 Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej należy stwierdzić, że sporne przepisy odnoszą się do okresu po przekazaniu gospodarstwa, w szczególności do możliwości kontynuacji niekomercyjnej gospodarki rolnej, i że nakładają one obowiązki na przekazującego gospodarstwo w tym okresie, a mianowicie zakaz prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej.
26 Pojęcie „prowadzenia gospodarstwa rolnego”, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia nr 1257/1999, odnoszące się do okresu poprzedzającego przekazanie gospodarstwa, jest szersze niż pojęcie prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej wynikające ze spornych przepisów, a ponadto odpowiada definicji działalności rolniczej zawartej w art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. 2003, L 270, s. 1).
27 Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej dokonana przez Sąd wykładnia spornych przepisów prowadzi do sprzeczności między warunkami uzyskania wsparcia określonymi dla okresu programowania 2004–2006 w art. 11 ust. 1 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1257/1999 a warunkami określonymi dla okresu programowania 2007–2013 w art. 23 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia nr 1698/2005. Ponadto długość okresu poprzedzającego przekazanie gospodarstwa, w którym osoba przekazująca była zobowiązana prowadzić komercyjną gospodarkę rolną, nie jest sprecyzowana w spornych przepisach, gdyż sama Komisja nie była w stanie wskazać takiego okresu nawet w przybliżeniu.
28 Ponadto z zapisów PROW 2004–2006 i PROW 2007–2013 nie wynika, by warunkiem przyznania wsparcia było prowadzenie działalności rolniczej o charakterze komercyjnym w okresie poprzedzającym przekazanie gospodarstwa.
29 Co się tyczy wykładni teleologicznej spornych przepisów, Rzeczpospolita Polska uważa, że należy odwołać się do art. 10 rozporządzenia nr 1257/1999, z którego wynika w szczególności, że wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę ma zapewnić dochód starszym rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie działalności rolnej, poprzez zachęcenie ich, by zakończyli ostatecznie swoją działalność wcześniej, niż uczyniliby to w normalnych okolicznościach.
30 Rzeczpospolita Polska zaznacza szczególnie, że żaden z celów wsparcia przechodzenia na wcześniejszą emeryturę nie jest związany z jakimkolwiek czynnikiem produkcji odnoszącym się do działalności prowadzonej przed przekazaniem gospodarstwa, w tym z wysokością produkcji i obrotem, gdyż przepisy realizują przede wszystkim cel wymiany pokoleniowej związany bezpośrednio z osobą rolnika, nie zaś z kierunkiem i skalą działalności rolniczej prowadzonej przed przekazaniem gospodarstwa. Podkreśla ona również, że kryteria stosowane przez władze polskie nie prowadzą do przyznania wsparcia przechodzenia na wcześniejszą emeryturę rolnikom niezawodowym. W tym względzie zaznacza ona, że rolnik prowadzący działalność rolniczą generującą produkcję, która zaspokaja potrzeby własne rolnika i jego rodziny, nie jest rolnikiem niezawodowym i że sytuacja ta odpowiada uzyskiwaniu dochodu. Przekazanie takiego gospodarstwa bez uzyskania kompensacji w postaci renty strukturalnej prowadzi do utraty środków do życia oznaczającej utratę dochodu.
31 W końcu Rzeczpospolita Polska podkreśla, że przyznanie wsparcia przechodzenia na wcześniejszą emeryturę rolnikowi, który nie wykorzystywał w celach komercyjnych posiadanego zasobu, w sposób oczywisty przyczynia się do realizacji celów wsparcia polegających na poprawie rentowności gospodarstw rolnych oraz ich zmianie strukturalnej, w szczególności tych gospodarstw, które produkują wyłącznie na potrzeby własne rolnika i jego rodziny i najbardziej potrzebują poprawy rentowności i jakości gospodarowania.
32 Komisja podważa argumentację Rzeczypospolitej Polskiej.
Ocena Trybunału
33 Na wstępie należy stwierdzić, podobnie jak uczyniła to Komisja, że w odniesieniu do okresu programowania 2004–2006 Rzeczpospolita Polska kwestionuje tylko jedno z trzech zarzuconych jej uchybień, a mianowicie brak kontroli prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej w okresie poprzedzającym przekazanie gospodarstwa przejmującemu. Jak podnosi Komisja, i co nie jest kwestionowane, dwa pozostałe uchybienia dały podstawę do korekty finansowej na tym samym poziomie co korekta dokonana z powodu uchybienia związanego z brakiem kontroli prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej, to jest 5%. Niemniej zastosowano jedynie korektę ryczałtową w wysokości 5%, zgodnie z zasadą, że korekty finansowe nie są kumulatywne.
34 Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli jeden z punktów uzasadnienia przedstawionego przez Sąd jest wystarczający do uzasadnienia sentencji wyroku, to wady, którymi może być dotknięty inny punkt uzasadnienia tego wyroku, nie mają w żadnym razie wpływu na tę sentencję, przez co zarzut odnoszący się do tych wad jest bezskuteczny i powinien zostać oddalony (zob. w szczególności wyroki: z dnia 29 kwietnia 2004 r., Komisja/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, pkt 68; z dnia 29 listopada 2012 r., Zjednoczone Królestwo/Komisja, C‑416/11 P, niepublikowany, EU:C:2012:761, pkt 45).
35 Tym samym nawet gdyby argument Rzeczypospolitej Polskiej został uwzględniony, sentencja zaskarżonego wyroku byłaby zasadna z innych względów prawnych niż te podniesione w odwołaniu, a które wynikają z pkt 75–118 zaskarżonego wyroku, w oparciu o które oddalone zostały argumenty skierowane przeciwko dwóm pozostałym uchybieniom stwierdzonym przez Komisję w spornej decyzji, co powodowałoby utrzymanie korekty ryczałtowej w wysokości 5% dla okresu programowania 2004–2006.
36 W konsekwencji jedyny zarzut – w zakresie, w jakim dotyczy on korekt ryczałtowych obejmujących okres programowania 2004–2006 – nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku i powinien zostać w tym zakresie oddalony jako bezskuteczny, a Trybunał nie musi tym samym wypowiadać się w kwestii wykładni art. 11 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1257/1999, mającego zastosowanie do tego okresu.
37 Co się tyczy okresu programowania 2007–2013, jedyny zarzut odnosi się do jedynego uchybienia stwierdzonego w odniesieniu do tego okresu, dotyczącego braku kontroli prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej w okresie poprzedzającym przekazanie gospodarstwa przejmującemu. W zarzucie tym kwestionowana jest przyjęta przez Sąd wykładnia art. 23 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005, a Rzeczpospolita Polska opiera się na wykładni literalnej, kontekstowej i celowościowej tego przepisu celem wykazania, że przewidziane w nim zaprzestanie działalności rolniczej obejmuje każdy rodzaj działalności rolniczej niezależnie od tego, czy ma ona charakter komercyjny czy niekomercyjny.
38 Po pierwsze, z pkt 42, 59 i 60 zaskarżonego wyroku wynika, że wykładnia literalna art. 23 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005 skłoniła Sąd do uznania, iż obowiązek ostatecznego zaprzestania wszelkiej komercyjnej działalności rolniczej oznacza, że działalność ta była faktycznie wykonywana komercyjnie w okresie poprzedzającym przekazanie.
39 Otóż ta ocena Sądu nie jest obarczona żadnym błędem, gdyż jest ona oparta na pojęciu zaprzestania działalności, które oznacza samo z siebie, że działalność ta była prowadzona wcześniej. Potwierdza ją również analiza celów, które prawodawca Unii realizował, przyjmując rozporządzenie nr 1698/2005 przewidujące wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę. Jak zaznaczył Sąd w pkt 45–47, 61 i 62 zaskarżonego wyroku, środkiem tym prawodawca Unii zamierzał zachęcić do przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w rolnictwie celem poprawy rentowności gospodarstw rolnych i stworzenia zachęty ekonomicznej dla starszych rolników, aby wcześniej kończyli oni swoją działalność, w okolicznościach, w których normalnie by tego nie zrobili (zob. opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Soukupová, C‑401/11, EU:C:2012:658, pkt 32, 33), a uzupełnienie świadczenia emerytalnego lub dodatkowy dochód są jedynie konsekwencjami stosowania rozporządzenia nr 1698/2005, jak zaznaczył Sąd w pkt 47 w związku z pkt 59 zaskarżonego wyroku.
40 Wskazując bowiem, że wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę miało zachęcić rolników do wcześniejszego zaprzestania działalności w okolicznościach, w których rolnicy ci normalnie by tego nie zrobili, Sąd w sposób dorozumiany, lecz logiczny uznał, że osobami kwalifikującymi się do skorzystania z tej pomocy mogli być wyłącznie rolnicy, którzy prowadzili komercyjną gospodarkę rolną. Jeżeli bowiem wsparcie może zachęcać rolników do zaprzestania działalności rolniczej wtedy, gdy normalnie by tego nie zrobili, oznacza to, że działalność ta dostarcza dochodów tym, którzy ją wykonują.
41 Taka wykładnia art. 23 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005 wpisuje się w logikę rozporządzenia Rady (EWG) nr 2079/92 z dnia 30 czerwca 1992 r. ustanawiającego wspólnotowy system wsparcia przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w rolnictwie (Dz.U. 1992, L 215, s. 91). Artykuł 5 pkt 1 tiret drugie tego rozporządzenia przewidywał, że osoby przekazujące były między innymi zobowiązane do prowadzenia działalności rolniczej jako swej głównej działalności przez dziesięć lat poprzedzających jej zaprzestanie, przy czym działalność rolnicza jako główna działalność oznaczała zgodnie z art. 2 tego rozporządzenia działalność prowadzoną w warunkach przewidzianych w art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady (EWG) nr 2328/91 z dnia 15 lipca 1991 r. w sprawie poprawy efektywności struktur rolniczych (Dz.U. 1991, L 218, s. 1). Ten ostatni artykuł przewidywał system wsparcia inwestycji w gospodarstwach rolnych prowadzonych przez rolnika, dla którego prowadzenie gospodarstwa było główną działalnością, i stanowił, że państwa członkowskie mogą stosować system pomocy względem rolników, którzy pomimo tego, że nie prowadzą działalności rolniczej jako swej głównej działalności, uzyskują co najmniej 50% dochodu ogółem z działalności rolniczej, leśnej, turystycznej, rzemieślniczej lub też z działalności polegającej na utrzymaniu obszarów przyrodniczych, korzystającej z pomocy publicznej i wykonywanej na ich gospodarstwie.
42 Po drugie, wykładnia kontekstowa, odnosząca się konkretnie do art. 23 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1698/2005, nie może podważyć tego wniosku, ponieważ z celów wsparcia przechodzenia na wcześniejszą emeryturę, przypomnianych w pkt 39 i 40 niniejszego wyroku, wynika, że środek ten ma zachęcać rolników, którzy czerpią dochody ze swej działalności rolniczej, do zaprzestania tej działalności w okolicznościach, w których normalnie by tego nie zrobili.
43 Po trzecie, okoliczność, że PROW 2007–2013 nie przewidywał, iż przyznanie pomocy jest uzależnione od prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej w okresie poprzedzającym przekazanie gospodarstwa, nie ma wpływu na wykładnię art. 23 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005. Z art. 15 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia wynika bowiem, że programy rozwoju obszarów wiejskich wdrażają strategię rozwoju obszarów wiejskich poprzez szereg środków zgrupowanych zgodnie z kierunkami określonymi w tytule IV tego rozporządzenia. W tych ramach państwa członkowskie są zobowiązane przestrzegać warunków określonych w przepisach dotyczących tych kierunków przy opracowywaniu i wdrażaniu swoich programów rozwoju obszarów wiejskich.
44 Po czwarte, mając na uwadze to, co stwierdzono w pkt 39 i 40 niniejszego wyroku, należy oddalić proponowaną przez Rzeczpospolitą Polską wykładnię celowościową art. 23 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1257/1999.
45 Ponadto odwołanie do art. 10 rozporządzenia nr 1257/1999 nie pozwala zrewidować wykładni art. 23 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005 dokonanej przez Sąd, ponieważ rozporządzenie nr 1257/1999 nie miało zastosowania do okresu programowania 2007–2013. Poza tym okoliczność – przy założeniu, że zostałaby wykazana – że cele wsparcia przechodzenia na wcześniejszą emeryturę nie są związane z czynnikami produkcji, nie ma wpływu na stwierdzenie, iż podstawowym celem tego środka jest zachęcanie rolników do zaprzestania działalności rolniczej wtedy, gdy normalnie by tego nie zrobili, to znaczy kiedy działalność ta przynosi im dochody.
46 Z tych samych powodów należy oddalić argument, zgodnie z którym działalność rolnicza generująca produkcję zaspokajającą potrzeby rolnika i jego rodziny odpowiada uzyskiwaniu dochodów. Co prawda wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę przewidziane w art. 23 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005 opiera się na logice zachęcania do zaprzestania działalności rolniczej w okolicznościach, w których rolnik normalnie by tego nie zrobił ze względu na uzyskiwanie dochodów dzięki tej działalności, niemniej faktu prowadzenia działalności rolniczej celem zaspokojenia potrzeb własnych i rodziny nie można porównywać do prowadzenia działalności rolniczej generującej dochód.
47 Poza tym chociaż wśród celów wsparcia przechodzenia na wcześniejszą emeryturę figuruje poprawa rentowności gospodarstw rolnych i ich zmiana strukturalna, nie może to uzasadniać przyznawania wsparcia rolnikom, którzy przed przekazaniem gospodarstwa nie prowadzili swej działalności w sposób komercyjny, gdyż w przeciwnym razie podważono by wykładnię literalną art. 23 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005, dokonaną prawidłowo przez Sąd w pkt 41 i 42 zaskarżonego wyroku i potwierdzoną przez wykładnię kontekstową tego przepisu, która wynika z pkt 42 niniejszego wyroku.
48 Z powyższych rozważań wynika, że odwołanie należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
49 Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach.
50 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
51 Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza jej własnymi kosztami, także kosztami poniesionymi przez Komisję.
Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:
1) Odwołanie zostaje oddalone.
2) Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy
* Język postępowania: polski.
Full & Egal Universal Law Academy