ROZSUDEK TRIBUNÁLU (sedmého senátu)
17. listopadu 2017 ( *1 )
„Státní podpory – Letištní infrastruktura – Veřejné financování poskytnuté obcemi Gdyně a Kosakowo ve prospěch letiště Gdyně-Kosakowo – Rozhodnutí prohlašující podporu za neslučitelnou s vnitřním trhem a nařizující její vrácení – Zrušení rozhodnutí – Neexistence znovuzahájení formálního vyšetřovacího řízení – Změna právního režimu – Procesní práva zúčastněných stran – Porušení podstatných formálních náležitostí“
Ve věci T‑263/15,
Gmina Miasto Gdynia, se sídlem v Gdyni (Polsko), zastoupená T. Koncewiczem, K. Gruszecka-Spychałou a M. Le Berrem, advokáti,
Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o., se sídlem v Gdyni, zastoupená P. K. Rosiakem, avocat,
žalobkyně,
podporované
Polskou republikou, zastoupenou B. Majczynou, M. Rzotkiewiczem a E. Gromnickou, jako zmocněnci,
vedlejší účastnicí,
proti
Evropské komisi, zastoupené K. Herrmann a S. Noëm, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh založený na článku 263 SFEU a znějící na zrušení článků 2 až 5 rozhodnutí Komise (EU) 2015/1586 ze dne 26. února 2015 týkajícího se opatření SA.35388 (13/C) (ex 13/NN a ex 12/N) – Polsko – Výstavba letiště Gdyně-Kosakowo (Úř. věst. 2015, L 250, s. 165),
TRIBUNÁL (sedmý senát),
ve složení V. Tomljenović, předsedkyně, E. Bieliūnas a A. Marcoulli (zpravodajka), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: L. Grzegorczyk, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 27. dubna 2017,
vydává tento
Rozsudek ( 1 )
Skutečnosti předcházející sporu
1
V červenci 2007 založily první žalobkyně Gmina Miasto Gdynia (dále jen „obec Gdyně“) a Gmina Kosakowo (dále jen „obec Kosakowo“) druhou žalobkyni, Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o. (dále jen „společnost PLGK“), která je ve 100% vlastnictví těchto dvou polských obcí, s cílem přebudovat vojenské letiště Gdyně-Oksywie pro civilní účely. Toto letiště se nachází na území obce Kosakowo v Pomořanech, na severu Polska. Toto nové civilní letiště, jehož provozováním byla pověřena společnost PLGK, se mělo stát druhým nejvýznamnějším letištěm v Pomořanech a sloužit především všeobecné letecké dopravě, nízkonákladovým dopravcům a charterové dopravě.
[omissis]
5
Rozhodnutím ze dne 2. července 2013 zahájila Komise formální vyšetřovací řízení týkající se dotčeného opatření podle čl. 108 odst. 2 SFEU a vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek [rozhodnutí C(2013) 4045 final, ze dne 2. července 2013, týkající se opatření SA.35388 (2013/C) (ex 2013/NN a ex 2012/N) – Polsko – Výstavba letiště Gdyně-Kosakowo (Úř. věst. 2013, C 243, s. 25, dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“)]. Komise od zúčastněných stran neobdržela žádné připomínky.
[omissis]
7
Dne 11. února 2014 přijala Komise rozhodnutí 2014/883/EU o opatření SA.35388 (13/C) (ex 13/NN a ex 12/N) – Polsko – výstavba letiště Gdyně-Kosakowo (Úř. věst. 2014, L 357, s. 51), v němž konstatovala, že zamýšlený plán financování představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, zejména proto, že díky veřejnému financování ze strany obce Gdyně a obce Kosakowo získala společnost PLGK hospodářskou výhodu, kterou by za běžných tržních podmínek neměla. Tímto rozhodnutím Komise nařídila polským orgánům, aby získaly státní podporu vyplacenou společnosti PLGK zpět.
[omissis]
10
Dne 26. února 2015 Komise jedním a týmž aktem zrušila rozhodnutí 2014/883 a nahradila jej rozhodnutím (EU) 2015/1586 týkajícím se opatření SA.35388 (13/C) (ex 13/NN a ex 12/N) – Polsko – Výstavba letiště Gdyně-Kosakowo (Úř. věst. 2015, L 250, s. 165, dále jen „napadené rozhodnutí“).
11
V souvislosti se zrušením rozhodnutí 2014/883 Komise uvedla, že v průběhu řízení před Tribunálem vyšlo najevo, že stání podpora, kterou rozhodnutí 2014/883 prohlásilo za neslučitelnou s vnitřním trhem, zahrnuje určité investice, které podle rozhodnutí o zahájení řízení nepředstavují státní podporu, jelikož plní veřejný zájem. Tyto investice zahrnují výstavbu budov pro jednotky požární ochrany, celníky, pracovníky ochrany letiště, zaměstnance policie a pohraniční stráže, jakož i jejich vybavení (body 15 a 16 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Na základě toho Komise rozhodla, že je třeba rozhodnutí 2014/883 zrušit a nahradit jej napadeným rozhodnutím. Kromě toho Komise usoudila, že není nezbytné zahajovat nové vyšetřovací řízení, neboť všechny informace nezbytné pro posouzení opatření jsou obsaženy ve spisu (bod 18 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
[omissis]
16
Komise v napadeném rozhodnutí nejprve připomněla kontext formálního vyšetřovacího řízení.
[omissis]
18
Investiční projekt byl financován prostřednictvím kapitálových injekcí ze strany obcí Gdyně a Kosakowo, které měly pokrýt jak investiční náklady (dále jen „investiční podpora“), tak provozní náklady související s fungováním letiště v počátečním období jeho provozování (do roku 2019) (dále jen „provozní podpora“). Komise uvádí, že ještě před tím, než jí polské orgány opatření oznámily, dohodly se obce Gdyně a Kosakowo na příspěvku v celkové výši přibližně 207,48 milionu polských zlotých (PLN) (asi 51,87 milionu eur), který byl určen na realizaci investičního projektu a pokrytí ztrát letiště v prvních letech jeho provozování. V letech 2007–2019 mělo město Gdyně poskytnout finanční příspěvek ve výši 142,48 milionu PLN (asi 35,62 milionu eur). Obec Kosakowo poskytla 100000 PLN (asi 25000 eur) při založení společnosti PLGK. Komise rovněž uvedla, že v letech 2011–2040 měla obec Kosakowo poskytnout nefinanční příspěvky ve výši 64,9 milionu PLN (asi 16,2 milionu eur) tím, že změní část ročního nájmu za pronájem pozemků (který je povinen jí platit provozovatel letiště) na podíly ve společnosti provozující letiště (body 31 a 32 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
19
Komise zadruhé dospěla k závěru, že kapitálové injekce ve prospěch společnosti PLGK představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Vzhledem k tomu, že finanční prostředky již byly společnosti PLGK poskytnuty, konstatovala Komise rovněž, že polské orgány nedodržely zákaz uvedený v čl. 108 odst. 3 SFEU (bod 191 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
20
Zatřetí Komise zkoumala, zda je dotčená podpora slučitelná s vnitřním trhem s ohledem zejména na čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
[omissis]
24
Začtvrté Komise upřesnila, že dotčená podpora musí být vrácena polským orgánům v rozsahu, v němž byla vyplacena.
25
Na tomto základě přijala Komise napadené rozhodnutí. Výroková část napadeného rozhodnutí zní takto:
„Článek 1
Rozhodnutí 2014/883/EU je vzato zpět [se zrušuje].
Článek 2
1. Kapitálové injekce ve prospěch [společnosti PLGK] uskutečněné mezi 28. srpnem 2007 a 17. červnem 2013 představují státní podporu, již [Polská republika] protiprávně poskytl[a] v rozporu s ustanovením čl. 108 odst. 3 [SFEU] a která je neslučitelná s vnitřním trhem s výjimkou té části kapitálových injekcí, která byla použita na investice nezbytné k provedení činností, které je podle rozhodnutí [o zahájení] nutno považovat za činnosti, jež spadají do oblasti působnosti veřejných orgánů.
2. Kapitálové injekce [ve prospěch společnosti PLGK], které [Polská republika] hodlá poskytnout po dni 17. června 2013 a jejichž cílem je přestavět vojenské letiště Gdyně-Kosakowo na letiště pro civilní letectví, představuje státní podporu, která není slučitelná s vnitřním trhem. Státní podporu proto nelze poskytnout.
Článek 3
1. Státní podporu uvedenou v čl. 2 odst. 1 [Polská republika] získá od příjemce zpět.
2. Částky podpory, které mají být navráceny, jsou úročeny za celé období ode dne, kdy byly příjemci poskytnuty, až do jejich skutečného navrácení. Úroky se počítají ze základu složeného v souladu s kapitolou V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 [ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (Úř. věst. 2004, L 140, s. 1)].
3. [Polská republika] zruší všechny dosud nevyplacené platby podpory uvedené v čl. 2 odst. 2 s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 4
1. Navrácení podpory uvedené v čl. 2 odst. 1 a úroků uvedených v čl. 3 odst. 2 se provede bezodkladně a účinně.
2. [Polská republika] zajistí, aby bylo toto rozhodnutí provedeno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 5
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne [Polská republika] Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit,
b)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření za účelem provedení tohoto rozhodnutí,
c)
dokumenty, kterými doloží, že příjemci bylo nařízeno vrácení podpory.
2. [Polská republika] průběžně informuje Komisi o dalších opatřeních, které přijímá na vnitrostátní úrovni za účelem provedení tohoto rozhodnutí, a to až do doby, dokud nezíská zpět veškerou státní podporu uvedenou v čl. 2 odst. 1 a úroky uvedené v čl. 3 odst. 2. Na žádost Komise [Polská republika] neprodleně poskytne informace o již přijatých a plánovaných opatřeních za účelem provedení tohoto rozhodnutí. [Polská republika] rovněž poskytne podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již příjemce vrátil.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Polské republice.“
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
26
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 15. května 2015 podaly obec Gdyně a společnost PLGK projednávanou žalobu.
27
Rozhodnutím předsedy šestého senátu Tribunálu ze dne 1. prosince 2015 bylo Polské republice povoleno vstoupit do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání žalobkyň.
28
Rozhodnutím ze dne 15. dubna 2016 byla věc přidělena novému soudci zpravodaji.
29
Při změně složení senátů Tribunálu byl na základě čl. 27 odst. 5 jednacího řádu Tribunálu soudce zpravodaj přidělen k sedmému senátu, kterému byla tudíž přidělena tato věc.
30
Na návrh soudce zpravodaje Tribunál (sedmý senát) rozhodl zahájit ústní část řízení a v rámci organizačních procesních opatření upravených článkem 89 odst. 3 jednacího řádu položil účastnicím řízení otázky. Účastnice řízení této výzvě vyhověly ve stanovených lhůtách.
31
Vyjádření účastnic řízení a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 27. dubna 2017.
32
Žalobkyně, s ohledem na upřesnění uvedená v replice společnosti PLGK a v odpovědi obce Gdyně na organizační procesní opatření, navrhují, aby Tribunál:
–
zrušil články 2 až 5 napadeného rozhodnutí;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
33
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
žalobu zamítl;
–
uložil žalobkyním náhradu nákladů řízení.
34
Polská republika podporuje návrhová žádání žalobkyň.
Právní otázky
35
Žaloba je v podstatě založena na šesti žalobních důvodech.
[omissis]
41
Šestý žalobní důvod vychází v podstatě z porušení podstatných formálních náležitostí, porušení procesních pravidel, jakož i porušení zásad řádné správy, ochrany legitimního očekávání a práva na obhajobu.
42
Tribunál považuje za vhodné zabývat se nejprve šestým žalobním důvodem.
[omissis]
57
Šestý žalobní důvod je v podstatě založen na třech výtkách. Zaprvé žalobkyně napadají nezveřejnění napadeného rozhodnutí ke dni podání projednávané žaloby. Zadruhé mají žalobkyně za to, že Komise nemohla zrušit rozhodnutí 2014/883 na základě článku 9 nařízení č. 659/1999. Zatřetí žalobkyně tvrdí, že Komise měla před přijetím napadeného rozhodnutí znovu zahájit formální vyšetřovací řízení a zajistit dodržení jejich procesních práv nebo procesních práv Polské republiky.
[omissis]
Ke třetí výtce, vycházející z neexistence zahájení formálního vyšetřovacího řízení a porušení procesních práv zúčastněných stran
62
Pokud jde o argument, že Komise měla před přijetím napadeného rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení a zajistit dodržení procesních práv zúčastněných stran, je třeba připomenout, že podle judikatury řízení směřující k nahrazení protiprávního aktu může být znovu provedeno od části počínající přesným okamžikem, v němž nastala protiprávnost, aniž by byla Komise povinna znovu provést řízení v části předcházející tomuto přesnému okamžiku (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne12. listopadu 1998, Španělsko v. Komise, C‑415/96, EU:C:1998:533, bod 31; ze dne 3. října 2000, Industrie des poudres sphériques v. Rada, C‑458/98 P, EU:C:2000:531, bod 82, a ze dne 9. července 2008, Alitalia v. Komise, T‑301/01, EU:T:2008:262, body 99 a 142). Tato judikatura týkající se nahrazení aktu zrušeného unijním soudem se použije i v případě, že dotčený akt nebyl zrušen soudem, došlo-li ke zrušení a nahrazení protiprávního aktu jeho autorem (rozsudek ze dne 16. března 2016, Frucona Košice v. Komise, T‑103/14, EU:T:2016:152, bod 61; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek ze dne 12. května 2011, Région Nord-Pas-de-Calais a Communauté d’Agglomération du Douaisis v. Komise, T‑267/08 a T‑279/08, EU:T:2011:209, bod 83).
63
Nicméně skutečnost, že Komise není povinna znovu provést řízení v části předcházející přesnému okamžiku, v němž došlo k protiprávnosti, neznamená, že v zásadě nemusí před přijetím nového rozhodnutí vyzvat zúčastněné osoby k podání připomínek.
64
Je sice pravda, že žádné ustanovení upravující řízení o kontrole státních podpor nevyhrazuje mezi zúčastněnými stranami zvláštní úlohu příjemci podpory (rozsudek ze dne 24. září 2002, Falck a Acciaierie di Bolzano v. Komise, C‑74/00 P a C‑75/00 P, EU:C:2002:524, bod 83) nebo entitě působící pod úrovní státu, která poskytla podporu (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 5. října 2016, Diputación Foral de Bizkaia v. Komise, C‑426/15 P, nezveřejněné, EU:C:2016:757, bod 45, a rozsudek ze dne 12. května 2011, Région Nord-Pas-de-Calais a Communauté d’agglomération du Douaisis v. Komise, T‑267/08 a T‑279/08, EU:T:2011:209, bod 71), která by znamenala, že by mohli uplatnit práva takového rozsahu, jaký má právo na obhajobu jako takové.
65
Z článku 108 odst. 2 SFEU, jakož i z čl. 1 písm. h) nařízení č. 659/1999 však vyplývá, že ve fázi přezkumu má Komise povinnost vyzvat zúčastněné osoby, mezi nimi i dotčené podniky a entitu působící pod úrovní státu, která podporu poskytla, k podání připomínek (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 8. května 2008, Ferriere Nord v. Komise, C‑49/05 P, nezveřejněný, EU:C:2008:259, bod 68, a ze dne 11. prosince 2008, Komise v. Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, bod 55). Toto pravidlo má povahu podstatné formální náležitosti (rozsudky ze dne 11. prosince 2008, Komise v. Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, bod 55, a ze dne 12. září 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies v. Komise, T‑68/03, EU:T:2007:253, bod 42). Musí umožnit zúčastněným stranám účastnit se řízení v přiměřeném rozsahu s ohledem na okolnosti projednávaného případu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. června 1998, British Airways a další v. Komise, T‑371/94 a T‑394/94, EU:T:1998:140, bod 60). V této souvislosti již bylo mimo jiné rozhodnuto, že Komise musí případně vyzvat zúčastněné strany k podání připomínek, pokud se právní režim změnil před přijetím jejího rozhodnutí na základě nových pravidel, ledaže nový právní režim nepředstavuje podstatnou změnu oproti dříve platnému režimu (viz rozsudek ze dne 11. prosince 2008, Komise v. Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, bod 56 a citovaná judikatura).
66
Kromě toho, i když se rozhodnutí o zahájení řízení může omezit na shrnutí relevantních skutkových a právních skutečností, na předběžné hodnocení dotčeného státního opatření směřující k určení, zda má charakter podpory, a na uvedení důvodů, které vyvolávají pochybnosti o jeho slučitelnosti se společným trhem, musí zúčastněným stranám umožnit účinně se účastnit formálního vyšetřovacího řízení, ve kterém budou mít možnost uplatnit své argumenty (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. května 2011, Région Nord-Pas-de-Calais a Communauté d’agglomération du Douaisis v. Komise, T‑267/08 a T‑279/08, EU:T:2011:209, body 80 a 81). Je zejména nezbytné, aby Komise vymezila dostatečným způsobem rámec svého přezkumu, aby nezbavila významu právo zúčastněných stran podat připomínky (viz rozsudek ze dne 1. července 2009, Operator ARP v. Komise, T‑291/06, EU:T:2009:235, bod 38 a citovaná judikatura).
67
V projednávaném případě je třeba uvést, že v rozhodnutí o zahájení řízení Komise předběžně posoudila slučitelnost provozní podpory z hlediska pokynů k regionální podpoře, vzhledem k odkazu v tomto ohledu v bodech 27 a 63 pokynů z roku 2005. Komise zejména uvedla, že letiště Gdyně-Kosakowo leží v regionu, který se nachází v obtížné hospodářské situaci, na který se vztahuje výjimka uvedená v čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU, a že je třeba ověřit, zda jsou splněny podmínky stanovené v bodě 76 pokynů k regionální podpoře (body 64 a 65 rozhodnutí o zahájení řízení).
68
Komise v rozhodnutí 2014/883 uvedla, že „letiště v Gdyni leží ve znevýhodněném regionu, na který se vztahuje výjimka podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU“, a „Komise proto musí posoudit, zda lze dotčenou provozní podporu uznat za slučitelnou s pokyny k regionální podpoře“ (bod 221 odůvodnění rozhodnutí 2014/883). Na základě použití bodu 76 uvedených pokynů na projednávaný případ Komise dospěla k závěru, že provozní podpora nesplňuje „kritéria uvedená v pokynech k regionální podpoře“ (bod 228 odůvodnění rozhodnutí 2014/883).
69
Jak však uvádí správně společnost PLGK, ke které se v tomto bodě ve svých odpovědích na organizační procesní opatření připojila Polská republika a obec Gdyně, Komise provedla v napadeném rozhodnutí změnu právního režimu, pokud jde o analýzu slučitelnosti provozní podpory.
70
V tomto ohledu je třeba nejprve odmítnout argument Komise, podle něhož změna právního základu použitého v napadeném rozhodnutí představuje nový žalobní důvod uvedený společností PLGK poprvé ve stadiu repliky. Z judikatury totiž vyplývá, že žalobní důvod, který představuje rozšíření přímo nebo implicitně dříve v žalobě uvedeného žalobního důvodu, musí být považován za přípustný (rozsudek ze dne 19. května 1983, Verros v. Parlament, 306/81, EU:C:1983:143, bod 9; viz v tomto smyslu rovněž rozsudky ze dne 26. dubna 2007, Alcon v. OHIM, C‑412/05 P, EU:C:2007:252, body 38 až 40, a ze dne 17. července 2008, Campoli v. Komise, C‑71/07 P, EU:C:2008:424, bod 63). V projednávaném případě přitom žalobkyně v žalobě uvedly, že jim mělo být umožněno vyjádřit se k novým argumentům a nové analýze Komise a že nesplnění povinnosti, kterého se v tomto ohledu dovolávají, představuje jako takové porušení podstatných formálních náležitostí. Konkrétně bod II.14 žaloby, který shrnuje žalobní důvody uplatňované na podporu žaloby, je nadepsán: „Porušení podstatných formálních náležitostí v podobě práva žalobkyň podat připomínky a zaujmout stanovisko“. Argument uvedený v replice společnosti PLGK, který se týká konkrétně nové analýzy provedené Komisí v napadeném rozhodnutí, představuje tedy rozšíření žalobního důvodu uvedeného v žalobě, který vychází z porušení podstatných formálních náležitostí v souvislosti s právem žalobkyň mít možnost podat připomínky. Kromě toho a každopádně je třeba připomenout, že pravidlo, podle něhož musí Komise umožnit zúčastněným stranám podat připomínky, má povahu podstatné formální náležitosti. Porušením této podstatné formální náležitosti, které představuje důvod veřejného pořádku, se tedy Tribunál může zabývat i bez návrhu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. května 1991, Interhotel v. Komise, C‑291/89, EU:C:1991:189, bod 14; ze dne 4. dubna 2017, Veřejný ochránce práv v. Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, bod 85, a ze dne 16. března 2016, Frucona Košice v. Komise, T‑103/14, EU:T:2016:152, bod 84).
71
Zadruhé v rámci napadeného rozhodnutí Komise uvedla, že uplatní zásady uvedené v pokynech z roku 2005 na protiprávní investiční podpory letištím poskytnuté přede dnem 4. dubna 2014 – tedy dnem použitelnosti pokynů z roku 2014 – a „zásady stanovené v pokynech […] z roku 2014 na všechny případy týkající se provozní podpory […] letištím i v případě, že byla podpora poskytnuta přede dnem 4. dubna 2014“ (bod 196 odůvodnění napadeného rozhodnutí), což byl projednávaný případ (bod 197 odůvodnění a článek 2 napadeného rozhodnutí). Z toho vyplývá, že Komise při posouzení, zda je provozní podpora slučitelná s vnitřním trhem, již nevycházela z pokynů k regionální podpoře, jako tomu bylo v rámci rozhodnutí o zahájení řízení a rozhodnutí 2014/883, nýbrž ze zásad uvedených v pokynech z roku 2014.
72
Zatřetí, jak vyplývá z pokynů z roku 2014, Komise výslovně uvedla, že „nebude uplatňovat zásady stanovené v pokynech k regionální podpoře na období 2007–2013“ a v „pokynech k regionální státní podpoře na období 2014–2020 […] nebo případných budoucích pokynech k regionální podpoře na státní podporu poskytovanou na letištní infrastrukturu“ (bod 23 pokynů z roku 2014).
73
Začtvrté vedle změny z pokynů k regionální podpoře na pokyny z roku 2014 Komise změnila rovněž výjimku posuzovanou s ohledem na čl. 107 odst. 3 SFEU. Jak vyplývá z rozhodnutí o zahájení řízení a rozhodnutí 2014/883, Komise posuzovala „výjimku podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU“. Bod 76 pokynů k regionální podpoře kromě toho upřesňuje, že provozní podpory lze výjimečně poskytnout v regionech, na které se vztahuje výjimka podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU. Jak přitom vyplývá z bodu 112 pokynů z roku 2014, jejichž zásady použila Komise v napadeném rozhodnutí, slučitelnost provozních podpor je v tomto rámci posuzována „podle čl. 107 odst. 3 písm. c) [SFEU]“.
74
Zapáté pokyny z roku 2014 zavádějí „nový přístup k posuzování“ slučitelnosti podpor určených letištím, mimo jiné pokud jde o „provozní podpor[u] regionálním letištím“ [bod 17 písm. d) pokynů z roku 2014]. Tento nový přístup k posuzování je obsažen v bodě 5.1.2 pokynů z roku 2014. Stanoví šest kumulativních kritérií, mezi nimi kritérium zkoumané Komisí v bodě 246 odůvodnění napadeného rozhodnutí, a sice určení, zda provozní podpora přispívá k dosažení jasně vymezeného cíle společného zájmu. Toto první kritérium samo spočívá na třech alternativních podmínkách, a sice že provozní podpora zvyšuje mobilitu občanů Unie a propojení regionů budováním přístupových bodů pro lety v rámci Unie nebo bojuje proti přesycení letecké dopravy na hlavních letištních uzlech Unie nebo usnadňuje regionální rozvoj. Dvě z těchto tří alternativních podmínek zmínila Komise v bodě 246 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
75
Pokyny k regionální podpoře stanoví, že provozní podporu lze poskytnout „[pokud] je oprávněná z hlediska jejího příspěvku k regionálnímu rozvoji a z hlediska jejího charakteru a [pokud] její výše je úměrná znevýhodněním, která se snaží zmírnit“, což Komise ostatně uvedla v bodě 222 odůvodnění rozhodnutí 2014/883.
76
I když některá kritéria stanovená pokyny z roku 2014 a pokyny k regionální podpoře se k sobě mohou blížit, zejména pokud jde o přínos podpory k regionálnímu rozvoji, jsou tato kritéria nicméně zaprvé v pokynech z roku 2014 propracovanější a zadruhé svou povahou odlišná, jelikož pokyny z roku 2014 se vztahují konkrétně na podpory poskytované letištím a leteckým společnostem. Kromě toho je třeba uvést, že ačkoliv v pokynech k regionální podpoře je příspěvek k regionálnímu rozvoji zásadní podmínkou, v pokynech z roku 2014 jde pouze o podmínku alternativní, jak dokládá použití spojky „nebo“ v bodě 113 těchto pokynů.
77
Zašesté je třeba zdůraznit, že nový přístup k posuzování provozních podpor podle pokynů z roku 2014 má zejména poskytnout přechodné období v délce deseti, během kterého letiště, zejména regionální, mohou těchto podpor využívat, pokud jsou splněny podmínky stanovené uvedenými pokyny (viz zejména body 13, 14 a 112 pokynů z roku 2014).
78
S ohledem na tyto skutečnosti je třeba mít za to, že nový právní režim uplatněný Komisí v napadeném rozhodnutí obsahuje podstatné změny oproti dříve platnému režimu, který byl zohledněn v rozhodnutí o zahájení řízení a v rozhodnutí 2014/883.
79
Kromě toho i za předpokladu, že zrušení rozhodnutí 2014/883 ponechalo, jak tvrdí Komise, formální vyšetřovací řízení neukončené, neměly zúčastněné strany možnost podat připomínky, jelikož uvedené řízení bylo opět ukončeno současně s přijetím napadeného rozhodnutí. Je třeba rovněž uvést, že pokyny z roku 2014 byly zveřejněny dne 4. dubna 2014, tedy po přijetí rozhodnutí 2014/883, a tudíž po původním ukončení vyšetřovacího řízení. Z toho plyne, že mezi okamžikem zveřejnění pokynů z roku 2014 a přijetím napadeného rozhodnutí neměly zúčastněné strany možnost podat účinně své připomínky k použitelnosti a případnému dopadu uvedených pokynů, třebaže tyto pokyny představovaly změnu právního režimu, který se Komise rozhodla na daný případ použít.
80
Ostatní argumenty Komise nemohou tyto úvahy zpochybnit.
81
Zejména musí být odmítnut argument Komise, že společnost PLGK neprokázala, v jakém rozsahu mohla mít skutečnost, že nebyla vyzvána vyjádřit se k uplatnění pokynů z roku 2014, vliv na její právní postavení, ani v jakém rozsahu mohla možnost vyjádřit se v tomto ohledu vést k odlišnému obsahu napadeného rozhodnutí. Právo zúčastněných stran mít možnost podat připomínky má totiž povahu podstatné formální náležitosti ve smyslu článku 263 SFEU, jejíž porušení zjištěné v projednávané věci má za následek zrušení vadného aktu, aniž je nezbytné prokazovat dopad na účastníka řízení, který se takového porušení dovolává, či to, že správní řízení mohlo vést k jinému výsledku (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 6. dubna 2000, Komise v. ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, bod 52, a ze dne 8. září 2016, Goldfish a další v. Komise, T‑54/14, EU:T:2016:455, bod 47; stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Bensada Benallal, C‑161/15, EU:C:2016:3, bod 92). Kromě toho a každopádně vzhledem ke změnám provedeným v souvislosti s právním základem podle Smlouvy o FEU [článek 107 SFEU odst. 3 písm. a), poté článek 107 SFEU, odst. 3 písm. c)] a s použitelnými pokyny, které podstatně mění právní režim posuzování slučitelnosti provozní podpory, nelze předjímat rozsah připomínek, které by mohly zúčastněné strany podat, třebaže Komise dospěla v napadeném rozhodnutí ke stejnému závěru jako v dříve platném rozhodnutí.
82
Pokud jde o skutečnost, že žalobkyně nepodaly připomínky v návaznosti na rozhodnutí o zahájení řízení, je tato irelevantní pro účely určení, zda mohly takové připomínky podat v návaznosti na zrušení rozhodnutí 2014/883 a před přijetím napadeného rozhodnutí.
83
Pokud jde o argumenty Komise uvedené v rámci její odpovědi na organizační procesní opatření, podle nichž nepoužila „nové zásady“ vycházející z pokynů z roku 2014, pokud jde o provozní podporu, jsou založeny v zásadě na tom, že jak v rozhodnutí 2014/883, tak v napadeném rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že provozní podpora je slučitelná s vnitřním trhem v rozsahu, v němž je s uvedeným trhem slučitelná samotná investiční podpora. Tyto argumenty nicméně v podstatě tvrdí, že napadené rozhodnutí by mělo stejný obsah, kdyby zúčastněné strany byly vyzvány k podání připomínek. Musí být tedy odmítnuty ze stejných důvodů, jaké jsou uvedeny v bodě 81 výše.
84
Každopádně je třeba připomenout, jak vyplývá zejména z bodů 196 a 197 odůvodnění napadeného rozhodnutí, že Komise upřesnila, že v projednávaném případě uplatní v souvislosti s provozní podporou zásady stanovené v pokynech z roku 2014. V tomto rámci Komise zmínila pokyny z roku 2014 výslovně v bodě 245 napadeného rozhodnutí, kde uvedla, že skutečnost, že provozní podpora je neslučitelná s vnitřním trhem v rozsahu, v němž je s tímto trhem neslučitelná samotná investiční podpora, je platný stejnou měrou „i na základě pokynů […] z roku 2014“. Kromě toho v bodě 246 napadeného rozhodnutí uplatnila první kritérium pokynů z roku 2014, přičemž toto kritérium se podstatně liší od podmínek uvedených v bodu 76 pokynů k regionální podpoře (viz bod 76 výše). Je třeba rovněž zdůraznit, že jak vyplývá z bodů 198 až 202 napadeného rozhodnutí, zásady vycházející z pokynů z roku 2014 byly uplatněny za účelem odlišení financování v rámci investičních podpor od financování v rámci provozních podpor.
85
Kromě toho je třeba uvést, že napadené rozhodnutí obsahuje přinejmenším jednu nepřesnost, převzatou ostatně Komisí v odpovědi na organizační procesní opatření a týkající se právního rámce, v němž dospěla k závěru, že provozní podpora je neslučitelná s vnitřním trhem v rozsahu, v němž je s uvedeným trhem neslučitelná samotná investiční podpora. Komise totiž v bodě 245 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla, že tento závěr (který je uveden i v bodě 227 odůvodnění rozhodnutí 2014/883), „učiněný na základě pokynů […] z roku 2005“ je platný stejnou měrou i na základě pokynů […] z roku 2014. Jak přitom vyplývá z bodů 227 a 228 odůvodnění rozhodnutí 2014/883, Komise provedla posouzení v rámci pokynů k regionální podpoře a na základě čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU. Konkrétně, úvaha Komise, kterou uvedla ostatně pouze pro úplnost, jak dokládá použití výrazu „každopádně“, byla uvedena před závěrem obsaženým v bodě 228 odůvodnění rozhodnutí 2014/883, podle nějž se „Komise […] proto domnívá, že provozní podpora […] nesplňuje kritéria uvedená v pokynech k regionální podpoře“.
86
Kromě toho závěr, že provozní podpora je neslučitelná s vnitřním trhem v rozsahu, v němž je s uvedeným trhem neslučitelná samotná investiční podpora, nevyplývá z podmínky výslovně stanovené pokyny k regionální podpoře nebo pokyny z roku 2014. Z těchto pokynů tedy nelze vyvozovat, že zúčastněné strany měly možnost uplatnit v tomto ohledu své připomínky, což nicméně v podstatě tvrdí Komise v odpovědi na organizační procesní opatření. Je třeba dodat, že rozhodnutí 2014/883 bylo zrušeno a že sporné není to, zda zúčastněné strany měly možnost podat připomínky k tomuto rozhodnutí, nýbrž zda měly možnost tak učinit v rámci formálního vyšetřovacího řízení. V rozhodnutí o zahájení řízení přitom Komise pouze uvedla, že provozní podpora je v zásadě neslučitelná s vnitřním trhem, ledaže splňuje kritéria stanovená v pokynech k regionální podpoře, což zdá se a priori neplatí, jelikož Pomořany již jsou obsluhovány letištěm v Gdaňsku (úvodní část nadepsaná „Posouzení opatření“ a body 63 až 67 rozhodnutí o zahájení řízení).
87
Pokud jde o argument předložený Komisí poprvé na jednání a vycházející z toho, že závěr, že provozní podpora je neslučitelná s vnitřním trhem v rozsahu, v němž je s uvedeným trhem neslučitelná samotná investiční podpora, vyplývá z „autonomního“ právního základu vycházejícího ze Smlouvy, nemá žádnou oporu ve znění rozhodnutí 2014/883 nebo napadeného rozhodnutí. Vedle neexistence odůvodnění v tomto smyslu a upřesnění v napadeném rozhodnutí totiž Komise svůj závěr učinila, jak bylo uvedeno výše, v kontextu čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU a pokynů k regionální podpoře v případě rozhodnutí 2014/883, a v kontextu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a pokynů z roku 2014 v případě napadeného rozhodnutí.
88
Konečně, pokud jde o odkaz Komise na věc, v níž byl vydán rozsudek ze dne 18. listopadu 2004, Ferriere Nord v. Komise (T‑176/01, EU:T:2004:336), je třeba uvést, že Tribunál v uvedené věci konstatoval, že „[z]ásady stanovené v obou [předmětných] pokynech jsou ve vztahu k […] důvodům [rozhodnutí napadeného v této věci] v podstatě totožné“. Konkrétně oba pokyny dotčené v uvedené věci upravovaly způsobilost investic, jejichž cílem je ochrana životního prostředí a oba pokyny kromě toho obsahovaly stejný způsob výpočtu nákladů, na něž se může vztahovat opatření podpory (rozsudek ze dne 18. listopadu 2004, Ferriere Nord v. Komise, T‑176/01, EU:T:2004:336, bod 77). Kromě toho důvody uvedené v rozhodnutí napadeném v této věci se týkaly v podstatě totožných podmínek stanovených oběma pokyny. Jak bylo uvedeno výše, v projednávaném případě jsou pokyny k regionální podpoře a pokyny z roku 2014 podstatně odlišné, zejména pokud jde o první podmínku stanovenou pokyny z roku 2014 a posuzovanou Komisí v napadeném rozhodnutí, a nadto provádějí odlišná ustanovení Smlouvy o FEU.
89
Vzhledem ke všem těmto skutečnostem je třeba konstatovat, že Komise nesplnila povinnost umožnit zúčastněným stranám podat připomínky, přičemž není nezbytné určovat, zda toto nesplnění povinnosti představuje rovněž porušení procesních pravidel, práva na řádnou správu, legitimního očekávání a práva na obhajobu, kterých se žalobkyně před Tribunálem dovolávají. Není zejména třeba vyjadřovat se k možnosti žalobkyň dovolávat se před Tribunálem porušení práva Polské republiky na obhajobu, na které poukázal tento členský stát ve spisu vedlejšího účastníka. Stejně tak není v tomto kontextu nezbytné určovat, zda Komise nesplnila svou povinnost rovněž tím, že nevyzvala zúčastněné strany k podání připomínek k faktickým změnám provedeným v napadeném rozhodnutí.
90
Pokud jde o rozsah takto zjištěné protiprávnosti, je třeba uvést, že i když dotčenou podporu tvoří de facto dva typy financování, a sice investiční podpora a provozní podpora, byly tyto různé druhy financování posuzovány Komisí společně a kvalifikovány jako státní podpora. Komise zejména dospěla k závěru, v bodě 191 odůvodnění napadeného rozhodnutí, že „kapitálové injekce poskytnuté ve prospěch [společnosti PLGK představují] státní podporu“. K učinění tohoto závěru Komise použila zejména kritérium soukromého investora v tržním hospodářství, přičemž nerozlišovala mezi různými druhy financování. Toto celkové posouzení se odráží ostatně i ve výroku napadeného rozhodnutí, jelikož Komise v čl. 2 odst. 1 tohoto rozhodnutí konstatuje, že „[k]apitálové injekce ve prospěch [společnosti PLGK] uskutečněné mezi 28. srpnem 2007 a 17. červnem 2013 představují státní podporu, již [Polská republika] protiprávně poskytl[a]“. Tyto kapitálové injekce, uskutečněné mezi 28. srpnem 2007 a 17. červnem 2013 jsou uvedeny v tabulce v bodě 57 odůvodnění napadeného rozhodnutí, přičemž Komise nerozlišuje mezi částkami přiznanými v rámci provozní podpory a v rámci investiční podpory. Kromě toho v čl. 3 odst. 1 napadeného rozhodnutí je stanoveno, že „[s]tátní podporu uvedenou v čl. 2 odst. 1 [Polská republika] získá od příjemce zpět“, opět aniž je rozlišováno mezi financováním v souvislosti s investicemi a financováním v souvislosti s provozem. Konečně posouzení slučitelnosti investiční podpory a slučitelnosti provozní podpory spolu úzce souvisí, což Komise potvrdila v odpovědi na organizační procesní opatření. Za těchto podmínek nelze vykládat výrok napadeného rozhodnutí tak, že se vztahuje odděleně na investiční podporu a na provozní podporu. Pokud jde o argument vznesený Komisí na jednání, že zrušení článků 2 až 5 napadeného rozhodnutí v plném rozsahu je v rozporu s žalobním důvodem uplatňovaným žalobkyněmi, který zpochybňuje pouze provozní podporu, je třeba uvést, zaprvé, že žalobkyně navrhují zrušení uvedených článků, zadruhé, že předmětný důvod je důvodem veřejného pořádku a zatřetí, že argument Komise nemůže zpochybnit skutečnost, že články 2 až 5 napadeného rozhodnutí se vztahují neoddělitelně na investiční i provozní podporu.
91
Vzhledem k výše uvedenému je třeba šestému žalobnímu důvodu vyhovět a v důsledku toho zrušit články 2 až 5 napadeného rozhodnutí, aniž je třeba zkoumat ostatní žalobní důvody uplatňované na podporu žaloby.
[omissis]
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (sedmý senát)
rozhodl takto:
1)
Články 2 až 5 rozhodnutí Komise (EU) 2015/1586 ze dne 26. února 2015, týkající se opatření SA.35388 (13/C) (ex 13/NN a ex 12/N) – Polsko – Výstavba letiště Gdyně-Kosakowo, se zrušují.
2)
Evropská komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení, které vynaložily Gmina Miasto Gdynia a Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o.
3)
Polská republika ponese vlastní náklady řízení.
Tomljenović
Bieliūnas
Marcoulli
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 17. listopadu 2017.
Podpisy.
( *1 ) – Jednací jazyk: polština.
( 1 ) – Jsou uvedeny pouze ty body tohoto rozsudku, jejichž zveřejnění považuje Tribunál za účelné.
Full & Egal Universal Law Academy