ORDONNANCE DE LA COUR (huitième chambre)
25 février 2016 (*)
«Renvoi préjudiciel – Règlement de procédure de la Cour – Article 53, paragraphe 2 – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Articles 47, deuxième alinéa, et 54 – Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales – Article 6, paragraphe 1 – Recours extraordinaire auprès du président de la République italienne – Opposition au recours par une partie au litige – Modification dudit recours extraordinaire en un recours juridictionnel – Mise en œuvre du droit de l’Union – Absence – Incompétence manifeste de la Cour»
Dans l’affaire C‑520/15,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), par décision du 15 juillet 2015, parvenue à la Cour le 28 septembre 2015, dans la procédure
Associazione Italiana delle Unità Dedicate Autonome Private di Day Surgery e dei Centri di Chirurgia Ambulatoriale (Aiudapds)
contre
Agenzia Italiana del Farmaco (AIFA),
Ministero della Salute,
en présence de:
Roche Italia SpA,
Novartis Farma SpA,
Regione Marche,
LA COUR (huitième chambre),
composée de M. D. Šváby, président de chambre, MM. M. Safjan (rapporteur) et M. Vilaras, juges,
avocat général: M. M. Campos Sánchez-Bordona,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 47, deuxième alinéa, et 54 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte») ainsi que de l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la «CEDH»).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant l’Associazione Italiana delle Unità Dedicate Autonome Private di Day Surgery e dei Centri di Chirurgia Ambulatoriale (Aiudapds) (ci-après l’«Aiudapds») à l’Agenzia Italiana del Farmaco (AIFA) (agence italienne du médicament, ci-après l’«AIFA») ainsi qu’au Ministero della Salute (ministère de la Santé), en présence de Roche Italia SpA, de Novartis Farma SpA et de la Regione Marche (région des Marches), au sujet de la décision de l’AIFA de réserver l’usage d’un médicament contre le cancer aux seuls centres hospitaliers publics et privés.
Le droit italien
3 Le décret du président de la République n° 1199, relatif à la simplification des procédures en matière de recours administratifs (decreto del Presidente della Republica n. 1199, semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi), du 24 novembre 1971 (GURI n° 13, du 17 janvier 1972, ci-après le «décret n° 1199»), a institué un recours contentieux administratif dénommé «recours extraordinaire auprès du président de la République», lequel fait l’objet des articles 8 à 15 de ce décret.
4 La juridiction compétente pour statuer sur un recours extraordinaire auprès du président de la République est le Consiglio di Stato (Conseil d’État).
5 L’article 10 du décret n° 1199, intitulé «Opposition des autres parties à la procédure», énonce:
«Dans un délai de soixante jours à compter de la notification du recours, les autres parties à la procédure peuvent demander, par acte notifié au requérant et à l’organe qui a pris l’acte attaqué, que le recours soit tranché à la suite d’une procédure juridictionnelle. Dans ce cas, le requérant doit, s’il entend poursuivre le recours, déposer au greffe de la juridiction administrative compétente, dans les soixante jours à compter de la réception de l’acte d’opposition, l’acte introductif d’instance, en en informant par voie de notification l’organe qui a pris l’acte attaqué ainsi que les autres parties à la procédure, et le litige continue dans le cadre juridictionnel, conformément aux dispositions du titre III du texte unique des lois sur le Consiglio di Stato (Conseil d’État) approuvé par décret royal n° 1054 du 26 juin 1924, et du règlement de procédure, approuvé par décret royal n° 642 du 17 août 1907.
Lorsque la formation de jugement constate que le recours est irrecevable dans le cadre de la procédure de recours juridictionnel mais peut être tranché dans le cadre de la procédure de recours extraordinaire, elle ordonne le renvoi du dossier au ministère compétent aux fins de l’instruction de l’affaire.
Le fait de ne pas exercer la faculté de choix visée au premier alinéa du présent article empêche les autres parties à la procédure, auxquelles le recours extraordinaire a été notifié, d’attaquer devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État) siégeant au contentieux la décision du Président de la République faisant droit au recours extraordinaire, sauf pour vices de forme ou de procédure entachant ledit recours.»
6 Le code du procès administratif (codice del processo amministrativo), approuvé par le décret législatif n° 104, relatif à la mise en œuvre de l’article 44 de la loi n° 69, du 18 juin 2009, portant délégation au gouvernement pour réorganiser le procès administratif (decreto legislativo n. 104, attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), du 2 juillet 2010 (supplément ordinaire à la GURI n° 156, du 7 juillet 2010, ci-après le «code du procès administratif»), prévoit, à son article 48, paragraphe 1:
«Lorsque la partie contre laquelle est présenté un recours extraordinaire au sens des articles 8 et suivants du décret n° 1199 [...] forme opposition, le litige continue devant le Tribunale amministrativo regionale (tribunal administratif régional) si le requérant dépose au greffe dudit tribunal, dans le délai impératif de soixante jours à compter de la réception de l’acte d’opposition, l’acte introductif d’instance, en en informant les autres parties par voie de notification.»
Le litige au principal et la question préjudicielle
7 Il ressort de la décision de renvoi que, par décision du 30 janvier 2015, l’AIFA a réservé l’usage du médicament Bevacizumab-Avastin, un anticancéreux indiqué pour traiter des pathologies oculaires, aux seuls centres hospitaliers publics et privés, en excluant par conséquent les structures de chirurgie ambulatoire agréées.
8 L’Aiudapds a introduit devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État) un recours extraordinaire auprès du président de la République contre cette décision, en dénonçant de graves comportements anticoncurrentiels de la part de certaines entreprises pharmaceutiques ainsi que d’importantes omissions de l’AIFA. Cette dernière aurait adopté ladite décision alors que l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autorité garante du respect de la concurrence et du marché), saisie par l’Aiudapds, avait adopté une décision sanctionnant ces entreprises pharmaceutiques pour la violation des règles de concurrence sur le fondement de l’article 101 TFUE.
9 Par mémoires déposés les 1er et 3 juillet 2015, Novartis Farma SpA, qui commercialise le médicament Lucentis, également indiqué pour traiter des pathologies oculaires, a formé opposition à cette procédure et demandé que le recours de l’Aiudapds soit examiné par le Tribunale amministrativo regionale (tribunal administratif régional), en application de l’article 10 du décret n° 1199.
10 Le Consiglio di Stato (Conseil d’État) expose, en substance, que le recours extraordinaire auprès du président de la République n’était initialement pas totalement assimilable à une procédure juridictionnelle dans la mesure où le gouvernement pouvait écarter l’avis que le Consiglio di Stato (Conseil d’État) rendait dans le cadre de ce recours et adopter un acte de haute administration remplaçant cet avis, par décision du Conseil des ministres. Dans ce cadre, le droit au transfert du recours extraordinaire auprès du président de la République devant le Tribunale amministrativo regionale (tribunal administratif régional), tirant sa raison d’être du principe du «favor juridictionis», aurait été justifié.
11 Toutefois, tel ne serait plus le cas depuis l’adoption de la loi n° 69, relative aux dispositions pour le développement économique, la simplification, la compétitivité et en matière de procès civil (legge n. 69, disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), du 18 juin 2009 (supplément ordinaire à la GURI n° 140, du 19 juin 2009). En effet, à la suite de l’adoption de ladite loi, le recours extraordinaire auprès du président de la République serait pleinement devenu une voie de recours juridictionnel.
12 Dès lors, l’exercice du droit de dessaisir le Consiglio di Stato (Conseil d’État) du recours extraordinaire auprès du président de la République au profit du Tribunale amministrativo regionale (tribunal administratif régional), tel que prévu aux articles 10 du décret n° 1199 et 48 du code du procès administratif, équivaudrait à un changement du juge naturel et conduirait à un non-respect du droit à un procès équitable, par le simple effet d’une demande présentée unilatéralement par l’une des parties au litige, même sans justification valable et raisonnable. L’exercice de ce droit entraînerait, en outre, un désavantage significatif et injustifié pour les parties au litige les plus faibles.
13 Le Consiglio di Stato (Conseil d’État) demande par ailleurs l’application des dispositions de l’article 105 du règlement de procédure de la Cour concernant la procédure accélérée.
14 Dans ces conditions, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«L’article 47, deuxième alinéa, de la Charte en ce qu’il énonce que toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi, et consacre le droit à un procès équitable, l’article 54 de ladite charte en ce qu’il interdit l’abus de droit, ainsi que l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH, en ce qu’il y est prévu que toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, s’opposent-ils à une réglementation nationale qui, en vertu de l’article 10 du décret n° 1199 et de l’article 48 du [code du procès administratif], permet à une seule des parties à la procédure extraordinaire à un seul degré devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État) d’obtenir le transfert en première instance devant le Tribunale amministrativo regionale (tribunal administratif régional) sans le consentement ou la participation du requérant ou d’autres parties à cette procédure?»
Sur la compétence de la Cour
15 En vertu de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsqu’elle est manifestement incompétente pour connaître d’une affaire, la Cour, l’avocat général entendu, peut à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
16 La Cour estime que tel est le cas dans la présente affaire et que, compte tenu de l’adoption de la présente ordonnance, il n’y a pas lieu de statuer sur la demande de procédure accélérée présentée par la juridiction de renvoi (voir, en ce sens, ordonnances Merck Canada, C‑555/13, EU:C:2014:92, point 27, ainsi que Striani e.a., C‑299/15, EU:C:2015:519, point 20).
17 Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 47, deuxième alinéa, et 54 de la Charte ainsi que l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale prévoyant que, à la suite d’un recours extraordinaire auprès du président de la République, pour lequel le Consiglio di Stato (Conseil d’État) est compétent, l’une des parties au litige au principal peut obtenir, sans l’accord ou la participation des autres parties à ce litige, le dessaisissement de cette juridiction au profit du Tribunale amministrativo regionale (tribunal administratif régional).
18 Selon une jurisprudence constante de la Cour, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel au titre de l’article 267 TFUE, la Cour peut uniquement interpréter le droit de l’Union dans les limites des compétences qui lui sont attribuées (ordonnance Sociedade Agrícola e Imobiliária da Quinta de S. Paio, C‑258/13, EU:C:2013:810, point 16; arrêt Torralbo Marcos, C‑265/13, EU:C:2014:187, point 27, et ordonnance Petrus, C‑451/14, EU:C:2015:71, point 14).
19 S’agissant de la Charte, l’article 51, paragraphe 1, de celle-ci prévoit que les dispositions de la Charte s’adressent aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. L’article 6, paragraphe 1, TUE ainsi que l’article 51, paragraphe 2, de la Charte précisent que les dispositions de cette dernière n’étendent pas le champ d’application du droit de l’Union au-delà des compétences de l’Union européenne telles que définies dans les traités.
20 Ainsi qu’il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour, lorsqu’une situation juridique ne relève pas du champ d’application du droit de l’Union, la Cour n’est pas compétente pour en connaître et les dispositions éventuellement invoquées de la Charte ne sauraient, à elles seules, fonder cette compétence (voir arrêt Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, point 22; ordonnances Nagy e.a., C‑488/12 à C‑491/12 et C‑526/12, EU:C:2013:703, point 17, ainsi que Pondiche, C‑608/14, EU:C:2015:313, point 21).
21 Or, en l’occurrence, il y a lieu de relever que la décision de renvoi ne contient aucun élément permettant de considérer que le litige au principal, relatif à une décision de l’AIFA réservant l’usage d’un médicament aux seuls centres hospitaliers publics et privés, concerne l’interprétation ou l’application d’une règle du droit de l’Union autre que celles figurant dans la Charte. Cette décision n’établit par ailleurs nullement que la procédure au principal porte sur une réglementation nationale mettant en œuvre le droit de l’Union, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte (voir, en ce sens, ordonnance Burzio, C‑497/14, EU:C:2015:251, point 29).
22 En ce qui concerne l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH, il importe de rappeler que la Cour n’est pas compétente, en vertu de l’article 267 TFUE, pour statuer sur l’interprétation de dispositions de droit international qui lient des États membres en dehors du cadre du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt Vandeweghe e.a., 130/73, EU:C:1973:131, point 2; ordonnances Corpul Naţional al Poliţiştilor, C‑134/12, EU:C:2012:288, point 14, ainsi que Petrus, C‑451/14, EU:C:2015:71, point 15).
23 Dans ces conditions, il convient de constater, sur le fondement de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, que cette dernière est manifestement incompétente pour répondre à la question posée par le Consiglio di Stato (Conseil d’État).
Sur les dépens
24 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) ordonne:
La Cour de justice de l’Union européenne est manifestement incompétente pour répondre à la question posée par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), par décision du 15 juillet 2015 (affaire C‑520/15).
Signatures
* Langue de procédure: l’italien.
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