ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
15 juin 2017 ( 1 )
«Renvoi préjudiciel — Directive 97/67/CE — Article 9 — Libre prestation des services — Services postaux — Notions de service universel et d’exigences essentielles — Autorisations générales et individuelles — Autorisation de fournir des services postaux en exécution de contrats négociés individuellement — Conditions imposées»
Dans l’affaire C‑368/15,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Korkein hallinto-oikeus (Cour administrative suprême, Finlande), par décision du 10 juillet 2015, parvenue à la Cour le 14 juillet 2015, dans la procédure engagée par
Ilves Jakelu Oy,
en présence de :
Liikenne- ja viestintäministeriö,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. E. Regan, président de chambre, MM. A. Arabadjiev (rapporteur) et C.G. Fernlund, juges,
avocat général : M. P. Mengozzi,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
—
pour Ilves Jakelu Oy, par Mes H. Piekkala et I. Aalto-Setälä, asianajajat,
—
pour le gouvernement finlandais, par Mme H. Leppo, en qualité d’agent,
—
pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
—
pour le gouvernement polonais, par M. B. Majczyna, en qualité d’agent,
—
pour le gouvernement norvégien, par Mme I. Thue et M. C. Rydning, en qualité d’agents,
—
pour la Commission européenne, par Mme P. Costa de Oliveira et M. P. Aalto, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1
La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 décembre 1997, concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l’amélioration de la qualité du service (JO 1998, L 15, p. 14), telle que modifiée par la directive 2008/6/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 février 2008 (JO 2008, L 52, p. 3) (ci-après, la « directive 97/67 »).
2
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un recours introduit par Ilves Jakelu Oy contre la décision du valtioneuvosto (conseil des ministres, Finlande), du 30 janvier 2017, soumettant une licence postale au respect de certaines exigences.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3
Le considérant 15 de la directive 97/67 est ainsi libellé :
« considérant que les dispositions de la présente directive relatives à la prestation du service universel ne portent pas atteinte au droit des prestataires du service universel de négocier individuellement des contrats avec les clients ».
4
Aux termes de l’article 2 de ladite directive :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
13)
“prestataire du service universel”: le prestataire de services postaux public ou privé qui assure la totalité ou une partie du service postal universel dans un État membre et dont l’identité a été communiquée à la Commission conformément à l’article 4.
14)
“autorisations” : toute autorisation fixant les droits et les obligations spécifiques du secteur postal et permettant à des entreprises de prester des services postaux et, le cas échéant, d’établir et/ou d’exploiter leurs réseaux pour la prestation de ces services, sous la forme d’une autorisation générale ou d’une licence individuelle telles que définies ci-après :
—
par “autorisation générale”, on entend une autorisation qui n’impose pas au prestataire de services postaux concerné d’obtenir une décision explicite de l’autorité réglementaire nationale avant d’exercer les droits qui découlent de l’autorisation, que celle-ci soit régie ou non par une “licence par catégorie” ou par le droit commun et que cette réglementation exige ou non des procédures d’enregistrement ou de déclaration ;
—
par “licence individuelle”, on entend une autorisation qui est octroyée par une autorité réglementaire nationale et qui donne au prestataire de services postaux des droits spécifiques ou soumet les activités dudit prestataire à des obligations spécifiques complémentaires de l’autorisation générale le cas échéant, lorsque le prestataire de services postaux n’est pas habilité à exercer les droits concernés avant d’avoir reçu la décision de l’autorité réglementaire nationale.
[...]
19)
“exigences essentielles”: les raisons générales de nature non économique qui peuvent amener un État membre à imposer des conditions pour la prestation de services postaux. Ces raisons sont la confidentialité de la correspondance, la sécurité du réseau en ce qui concerne le transport de matières dangereuses, le respect des conditions de travail et des régimes de sécurité sociale prévus par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives et/ou par les conventions collectives négociées entre partenaires sociaux au niveau national, conformément au droit communautaire et à la législation nationale et, dans les cas justifiés, la protection des données, la protection de l’environnement et l’aménagement du territoire. La protection des données peut comprendre la protection des données à caractère personnel, la confidentialité des informations transmises ou stockées ainsi que la protection de la vie privée ;
[...] »
5
Le chapitre 2 de la directive 97/67 traite du service universel. L’article 3 de cette directive dispose :
« 1. Les États membres veillent à ce que les utilisateurs jouissent du droit à un service universel qui correspond à une offre de services postaux de qualité déterminée fournis de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs.
[...]
4. Chaque État membre adopte les mesures nécessaires pour que le service universel comprenne au minimum les prestations suivantes :
—
la levée, le tri, le transport et la distribution des envois postaux jusqu’à 2 kilogrammes,
—
la levée, le tri, le transport et la distribution des colis postaux jusqu’à 10 kilogrammes,
—
les services relatifs aux envois recommandés et aux envois à valeur déclarée. »
6
L’article 9 de ladite directive prévoit :
« 1. Pour ce qui est des services qui ne relèvent pas du service universel, les États membres peuvent introduire des autorisations générales dans la mesure où cela est nécessaire pour garantir le respect des exigences essentielles.
2. Pour ce qui est des services qui relèvent du service universel, les États membres peuvent introduire des procédures d’autorisation, y compris des licences individuelles, dans la mesure où cela est nécessaire pour garantir le respect des exigences essentielles et la prestation du service universel.
L’octroi d’autorisations peut :
—
être subordonné à des obligations de service universel,
—
si cela est nécessaire et justifié, être assorti d’exigences concernant la qualité, la disponibilité et la réalisation des services correspondants,
—
le cas échéant, être subordonné à l’obligation de contribuer financièrement aux mécanismes de partage des coûts visés à l’article 7, si la prestation du service universel entraîne un coût net et constitue une charge financière inéquitable pour le ou les prestataires du service universel désignés conformément à l’article 4,
—
le cas échéant, être subordonné à l’obligation de contribuer financièrement aux coûts de fonctionnement de l’autorité réglementaire nationale visée à l’article 22,
—
le cas échéant, être subordonné à l’obligation de respecter les conditions de travail prévues par la législation nationale ou imposer le respect de ces conditions.
Les obligations et exigences visées au premier tiret ainsi qu’à l’article 3 ne peuvent être imposées qu’aux prestataires du service universel désignés.
Sauf dans le cas des entreprises qui ont été désignées prestataires du service universel conformément à l’article 4, les autorisations ne peuvent :
—
être limitées en nombre,
—
pour les mêmes éléments du service universel ou parties du territoire national, imposer des obligations de service universel et, dans le même temps, l’obligation de contribuer financièrement à un mécanisme de partage des coûts,
—
reprendre les conditions applicables aux entreprises en vertu d’une autre législation nationale non propre au secteur,
—
imposer des conditions techniques ou opérationnelles autres que celles nécessaires pour remplir les obligations prévues par la présente directive.
3. Les procédures, obligations et exigences visées aux paragraphes 1 et 2 sont transparentes, accessibles, non discriminatoires, proportionnées, précises et univoques ; elles sont publiées préalablement et se fondent sur des critères objectifs. Les États membres veillent à ce que les raisons pour lesquelles une autorisation est refusée ou retirée entièrement ou partiellement soient communiquées au demandeur et établissent une procédure de recours. »
7
Le considérant 33 de la directive 2008/6 dispose :
« Les États membres devraient être autorisés à appliquer un système d’autorisations générales et de licences individuelles chaque fois que cela se révèle nécessaire et adapté à l’objectif poursuivi [...] ».
Le droit finlandais
8
D’après l’article 1er, premier alinéa, de la postilaki (415/2011), dans sa version en vigueur à la date des faits en cause au principal (ci-après la « loi 415/2011 »), l’objectif de celle-ci est de garantir que les services postaux, et en particulier le service universel, soient accessibles, dans des conditions égales, dans tout le pays.
9
D’après l’article 3 de la loi 415/2011, toute activité postale concernant l’envoi de courrier est soumise à licence. Selon l’article 4, premier alinéa, de cette loi, la licence de service postal doit être demandée au valtioneuvosto. Son attribution ne donne pas lieu à la publication d’un avis.
10
Aux termes de l’article 6 de la loi 415/2011, la licence doit être accordée si :
« 1)
le demandeur est une société ou une association disposant de ressources économiques suffisantes pour faire face aux obligations d’une entreprise postale ;
2)
il n’y a aucune raison justifiable de douter de la capacité du demandeur à respecter les dispositions et prescriptions s’appliquant à l’activité postale ;
3)
le demandeur a la capacité d’assurer une exploitation régulière en accord avec la licence ;
4)
le territoire couvert par la licence demandée remplit les conditions figurant à l’article 7 ;
5)
le gouvernement n’a pas de raisons particulières de soupçonner que l’octroi de la licence puisse faire peser un risque manifeste sur la sécurité nationale. »
11
L’article 9 de la loi 415/2011 se rapporte au contenu de la licence. Selon cet article 9, deuxième alinéa, point 5, le valtioneuvosto doit prévoir, dans la licence, des obligations complétant les dispositions de cette loi ou les dispositions prises sur la base de cette dernière et concernant toute autre exigence, analogue à celles énumérées audit article 9, deuxième alinéa, points 1 à 4, qui serait nécessaire pour garantir la qualité, la disponibilité et l’efficacité des services.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
12
Par décision du 30 janvier 2014, le valtioneuvosto a accordé à Ilves Jakelu une licence lui permettant d’exercer une activité postale concernant l’envoi de courrier au sens de l’article 3 de la loi 415/2011. La première clause de cette licence énumère les municipalités du territoire finlandais couvert par la licence demandée. Selon la deuxième clause de ladite licence, qui se rapporte au volume de l’activité, Ilves Jakelu a le droit d’exercer une activité postale illimitée destinée à des clients avec lesquels elle a conclu un contrat, sur ce territoire.
13
Les clauses 4 à 8 de ladite licence visent à garantir la qualité, la disponibilité et l’efficacité des services postaux. En vertu de la clause 4 de la même licence, Ilves Jakelu doit rédiger les conditions de livraison avant d’entamer la fourniture de services de distribution de courrier. Selon la clause 5 de la licence délivrée par la décision du 30 janvier 2014, Ilves Jakelu doit veiller à ce que ses services soient organisés de façon à ce que les courriers en souffrance soient distribués au moins une fois par semaine, à l’exception des jours fériés. D’après la clause 6 de cette licence, Ilves Jakelu doit fournir un service d’interruption de la distribution et un service de changement d’adresse. En vertu de la clause 7 de ladite licence, Ilves Jakelu doit marquer ses envois de telle façon que ceux-ci puissent être distingués et séparés des courriers similaires acheminés par d’autres titulaires de licence. Selon la clause 8 de la même licence, Ilves Jakelu doit, dans chaque commune du territoire couvert par celle-ci, aménager au moins un point de collecte pour la réception des courriers visés à l’article 47 de la loi 415/2011 et le retour des courriers ayant fait l’objet d’une erreur de distribution.
14
Selon Ilves Jakelu, l’article 9 de la loi 415/2011 est contraire à la directive 97/67 en ce qu’il ne prévoit pas de procédure d’autorisation générale et en ce qu’il permet de subordonner l’octroi de licences pour des services ne relevant pas du service universel à d’autres conditions que celles répondant à des exigences essentielles.
15
L’affaire au principal porte sur le point de savoir si le valtioneuvosto pouvait subordonner l’octroi de la licence accordée à Ilves Jakelu au respect des clauses 4 à 8 de celle-ci. Selon le gouvernement finlandais, ces clauses sont nécessaires pour garantir la qualité, la disponibilité et l’efficacité des services postaux faisant l’objet de la licence.
16
Dans ces conditions, le Korkein hallinto-oikeus (Cour administrative suprême, Finlande), a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
Dans le cadre de l’interprétation de l’article 9 [de la directive sur 97/67], la distribution d’envois postaux de clients avec lesquels un contrat a été conclu doit-elle être considérée comme un service ne relevant pas du service universel au sens du paragraphe 1 de cette disposition ou comme un service relevant du service universel au sens du paragraphe 2 [de celle-ci], lorsque l’entreprise postale convient des modalités de distribution avec ses clients, auxquels elle facture un montant sur lequel elle s’est accordée séparément avec ces derniers ?
2)
Si une telle distribution d’envois postaux de clients avec lesquels un contrat a été conclu constitue un service ne relevant pas du service universel, l’article 9, paragraphe 1, et l’article 2, point 14, [de la directive 97/67] doivent-ils être interprétés en ce sens que la prestation de tels services postaux dans des circonstances semblables à celles de la procédure au principal peut être subordonnée à une licence individuelle, telle qu’elle est prévue par la loi nationale sur le service postal ?
3)
Si une telle distribution d’envois postaux de clients avec lesquels un contrat a été conclu constitue un service ne relevant pas du service universel, l’article 9, paragraphe 1, doit-il alors être interprété en ce sens qu’une licence pour ces services ne peut être subordonnée qu’à des obligations visant à garantir le respect des exigences essentielles au sens de l’article 2, point 19, [de la directive 97/67] et que l’octroi de licences concernant ces services ne saurait être subordonné à aucune exigence concernant la qualité, la disponibilité et l’efficacité des services au sens de l’article 9, paragraphe 2, de cette directive ?
4)
Lorsque l’octroi de licences pour la distribution [...] d’envois postaux de clients avec lesquels un contrat a été conclu ne peut être subordonné qu’à des obligations visant à garantir le respect des exigences essentielles, est-il possible de considérer des exigences comme celles dont il est question dans la procédure au principal et qui se rapportent aux conditions de livraison du service postal, à la fréquence de la distribution des envois, au service de changement d’adresse et d’interruption de la distribution, au marquage des envois et aux points de collecte, comme répondant aux exigences essentielles au sens de l’article 2, point 19, [de la directive 97/67] et comme nécessaires pour garantir le respect des exigences essentielles au sens de l’article 9, paragraphe 1 [de cette directive] ? »
Appréciation de la Cour
Sur les première et deuxième questions
17
Par ses première et deuxième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 9, paragraphe 1, de la directive 97/67 doit être interprété en ce sens qu’un service d’envois postaux tel que celui en cause au principal ne relève pas du service universel lorsque l’entreprise postale qui le fournit convient des modalités de distribution avec ses clients, auxquels elle facture un montant ayant fait l’objet d’un accord. Le cas échéant, la juridiction demande si la fourniture de tels services postaux dans des circonstances telles que celles en cause au principal peut être subordonnée à l’octroi d’une licence individuelle.
18
Afin de déterminer, en premier lieu, si la fourniture d’un service de distribution d’envois postaux de clients avec lesquels un contrat a été conclu tel que celui en cause au principal relève de cette disposition ou, au contraire, de l’article 9, paragraphe 2, de ladite directive, il convient de déterminer, au préalable, si ce service relève de la notion de « service universel », au sens de l’article 3 de la même directive. Il appartient ainsi à la juridiction de renvoi d’examiner si les activités exercées par Ilves Jakelu qui ont fait l’objet de sa demande d’autorisation répondent aux critères posés à cet égard par la directive 97/67.
19
Il ressort, d’une part, de l’article 2, point 13, de cette directive que le prestataire du service universel est l’entité publique ou privée qui assure la totalité ou une partie du service postal universel dans un État membre et dont l’identité a été communiquée à la Commission.
20
D’autre part, en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 97/67, un service universel correspond à une offre de services postaux de qualité déterminée fournis de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs.
21
Parmi les éléments susceptibles d’être pris en considération à cet égard figure la circonstance, relevée par la juridiction de renvoi, qu’aucune obligation de fournir un service universel n’a été imposée à Ilves Jakelu. Cette constatation ressort également des observations écrites du gouvernement finlandais selon lesquelles Ilves Jakelu n’est pas le prestataire du service universel, au sens de l’article 2, point 13, de la directive 97/67, dont le nom a été communiqué à la Commission.
22
Il en va de même de la circonstance selon laquelle Ilves Jakelu a demandé une licence postale pour fournir des services postaux sur le territoire de certaines municipalités. En effet, ainsi qu’il a été rappelé au point 20 du présent arrêt, le service postal universel doit être fourni en tout point du territoire.
23
Par ailleurs, le gouvernement finlandais a indiqué, dans ses observations écrites, qu’Ilves Jakelu propose ses services uniquement à des clients avec lesquels elle a conclu des accords commerciaux. Il ressort en effet de la demande de décision préjudicielle que le montant dû pour les services postaux offerts par cette société est négocié séparément et réglé sur facture.
24
Il y a lieu à cet égard de rappeler que les services de courrier exprès se distinguent du service postal universel par leur valeur ajoutée apportée aux clients, pour laquelle les clients acceptent de payer plus. De telles prestations correspondent à des services spécifiques, dissociables du service d’intérêt général, qui répondent à des besoins particuliers d’opérateurs économiques et qui exigent certaines prestations supplémentaires que le service postal traditionnel n’offre pas (voir, en ce sens, arrêt du 19 mai 1993, Corbeau, C‑320/91, EU:C:1993:198, point 19).
25
Il ressort en outre du considérant 15 de la directive 97/67 que la possibilité de négocier individuellement des contrats avec les clients ne correspond pas, a priori, à la notion de prestation du service universel (arrêt du 23 avril 2009, TNT Post UK, C‑357/07, EU:C:2009:248, point 48).
26
Partant, l’article 9, paragraphe 1, de cette directive doit être interprété en ce sens qu’une activité d’envois postaux telle que celle en cause au principal doit être considérée comme un service ne relevant pas du service universel si elle ne correspond pas à une offre de services postaux de qualité déterminée, fournis de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
27
S’agissant, en second lieu, de la question de savoir si l’activité en cause au principal peut être subordonnée à l’octroi d’une licence individuelle, il y a lieu de rappeler que l’article 9, paragraphe 1, de ladite directive permet aux États membres de soumettre les entreprises du secteur postal à des autorisations générales pour ce qui est des services ne relevant pas du service universel, tandis que le paragraphe 2, premier alinéa, de cet article, prévoit la faculté pour les États membres d’introduire des procédures d’autorisation, y compris des licences individuelles, pour ce qui est des services relevant du service universel [voir, en ce sens, arrêt du 16 novembre 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, point 20].
28
Il y a lieu de relever que, même s’il ressort du considérant 33 de la directive 2008/6 que les États membres devraient être autorisés à appliquer un système d’autorisations générales et de licences individuelles chaque fois que cela se révèle nécessaire et adapté à l’objectif poursuivi, il n’en demeure pas moins que l’article 9, paragraphe 1, de la directive 97/67, contrairement au paragraphe 2 de cet article, ne prévoit pas la possibilité de soumettre la fourniture de services postaux à la délivrance d’une licence individuelle.
29
Dans ces conditions, il y a lieu de constater que la fourniture de tels services ne peut être soumise qu’à la délivrance d’une autorisation générale, au sens de l’article 2, point 14, de la même directive.
30
Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre aux première et deuxième questions que l’article 9, paragraphe 1, de la directive 97/67 doit être interprété en ce sens qu’un service d’envois postaux tel que celui en cause au principal ne relève pas du service universel s’il ne correspond pas à une offre de services postaux de qualité déterminée fournis de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs. La fourniture de services d’envois postaux ne relevant pas du service universel ne peut être soumise qu’à la délivrance d’une autorisation générale.
Sur la troisième question
31
Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 9, paragraphe 1, de la directive 97/67 doit être interprété en ce sens que la fourniture de services postaux ne relevant pas du service universel peut être subordonnée à des exigences telles que celles visées à l’article 9, paragraphe 2, deuxième alinéa, deuxième tiret, de cette directive.
32
Or, la Cour a déjà été amenée à statuer sur cette question dans l’arrêt du 16 novembre 2016, DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:880), et la réponse qu’elle y a apportée vaut également dans la présente affaire.
33
En effet, au point 26 de cet arrêt, la Cour a relevé que l’article 9, paragraphe 2, deuxième alinéa, deuxième tiret, de ladite directive permet aux États membres d’assortir l’octroi d’autorisations du respect d’exigences relatives à la qualité, à la disponibilité et à la réalisation des services correspondants. Elle a considéré que, en l’absence de précision quant aux services concernés par cette obligation, il convient de souligner qu’il ressort des travaux préparatoires relatifs à la directive 2008/6 que le législateur de l’Union a entendu supprimer non seulement les derniers obstacles à l’ouverture complète du marché pour certains prestataires du service universel, mais également tous les autres obstacles à la prestation des services postaux. La Cour en a conclu que, en l’absence d’indication contraire et compte tenu de la nature de l’obligation en cause, il appert ainsi que l’ensemble des prestataires de services postaux peuvent être soumis à l’obligation visée à l’article 9, paragraphe 2, deuxième alinéa, deuxième tiret, de la directive 97/67.
34
Dans ces conditions, il y a lieu de répondre à la troisième question que l’article 9, paragraphe 1, de la directive 97/67 doit être interprété en ce sens que la fourniture de services postaux ne relevant pas du service universel peut être subordonnée à des exigences telles que celles visées à l’article 9, paragraphe 2, deuxième alinéa, deuxième tiret, de cette directive.
Sur la quatrième question
35
La quatrième question doit être comprise comme ayant été posée uniquement dans l’hypothèse où l’article 9, paragraphe 1, de la directive 97/67 aurait été interprété en ce sens qu’une licence pour la fourniture de services postaux ne relevant pas du service universel ne peut être subordonnée qu’à des obligations visant à garantir le respect des exigences essentielles au sens de l’article 2, point 19, de cette directive. Or, compte tenu de la réponse apportée à la troisième question, il n’y a pas lieu de répondre à la quatrième question.
Sur les dépens
36
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) dit pour droit :
1)
L’article 9, paragraphe 1, de la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 décembre 1997, concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l’amélioration de la qualité du service, telle que modifiée par la directive 2008/6/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 février 2008, doit être interprété en ce sens qu’un service d’envois postaux tel que celui en cause au principal ne relève pas du service universel s’il ne correspond pas à une offre de services postaux de qualité déterminée fournis de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs. La fourniture de services d’envois postaux ne relevant pas du service universel ne peut être soumise qu’à la délivrance d’une autorisation générale.
2)
L’article 9, paragraphe 1, de la directive 97/67, telle que modifiée par la directive 2008/6, doit être interprété en ce sens que la fourniture de services postaux ne relevant pas du service universel peut être subordonnée à des exigences telles que celles visées à l’article 9, paragraphe 2, deuxième alinéa, deuxième tiret, de ladite directive, telle que modifiée.
Signatures
( 1 ) Langue de procédure : le finnois.
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