DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (sixième chambre)
27 avril 2017 (*)
« Aides d’État – Aide en faveur d’une compagnie aérienne utilisant l’aéroport de Zweibrücken – Avantage – Imputabilité à l’État – Obligation de motivation – Confiance légitime – Accès aux documents – Documents afférents à une procédure de contrôle des aides d’État – Refus d’accorder l’accès aux documents sollicités – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit »
Dans l’affaire T‑375/15,
Germanwings GmbH, établie à Cologne (Allemagne), représentée par Me A. Martin-Ehlers, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée initialement par MM. A. Buchet, T. Maxian Rusche, R. Sauer et Mme K. Herrman, puis par MM. Buchet, Rusche, Mme Herrman et M. S. Noë, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant, d’une part, à l’annulation partielle de la décision (UE) 2016/152 de la Commission, du 1er octobre 2014, relative à l’aide d’État SA.27339 (12/C) (ex 11/NN) mise à exécution par l’Allemagne en faveur de l’aéroport de Zweibrücken et des compagnies aériennes utilisant cet aéroport (JO 2016, L 34, p. 68), et, d’autre part, à l’annulation de la décision GESTDEM 2015/1288 de la Commission, du 11 mai 2015, refusant l’accès partiel au dossier administratif relatif à la procédure d’aide d’État SA.27339,
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé de MM. G. Berardis, président, S. Papasavvas (rapporteur) et Mme O. Spineanu-Matei, juges,
greffier : Mme S. Bukšek Tomac, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 6 décembre 2016,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 La requérante, Germanwings GmbH, est une compagnie aérienne à bas coûts établie en Allemagne, qui propose ses services à partir de ce pays vers diverses destinations en Europe.
2 L’aéroport de Zweibrücken est situé en Allemagne, dans le Land de Rhénanie-Palatinat.
3 L’aéroport de Zweibrücken était détenu et exploité, à l’époque des faits, par Flughafen Zweibrücken GmbH (ci-après « FZG »), société détenue à 100 % par Flugplatz GmbH Aeroville Zweibrücken (ci-après « FGAZ »), elle-même filiale à 50 % du Land de Rhénanie-Palatinat et à 50 % de la Zweckverband Entwicklungsgebiet Flugplatz Zweibrücken, une association de collectivités locales de ce Land.
4 Du 15 septembre 2006 au 9 janvier 2011, la requérante a assuré une liaison aérienne entre l’aéroport de Zweibrücken et l’aéroport de Berlin-Schönefeld. À cette fin, elle a conclu avec FZG deux accords de services aéroportuaires couvrant, le premier, la période du 15 septembre 2006 au 15 septembre 2009 (ci-après le « premier accord ») et, le second, la période du 30 juin 2008 au 31 décembre 2011 (ci-après le « second accord »), et fixant, notamment, les redevances aéroportuaires dues pour l’utilisation de l’aéroport.
5 Les compagnies aériennes TUIFly et Ryanair ont également offert leurs services au départ et à l’arrivée de l’aéroport de Zweibrücken, respectivement, de 2007 à 2014 et de 2008 à 2009.
6 À la suite d’une question d’un député européen, d’une plainte, et après avoir adressé des demandes de renseignements aux autorités allemandes et à Ryanair, la Commission européenne a décidé, le 22 février 2012, d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, concernant, d’une part, des mesures en faveur de FZG et de FGAZ, et, d’autre part, des mesures en faveur des compagnies aériennes opérant à partir de l’aéroport de Zweibrücken, dont la requérante.
7 À l’issue de la procédure formelle d’examen, la Commission a adopté, le 1er octobre 2014, la décision (UE) 2016/152 relative à l’aide d’État SA.27339 (12/C) (ex 11/NN) mise à exécution par l’Allemagne en faveur de l’aéroport de Zweibrücken et des compagnies aériennes utilisant cet aéroport (ci-après la « décision de 2014 »).
8 S’agissant des mesures concernant la requérante, la Commission a estimé que le premier accord constituait une aide d’État illégale et incompatible avec le marché commun et en a ordonné la récupération. En revanche, elle a estimé que le second accord ne constituait pas une aide d’État.
9 Le dispositif de la décision de 2014 se lit comme suit :
« Article premier
1. […]
2. L’aide d’État illégalement mise à exécution par l[a République fédérale d’Allemagne] en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE] en faveur de Germanwings, TUIFly et Ryanair/AMS au moyen de contrats de services aéroportuaires et de contrats de services de marketing conclus le 15 septembre 2006 (Germanwings), le 1er avril 2008 (TUIFly), et le[s] 22 septembre [et] 6 octobre 2008 [Ryanair/Airport Marketing Services (« AMS »)] est incompatible avec le marché intérieur.
Article 2
1. […]
2. Le contrat de services aéroportuaires conclu par FZG avec Germanwings le 30 juin 2008 ne constitue pas une aide d’État.
Article 3
1. L[a République fédérale d’Allemagne] récupère l’aide incompatible visée à l’article 1er auprès des bénéficiaires.
[…]
4. Les montants à récupérer sont les suivants :
[…]
e) concernant le contrat de services aéroportuaires conclu entre Germanwings et FZG le 15 septembre 2006 : le montant de l’aide incompatible ;
[…] »
10 Le 27 février 2015, la requérante a demandé à la Commission, sur le fondement du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), accès aux informations concernant la ventilation des coûts relatifs au premier et au second accord.
11 Le 25 mars 2015, la Commission a refusé l’accès aux documents en cause.
12 Le 15 avril 2015, la requérante a adressé à la Commission une demande confirmative d’accès aux documents.
13 Par la décision GESTDEM 2015/1288, du 11 mai 2015 (ci-après la « décision de 2015 »), la Commission a confirmé le refus d’accès aux documents en cause, en se fondant sur les motifs visés à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret (protection des intérêts commerciaux) et troisième tiret (protection des objectifs des activités d’inspection), du règlement n° 1049/2001, en constatant qu’aucun intérêt public supérieur ne justifiait la divulgation et en estimant qu’aucun accès partiel ne pouvait être accordé.
Procédure et conclusion des parties
14 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 10 juillet 2015, la requérante a introduit le présent recours.
15 À la suite de la clôture de la phase écrite de la procédure, la requérante a, en vertu de l’article 84, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, produit des moyens nouveaux. La Commission a présenté ses observations à cet égard dans le délai imparti.
16 Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (sixième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89, paragraphe 3, du règlement de procédure, a posé des questions aux parties et a demandé à la Commission de produire des documents.
17 Les parties ont déféré à cette demande dans le délai imparti. En annexe à sa réponse à la question du Tribunal, la requérante a, en vertu de l’article 85, paragraphe 3, du règlement de procédure, produit des preuves supplémentaires.
18 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 6 décembre 2016. La Commission a également présenté, lors de l’audience, ses observations sur la production, par la requérante, de preuves supplémentaires, en réponse à la question du Tribunal (point 17 ci-dessus).
19 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler l’article 1er, paragraphe 2, de la décision de 2014, dans la mesure où il concerne le premier accord, ainsi que l’article 3, paragraphe 4, sous e), de ladite décision ;
– annuler la décision de 2015 ;
– condamner la Commission aux dépens.
20 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme étant irrecevable, ou, en tout état de cause, non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur la recevabilité du recours
21 Sans soulever formellement d’exception d’irrecevabilité, la Commission estime que le recours est irrecevable au motif que les moyens dirigés contre la décision de 2014 et la décision de 2015 ne ressortent pas de manière cohérente de la requête. En outre, cette dernière ne contiendrait pas d’arguments détaillés à l’appui de la demande d’annulation de la décision de 2015. À titre subsidiaire, la Commission estime que le recours n’est recevable, s’agissant de la décision de 2014, qu’en tant qu’il a trait à une erreur d’appréciation dans le cadre de l’examen du critère de l’investisseur privé en économie de marché, et, s’agissant de la décision de 2015, qu’en tant qu’il a trait aux motifs visés au point 35 de la requête. Quant aux sections 3 et 4 de la requête, ils seraient partiellement inopérants.
22 La requérante rétorque que la requête répond aux exigences de cohérence posées par la jurisprudence, la Commission ayant d’ailleurs pu identifier avec précision les moyens soulevés.
23 À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 76, sous d), du règlement de procédure, toute requête doit indiquer l’objet du litige, les moyens et les arguments invoqués ainsi qu’un exposé sommaire desdits moyens. Indépendamment de toute question de terminologie, cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant sans autres informations à l’appui. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il est nécessaire, pour qu’un recours soit recevable au regard de la disposition susmentionnée, que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celui-ci se fonde ressortent à tout le moins sommairement, mais d’une façon cohérente et compréhensible de la requête elle-même (voir ordonnance du 28 avril 1993, De Hoe/Commission, T‑85/92, EU:T:1993:39, point 20 et jurisprudence citée).
24 En l’espèce, force est de constater que, nonobstant, d’une part, la structure atypique de la requête, laquelle contient une présentation succincte des griefs (section 1), une présentation détaillée de ceux-ci (sections 5 à 10), ainsi qu’une synthèse portant sur la recevabilité et le fond des demandes d’annulation (section 11) et, d’autre part, le fait que, eu égard à leur objet, elles ne correspondent pas entre elles avec précision, les moyens invoqués par la requérante sont indiqués de manière suffisamment claire et précise pour permettre à la Commission de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, et ce tant en ce qu’ils sont dirigés contre la décision de 2014 que contre la décision de 2015.
25 Il ressort en effet de la requête, et notamment de ses sections 5 et 7 à 9, que, à l’appui de la demande d’annulation partielle de la décision de 2014, la requérante soulève, en substance, quatre moyens, tirés, le premier, d’un défaut de motivation, le deuxième, de l’absence d’avantage, le troisième, de l’absence de ressources étatiques, et, le quatrième, d’une violation du principe de protection de la confiance légitime. Quant à la demande d’annulation de la décision de 2015, il ressort également de la requête, en particulier de son point 6, que la requérante soulève, en substance, deux moyens, tirés, le premier, d’un défaut de motivation, et le second, d’une violation de l’article 4, du règlement n° 1049/2001.
26 Il convient d’ailleurs de relever que, ainsi que la requérante l’indique dans la réplique, la Commission a clairement identifié les moyens invoqués en l’espèce. Cette institution a ainsi été mise en mesure de préparer sa défense et le Tribunal de statuer sur le recours dans son ensemble.
27 Il importe enfin de préciser, s’agissant du prétendu caractère inopérant des sections 3 et 4 de la requête évoqué par la Commission, que, par le biais de ces points, la requérante présente son point de vue concernant le contexte factuel du litige ainsi qu’une prétendue présentation erronée ou incomplète des faits dans la décision de 2014. Aussi, comme le fait, en substance, valoir la Commission, les éléments avancés dans lesdits points ne seront pris en compte que dans la mesure où ils viennent au soutien d’un argument ou d’un moyen soulevé dans la requête.
28 Il s’ensuit que la fin de non-recevoir tirée de la prétendue incohérence de la requête doit être écartée.
Sur la demande d’annulation partielle de la décision de 2014
29 À l’appui de la demande d’annulation partielle de la décision de 2014, la requérante soulève, dans la requête, en substance, les quatre moyens évoqués au point 25 ci-dessus. Elle a également produit, à la suite de la clôture de la phrase écrite de la procédure, deux moyens nouveaux relatifs, le premier, à la date de la décision d’investir dans le terminal de l’aéroport de Zweibrücken et, le second, à la ventilation des coûts.
Sur le premier moyen, tiré d’un défaut de motivation
30 La requérante estime que la décision de 2014 est entachée d’un défaut de motivation, étant donné qu’elle n’indique ni les coûts qui ont été imputés au premier accord, ni leurs montants. En l’absence de cette ventilation des coûts, elle ne serait pas en mesure de comprendre les appréciations de la Commission.
31 La Commission rétorque que la décision de 2014 indique le montant total des coûts imputés au premier accord et les appréciations s’y rapportant et que ladite décision présente la ventilation des différents postes de coûts. En tout état de cause, la requérante serait en mesure de comprendre l’approche suivie au regard des éléments du dossier de la procédure administrative, dont elle connaîtrait l’essentiel.
32 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, point 63 et jurisprudence citée).
33 Par ailleurs, l’article 339 TFUE fait obligation aux membres, fonctionnaires et agents des institutions de l’Union européenne de ne pas divulguer les informations qui, par leur nature, sont couvertes par le secret professionnel. Cependant, un défaut de motivation ne saurait être justifié par l’obligation édictée audit article de respecter le secret professionnel. Conformément à la jurisprudence, l’obligation de respecter les secrets d’affaires ne saurait être interprétée à ce point extensivement qu’elle vide l’exigence de motivation de son contenu essentiel (voir, en ce sens, arrêt du 13 mars 1985, Pays-Bas et Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commission, 296/82 et 318/82, non publié, EU:C:1985:113, point 27).
34 En l’espèce, il convient de constater, d’emblée, que la version non confidentielle de la décision de 2014, telle que publiée au Journal officiel de l’Union européenne, occulte un grand nombre de données économiques.
35 Toutefois, cette circonstance ne permet pas de conclure, en tant que telle, à un défaut de motivation au sens de l’article 296 TFUE ou à une violation du droit à une protection juridictionnelle effective. En effet, le raisonnement de la Commission ressort clairement de la version non confidentielle de la décision de 2014 à laquelle la requérante a eu accès et qui a été annexée à la requête.
36 À titre liminaire, il convient de relever, à cet égard, que, au considérant 332 de la décision de 2014, la Commission indique que, afin d’estimer si un accord conclu par un aéroport public et une compagnie aérienne confère un avantage économique à cette dernière, il convient d’examiner si ledit accord est conforme au critère de l’investisseur en économie de marché. Elle souligne que, en appliquant ce critère à un contrat conclu par un aéroport et une compagnie aérienne, il est nécessaire d’examiner si, au moment de la conclusion du contrat, un investisseur avisé dans une économie de marché serait parti du principe que le contrat concerné entraînerait un bénéfice plus élevé que celui possible dans toute autre situation. Elle précise que ce bénéfice supérieur est calculé sur la base de la différence entre les recettes supplémentaires censées découler du contrat (c’est-à-dire la différence entre les recettes générées en cas de conclusion du contrat et les recettes générées en l’absence de contrat) et les coûts supplémentaires censés découler du contrat (c’est-à-dire la différence entre les coûts occasionnés en cas de conclusion du contrat et les coûts occasionnés en l’absence de contrat). Elle ajoute, au considérant 333 de la même décision, que la totalité des recettes et des coûts supplémentaires pertinents liés au contrat doit être prise en considération et relève notamment, au considérant 334 de cette décision, que les coûts supplémentaires escomptés doivent comprendre tout particulièrement l’ensemble des coûts supplémentaires d’exploitation et d’investissement qui n’auraient pas été exposés en l’absence de contrat ainsi que les coûts engagés pour les subventions au marketing et d’autres mesures d’incitation financière.
37 Ensuite, en ce qui concerne spécifiquement l’évaluation des recettes et des coûts supplémentaires en cause en l’espèce, la version non confidentielle de la décision de 2014 à laquelle la requérante a eu accès indique, dans le tableau n° 8, figurant au considérant 379 de ladite décision, les données qui ont été communiquées par les autorités allemandes et qui se rapportent au premier accord et au second accord. Il en ressort que, en ce qui concerne le premier accord et pendant la durée de celui-ci, il était prévu des recettes supplémentaires liées à l’aviation d’un montant de 369 705 euros, des recettes supplémentaires non liées à l’aviation d’un montant de 231 996 euros, des coûts supplémentaires d’un montant de 1 717 673 euros, de sorte que le résultat nominal prévisionnel s’élevait à - 1 115 971 euros. Ainsi qu’il découle du tableau n° 9, figurant au considérant 409 de cette décision, c’est cette dernière somme qui a été retenue comme montant approximatif de l’aide d’État reçue par la requérante.
38 Il découle en outre du considérant 380 de la décision de 2014, notamment, que, afin d’établir le tableau n° 8, les coûts supplémentaires escomptés ont été calculés, par les autorités allemandes, sur la durée de l’accord, en tenant compte de l’amortissement des investissements nécessaires pour gérer l’aviation commerciale (le « nouveau » terminal, les nouveaux comptoirs d’enregistrement, les parcs de stationnement, etc.) ainsi que des coûts de personnel et de matériel supplémentaires. Il est également précisé que seuls les coûts engendrés par chaque compagnie aérienne prise individuellement ont été pris en compte. À cet égard, il est souligné que les autorités allemandes ont indiqué que les coûts du « nouveau » terminal et de l’embauche de personnel supplémentaire étaient initialement dus aux nouvelles activités de la requérante au départ de l’aéroport de Zweibrücken et que ces coûts avaient, par conséquent, été essentiellement imputés au premier accord.
39 Par ailleurs, il découle du considérant 384 de la décision de 2014 que, s’agissant des coûts supplémentaires, la Commission a estimé devoir se fonder sur les données communiquées par les autorités allemandes et par FGAZ et FZG. Elle a en effet considéré, s’agissant des coûts d’exploitation supplémentaires, ne pas être en mesure de les estimer de façon autonome et, s’agissant des coûts d’investissement supplémentaires, que les autorités allemandes, FGAZ et FZG étaient les mieux placées pour estimer quel investissement pouvait être lié à un contrat de services aéroportuaires particulier. Après analyse des données fournies par les autorités allemandes, la Commission a admis que le calcul général des coûts supplémentaires était « raisonnable ».
40 En outre, au considérant 385 de la décision de 2014, la Commission indique qu’il apparaît « raisonnable » que le premier accord soit à l’origine de l’embauche de personnel supplémentaire pour répondre aux besoins de la requérante et des investissements initiaux dans la rénovation du terminal, étant donné que cet accord a été le déclencheur du développement vigoureux de l’aviation commerciale à l’aéroport de Zweibrücken.
41 Enfin, la Commission conclut, aux considérants 386 et 387 de la décision de 2014, que, étant donné que le résultat escompté est négatif pour le premier accord, FGAZ et FZG n’ont pas agi comme un investisseur avisé en économie de marché en concluant cet accord, de sorte que celui-ci confère un avantage économique à la requérante. Tel n’est en revanche pas le cas du second accord, étant donné que celui-ci mène à un résultat positif.
42 Force est donc de constater que la décision de 2014 indique la manière dont la Commission a procédé à l’examen du critère de l’investisseur privé, et notamment, en comparant les recettes supplémentaires générées par la conclusion du premier accord et les coûts supplémentaires induits par celle-ci. En particulier, en ce qui concerne les coûts supplémentaires imputés au premier accord, ladite décision mentionne, ainsi qu’il découle notamment des points 37 et 38 ci-dessus, le montant total de ceux-ci, en l’occurrence 1 717 673 euros, lequel a été communiqué par les autorités allemandes. Elle précise en outre que ces coûts correspondent aux investissements requis pour assurer l’activité d’aviation commerciale (le « nouveau » terminal, les nouveaux comptoirs d’enregistrement, les parcs de stationnement, etc.) ainsi que des coûts de personnel et de matériel supplémentaires, générés pendant la durée de l’accord. Elle permet enfin de comprendre la raison pour laquelle ces coûts ont été imputés au premier accord.
43 Il s’ensuit de ce qui précède que la décision de 2014 permet, d’une part, à la requérante de connaître la nature des coûts supplémentaires imputés au premier accord, le montant global de ceux-ci ainsi que le raisonnement de la Commission s’agissant des motifs justifiant cette imputation, et, d’autre part, au Tribunal d’exercer son contrôle à cet égard.
44 Certes, la décision de 2014 ne détaille pas, pour chaque type de coûts, le montant pris en compte pour déterminer le montant total de 1 717 673 euros imputés au premier accord. En outre, elle n’indique pas les montants imputés aux accords conclus par FZG avec d’autres compagnies aériennes.
45 Toutefois, ainsi qu’il découle de la jurisprudence, dès lors que la décision litigieuse faisait ressortir clairement le raisonnement suivi par la Commission pour permettre d’en contester ultérieurement le bien-fondé devant la juridiction compétente, il serait excessif d’exiger une motivation spécifique pour chacun des choix techniques ou chacun des éléments chiffrés sur lesquels s’appuie ce raisonnement (voir arrêt du 1er juillet 2008, Chronopost et La Poste/UFEX e.a., C‑341/06 P et C‑342/06 P, EU:C:2008:375, point 108 et jurisprudence citée).
46 Or, en l’espèce, il peut être considéré que le détail, pour chaque type de coûts, du montant pris en compte, n’apparaît pas strictement nécessaire ni pour que la requérante puisse comprendre le raisonnement suivi par la Commission, ni pour qu’elle soit en mesure de développer ses moyens de recours.
47 Ainsi, si, eu égard au libellé de la version non confidentielle de la décision de 2014 à laquelle la requérante a eu accès, celle-ci n’a pas été mise en mesure de vérifier l’exactitude du détail des coûts supplémentaires pris en considération par la Commission afin de déterminer le montant de ceux-ci, il n’en demeure pas moins que, dès lors que ladite décision indique les types de coûts pris en compte ainsi que le montant total de ceux-ci, la requérante était en mesure de contester ce dernier devant le Tribunal, en particulier en avançant les montants qu’elle considérait comme corrects.
48 À cet égard, la requérante aurait notamment pu prendre appui sur le courrier du 11 décembre 2014 que le Land de Rhénanie-Palatinat lui avait adressé et par lequel ce dernier lui avait indiqué la manière dont les coûts supplémentaires avaient été calculés et communiqués à la Commission. Si les données qu’il contient sont certes incomplètes, en particulier en ce que tous les coûts supplémentaires en cause ne sont pas mentionnés, notamment les coûts de matériel, il en ressort néanmoins, d’une part, que les coûts en cause en l’espèce sont relatifs à des coûts supplémentaires de personnel, d’amortissement des investissements ainsi que de matériel et de prestation, et, d’autre part, que les deux premières de ces trois catégories de coûts supplémentaires ont été évaluées, respectivement, à 166 000 euros et à 45 000 euros par an.
49 Force est toutefois de relever que, dans la requête, la requérante concentre principalement sa critique sur la manière dont les coûts ont été imputés au premier accord. Il est d’ailleurs à noter que, nonobstant la circonstance qu’elle soutient, à titre subsidiaire, que la totalité des coûts ne peut être imputée au premier accord, elle n’a pas avancé d’élément visant à démontrer que le montant total des coûts supplémentaires en cause, soit 1 717 673 euros, serait erroné, ni n’a produit de données chiffrées concernant les coûts évoqués dans la décision de 2014. Si tel avait été le cas, il aurait alors appartenu à la Commission de se justifier devant le Tribunal dans le cadre de l’instruction contentieuse (voir, en ce sens, arrêt du 1er juillet 2008, Chronopost et La Poste/UFEX e.a., C‑341/06 P et C‑342/06 P, EU:C:2008:375, point 110).
50 En revanche, la circonstance que toutes les données en cause ne figuraient pas dans le corps de la décision de 2014 elle-même ne permet pas de conclure que ladite décision était insuffisamment motivée (voir, en ce sens, arrêt du 1er juillet 2008, Chronopost et La Poste/UFEX e.a., C‑341/06 P et C‑342/06 P, EU:C:2008:375, point 111).
51 Il résulte de ce qui précède que le premier moyen doit être écarté.
Sur le deuxième moyen, tiré de l’absence d’avantage
52 Par ce moyen, qui comporte deux branches, la requérante conteste, en substance, la manière dont la Commission, en appréciant l’existence d’un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, a imputé des coûts au premier accord, dans le cadre de l’examen du critère de l’investisseur privé en économie de marché.
53 Le Tribunal estime opportun d’examiner d’emblée la seconde branche du présent moyen, qui s’articule autour de trois griefs et par laquelle la requérante prétend que la Commission n’aurait pas dû imputer les coûts en cause au premier accord.
54 À titre liminaire, il convient de relever que, dans la requête, la requérante se réfère, en substance, dans le cadre du deuxième grief de la présente branche, aux coûts relatifs à la construction du « nouveau » terminal et, dans le cadre du troisième grief de la même branche, notamment, aux coûts relatifs à la modernisation de ce terminal. Il apparaît cependant qu’aucun « nouveau » terminal n’a été construit et que seul le terminal existant a été étendu et rénové. Certes, le considérant 380 de la décision de 2014 évoque le « nouveau » terminal. Toutefois, il découle des considérants 30 et 385 de cette décision ainsi que du tableau n° 3, figurant au considérant 29 de ladite décision, que les investissements en cause se réfèrent, en réalité, à la rénovation du terminal existant.
55 Dans ces conditions, et ainsi que la requérante l’a, en substance, confirmé en réponse à une question du Tribunal lors de l’audience, il y a lieu de considérer, que, dans le cadre du deuxième grief de la présente branche, la requérante se réfère à l’ensemble des coûts relatifs aux investissements liés à l’extension et à la modernisation du terminal de l’aéroport de Zweibrücken, nécessaires pour gérer l’aviation commerciale. Ceux-ci comprennent notamment, ainsi qu’il découle du considérant 380 de la décision de 2014, les coûts d’amortissement du « nouveau » terminal, des nouveaux comptoirs d’enregistrement et des parcs de stationnement.
– Sur le premier grief
56 La requérante prétend que, en application de sa pratique décisionnelle, la Commission ne pouvait pas imputer spécifiquement au premier accord les coûts en cause. Elle allègue que, contrairement à ce que soutient la Commission, la décision invoquée à cet égard est pertinente.
57 La Commission objecte que la prétendue pratique décisionnelle antérieure est sans influence sur la légalité de la décision de 2014. En tout état de cause, la décision invoquée dans ce cadre par la requérante n’appuierait pas valablement l’argumentation de la requérante.
58 À cet égard, il suffit de rappeler que, selon la jurisprudence, la qualification d’une mesure d’aide d’État ne saurait dépendre d’une appréciation subjective de la Commission et doit être déterminée indépendamment de toute pratique administrative antérieure de cette institution, à la supposer établie (voir arrêt du 3 juillet 2014, Espagne e.a./Commission, T‑319/12 et T‑321/12, non publié, EU:T:2014:604, point 46 et jurisprudence citée).
59 Il s’ensuit que, sans même qu’il soit nécessaire d’examiner si la pratique alléguée est avérée, le premier grief doit être écarté.
– Sur le deuxième grief
60 La requérante soutient que le « nouveau » terminal n’a pas été construit pour elle, mais pour toutes les compagnies aériennes utilisant l’aéroport de Zweibrücken. Tout d’abord, elle avance qu’aucun élément n’indique que FZG ait construit ce terminal uniquement afin de permettre son exploitation d’une liaison aérienne et qu’elle n’a d’ailleurs décidé de s’implanter à l’aéroport de Zweibrücken qu’au dernier moment. Dans la réplique, elle souligne que la décision de 2014 ne comporte aucune indication que ledit terminal ait été construit spécifiquement pour elle, ou que, à la date à laquelle il a été décidé de procéder aux investissements dans le même terminal, le premier accord avait été signé. Partant, elle estime que les coûts de ces investissements ne peuvent être imputés à cet accord. En tout état de cause, il existerait des indices tendant à montrer que la décision d’investissement avait déjà été prise lors de la signature dudit accord. Ensuite, selon la requérante, le Land de Rhénanie-Palatinat a indirectement confirmé que le terminal en question n’avait pas été construit pour elle. De plus, la capacité d’un tel terminal dépasserait nettement le nombre de passagers transportés par la requérante. Par ailleurs, la requérant prétend que les infrastructures en cause n’ont pas été conçues spécifiquement pour ses usages. Enfin, elle considère, en tout état de cause, que, si les coûts du terminal en question devaient être imputés au premier accord, ceux-ci ne devraient l’être que dans une très faible mesure.
61 La Commission rétorque que les investissements dans le terminal en cause ont été effectués en raison du premier accord. Tout d’abord, elle fait valoir que, s’agissant de la justification de ces investissements et de la chronologie des événements, il ressort de l’examen des coûts, fournis par les autorités allemandes et sur lequel elle était tenue de se fonder, que la liaison aérienne mise en place par la requérante était à l’origine desdits investissements. Selon elle, ceux-ci servaient au lancement de l’activité aérienne commerciale de l’aéroport de Zweibrücken et la requérante fut la première à opérer des vols à partir de celui-ci, et ce avant que ne soit connue la décision d’une autre compagnie aérienne d’opérer à partir dudit aéroport. À cet égard, elle souligne qu’un gestionnaire d’aéroport ne déciderait pas de l’extension d’un terminal sans qu’une compagnie aérienne s’engage de façon contraignante à effectuer des opérations commerciales aériennes. Dans ces conditions, un investisseur privé aurait imputé les coûts de ces investissements au premier accord, étant donné qu’il n’aurait pris en compte que les recettes et les coûts de ce contrat. Dans ce contexte, la Commission indique que, contrairement à ce que prétend la requérante, cette dernière n’a pas décidé au dernier moment de s’implanter dans ledit aéroport, le premier accord ayant été conclu en juin/juillet 2006. Quant aux négociations avec d’autres aéroports, elles seraient sans pertinence, dès lors que FZG ne pouvait en avoir connaissance. Dans la duplique, elle soutient que les arguments liés à l’absence de date exacte de la décision d’investissement et à l’utilisation du terminal en cause par d’autres compagnies aériennes sont dénués de fondement. En effet, la requérante se fonderait sur les prémisses erronées selon lesquelles, d’une part, seuls les coûts supplémentaires de la modernisation dudit terminal (d’un montant annuel de 45 000 euros) auraient été imputés au premier accord, alors que les coûts additionnels qui l’auraient été, comportent, également, d’autres dépenses, et, d’autre part, que tous les coûts d’aménagement de ce terminal lui auraient été imputés alors que seuls les amortissements des coûts directement liés au démarrage de son activité l’auraient été. Ensuite, en ce qui concerne la prétendue confirmation du Land de Rhénanie-Palatinat, la requérante ne fournirait pas le communiqué de presse sur lequel elle s’appuie à cet égard, et, en tout état de cause, celui-ci ne serait pas pertinent aux fins de l’application du critère de l’investisseur privé. De plus, s’agissant de la capacité du même terminal, les investissements en cause n’auraient pas visé à l’augmenter, mais auraient servi au lancement de l’activité de la requérante. Par ailleurs, la Commission conteste les arguments de la requérante s’agissant des infrastructures. Enfin, s’agissant de l’imputation partielle des coûts, la décision de 2014 ne serait entachée d’aucune erreur manifeste, dès lors que les autorités allemandes ont imputé l’intégralité de ceux-ci au premier accord, au motif que les investissements dans le terminal étaient uniquement motivés par ledit accord, ce que les déclarations du Land de Rhénanie-Palatinat confirmeraient. Au surplus, la Commission estime que, même à supposer que les coûts supplémentaires de la modernisation du terminal ne soient pas imputables uniquement à la requérante, ceux-ci demeureraient néanmoins supérieurs aux recettes supplémentaires, de sorte que le critère de l’investisseur privé ne serait pas rempli.
62 En l’espèce, par son argumentation, la requérante conteste, en substance, l’application faite par la Commission du critère de l’opérateur privé avisé dans une économie de marché, telle que résumée aux points 36 à 41 ci-dessus.
63 À cet égard, il convient de rappeler, à titre liminaire, que, aux termes de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États membres ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
64 Selon la jurisprudence, les conditions que doit remplir une mesure pour relever de la notion d’aide, au sens de l’article 107 TFUE, ne sont pas satisfaites si l’entreprise bénéficiaire pouvait obtenir le même avantage que celui qui avait été mis à sa disposition au moyen de ressources d’État, dans des circonstances qui correspondent aux conditions normales du marché, cette appréciation s’effectuant en principe par application du critère de l’investisseur privé en économie de marché (voir, en ce sens, arrêts du 5 juin 2012, Commission/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, point 78, et du 24 janvier 2013, Frucona Košice/Commission, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, point 70).
65 L’application du critère de l’investisseur privé vise à déterminer si l’avantage économique accordé, sous quelque forme que ce soit, au moyen de ressources de l’État membre à une entreprise est, en raison de ses effets, de nature à fausser ou à menacer de fausser la concurrence et à affecter les échanges entre États membres (voir, en ce sens, arrêt du 5 juin 2012, Commission/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, point 89).
66 Pour rechercher si l’État membre ou l’entité publique concernée a adopté le comportement d’un opérateur privé avisé dans une économie de marché, il faut se replacer dans le contexte de l’époque au cours de laquelle les mesures en cause ont été prises, pour évaluer la rationalité économique du comportement de l’État membre ou de l’entité publique et donc s’abstenir de toute appréciation fondée sur une situation postérieure (arrêt du 16 mai 2002, France/Commission, C‑482/99, EU:C:2002:294, point 71). Ainsi, sont seuls pertinents, notamment aux fins de l’application du critère de l’investisseur privé, les éléments disponibles et les évolutions prévisibles au moment où la décision de procéder à l’opération en cause a été prise. Il en va ainsi, en particulier, lorsque, comme en l’espèce, la Commission examine l’existence d’une aide d’État par rapport à une mesure qui ne lui a pas été notifiée et qui a déjà été mise en œuvre par l’entité publique concernée au moment où elle effectue son examen (arrêt du 5 juin 2012, Commission/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, point 105).
67 Par ailleurs, il est à rappeler que, en général, l’usage du critère de l’investisseur privé implique de la part de la Commission une appréciation économique complexe (voir arrêt du 2 septembre 2010, Commission/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, point 68 et jurisprudence citée). Or, le contrôle que les juridictions de l’Union exercent sur les appréciations économiques complexes faites par la Commission est un contrôle restreint qui se limite nécessairement à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits ainsi que de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir (voir arrêt du 2 septembre 2010, Commission/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, point 66 et jurisprudence citée).
68 Enfin, il convient de rappeler qu’il ressort certes de la jurisprudence du Tribunal qu’il ne saurait être reproché à la Commission de ne pas avoir tenu compte d’éventuels éléments de fait ou de droit qui auraient pu lui être présentés pendant la procédure administrative, mais qui ne l’ont pas été, la Commission n’étant pas dans l’obligation d’examiner d’office et par supputation quels étaient les éléments qui auraient pu lui être soumis (arrêt du 14 janvier 2004, Fleuren Compost/Commission, T‑109/01, EU:T:2004:4, point 49). Toutefois, la Commission est tenue, dans l’intérêt d’une bonne administration des règles fondamentales du traité relatives aux aides d’État, de conduire la procédure d’examen des mesures incriminées de manière diligente et impartiale, afin qu’elle dispose, lors de l’adoption de la décision finale, des éléments les plus complets et fiables possibles pour ce faire (arrêt du 2 septembre 2010, Commission/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, point 90).
69 En l’espèce, la requérante conteste, en substance, l’imputation au premier accord des coûts supplémentaires liés à l’amortissement des investissements en cause.
70 À cet égard, il convient de rappeler tout d’abord qu’il ressort du considérant 380 de la décision de 2014 que les autorités allemandes ont estimé que le lancement de l’activité de la requérante à partir de l’aéroport de Zweibrücken avait été à l’origine, notamment, des coûts du terminal, de sorte que ces coûts avaient été principalement imputés au premier accord. En outre, au considérant 384 de ladite décision, la Commission indique que la République fédérale d’Allemagne et FGAZ/FGZ sont dans une meilleure position pour déterminer quel investissement peut être directement relié à un contrat de service aéroportuaire particulier. Enfin, au considérant 385 de cette décision elle relève, notamment, qu’il semble « raisonnable » que le premier contrat avec la requérante soit à l’origine des investissements initiaux dans la rénovation du terminal, car ce contrat a été le déclencheur du développement vigoureux de l’aviation commerciale audit aéroport.
71 En premier lieu, il convient de relever qu’il ressort des éléments fournis par la Commission en réponse à une question du Tribunal que, faisant suite à une demande de renseignements de cette institution, les autorités allemandes ont présenté, le 10 juin 2014, leur appréciation concernant l’imputation des coûts supplémentaires escomptés. Elles ont notamment souligné que, au regard du point 64 des lignes directrices sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes (JO 2014, C 99, p. 3) et des explications qui y étaient fournies, il avait été tenu compte du fait que les coûts supplémentaires qui étaient liés aux investissements requis dans le terminal en cause et à l’engagement de personnel supplémentaire devaient être rattachés, quant à leur origine, à la première liaison aérienne instaurée, de sorte que ces coûts ont été attribués à la requérante.
72 Lors de l’audience, la Commission a confirmé que l’indication des autorités allemandes selon laquelle tous les coûts en cause devraient être imputés à la requérante ressortait uniquement de cette déclaration.
73 Or, force est de constater que cette affirmation est générale et abstraite et ne repose sur aucun élément de preuve tangible. En particulier, les autorités allemandes ne se fondent sur aucun élément objectif et vérifiable permettant de justifier que les investissements en cause étaient effectivement liés au premier accord, et notamment que le démarrage de l’activité de la requérante à l’aéroport de Zweibrücken nécessitait les investissements en cause. Elles se limitent, pour justifier l’imputation des coûts en cause, à se référer aux lignes directrices sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes et aux explications qu’elles contiennent concernant les coûts supplémentaires escomptés, sans invoquer d’élément concret permettant de rattacher les investissements en cause et l’engagement de personnel supplémentaire au lancement de l’activité de la requérante. Dans ce contexte, il y a lieu d’observer que le paragraphe 63 desdites lignes directrices prévoit que l’aéroport doit démontrer que, lorsqu’il passe un accord avec une compagnie aérienne (contrat individuel ou régime général des redevances aéroportuaires, par exemple), il est à même de supporter la totalité des coûts générés par cet accord pendant toute la durée d’application de cet accord, en dégageant une marge bénéficiaire raisonnable. Le paragraphe 64 de ces lignes directrices précise ensuite que, si l’aéroport doit développer un terminal ou d’autres installations ou en construire de nouveaux principalement pour répondre aux besoins d’une compagnie aérienne donnée, ces coûts doivent être pris en considération lors du calcul des coûts marginaux. En revanche, les coûts que l’aéroport doit de toute façon supporter indépendamment de l’accord conclu avec la compagnie aérienne ne doivent pas être pris en considération aux fins de l’examen du respect du principe de l’opérateur en économie de marché. Il ressort donc des paragraphes 63 et 64 des lignes directrices en question que la simple conclusion d’un accord entre un aéroport et une compagnie aérienne ne suffit pas pour imputer les coûts relatifs au développement dudit aéroport à cette compagnie aérienne. Pour ce faire, il convient en effet de démontrer que ces coûts sont supportés par l’aéroport en question afin de répondre aux besoins de ladite compagnie et n’auraient pas été supportés en tout état de cause, indépendamment de l’accord conclu avec celle-ci.
74 Il doit également être relevé qu’il ressort du dossier que la déclaration des autorités allemandes, évoquée au point 72 ci-dessus, aurait fait suite à des « indications » de la Commission selon lesquelles « la mise en service de la première liaison aérienne en 2006 impliquait des investissements dans le terminal et le recrutement de personnel supplémentaire », de sorte que les coûts supplémentaires escomptés devaient être imputés à la compagnie qui avait proposé cette première liaison, en l’occurrence la requérante. Il en découle également que cette imputation se serait faite « en concertation avec la Commission », laquelle aurait laissé entendre que cela correspondait à sa « conception du droit » en la matière. Il ne saurait donc être exclu que les « indications » de la Commission aient pu exercer une certaine influence auprès des autorités allemandes s’agissant de leur appréciation de l’imputation des coûts en cause au premier accord, et ce alors même que la Commission prétend, au considérant 384 de la décision de 2014, que la République fédérale d’Allemagne, FGAZ et FZG sont les mieux placées pour estimer quel investissement peut être directement lié à un contrat de services aéroportuaires particulier.
75 En second lieu, il convient de vérifier, dans ces conditions, si, ensemble avec les indications fournies par les autorités allemandes, les éléments avancés par la Commission dans la décision de 2014 permettent d’établir, à suffisance de droit, que le premier accord était à l’origine des investissements en cause en l’espèce et, partant, de conclure que les coûts supplémentaires liés à l’amortissement desdits investissements devaient être imputés au premier accord, dans le cadre de l’appréciation du critère de l’investisseur privé.
76 En effet, dans le cadre de l’application du principe de l’investisseur privé, il appartient à la Commission d’effectuer une appréciation globale prenant en compte, outre les éléments fournis par l’État membre concerné, tout autre élément pertinent en l’espèce lui permettant de déterminer si la mesure en cause ressortit à la qualité d’actionnaire ou à celle de puissance publique dudit État membre. En particulier, peuvent être pertinents à cet égard, la nature et l’objet de cette mesure, le contexte dans lequel elle s’inscrit, ainsi que l’objectif poursuivi et les règles auxquelles ladite mesure est soumise (voir, en ce sens, arrêt du 5 juin 2012, Commission/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, point 86).
77 Il convient encore de rappeler que, d’une part, la notion d’aide d’État, telle qu’elle est définie dans le traité FUE, présente un caractère juridique et doit être interprétée sur la base d’éléments objectifs (voir arrêt du 4 septembre 2014, SNCM et France/Corsica Ferries France, C‑533/12 P et C‑536/12 P, EU:C:2014:2142, point 15 et jurisprudence citée) et, d’autre part, la Commission a l’obligation de tenir compte, dans l’évaluation d’une mesure, de tous les éléments pertinents et de son contexte (voir, en ce sens, arrêt du 17 décembre 2008, Ryanair/Commission, T‑196/04, EU:T:2008:585, point 59). Cette évaluation ne saurait avoir lieu sur le seul fondement d’appréciations subjectives émanant de l’État membre concerné et ne reposant sur aucun élément de preuve tangible, mais doit également se fonder sur, ou être corroborée par, des éléments objectifs et vérifiables, le cas échéant fournis par ledit État membre.
78 C’est donc à tort que la Commission fait valoir qu’elle serait liée par les considérations subjectives des autorités allemandes et que, partant, le second moyen serait inopérant.
79 En l’espèce, force est de constater que la décision de 2014 ne se réfère à aucun élément tangible corroborant les appréciations des autorités allemandes concernant l’imputation des coûts au premier accord.
80 En effet, premièrement, la décision de 2014 ne se réfère à aucune disposition du premier accord relative aux investissements devant être effectués dans l’aéroport. La Commission n’en a d’ailleurs invoqué aucune devant le Tribunal. En tout état de cause, il y a lieu de constater que ledit accord, qui a été produit par la Commission à la demande du Tribunal, ne contient pas de disposition conditionnant le démarrage de l’activité de la requérante à l’aéroport de Zweibrücken à la réalisation des investissements en cause en l’espèce ou établissant un quelconque lien entre cette activité et ces investissements. Lors de l’audience, la Commission a d’ailleurs confirmé qu’il n’y avait pas eu d’engagement à l’égard de la requérante concernant la réalisation de travaux à l’aéroport de Zweibrücken afin de l’inciter à opérer ses vols à partir de celui-ci.
81 Deuxièmement, il ressort du dossier que le premier accord a été signé par FZG le 30 juin 2006 et par la requérante le 17 août 2006. La décision de 2014 ne mentionne cependant aucune date à laquelle FGAZ ou FZG auraient pris la décision de procéder aux investissements concernés en l’espèce. Interrogée spécifiquement à cet égard par écrit par le Tribunal, la Commission n’a fourni aucune indication relative à une date à laquelle FGAZ ou FZG auraient formellement adopté cette décision. Elle s’est bornée à indiquer que, selon elle, la date de la décision des investissements était celle de l’octroi de la subvention se rapportant à ceux-ci, étant donné que FZG n’aurait pu les réaliser sans cette subvention. Elle reste cependant en défaut d’indiquer la date à laquelle les organes dirigeants de FGAZ ou de FZG ont formellement et spécifiquement décidé de mettre en œuvre les investissements en cause.
82 Or, dans les circonstances de l’espèce, la détermination précise de cette date était nécessaire aux fins de l’application du critère de l’investisseur privé, ou, à tout le moins, pour corroborer les appréciations des autorités allemandes concernant l’imputation des coûts au premier accord. En effet, dans l’hypothèse où les autorités allemandes auraient décidé de procéder aux investissements en cause à une date antérieure à la conclusion du premier accord, il ne saurait être nécessairement considéré, comme le fait valoir en substance la Commission dans le mémoire en défense, que ces investissements aient pour motif le premier accord. En effet, dans de telles circonstances, un opérateur rationnel n’aurait pas été en mesure, dans sa décision d’investissement, de prendre en compte, d’une manière certaine, les recettes et les coûts supplémentaires engendrés par cet accord. À l’inverse, dans l’hypothèse où il aurait été décidé de procéder à ces investissements à une date où FZG avait conclu non seulement le premier accord, mais également l’accord avec TUIFly, à savoir à la fin du mois de septembre 2006, les coûts supplémentaires d’amortissement des investissements en cause n’auraient su être imputés essentiellement au premier accord.
83 La nécessité, pour la Commission, de déterminer la date à laquelle la décision de procéder aux investissements avait été adoptée, n’est pas remise en cause par l’argument, avancé par cette institution dans le cadre des observations sur les moyens nouveaux, selon lequel la date objective de la décision contraignante de procéder aux investissements n’est pas pertinente, les considérations subjectives guidant l’État membre étant, selon elle, le critère décisif. Ainsi qu’il découle du point 77 ci-dessus, l’évaluation d’une mesure d’aide ne saurait avoir lieu sur le seul fondement d’appréciations subjectives émanant de l’État membre concerné et ne reposant sur aucun élément de preuve tangible, mais doit également se fonder sur, ou être corroborée par, des éléments objectifs et vérifiables, le cas échéant fournis par ledit État membre. La date à laquelle il a été décidé de procéder aux investissements en cause constitue un tel élément, qui est nécessaire afin de vérifier si l’aéroport a décidé de procéder à ceux-ci principalement pour répondre aux besoins d’une compagnie aérienne donnée.
84 Troisièmement, la décision de 2014 ne se réfère à aucun élément de preuve visant à démontrer que le premier accord était la cause, qu’elle soit unique ou essentielle, des investissements concernés en l’espèce. Ainsi, aucun élément antérieur ou contemporain au premier accord n’a été avancé afin de prouver que, notamment, les investissements effectués pour la modernisation et l’extension du terminal en cause trouvaient leur origine dans les nouvelles activités de la requérante à l’aéroport de Zweibrücken, ainsi qu’il découle en substance des considérants 380, sous d), et 385 de ladite décision.
85 Dans ce contexte, il convient de relever que la Commission ne saurait valablement prendre appui, pour corroborer sa thèse selon laquelle la décision d’investissement était motivée par le premier accord, sur la lettre adressée par le Land de Rhénanie-Palatinat à la requérante le 12 décembre 2014, par laquelle ledit Land affirmait que l’extension du terminal en cause était conditionnée par le lancement du transport commercial de passagers en 2006. En effet, la légalité d’une décision en matière d’aides d’État doit être appréciée en fonction des éléments d’information dont la Commission pouvait disposer au moment où elle l’a arrêtée (voir arrêt du 11 septembre 2003, Belgique/Commission, C‑197/99 P, EU:C:2003:444, point 86 et jurisprudence citée). Or, cette lettre est postérieure à la décision de 2014.
86 Quatrièmement, la décision de 2014 ne prend appui sur aucune preuve permettant de démontrer que la réalisation des investissements en cause était une condition sine qua non du démarrage de l’activité commerciale de la requérante à l’aéroport de Zweibrücken. En revanche, il ressort de ladite décision que la requérante a pu opérer des vols à partir et à destination dudit aéroport depuis le 15 septembre 2006. Or, aucun élément de cette décision ne permet de considérer que, à cette date, les travaux de modernisation et d’extension du terminal en cause avaient été effectués. Au contraire, il découle de la même décision que la subvention qui y est afférente n’a été octroyée que le 13 décembre 2006. Il appartenait donc à la Commission d’examiner avec soin, le cas échéant en demandant des informations complémentaires aux autorités allemandes, le contexte dans lequel le démarrage de l’activité de la requérante s’était effectué à cet aéroport, et notamment, au regard de la chronologie de la réalisation des investissements en cause. Dans ce contexte, il est à noter, à titre surabondant, que, lors de l’audience, la Commission a admis que les travaux dans le terminal en cause avaient été achevés le 30 mars 2007. Il s’ensuit que l’activité de la requérante s’est déroulée pendant 6 mois et demi, sans que les infrastructures ayant fait l’objet des investissements dans le terminal soient disponibles, ce qui tend à remettre en cause l’affirmation de la Commission, dans le mémoire en défense, selon laquelle ces investissements servaient au lancement de l’activité aérienne commerciale. Cette date de fin des travaux correspond d’ailleurs précisément à celle, figurant dans la décision de 2014, à partir de laquelle TUIFly a commencé à opérer des vols à partir de l’aéroport en question. C’est également en mars 2007, ainsi qu’il est indiqué au considérant 25 de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, que les autorités aéroportuaires ont demandé de passer du statut d’aérodrome à celui d’aéroport. Ces éléments tendent donc à confirmer que la Commission aurait dû avancer des éléments de preuves tangibles supplémentaires concernant le lien entre la réalisation des investissements en cause en l’espèce et le démarrage de l’activité de la requérante.
87 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que, en ne prenant pas en compte tous les éléments pertinents relatifs au premier accord et à son contexte, la Commission n’a pas valablement établi que les coûts supplémentaires liés à l’amortissement des investissements en cause devaient être pris en considération lors du calcul des coûts supplémentaires escomptés supportés par FZG en lien avec l’activité de la requérante dans l’aéroport de Zweibrücken.
88 En particulier, eu égard aux circonstances de l’espèce et faute d’élément permettant de corroborer les informations avancées par les autorités allemandes, il n’apparaît pas « raisonnable » de considérer que le premier accord soit principalement à l’origine des investissements en cause en l’espèce, comme il découle du considérant 385 de la décision de 2014.
89 Enfin, et à titre surabondant, il convient de relever que l’absence de prise en compte des éléments pertinents relatifs au premier accord et à son contexte est confirmée par la manière dont la Commission a procédé à l’examen des coûts supplémentaires escomptés. En effet, il ressort du tableau n° 8 de la décision de 2014 que le montant total de ces coûts imputés au premier accord est de 1 717 673 euros. Ce montant correspond à celui figurant dans le tableau communiqué par les autorités allemandes le 27 juin 2014, produit par la Commission en réponse à une question écrite du Tribunal. Il ressort des indications fournies par la Commission, en particulier dans la duplique et dans ses observations sur les moyens nouveaux soulevés par la requérante, que ce montant de 1 717 673 euros prend en compte des coûts relatifs notamment à l’amortissement des investissements en cause en l’espèce, au personnel, et au matériel, correspondant à toute l’année 2008 et à une partie de l’année 2009. Or, ainsi qu’il découle, en substance, de ladite décision, et notamment dudit tableau n° 8 et de l’article 2 de cette décision, le second accord a pris effet au 30 juin 2008. La requérante a d’ailleurs indiqué, lors de l’audience, que le premier accord avait pris fin avant le terme initialement prévu. Dans ces conditions, la Commission ne pouvait se borner à reprendre les informations communiquées par les autorités allemandes et ne pouvait imputer audit accord des coûts pour la période postérieure au 30 juin 2008.
90 Il s’ensuit que le deuxième grief doit être accueilli.
– Sur le troisième grief
91 La requérante prétend que les considérations relatives à la construction du « nouveau » terminal valent, par analogie, pour la modernisation de l’ancien terminal et pour les autres coûts que la Commission a pris en compte, ces derniers n’étant de surcroît pas exposés de manière transparente dans la décision de 2014.
92 La Commission renvoie, s’agissant des autres coûts, aux observations du Land de Rhénanie-Palatinat et à la décision de 2014, qui contiennent un exposé des informations transmises par les autorités allemandes ainsi que son appréciation s’y rapportant.
93 À cet égard, d’une part, dans la mesure où le présent grief se rapporte à la modernisation de l’ancien terminal, il suffit de renvoyer au deuxième grief et à la clarification concernant la portée de celui-ci (voir point 54 ci-dessus).
94 D’autre part, dans la mesure où le présent grief concerne les autres coûts pris en compte par la Commission, il y a lieu de relever qu’il découle du considérant 380 de la décision de 2014 que ceux-ci ont trait, notamment, aux coûts supplémentaires de personnel et de matériel.
95 Or, il y a lieu de considérer, en substance pour les mêmes motifs que ceux exposés dans le cadre du deuxième grief, que la Commission n’a pas pris en compte tous les éléments pertinents relatifs au premier accord et à son contexte et, partant, n’a pas valablement établi que les coûts supplémentaires de personnel et de matériel devaient être pris en considération lors du calcul des coûts supplémentaires escomptés supportés par FZG en lien avec l’activité de la requérante à l’aéroport de Zweibrücken.
96 En particulier, la décision de 2014 ne se réfère à aucune disposition du premier accord relative aux éléments concernés par les coûts supplémentaires de personnel et de matériel, n’indique pas la date à laquelle les décisions relatives à ces coûts ont été adoptées, n’avance aucun élément de preuve visant à démontrer, d’une part, que le premier accord était la cause, qu’elle ait été unique ou essentielle, desdits coûts, et, d’autre part, que l’engagement de ceux-ci était une condition sine qua non du démarrage de l’activité commerciale de la requérante à l’aéroport de Zweibrücken.
97 Aucun autre élément objectif et vérifiable n’a ainsi été produit par la Commission pour étayer l’affirmation figurant au considérant 385 de la décision de 2014 selon laquelle, notamment, il était « raisonnable » de considérer que le premier accord ait été à l’origine de l’embauche de personnel supplémentaire pour répondre aux besoins de la requérante. Il en est de même s’agissant des coûts de matériel supplémentaires.
98 Il s’ensuit que le troisième grief doit également être accueilli.
– Conclusion sur le deuxième moyen
99 Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, il y a lieu de conclure que la Commission n’a pas valablement démontré que le premier accord conférait un avantage à la requérante, de sorte qu’elle ne pouvait pas le qualifier d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
100 Par conséquent, il y a lieu d’annuler l’article 1er, paragraphe 2, de la décision de 2014, dans la mesure où il concerne le premier accord, ainsi que l’article 3, paragraphe 4, sous e), de ladite décision, sans qu’il soit nécessaire d’examiner, d’une part, les autres moyens soulevés à l’appui de la demande d’annulation de ladite décision, y compris ceux soulevés par la requérante après la clôture de la phase écrite de la procédure, et, d’autre part, la recevabilité des preuves supplémentaires produites en réponse à la question écrite du Tribunal.
Sur la demande d’annulation de la décision de 2015
101 À l’appui de la demande d’annulation de la décision de 2015, la requérante soulève, en substance, deux moyens, tirés, le premier, d’un défaut de motivation et, le second, d’une violation de l’article 4 du règlement n° 1049/2001.
102 La Commission conteste le bien-fondé de la demande d’annulation de la décision de 2015 et estime qu’elle n’a plus d’objet.
Sur le maintien de l’objet de la demande
103 La Commission soutient que la ventilation des coûts en cause a été présentée au plus tard dans la duplique, de sorte que la demande d’annulation de la décision de 2015 serait sans objet.
104 La requérante indique, dans les observations relatives à la tenue d’une audience, qu’il est possible qu’il n’y ait plus lieu de statuer sur la demande d’annulation de la décision de 2015, en raison du fait que la Commission a indiqué, dans la duplique, la ventilation des coûts. Elle précise cependant qu’elle n’est pas en mesure de déterminer s’il y a encore lieu de statuer.
105 À cet égard, il convient de relever que la demande d’accès aux documents de la requérante visait, ainsi qu’il ressort notamment de la décision de 2015, la communication des données relatives aux coûts supplémentaires escomptés relatifs au premier accord et au second accord.
106 Or, force est de constater, tout d’abord, que, par le biais de la duplique, la requérante a obtenu une partie des informations dont elle demandait la communication. En effet, ladite duplique présente une ventilation des coûts supplémentaires escomptés liés au premier accord.
107 Ensuite, les observations de la Commission relatives aux moyens nouveaux présentent également une ventilation détaillée desdits coûts, tout en apportant une correction aux données communiquées dans la duplique concernant le montant des coûts d’amortissement des places de stationnement et des précisions concernant ce montant pour l’année 2008.
108 Enfin, il convient de rappeler que, en réponse à une question du Tribunal, la Commission a produit un tableau présentant une ventilation détaillée, par type et par année, des recettes et des coûts supplémentaires imputés aux accord conclus avec la requérante entre 2006 et 2011, qui a été communiquée par les autorités allemandes au cours de la procédure administrative et sur laquelle elle s’est fondée dans la décision de 2014.
109 Il s’ensuit que, dans le cadre de la présente procédure, la requérante a eu accès, à tout le moins partiellement, aux informations sollicitées dans le cadre de la demande d’accès aux documents, de sorte que, dans cette mesure, il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’annulation de la décision de 2015 (voir, en ce sens, ordonnances du 20 novembre 2013, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, T‑362/08 RENV, non publiée, EU:T:2013:631, point 35, et du 14 juillet 2015, Pro Asyl/EASO, T‑617/14, non publiée, EU:T:2015:561, point 41).
110 Toutefois, dans la mesure où les informations ainsi divulguées ne correspondraient pas exactement à l’ensemble de celles sollicitées, il convient d’examiner les moyens soulevés par la requérante au soutien de la demande d’annulation de la décision de 2015.
Sur le premier moyen, tiré d’un défaut de motivation
111 La requérante estime que la décision de 2015 est entachée d’un défaut de motivation, étant donné qu’elle ne répond pas aux arguments présentés dans la demande confirmative et rejette cette dernière par des arguments très généraux.
112 À cet égard, il y a lieu de rappeler que toute décision d’une institution au titre des exceptions énumérées à l’article 4 du règlement n° 1049/2001 doit être motivée. Si une institution décide de refuser l’accès à un document dont la divulgation lui a été demandée, il lui incombe de fournir des explications quant aux questions de savoir, premièrement, comment l’accès à ce document pouvait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue audit article que cette institution invoque et, deuxièmement, dans les hypothèses visées aux paragraphes 2 et 3 de cet article, s’il n’existe pas un intérêt public supérieur justifiant néanmoins la divulgation du document concerné (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, points 48 et 49).
113 En l’espèce, il découle de la décision de 2015 que la Commission a, premièrement, indiqué les motifs sur lesquels elle fondait son refus, à savoir ceux visés à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret (protection des intérêts commerciaux) et troisième tiret (protection des objectifs des activités d’inspection), du règlement n° 1049/2001, et expliqué en quoi ceux-ci étaient pertinents dans le cas d’espèce, deuxièmement, considéré qu’il n’existait pas d’intérêt public supérieur à la divulgation, et, troisièmement, estimé qu’un accès partiel n’était pas possible.
114 Dans ces conditions, force est de constater que la décision de 2015 est motivée à suffisance de droit.
115 Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argumentation de la requérante selon laquelle la décision de 2015 ne répond pas aux arguments présentés dans la demande confirmative et rejette cette dernière par des arguments très généraux.
116 En effet, les institutions ne sont pas obligées, dans la motivation des décisions qu’elles adoptent, de prendre position sur tous les arguments que les intéressés invoquent devant elles. Il suffit qu’elles exposent les faits et les considérations juridiques revêtant une importance essentielle dans l’économie de la décision (arrêt du 6 septembre 2012, Storck/OHMI, C‑96/11 P, non publié, EU:C:2012:537, point 21).
117 Il est en outre à noter que, contrairement à ce que soutient la requérante, la Commission n’avance pas, dans la décision de 2015, des arguments généraux, mais expose de manière précise, en se fondant sur la jurisprudence, les raisons spécifiques pour lesquelles l’accès aux documents demandés ne peut être accordé.
118 Dans ce contexte, il convient de relever que la Commission répond, explicitement ou implicitement, aux principaux arguments évoqués par la requérante dans sa demande confirmative.
119 En particulier, la Commission expose, avec précision, les raisons pour lesquelles elle estime que les informations en cause en l’espèce, qui font partie du dossier administratif relatif à l’aide en cause, sont couvertes par une présomption de non-divulgation dégagée par la jurisprudence, et ce alors même qu’une décision finale concernant ladite aide a été adoptée.
120 Il résulte de ce qui précède que le premier moyen invoqué au soutien de la demande d’annulation de la décision de 2015 doit être rejeté.
Sur le second moyen, tiré d’une violation de l’article 4 du règlement n° 1049/2001
121 La requérante soutient que le refus d’accorder un accès partiel au dossier sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 n’est pas justifié et qu’il n’existe aucun autre motif justifiant un tel refus. Dans la réplique, elle ajoute que les informations en cause ne constituent pas des informations commerciales confidentielles, en raison de leur ancienneté et du fait qu’elles ne concernent pas de tiers concurrents.
122 À cet égard, il convient de rappeler que, aux fins de l’interprétation de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement nº 1049/2001, il y a lieu de reconnaître l’existence de la présomption générale selon laquelle la divulgation des documents du dossier administratif porterait, en principe, atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête (arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, point 61).
123 Cependant, cette présomption générale n’exclut pas le droit pour les intéressés de démontrer qu’un document donné dont la divulgation est demandée n’est pas couvert par ladite présomption ou qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé en vertu de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 (arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, point 62).
124 En l’espèce, force est de constater que la requérante se borne à soutenir, de manière générale, que le refus d’accès aux documents en cause sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 n’est pas justifié et que, ainsi qu’il ressortirait de sa réclamation, aucune autre raison ne s’oppose à un tel accès.
125 Toutefois, dans la requête, la requérante n’avance aucun argument visant à soutenir spécifiquement ces allégations et ne développe aucun raisonnement visant à démontrer que les considérations de la Commission concernant l’application des motifs de refus visés à l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement n° 1049/2001 sont erronées.
126 À supposer que la simple affirmation selon laquelle l’article 4 du règlement n° 1049/2001 est mal interprété en raison du fait que la décision de 2015 s’appuie sur la jurisprudence relative à d’autres domaines puisse constituer un tel argument, il suffit de relever que la Commission s’est fondée sur la jurisprudence relative, d’une part, à l’accès au dossier en matière d’aides d’État, et notamment sur l’arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), et, d’autre part, à l’accès au dossier en matière de concentration, et notamment sur l’arrêt du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393), en indiquant les motifs pour lesquels celle-ci était pertinente en l’espèce. Or, la requérante n’a avancé aucun élément visant à remettre en cause lesdits motifs ou à démontrer que cette jurisprudence ne serait pas applicable en l’espèce.
127 En outre, s’agissant de la référence, figurant dans la requête, à l’argumentation développée dans la demande confirmative de la requérante, il suffit de rappeler que, si le corps de la requête peut être étayé et complété, sur des points spécifiques, par des renvois à des extraits de pièces qui y sont annexées, un renvoi global à d’autres écrits, même annexés à la requête, ne saurait pallier l’absence des éléments essentiels de l’argumentation en droit qui, en vertu de l’article 76 du règlement de procédure, doivent figurer dans la requête (voir arrêt du 11 septembre 2014, MasterCard e.a./Commission, C‑382/12 P, EU:C:2014:2201, point 40 et jurisprudence citée).
128 Enfin, s’agissant du grief pris de ce que les informations en cause ne constituent pas des informations commerciales confidentielles, en raison de leur ancienneté et du fait qu’elles ne concernent pas de tiers concurrents, force est de constater qu’il est avancé pour la première fois au stade de la réplique, de sorte qu’il doit être écarté comme irrecevable. En tout état de cause, il est également inopérant, dès lors que, même à le supposer fondé, il ne saurait remettre en cause la légalité de la décision de 2015, le refus de communiquer les documents en cause étant également fondé sur le motif visé à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001.
129 Dans ces conditions, il convient d’écarter le second moyen invoqué au soutien de la demande d’annulation de la décision de 2015.
130 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le recours doit, en tout état de cause, être rejeté en tant qu’il a trait à la décision de 2015.
Sur les dépens
131 Aux termes de l’article 134, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs.
132 En l’espèce, la requérante ayant succombé en ses conclusions relatives à la demande d’annulation de la décision de 2015 et la Commission ayant succombé en ses conclusions relatives à la demande d’annulation de la décision de 2014, il y a lieu de décider que la Commission supportera, outre ses propres dépens, trois quarts de ceux exposés par la requérante.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
déclare et arrête :
1) L’article 1er, paragraphe 2, dans la mesure où il concerne le premier accord conclu entre Flughafen Zweibrücken GmbH et Germanwings GmbH, ainsi que l’article 3, paragraphe 4, sous e), de la décision (UE) 2016/152 de la Commission, du 1er octobre 2014, relative à l’aide d’État SA.27339 (12/C) (ex 11/NN) mise à exécution par l’Allemagne en faveur de l’aéroport de Zweibrücken et des compagnies aériennes utilisant cet aéroport (JO 2016, L 34, p. 68), sont annulés.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La Commission européenne supportera, outre ses propres dépens, trois quarts des dépens exposés par Germanwings.
4) Germanwings supportera un quart de ses dépens.
Berardis
Papasavvas
Spineanu-Matei
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 27 avril 2017.
Signatures
Table des matières
Antécédents du litige
Procédure et conclusion des parties
En droit
Sur la recevabilité du recours
Sur la demande d’annulation partielle de la décision de 2014
Sur le premier moyen, tiré d’un défaut de motivation
Sur le deuxième moyen, tiré de l’absence d’avantage
– Sur le premier grief
– Sur le deuxième grief
– Sur le troisième grief
– Conclusion sur le deuxième moyen
Sur la demande d’annulation de la décision de 2015
Sur le maintien de l’objet de la demande
Sur le premier moyen, tiré d’un défaut de motivation
Sur le second moyen, tiré d’une violation de l’article 4 du règlement n° 1049/2001
Sur les dépens
** Langue de procédure : l’allemand.
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