GENERALINIO ADVOKATO
PAOLO MENGOZZI PAPILDOMA IŠVADA,
pateikta 2018 m. vasario 22 d. ( 1 )
Byla C‑181/16
Sadikou Gnandi
prieš
État belge
(Conseil d’État (Belgija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Direktyva 2008/115/EB – Neteisėtai šalyje esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimas – Įsakymas išvykti iš šalies teritorijos – Įsakymo priėmimas iškart po to, kai kompetentinga administracinė institucija atmeta prieglobsčio prašymą – Žodinės proceso dalies atnaujinimas“
1.
2016 m. kovo 8 d. sprendimu Conseil d’État (Valstybės Taryba, Belgija) pateikė prašymą priimti prejudicinį sprendimą dėl Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 47 straipsnio ir 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse 5 straipsnio ir 13 straipsnio 1 dalies išaiškinimo ( 2 ).
2.
Šis prašymas buvo pateiktas nagrinėjant Togo piliečio Sadikou Gnandi ir Belgijos valstybės ginčą dėl įsakymo išvykti iš šalies teritorijos, kuris buvo priimtas pagal 1980 m. gruodžio 15 d.Loi sur l’accès au territoire, l’établissement, le séjour et l’éloignement des étrangers (Įstatymas dėl užsieniečių atvykimo į šalies teritoriją, įsikūrimo, buvimo šalyje ir išsiuntimo iš jos, toliau – 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymas) 52/3 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą ir apie kurį S. Gnandi pranešta 2014 m. birželio 3 d., po to, kai 2014 m. gegužės 23 d.Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Pabėgėlių ir asmenų be pilietybės generalinis komisaras, toliau – CGRA) atmetė jo prieglobsčio prašymą.
3.
Primintina, kad pagal 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymo 52/3 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą, jei CGRA atmeta prieglobsčio prašymą arba atsisakoma suteikti papildomos apsaugos statusą, turi būti nedelsiant priimtas motyvuotas įsakymas dėl Belgijos teritorijoje neteisėtai esančio trečiosios šalies piliečio įpareigojimo išvykti iš šalies teritorijos. Tačiau to paties įstatymo 39/70 straipsnio pirmoje pastraipoje numatyta, kad toks įsakymas negali būti priverstinai vykdomas per skundui dėl CGRA sprendimo, kuriuo atmestas prieglobsčio prašymas, pateikti nustatytą terminą ir kol neišnagrinėtas šis skundas ( 3 ). 2014 m. birželio 23 d. S. Gnandi pateikė skundą Conseil du contentieux des étrangers (Užsieniečių ginčų taryba) dėl 2014 m. gegužės 23 d. CGRA sprendimo atmesti jo prieglobsčio prašymą. Tą pačią dieną S. Gnandi tam pačiam teismui pateikė prašymą panaikinti 2014 m. birželio 3 d. įsakymą išvykti iš šalies teritorijos ir sustabdyti jo vykdymą. 2014 m. liepos 11 d. Belgijos valdžios institucijos pagal 1981 m. spalio 8 d.Arrêté royal concernant l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Karaliaus dekretas dėl užsieniečių atvykimo į šalies teritoriją, gyvenimo, įsikūrimo šalyje ir išsiuntimo iš jos) 111 straipsnį išdavė S. Gnandi specialų leidimo gyventi šalyje dokumentą, nurodytą šio dekreto 35 priede, remdamosi tuo, kad jis pateikė Conseil du contentieux des étrangers neribotos jurisdikcijos skundą. Šis dokumentas iš pradžių galiojo iki 2014 m. spalio 10 d., vėliau buvo pratęstas iki 2014 m. gruodžio 10 d. Be to, atskirai nuo procedūros dėl S. Gnandi pateikto prieglobsčio prašymo, 2016 m. vasario 8 d. sprendimu jam buvo leista laikinai gyventi Belgijos teritorijoje iki 2017 m. kovo 1 d.
4.
Savo prejudiciniu klausimu Conseil d’État Teisingumo Teismo iš esmės klausia, ar pagal negrąžinimo principą ir teisę į veiksmingą teisminę gynybą draudžiama, kad sprendimas grąžinti, kaip tai suprantama pagal Direktyvą 2008/115, pavyzdžiui, S. Gnandi skirtas įsakymas išvykti iš šalies teritorijos, būtų priimtas dėl prieglobsčio prašytojo iškart po to, kai po nagrinėjimo pirmojoje instancijoje atmestas jo tarptautinės apsaugos prašymas, ir kol jis nėra išnaudojęs jam suteiktų galimybių apskųsti teisme šį spendimą atmesti prašymą.
5.
Per rašytinę proceso Teisingumo Teisme dalį, kuri buvo baigta 2016 m. liepos 18 d., S. Gnandi, Belgijos ir Čekijos vyriausybės bei Europos Komisija pateikė rašytines pastabas pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnio antrą pastraipą.
6.
2017 m. sausio 10 d. Teisingumo Teismas nusprendė grąžinti bylą ketvirtajai kolegijai.
7.
2017 m. kovo 1 d. įvyko šios kolegijos posėdis. Per šį posėdį išklausytos S. Gnandi, Belgijos vyriausybės ir Komisijos žodinės pastabos. Žodinė proceso dalis baigta 2017 m. birželio 15 d. – tą dieną, kai pateikiau savo pirmąją išvadą šioje byloje ( 4 ) (toliau – 2017 m. birželio 15 d. išvada). Toje išvadoje pasiūliau Teisingumo Teismui atsakyti į Conseil d’État pateiktą klausimą taip, kad pagal Direktyvą 2008/115/EB, pirmiausia jos 2 straipsnio 1 dalį ir 5 straipsnį, taip pat negrąžinimo principą ir veiksmingos teisminės gynybos principą, įtvirtintus atitinkamai Chartijos 19 straipsnio 2 dalyje ir 47 straipsnio pirmoje pastraipoje, draudžiama priimti sprendimą grąžinti remiantis šios direktyvos 6 straipsnio 1 dalimi dėl trečiosios šalies piliečio, kuris pateikė tarptautinės apsaugos prašymą, kaip tai suprantama pagal 2005 m. gruodžio 1 d. Tarybos direktyvą 2005/85/EB, nustatančią būtiniausius reikalavimus dėl pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo tvarkos valstybėse narėse ( 5 ), ir kuriam pagal Sąjungos teisę ir (arba) nacionalinę teisę leidžiama pasilikti valstybėje narėje, kurioje jis pateikė tarptautinės apsaugos prašymą, per terminą, Direktyvos 2005/85 39 straipsnio 1 dalyje nustatytą skundui dėl sprendimo atmesti šį prašymą pateikti, ir, jei šis skundas pateiktas per šį terminą, laukiant, kol jis bus išnagrinėtas. Taip pat pasiūliau Teisingumo Teismui patikslinti, kad pagal Direktyvą 2008/115 ir negrąžinimo principą bei veiksmingos teisminės gynybos principą nedraudžiama, kad toks sprendimas grąžinti dėl tokio piliečio būtų priimtas atmetus minėtą skundą, nebent pagal nacionalinę teisę šiam piliečiui būtų leidžiama pasilikti atitinkamoje valstybėje narėje, laukiant, kol bus galutinai užbaigta prieglobsčio procedūra.
8.
Manydama, kad byloje kilo 2013 m. gegužės 30 d. Sprendimo Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) ir Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalies tarpusavio sąsajos klausimas, ketvirtoji kolegija 2017 m. spalio 5 d. nusprendė perduoti bylą Teisingumo Teismui, kad šis iš naujo ją paskirtų didesnės teisėjų sudėties teismui pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 60 straipsnio 3 dalį. Paskui byla buvo perduota nagrinėti didžiajai kolegijai.
9.
2017 m. spalio 25 d. Nutartimi Gnandi (C‑181/16, nepaskelbta Rink., EU:C:2017:830) Teisingumo Teismas atnaujino žodinę proceso dalį ir savo statuto 23 straipsnyje nurodytoms suinteresuotosioms šalims pasiūlė raštu pareikšti nuomonę dėl šios nutarties priede pateiktų trijų klausimų. Pirmasis klausimas buvo susijęs su Direktyvos 2005/85 7 straipsnio 1 dalyje ir 39 straipsnio 3 dalyje nurodyto leidimo pasilikti atitinkamos valstybės narės teritorijoje teisiniu pobūdžiu ir tikslu. Antrasis klausimas buvo susijęs, pirma, su Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalies taikymo sritimi ir, antra, su tuo, ar ši nuostata gali būti vertinama vadovaujantis „dvejetaine logika“ pagal 2013 m. gegužės 30 d. Sprendimą Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), kuriame numatyta, kad šios direktyvos taikymo tikslais trečiosios šalies piliečio buvimas valstybėje narėje gali būti arba teisėtas, arba neteisėtas. Savo ruožtu trečiasis klausimas buvo susijęs su tuo, kokį poveikį Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalies aiškinimui galėjo turėti įsigaliojusi Direktyvas 2013/32/ES ( 6 ) ir ypač jos 46 straipsnis, kurio 5 dalimi valstybės narės įpareigojamos leisti tarptautinės apsaugos prašytojams, kurių prašymas buvo atmestas, pasilikti atitinkamos valstybės narės teritorijoje per skundui dėl šio sprendimo pateikti nustatytą terminą ir, jei skundas pateiktas, kol jis bus išnagrinėtas. S. Gnandi, Belgijos, Čekijos, Prancūzijos ir Nyderlandų vyriausybės bei Komisija atsakė į šiuos klausimus. Šių suinteresuotųjų šalių ir Vokietijos vyriausybės žodinės pastabos buvo išklausytos per 2017 m. gruodžio 11 d. Teisingumo Teismo didžiosios kolegijos posėdį.
10.
Šioje išvadoje nagrinėsiu tik problemas, keliamas Teisingumo Teismo klausimais, pateiktais 2017 m. spalio 25 d. Nutarties Gnandi (C‑181/16, nepaskelbta Rink., EU:C:2017:830) priede, ir, kaip bus matyti toliau, daugiausiai susijusias su Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalies taikymo sritimi. Taigi, ši išvada turi būti suprantama kaip papildanti išvadą, kurią pateikiau 2017 m. birželio 15 d. ir į kurią darau nuorodas tiek dėl išsamesnio faktinių aplinkybių pagrindinėje byloje išdėstymo, tiek dėl visų kitų aspektų, kurie nėra tiesiogiai nagrinėjami šioje išvadoje.
I. Teisinis pagrindas
11.
Direktyvos 2008/115 2 straipsnio 1 dalyje patikslinta, kad ji taikoma trečiųjų šalių piliečiams, neteisėtai esantiems valstybės narės teritorijoje.
12.
Šios direktyvos 3 straipsnio 2 punkte numatyta:
„Šioje direktyvoje vartojamos šios sąvokų apibrėžtys:
<…>
2) „neteisėtas buvimas [šalyje]“ – trečiosios šalies piliečio, kuris neatitinka arba nebeatitinka Šengeno sienų kodekso 5 straipsnyje nustatytų atvykimo sąlygų ar kitų atvykimo, buvimo ar gyvenimo toje valstybėje narėje sąlygų, buvimas valstybės narės teritorijoje;
<…>“
13.
Minėtos direktyvos 6 straipsnio „Sprendimas grąžinti“ 1 ir 6 dalyse nustatyta:
„1. Valstybės narės priima sprendimą grąžinti kiekvieno trečiosios šalies piliečio, neteisėtai esančio jų teritorijoje, atžvilgiu, nepažeisdamos 2–5 dalyse nurodytų išimčių.
<…>“
6. Šia direktyva valstybėms narėms neužkertamas kelias vienu administraciniu ar teismo sprendimu ar aktu priimti sprendimą užbaigti teisėtą buvimą [šalyje] kartu su sprendimu grąžinti <…>, kaip tai numatyta jų nacionalinės teisės aktuose, nepažeidžiant III skyriuje numatytų procesinės apsaugos priemonių arba kitų Bendrijos ir nacionalinėje teisėje numatytų atitinkamų nuostatų.“
II. Analizė
14.
Iš Teisingumo Teismo klausimų, pridėtų prie 2017 m. spalio 25 d. Nutarties Gnandi (C‑181/16, nepaskelbta Rink., EU:C:2017:830), kuria buvo atnaujinta žodinė proceso dalis, ir per 2017 m. gruodžio 11 d. posėdį vykusios suinteresuotųjų asmenų diskusijos matyti, kad per iš esmės kyla klausimas, ar Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalyje pripažinta valstybių narių teisė – vienu aktu priimti sprendimą užbaigti teisėtą buvimą šalyje ir sprendimą grąžinti – gali būti įgyvendinta dėl tarptautinės apsaugos prašytojo, kaip antai S. Gnandi, kurio prašymas buvo atmestas kompetentingos administracinės institucijos, bet kuris turi leidimą pasilikti atitinkamos valstybės narės teritorijoje, kol teisme bus išnagrinėtas jo skundas dėl šios institucijos sprendimo atmesti prašymą.
15.
Kaip jau išdėsčiau savo 2017 m. birželio 15 d. išvados 83–88 punktuose, atsakymas į šį klausimą, manau, turi būti neigiamas. Argumentai, kuriuos nurodė vyriausybės, atsakiusios į 2017 m. spalio 25 d. Nutartyje Gnandi (C‑181/16, nepaskelbta Rink., EU:C:2017:830) Teisingumo Teismo pateiktus klausimus ir išsakiusios nuomonę per 2017 m. gruodžio 11 d. posėdį, negali paneigti tokios išvados.
16.
Toliau šioje išvadoje mano analizę sudarys dvi dalys. Pirmojoje dalyje, atsižvelgdamas į Direktyvos 2008/115 parengiamuosius darbus, išnagrinėsiu, ar Direktyva 2008/115 taikoma tarptautinės apsaugos prašytojui, kuris, kaip antai S. Gnandi pagrindinėje byloje, turi leidimą pasilikti valstybės narės teritorijoje, laukiant, kol bus išnagrinėtas jo skundas dėl pirmojoje instancijoje priimto sprendimo atmesti jo prašymą. Antrojoje dalyje bus nagrinėjama šios direktyvos 6 straipsnio 6 dalies taikymo sritis.
Dėl Direktyvos 2008/115 taikymo tarptautinės apsaugos prašytojams, turintiems teisę pasilikti atitinkamos valstybės teritorijoje, kol vyksta procedūra
17.
Kaip esu priminęs savo 2017 m. birželio 15 d. išvados 50 ir paskesniuose punktuose, pagal Direktyvos 2008/115 2 straipsnio 1 dalį ši direktyva taikoma trečiųjų šalių piliečiams, neteisėtai esantiems valstybės narės teritorijoje. Sąvoka „neteisėtas buvimas [šalyje]“, kaip ji turi būti suprantama Direktyvos 2008/115 taikymo tikslais, apibrėžta šios direktyvos 3 straipsnio 2 punkte kaip „trečiosios šalies piliečio, kuris neatitinka arba nebeatitinka Šengeno sienų kodekso 5 straipsnyje nustatytų atvykimo sąlygų ar kitų atvykimo, buvimo ar gyvenimo toje valstybėje narėje sąlygų, buvimas valstybės narės teritorijoje“.
18.
Kadangi nėra aiškios nuorodos į nacionalinę teisę, vadovaujantis Teisingumo Teismo įtvirtintais principais dėl Sąjungos teisės aktuose vartojamų sąvokų aiškinimo ( 7 ), sąvoką „neteisėtas buvimas [šalyje]“, kaip ji apibrėžta pirmesniame punkte, reikia aiškinti remiantis vien Sąjungos teise, neatsižvelgiant į tai, kad konkrečiu atveju vertinimas, ar trečiosios šalies piliečio buvimas valstybės narės teritorijoje yra teisėtas, tam tikromis aplinkybėmis gali priklausyti ir nuo šios valstybės nacionalinės teisės nuostatų taikymo ( 8 ).
19.
Iš Direktyvos 2008/115 3 straipsnio 2 punkte pateiktos apibrėžties matyti, kad bet kuris trečiosios šalies pilietis, kuris yra valstybės narės teritorijoje, bet neatitinka atvykimo į ją, buvimo ar gyvenimo joje sąlygų, joje yra neteisėtai ( 9 ). Tam, kad Direktyvos 2008/115 taikymo tikslais būtų galima laikyti, kad trečiosios šalies pilietis šalyje yra neteisėtai, turi būti įvykdytos dvi sąlygos, t. y. atitinkamas asmuo turi fiziškai būti valstybės narės teritorijoje, net jeigu jis yra joje ribotą laiką ir neketina pasilikti ( 10 ), ir tokį buvimą pagrindžiančio dokumento nebuvimas.
20.
Prieš pateikiant 2005 m. rugsėjo 1 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse pasiūlymą ( 11 ) (toliau – grąžinimo direktyvos pasiūlymas), kurio rezultatas – po ilgų derybų priimta Direktyva 2008/115, 2002 m. balandžio 10 d. buvo paskelbta Žalioji knyga dėl Bendrijos politikos nelegaliai gyvenančių asmenų grąžinimo srityje (toliau – Žalioji knyga) ( 12 ), o 2002 m. spalio 14 d. – su šia Žaliąja knyga susijęs Komisijos komunikatas (toliau – 2002 m. spalio 14 d. komunikatas) ( 13 ), o tada, 2002 m. lapkričio 28 d., patvirtintas Tarybos veiksmų planas grąžinimo srityje ( 14 ). Šie aktai, kaip ir su Direktyvos 2008/115 teisėkūros procesu susiję dokumentai, suteikia kelias nuorodas dėl sąvokos „neteisėtas buvimas [šalyje]“, kaip ji suprantama pagal minėtos direktyvos 2 straipsnio 1 dalį ir 3 straipsnio 2 punktą, apimties.
21.
Siekiant apibrėžti būsimų bendrų standartų dalykinę taikymo sritį, Žaliosios knygos 2.1 punkte buvo nurodyta, kad Bendrija turi imtis repatriacijos veiksmų visų pirma dėl asmenų, kuriems „nereikalinga speciali apsauga“ ir kurių buvimas Sąjungoje yra neteisėtas, t. y. kurie „neatitinka arba nebeatitinka atvykimo, buvimo ar gyvenimo valstybių narių teritorijoje sąlygų“. Šie asmenys, kaip paaiškinta Žaliosios knygos 2.2 punkte – tai „trečiųjų šalių piliečiai, kurie neturi teisinio statuso, leidžiančio jiems pasilikti šalies teritorijoje nei nuolat, nei laikinai, ir dėl kurių jokia valstybė narė neturi teisinio įsipareigojimo leisti jiems būti šalyje“ ( 15 ). Žaliojoje knygoje buvo numatyta, kad tarptautinės apsaugos prašytojų grąžinimo procedūros taikomos tik tuomet, kai jų prašymas galutinai atmestas. Šiuo klausimu 2.3 punkte „Prieglobstis ir grąžinimas“ patikslinta, kad „jei apsaugos prašančiam asmeniui buvo taikyta teisinga ir veiksminga procedūra ir jis pasinaudojo visais jos etapais, jei jo apsaugos poreikis buvo išnagrinėtas ir nėra jokio kito pagrindo teisėtai gyventi valstybėje narėje, šis asmuo turi palikti šalies teritoriją ir grįžti į savo kilmės šalį, arba atitinkamu atveju – į tranzito šalį“ ( 16 ).
22.
2002 m. spalio 14 d. komunikate Komisija patikslino, kad žodžių junginys „neteisėtai šalyje esantis asmuo“ turi būti suprantamas ne kaip šių asmenų pripažinimas neturinčiais teisėto statuso, bet taip, kad juo siekiama pabrėžti tą aplinkybę, jog jų statusas „neatitinka teisės aktų dėl atvykimo į šalį ir (arba) buvimo šalyje“. Neteisėto buvimo šalyje atvejis buvo apibūdintas tais pačiais žodžiais, kurie vartojami minėtame Žaliosios knygos 2.1 punkte ( 17 ). Palyginti su Žaliąja knyga Komisija išplėtė komunikato dalyką, įtraukdama „tam tikras neteisėtai šalyje esančių asmenų, kurių statusas yra laikinas ir kurių išsiuntimas iš šalies buvo laikinai sustabdytas, kategorijas“, be kita ko – „asmenis, kuriems suteikta tarptautinė apsauga, iš principo esanti laikino pobūdžio“ ( 18 ). Tačiau šis taikymo srities išplėtimas buvo numatytas tik įgyvendinant savanoriško grįžimo programas ( 19 ).
23.
Grąžinimo direktyvos pasiūlymo aiškinamajame memorandume, laikydamasi savo ankstesnės pozicijos, Komisija patvirtino ketinimą apriboti būsimos direktyvos taikymo sritį „neteisėto buvimo šalyje“ sąvoka. Taigi, naujos taisyklės turėjo būti taikomos atitinkamam asmeniui „neatsižvelgiant į neteisėto buvimo šalyje priežastis (pvz., vizos galiojimo pasibaigimas, leidimo gyventi šalyje galiojimo pasibaigimas, leidimo gyventi šalyje panaikinimas ar atšaukimas, <…> pabėgėlio statuso panaikinimas, neteisėtas atvykimas)“. Prieglobsčio prašytojų atveju neteisėtas buvimas šalyje aiškiai siejamas su „galutiniu sprendimu“ atmesti prašymą ( 20 ). Dėl sąvokos „neteisėtas buvimas šalyje“ apibrėžties Komisijos pasiūlyme beveik pažodžiui perimta labai plati apibrėžtis, pateikta Žaliojoje knygoje ir 2002 m. spalio 14 d. Komisijos komunikate. Ši apibrėžtis buvo pakartota, padarius kelis formos pakeitimus, kurių pareikalavo Taryba, galutiniame Direktyvos 2008/115 tekste ( 21 ).
24.
Iš šios išvados 21–23 punktų matyti, kad nei vykstant svarstymams iki prasidedant teisėkūros procesui, po kurio buvo priimta Direktyva 2008/115, nei šio proceso metu nebuvo kilęs klausimas dėl to, ar būsimos bendros taisyklės, reglamentuojančios priverstinį trečiųjų šalių piliečių grąžinimą, turi būti taikomos prieglobsčio prašytojams, kurių prašymas nebuvo galutinai atmestas arba kurių buvimas atitinkamos valstybės narės teritorijoje buvo leidžiamas dėl teisės aktuose šiai valstybei numatytų įpareigojimų. Tai aiškiai matyti iš šios direktyvos 9 konstatuojamosios dalies, kurioje nustatyta, kad trečiosios šalies pilietis, paprašęs prieglobsčio valstybėje narėje, neturėtų būti laikomas neteisėtai tos valstybės narės teritorijoje esančiu piliečiu, „kol neįsigaliojo sprendimas nepatenkinti prašymo arba sprendimas, kuriuo jis netenka teisės likti šalyje kaip prieglobsčio siekiantis asmuo“ ( 22 ).
25.
Be to, šio atvejo neįtraukimas į Direktyvos 2008/115 taikymo sritį suderinamas su Sąjungos teisės nuostatomis, reglamentuojančiomis prieglobsčio prašytojų (ir, plačiau, – tarptautinės apsaugos prašytojų) teisinį statusą, – kaip ir pabėgėliais pripažinti asmenys, jie naudojasi specialiu statusu, įtvirtintu tarptautinėje teisėje ( 23 ), todėl skiriasi nuo paprastų migrantų.
26.
Pagal Sąjungos teisę valstybės narės įpareigojamos laikytis minimalių normų dėl tarptautinės apsaugos prašytojų priėmimo, be kita ko, kalbant apie apsigyvenimo ir judėjimo laisvę, galimybę naudotis švietimo sistema, įsidarbinti, gauti sveikatos priežiūros paslaugas ir naudotis materialinėmis priėmimo sąlygomis, kurios garantuotų gyvenimo lygį, tinkamą pragyvenimui užtikrinti bei fizinei ir psichinei sveikatai apsaugoti ( 24 ). Tarptautinės apsaugos prašytojai gali naudotis visais privalumais, išplaukiančiais iš šių normų taikymo, tol, kol jiems leidžiama likti valstybės narės teritorijoje šiuo statusu.
27.
Be to, Sąjungos teisėje prieglobsčio prašytojams (ir, plačiau, – tarptautinės apsaugos prašytojams) pripažįstama teisė pasilikti atitinkamos valstybės narės teritorijoje, kol nagrinėjamas jų prašymas. Nors galiojant Direktyvai 2005/85, kuri taikytina faktinėms aplinkybėms pagrindinėje byloje, ši teisė buvo numatyta tik iki prieglobsčio prašymo atmetimo pirmojoje instancijoje ( 25 ), pagal Direktyvą 2013/32, kuri pakeitė Direktyvą 2005/85, į šį laikotarpį buvo įtrauktas ir skundo, pateikto dėl pirmojoje instancijoje priimto sprendimo, nagrinėjimo etapas ( 26 ).
28.
Atitinkama valstybė narė per labai trumpą terminą prieglobsčio prašytojams turi išduoti dokumentą, liudijantį jų teisę pasilikti jos teritorijoje „laukiant, kol bus nagrinėjamas, arba kol yra nagrinėjamas j[ų] prašymas“ ( 27 ).
29.
Šis dokumentas, kuris turi galioti tol, kol prašytojui leidžiama pasilikti atitinkamos valstybės narės teritorijoje ( 28 ), nėra leidimas apsigyventi ( 29 ), kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1030/2002 1 straipsnio 2 dalies a punktą ( 30 ), tačiau, kaip pažymėjo Komisija atsakydama į pirmąjį iš klausimų, pridėtų prie 2017 m. spalio 25 d. Nutarties Gnandi (C‑181/16, nepaskelbta Rink., EU:C:2017:830), vis dėlto tai yra valstybės narės valdžios institucijų išduotas leidimas, leidžiantis trečiosios šalies piliečiui teisėtai būti jos teritorijoje ( 31 ), kad ir laikinai ir tik kol vyksta procedūra.
30.
Taigi, kadangi tarptautinės apsaugos prašytojas, kuriam buvo leista pasilikti atitinkamos valstybės narės teritorijoje, laukiant, kol bus išnagrinėtas jo prašymas (pirmojoje instancijoje arba padavus skundą dėl valdžios institucijos pirmojoje instancijoje priimto sprendimo), yra šioje teritorijoje teisėtai, t. y. jo buvimas šalyje nėra neteisėtas, jis nepatenka į Direktyvos 2008/115 taikymo sritį, kaip ji apibrėžta šios direktyvos 2 straipsnio 1 dalyje ir 3 straipsnio 2 punkte, tol, kol tęsiasi šis teisėtas buvimas šalyje. Šiuo atveju nesvarbu, ar šis leidimas buvo išduotas pagal Sąjungos teisę, ar tik pagal nacionalinę teisę, svarbus yra tik atitinkamo asmens buvimo šalyje teisėtumas.
31.
Kaip esu pažymėjęs savo 2017 m. birželio 15 d. išvados 54 ir 55 punktuose, tokią išvadą patvirtina 2013 m. gegužės 30 d. Sprendimas Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), kuriame Teisingumo Teismas nusprendė, kad „Direktyvos 2008/115 2 straipsnio 1 dalį kartu su jos 9 konstatuojamąja dalimi reikia aiškinti taip, kad ši direktyva netaikoma trečiosios šalies piliečiui, padavusiam tarptautinės apsaugos prašymą, kaip tai suprantama pagal Direktyvą 2005/85, laikotarpiu nuo minėto prašymo pateikimo iki tol, kol dėl šio prašymo priimamas sprendimas pirmąja instancija arba, prireikus, kol išnagrinėjamas dėl minėto sprendimo pareikštas skundas“ ( 32 ).
32.
Argumentai, kuriais vadovaudamasis Teisingumo Teismas priėjo prie šios išvados, yra aiškūs. Kai tarptautinės apsaugos prašytojas turi teisę pasilikti atitinkamos valstybės narės teritorijoje, neatsižvelgiant į tai, ar jis turi leidimą gyventi šalyje, jam netaikoma Direktyva 2008/115, nes jis nėra „neteisėtai esantis [šalyje]“, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 2 straipsnio 1 dalį ( 33 ).
33.
Tiesa, kad 2013 m. gegužės 30 d. Sprendimas Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) grindžiamas „dvejetaine logika“, pagal kurią Direktyvos 2008/115 taikymo tikslais trečiosios šalies piliečio buvimas šalyje yra arba „teisėtas“ (rectius„nėra neteisėtas“) arba „neteisėtas“. Tačiau svarbu pažymėti, kad Teisingumo Teismas grindė savo samprotavimą ne tokia logika, o tiesioginiu konstatavimu, kad tarptautinės apsaugos prašytojas, kuriam leista pasilikti atitinkamoje valstybėje narėje, laukiant jo prašymo nagrinėjimo procedūros baigties, šalyje yra teisėtai.
34.
Be to, toks konstatavimas ir Teisingumo Teismo užimta pozicija 2013 m. gegužės 30 d. Sprendimo Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343) rezoliucinės dalies 1 punkte yra visuotinai taikomi, neatsižvelgiant į faktines aplinkybes pagrindinėje byloje, dėl kurios buvo priimtas šis sprendimas. Darytina išvada, kad tik pakeitęs minėtą sprendimą Teisingumo Teismas galėtų teigti, jog Direktyva 2008/115 taikytina tarptautinės apsaugos prašytojui, kuriam buvo leista pasilikti atitinkamoje valstybėje narėje, laukiant jo prašymo nagrinėjimo procedūros baigties.
35.
Taip pat, kaip nurodžiau savo 2017 m. birželio 15 d. išvados 55–57 punktuose, 2013 m. gegužės 30 d. Sprendime Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343) Teisingumo Teismo padaryta išvada dėl prieglobsčio prašytojo, kuriam leista pasilikti atitinkamos valstybės narės teritorijoje pagal Direktyvos 2005/85 7 straipsnio 1 dalį, yra tiesiogiai taikytina prašytojui, kurio prašymas buvo atmestas pirmojoje instancijoje ir kuris pagal nacionalinę teisę turi teisę pasilikti šioje valstybėje, laukiant, kol bus išnagrinėtas skundas dėl sprendimo atmesti prašymą.
36.
Iš tiesų, pirma, priešingai, nei teigia Belgijos vyriausybė, nėra jokio „kokybinio“ skirtumo tarp „teisės pasilikti“, numatytos Direktyvos 2005/85 7 straipsnio 1 dalyje, ir šios direktyvos 39 straipsnyje numatytos teisės, kurios suteikimas paliktas atitinkamos valstybės narės diskrecijai. Abiem atvejais tai yra teisė, suteikiama tik laikinai ir tik kol vyksta procedūra. Abiem atvejais šia teise iš esmės siekiama apsaugoti prašytoją nuo galimo grąžinimo, kuris galėtų įvykti, kol dar nėra išnagrinėtas jos prašymas arba kol jis dar nepasinaudojo teise į veiksmingą teisminę gynybą, pasekmių. Abiem atvejais, suteikus šią teisę, prašytojas gali pasinaudoti privalumais, kurie numatyti pagal minimalias normas dėl priėmimo. Vienintelis skirtumas, kuris buvo galiojant Direktyvai 2005/85 ir buvo susijęs su tokios teisės suteikimo fakultatyviu arba imperatyviu pobūdžiu, panaikintas Direktyvos 2013/32 46 straipsnio 5 dalimi, pagal kurią, kaip jau priminta, valstybės narės dabar įpareigojamos, išskyrus kelias išimtis, leisti pasilikti jų teritorijoje tarptautinės apsaugos prašytojams per terminą, nustatytą skundui dėl sprendimo atmesti prašymą pateikti, ir šio skundo nagrinėjimo laikotarpiu.
37.
Antra, taikant Direktyvą 2008/115 svarbu yra tarptautinės apsaugos prašytojo buvimo šalyje teisėtumas, o ne priežastys, kuriomis buvo pagrįstas teisės gyventi šalyje suteikimas arba numatyta jos trukmė.
38.
Svarbu patikslinti, kaip tai padariau savo 2017 m. birželio 15 d. išvados 72–82 punktuose ir kaip matyti iš 2013 m. gegužės 30 d. Sprendimo Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, 60 punktas) ir 2016 m. vasario 15 d. Sprendimo N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 75 ir 76 punktai), jog tai, kad Direktyva 2008/115 netaikoma tarptautinės apsaugos prašytojams, kuriems leista pasilikti atitinkamos valstybės narės teritorijoje laukiant jų prašymo nagrinėjimo procedūros baigties, ir, plačiau, – trečiųjų šalių piliečiams, kurių buvimas šalyje nėra neteisėtas pagal šios direktyvos 2 straipsnio 1 dalį, turi būti suprantama taip, kad grąžinimo procedūra pagal minėtą direktyvą tokio prašytojo arba tokio piliečio atžvilgiu negali būti teisėtai pradėta, o ne taip, kad jau pradėta procedūra turi būti būtinai nutraukta, jeigu per ją atitinkamas asmuo pateikia tarptautinės apsaugos prašymą arba dėl kitų priežasčių įgyja teisę laikinai gyventi šalyje ( 34 ). Iš esmės tokiais atvejais, procedūra prireikus, galėtų būti tik sustabdyta tam laikotarpiui, kol galioja tokią teisę gyventi šalyje suteikiantis dokumentas ( 35 ).
39.
Apibendrindamas šią pirmąją savo analizės dalį noriu priminti, kad apskritai tik tuomet, kai galutinai išspęstas klausimas dėl pabėgėlio (arba asmens, kuriam reikalinga papildoma apsauga) statuso pripažinimo ir priimtas sprendimas baigti procedūrą, atitinkamas asmuo praranda prieglobsčio prašytojo (arba, plačiau, – tarptautinės apsaugos prašytojo) statusą ( 36 ). Manau, kad tik šiuo momentu šiam asmeniui gali būti taikoma Direktyva 2008/115 ( 37 ), jeigu jo buvimas atitinkamoje valstybėje narėje yra neteisėtas.
Dėl Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalies išaiškinimo ir taikymo srities
40.
Savo analizės pirmojoje dalyje, kaip ir savo 2017 m. birželio 15 d. išvadoje, teigiau, kad prieglobsčio prašytojas (ir, plačiau, – tarptautinės apsaugos prašytojas), kaip antai kasatorius pagrindinėje byloje, kurio prašymas buvo atmestas pirmojoje instancijoje, bet kuriam pagal atitinkamos valstybės narės teisę leista pasilikti šios valstybės teritorijoje, kol teisme bus išnagrinėtas skundas dėl sprendimo atmesti jo prašymą, atsižvelgiant į šį leidimą pasilikti šalyje turi būti laikomas teisėtai esančiu šalies teritorijoje, todėl jis nepatenka į Direktyvos 2008/115 taikymo sritį, kaip ji apibrėžta šios direktyvos 2 straipsnio 1 dalyje, ir tai užkerta kelią valstybėms narėms pradėti grąžinimo procedūrą jo atžvilgiu.
41.
Dėl mano 2017 m. birželio 15 d. išvadoje jau nurodytų priežasčių, kurias išsamiau išdėstysiu toliau, manau, kad Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalyje negalima rasti argumentų, kuriais gali būti užginčyta ši nuomonė, ir kad, priešingai nei teigė 2017 m. gruodžio 11 d. posėdyje nuomones išsakiusios valstybės narės, tokiomis aplinkybėmis kaip pagrindinėje byloje šia nuostata nacionalinėms valdžios institucijoms nesuteikiama teisės priimti sprendimą grąžinti, kaip jis suprantamas pagal šią direktyvą.
42.
Iš tiesų padaryti kitokią išvadą būtų galima tik pripažinus, kad pagal Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalį leidžiama nukrypti nuo šios direktyvos 2 straipsnio 1 dalies. Tačiau jokia aplinkybė, nei grindžiama tiek teksto, tiek sistemine analize, nei susijusi su Sąjungos teisės aktų leidėjo ketinimų aiškinimu, tokios išvados padaryti neleidžia.
43.
Pirma, Direktyvos 2008/115 2 straipsnyje nėra numatyta jokios išimties dėl šio straipsnio taikymo srities, kaip ji apibrėžta jo 1 dalyje. Šios direktyvos 2 straipsnio 2 dalyje nurodyti atvejai, kai valstybėms narėms leidžiama nesilaikyti joje numatytų procedūrų dėl trečiųjų šalių piliečių, neteisėtai esančių šalyje, kaip tai suprantama pagal šio straipsnio 1 dalį. Ir, atvirkščiai, minėtame straipsnyje nėra numatyta jokio leidimo nukrypti nuo 1 dalyje įtvirtintos taisyklės, kad Direktyva 2008/115 taikoma tik neteisėtai šalyje esantiems trečiųjų šalių piliečiams.
44.
Antra, iš Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalies ( 38 ) teksto ir iš jos vietos šios direktyvos II skyriuje „Neteisėto buvimo [šalyje] nutraukimas“ aiškiai matyti, kad šia nuostata valstybėms narėms neužkertamas kelias sujungti kelis aktus, siekiant nedelsiant pradėti grąžinimo procedūrą, kai tik dėl atitinkamo asmens priimamas sprendimas užbaigti teisėtą buvimą šalyje, kuris reiškia, kad jo buvimas šalyje nuo šio momento tampa neteisėtas ( 39 ). Ir, atvirkščiai, atsižvelgiant į šį formulavimą negalima aiškinti taip, kad valstybėms narėms leidžiama priimti sprendimą grąžinti dėl trečiųjų šalių piliečių, kurie nepatenka į minėtos direktyvos taikymo sritį, kaip ji apibrėžta šios direktyvos 2 straipsnio 1 dalyje, t. y. dėl trečiųjų šalių piliečių, kurie nėra šalyje neteisėtai. Toks aiškinimas ne tik neatitiktų Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalies ir šios direktyvos 2 straipsnio 1 dalies formulavimo, bet ir prieštarautų tam, kaip apibrėžta pati sąvoka „sprendimas grąžinti“, kuri pagal minėtos direktyvos 3 straipsnio 4 punktą suprantama kaip „administracinis ar teismo sprendimas ar aktas, kuriuo konstatuojama arba paskelbiama, kad trečiosios šalies piliečio buvimas [šalyje] yra neteisėtas, ir nustatoma ar nurodoma prievolė grįžti“ ( 40 ).
45.
Trečia, pažymiu, kaip tai jau padariau savo 2017 m. birželio 15 d. išvados 87 punkte, kad, remiantis Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalies formulavimu, ši dalis taikoma „nepažeidžiant <…> [Sąjungos] ir nacionalinėje teisėje numatytų atitinkamų nuostatų“. Kaip per 2017 m. kovo 1 d. posėdį savo žodinėse pastabose nurodė Komisija, tarp šių nuostatų taip pat yra Direktyvos 2005/85 7 straipsnio 1 dalis ir 39 straipsnio 3 dalis bei šiuo metu – Direktyvos 2013/32 9 straipsnio 1 dalis ir 46 straipsnio 5 dalis, taip pat valstybių narių teisės aktai, kuriais tarptautinės apsaugos prašytojui suteikiama teisė pasilikti šalies teritorijoje vykstant jo prašymo nagrinėjimo procedūrai. Todėl pagal Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalį valstybėms narėms pripažįstama diskrecija negali būti įgyvendinama pažeidžiant minėtas nuostatas ir minėtus teisės aktus.
46.
Ketvirta, iš Direktyvos 2008/115 parengiamųjų darbų matyti, kad pagal pirmąją šios direktyvos 6 straipsnio 6 dalies redakciją, pateiktą grąžinimo direktyvos pasiūlymo 6 straipsnio 3 dalyje, buvo numatyta tik tai, kad „[s]prendimas grąžinti priimamas kaip atskiras nutarimas ar sprendimas arba kartu su įsakymu išsiųsti“. Šio pasiūlymo aiškinamajame memorandume paaiškinta, kad šis patikslinimas buvo įterptas siekiant atsakyti į susirūpinimą, kurį vykstant išankstinėms konsultacijoms išsakė daugelis valstybių narių, bijodamos, jog dėl Komisijos numatytos dviejų etapų (sprendimas grąžinti ir sprendimas dėl išsiuntimo) procedūros bus nesilaikoma terminų ( 41 ). Būtent dėl Tarybos pasiūlyto pakeitimo – siekiant aiškiai pripažinti valstybėms narėms, be teisės sujungti sprendimą grąžinti ir sprendimą dėl išsiuntimo, teisę sujungti šiuos aktus su sprendimu užbaigti teisėtą atitinkamo asmens buvimą šalyje – Sąjungos teisės aktų leidėjas galiausiai patvirtino galiojančią Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalies redakciją ( 42 ). Nepaisant šio teksto pakeitimo, šios nuostatos tikslas išlieka toks pats – pripažinti valstybėms narėms tam tikrą diskreciją spręsti dėl taikytinos procedūros grąžinant neteisėtai šalyje esančius trečiųjų šalių piliečius. Ir, atvirkščiai, jokia aplinkybė neleidžia manyti, kad kuriame nors Direktyvos 2008/115 priėmimo etape šia nuostata buvo siekiama suteikti valstybėms narėms galimybę nukrypti nuo pagrindo, aiškiai apibrėžto šios direktyvos 1 straipsnyje ir 2 straipsnio 1 dalyje įtvirtinant jos tikslą ir taikymo sritį, ir leisti valstybėms narėms priimti sprendimą grąžinti dėl trečiųjų šalių piliečių, kurių buvimas šalyje nėra neteisėtas ( 43 ). Jei toks būtų teisės aktų leidėjo ketinimas, jis neabejotinai būtų išreikštas ir įtvirtintas aiškiau, nesidangstant procesinio pobūdžio nuostata.
47.
Penkta, dėl teleologinio pobūdžio argumentų, kuriais tam tikros valstybės narės pasirėmė atsakydamos į 2017 m. spalio 25 d. Nutartyje Gnandi (C‑181/16, nepaskelbta Rink., EU:C:2017:830) pateiktus klausimus ir per 2017 m. gruodžio 11 d. posėdį, pažymėtina, jog iš tiesų neabejotina, kad pagal Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalį siekiama grąžinimo procedūrų operatyvumo. Iš tikrųjų sprendimo užbaigti teisėtą buvimą šalyje priėmimas kartu su sprendimu grąžinti palengvina, kalbant apie susijusius ir vienas nuo kito priklausančius aktus, sprendimo grąžinti motyvavimą per relationem ir visų pirma leidžia lygiagrečiai prireikus, – kartu vykdyti šių aktų apskundimo procedūras. Kalbant plačiau, kaip matyti iš Direktyvos 2008/115 4 konstatuojamosios dalies ir kaip ne kartą yra pripažinęs Teisingumo Teismas, tarp Direktyvos 2008/115 siekiamų tikslų yra tikslas suformuoti veiksmingą neteisėtai šalyje esančių trečiųjų šalių piliečių išsiuntimo ir repatriacijos politiką ( 44 ).
48.
Vis dėlto svarbu pabrėžti, kad Direktyva 2008/115 siekiama įtvirtinti aiškiomis, suprantamomis ir teisingomis taisyklėmis ( 45 ) grindžiamą sistemą, kad tokioje jautrioje srityje kokia yra priverstinis trečiųjų šalių piliečių grąžinimas būtų padidintas teisinis saugumas ir kartu užtikrintas grąžinimo procedūrų veiksmingumas bei atitinkamų asmenų pagrindinių teisių gerbimas ( 46 ).
49.
Šiuo tikslu Direktyvoje 2008/115 vadovaujamasi ta pačia „dvejetaine logika“, ja grindžiamas 2013 m. gegužės 30 d. Sprendimas Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), kuris, kaip matyti, atitinka šios direktyvos esmę. Siekiant kuo labiau sumažinti netikrumą dėl joje numatytų normų taikymo, šios direktyvos 6 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta valstybių narių pareiga grąžinti jų teritorijoje neteisėtai esančius trečiųjų šalių piliečius ir kartu 6 straipsnio 2–5 dalyse nustatytos aiškios šios pareigos išimtys. Išskyrus šių išimčių atvejus, dėl kiekvieno trečiosios šalies piliečio, neteisėtai esančio atitinkamos valstybės narės teritorijoje, kaip numatyta Direktyvos 2008/115 2 straipsnio 1 dalyje, turi būti priimtas sprendimas grąžinti ( 47 ). Ir atvirkščiai, trečiųjų šalių piliečiai, kurių buvimas šalyje nėra neteisėtas arba kuriems taikytinos minėtos išimtys, iš principo nepatenka į šioje direktyvoje numatytų procedūrų taikymo sritį tol, kol išlieka šios išimties taikymą pagrindžiančios priežastys.
50.
Taigi, Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalies aiškinimas, kurį pasiūlė 2017 m. gruodžio 11 d. posėdyje nuomones išsakiusios valstybės narės, – kad ja siekiama leisti pradėti gražinimo procedūrą dėl tam tikros trečiųjų šalių piliečių kategorijos, nepatenkančios į šios direktyvos taikymo sritį ( 48 ), – ne tik prieštarautų, kaip jau išdėsčiau, jos tekstui ir esmei, bet ir pakenktų ja siekiamam teisinio saugumo tikslui bei paskatintų tam tikrų neaiškumų atsiradimą ir skirtingos praktikos valstybėse narėse paplitimą ( 49 ), o tai galiausiai prieštarautų pačiai direktyvos paskirčiai – sukurti bendras normas ir praktiką.
51.
Tai, kad dėl tarptautinės apsaugos prašytojo, turinčio teisę gyventi valstybės narės teritorijoje, tuo pat metu gali būti priimtas sprendimas grąžinti, kuriuo, net jeigu jis negali būti nedelsiant priverstinai vykdomas, šiam prašytojui vis dėlto nustatomas įpareigojimas išvykti iš šios valstybės teritorijos, galiausiai sukuria teisinio nesaugumo arba kartais – neaiškumo situaciją, kuri gali pakenkti ne tik grąžinimo procedūrų skaidrumui, bet ir veiksmingumui ( 50 ), taip pat sutrukdyti kompetentingoms atitinkamos valstybės narės institucijoms laikytis tarptautinės apsaugos prašytojų priėmimo normų, kurios buvo primintos pirma ( 51 ). Galiausiai, tai ne visuomet leidžia pasiekti procedūros operatyvumo tikslą. Iš esmės tiesa, kad sprendimo atmesti tarptautinės apsaugos prašymą pirmojoje instancijoje priėmimas kartu su sprendimu grąžinti iš principo leidžia lygiagrečiai vykdyti galimas šių dviejų aktų apskundimo procedūras. Tačiau reikia pabrėžti, jog sprendimas grąžinti grindžiamas sprendimo atmesti prašymą priėmimu, todėl skundas dėl pirmojo, pateiktas po to, kai atmestas skundas dėl antrojo, taip pat savo ruožtu galėtų būti greitai atmestas. Be to, taikant Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalį ir kai tai leidžiama pagal nacionalinę teisę, teismas, nagrinėjantis skundą dėl pirmojoje instancijoje priimto sprendimo atmesti tarptautinės apsaugos prašymą, prireikus galėtų priimti įsakymą dėl grąžinimo kartu su sprendimu atmesti skundą. Taigi, kadangi pagal Direktyvos 2008/115 13 straipsnio 2 dalį skundas dėl sprendimo grąžinti nebūtinai sustabdo vykdymą (tai yra Belgijos teisės atvejis), toks įsakymas atitinkamu atveju galėtų būti įvykdytas, neatsižvelgiant į tai, kad dėl jo yra pateiktas skundas.
III. Išvada
52.
Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus ir į savo 2017 m. birželio 15 d. išvadoje atliktą analizę, patvirtinu savo pradinį atsakymo į Conseil d’État (Belgija) prejudicinį klausimą pasiūlymą, kuris minėtoje išvadoje buvo suformuluotas taip:
Pagal 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse, pirmiausia jos 2 straipsnio 1 dalį ir 5 straipsnį, taip pat negrąžinimo principą ir veiksmingos teisminės gynybos principą, įtvirtintus atitinkamai Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 19 straipsnio 2 dalyje ir 47 straipsnio pirmoje pastraipoje, draudžiama priimti sprendimą grąžinti remiantis šios direktyvos 6 straipsnio 1 dalimi dėl trečiosios šalies piliečio, kuris pateikė tarptautinės apsaugos prašymą, kaip tai suprantama pagal 2005 m. gruodžio 1 d. Tarybos direktyvą 2005/85/EB, nustatančią būtiniausius reikalavimus dėl pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo tvarkos valstybėse narėse, ir kuriam pagal Sąjungos teisę ir (arba) nacionalinę teisę leidžiama pasilikti valstybėje narėje, kurioje jis pateikė tarptautinės apsaugos prašymą, per terminą, Direktyvos 2005/85 39 straipsnio 1 dalyje nustatytą skundui dėl sprendimo atmesti šį prašymą pateikti, ir, jei šis skundas pateiktas per šį terminą, laukiant, kol jis bus išnagrinėtas. Tačiau pagal Direktyvą 2008/115 ir negrąžinimo principą bei veiksmingos teisminės gynybos principą nedraudžiama, kad toks sprendimas grąžinti dėl tokio piliečio būtų priimtas atmetus minėtą skundą, nebent pagal nacionalinę teisę šiam piliečiui būtų leidžiama pasilikti atitinkamoje valstybėje narėje, laukiant, kol bus galutinai užbaigta prieglobsčio procedūra.
( 1 ) Originalo kalba: prancūzų.
( 2 ) OL L 348, 2008, p. 98.
( 3 ) 1980 m. gruodžio 15 d. Įstatymo 39/70 straipsnio pirmoje pastraipoje nustatyta, kad „[i]šskyrus atvejus, kai suinteresuotasis asmuo sutinka, per skundui pateikti nustatytą terminą ir jo nagrinėjimo laikotarpiu negali būti priverstinai vykdoma jokia užsieniečio išsiuntimo iš šalies teritorijos ar grąžinimo priemonė“.
( 4 ) EU:C:2017:467.
( 5 ) OL L 326, 2005, p. 13.
( 6 ) 2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl tarptautinės apsaugos suteikimo ir panaikinimo bendros tvarkos (OL L 180, 2013, p. 60).
( 7 ) Be kita ko, žr. 2010 m. spalio 21 d. Sprendimą Padawan (C-467/08, EU:C:2010:620, 32 punktas).
( 8 ) Direktyva 2008/115, kurios vienintelis teisinis pagrindas yra EB 63 straipsnio 3 dalies b punktas, iš esmės skirta tik suderinti priežastims, dėl kurių pasibaigia trečiųjų šalių piliečių teisėtas buvimas šalyje.
( 9 ) Žr. 2016 m. birželio 7 d. Sprendimą Affum (C-47/15, EU:C:2016:408, 48 punktas).
( 10 ) Žr. 2016 m. birželio 7 d. Sprendimą Affum (C-47/15, EU:C:2016:408, 48 punktas).
( 11 ) COM(2005) 391 final.
( 12 ) COM/2002/0175 final.
( 13 ) Komisijos komunikatas Tarybai ir Europos Parlamentui dėl Bendrijos politikos nelegaliai gyvenančių asmenų grąžinimo srityje, COM(2002) 564 final.
( 14 ) 2002 m lapkričio 25 d. dokumentas 14673/02. Galiausiai 2004 m. lapkričio 4 ir 5 d. Briuselio Europos Vadovų Tarybos susitikime patvirtintoje Hagos programoje buvo aiškiai rekomenduota apibrėžti bendrus standartus, kad atitinkami asmenys būtų sugrąžinti humaniškai, visapusiškai gerbiant jų pagrindines teises ir orumą, o Komisija buvo paraginta pateikti pasiūlymą 2005 m. pradžioje.
( 15 ) Kursyvu išskirta mano.
( 16 ) Kursyvu išskirta mano.
( 17 ) Žr. 2002 m. spalio 14 d. komunikato 1.2.2 punktą. Šio komunikato 2.3.4 punkte „Teisėto buvimo šalyje pabaiga“ Komisija siūlė, „kad asmenį būtų galima įpareigoti išvykti iš valstybės narės teritorijos nuo to momento, kai pasibaigia jo teisėtas buvimas šalyje, be kita ko, tuo atveju, kai atmestas prašymas išduoti leidimą gyventi šalyje <…>, pasibaigia arba panaikinamas leidimas gyventi šalyje <…>“. Ji patikslino, jog taip pat turi būti laikoma, „kad asmens teisėtas buvimas šalyje pasibaigia, jei skundas, pateiktas dėl sprendimo atsisakyti suteikti teisę pasilikti atitinkamos valstybės narės teritorijoje, nesustabdo sprendimo vykdymo“ (kursyvu išskirta mano). Be to, pažymiu, kad 2002 m. spalio 14 d. komunikato priede yra pateiktas sąrašas apibrėžčių, tarp kurių yra apibrėžta „neteisėtas buvimas šalyje“ sąvoka, kuri suformuluota beveik taip pat kaip ir Direktyvos 2008/115 3 straipsnio 2 punkte.
( 18 ) Žr. 2002 m. spalio 14 d. komunikato 1.2.1 punktą.
( 19 ) 2002 m. spalio 14 d. komunikato 2.4 punkte Komisija nurodo, kad „yra dvi esminės grąžinimo kategorijos: savanoriškas grįžimas stricto sensu, kai pats asmuo nusprendžia grįžti į savo šalį ir šiuo tikslu jam suteikiama pagalba, ir situacijos, kai viešosios valdžios institucijos įpareigoja asmenį grįžti griežtai laikydamosi tarptautinės teisės ir tinkamai paisydamos suinteresuotojo asmens žmogaus teisių“. Ji pažymi, kad „taip pat būna hibridinių situacijų, kai asmuo sutinka su įpareigojimu grįžti ir dėl to prašo viešosios valdžios institucijų pagalbos“.
( 20 ) Žr. aiškinamojo memorandumo 4 punktą, kursyvu išskirta mano. Taip pat žr. 2005 m. rugsėjo 1 d.Commission staff working document, SEC (2005) 1057, 1 punktą ir 2005 m. spalio 4 d.Commission staff working document, SEC (2005) 1175, 3 straipsnį.
( 21 ) Pagal šio pasiūlymo 3 straipsnio b punktą „neteisėtas buvimas [šalyje]“ turi būti suprantamas kaip „trečiosios šalies piliečio buvimas valstybės narės teritorijoje, kai jis neatitinka arba nebeatitinka buvimo ar gyvenimo toje valstybėje narėje sąlygų“. To paties pasiūlymo 2 straipsnio 1 dalies a ir b punktuose buvo nurodyta, kad būsimoji direktyva turėtų būti taikoma trečiųjų šalių piliečiams, neteisėtai esantiems valstybės narės teritorijoje, t. y. tiems „kurie neatitinka arba nebeatitinka atvykimo sąlygų, kaip nustatyta Konvencij[oje] dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo“, arba kurių buvimas šalyje „laikomas neteisėtu dėl kitų priežasčių“. Po Tarybos pasiūlyto pakeitimo abu straipsniai buvo sujungti į vieną nuostatą ir pagal aktualią Direktyvos 2008/115 redakciją tai yra 3 straipsnio 1 dalies b punktas. Žr. F. Lutz The Negotiations on the Return Directive, Comments and Materials, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2010, Council position before the triligue (Tarybos dokumentas 15566/07), pateiktą 5 priede, p. 179.
( 22 ) Kursyvu išskirta mano.
( 23 ) Negrąžinimo principas, įtvirtintas 1951 m. liepos 28 d. Ženevoje pasirašytos Konvencijos dėl pabėgėlių statuso (Recueil des traités des Nations Unies, t. 189, p. 150, Nr. 2545 (1954)) 33 straipsnyje, taikomas ir pabėgėliams, kuriems dar nesuteiktas pabėgėlio statusas.
( 24 ) Žr. 2003 m. sausio 27 d. Tarybos direktyvą 2003/9/EB, nustatančią minimalias normas dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo (OL L 31, 2003 p. 18; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 101), taikytiną ratione materiae faktinėms aplinkybėms pagrindinėje byloje, ir 2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2013/33/ES, kuria nustatomos normos dėl tarptautinės apsaugos prašytojų priėmimo (OL L 180, 2013, p. 96), pakeitusią Direktyvą 2003/9.
( 25 ) Žr. Direktyvos 2005/85 7 straipsnio 1 dalį. Pagal šios direktyvos 39 straipsnio 3 dalies a punktą, atvirkščiai, vadovaudamosi savo tarptautiniais įsipareigojimais valstybės narės galėjo pačios spręsti, ar leisti prieglobsčio prašytojams pasilikti jų teritorijoje laukiant, kol teisme bus išnagrinėtas skundas dėl pirmojoje instancijoje priimto sprendimo atmesti prašymą.
( 26 ) Žr. Direktyvos 2013/32 46 straipsnio 5 dalį, pagal kurią, nedarydamos poveikio šio straipsnio 6 daliai, „valstybės narės leidžia prašytojams likti jų teritorijoje, kol baigiasi laikotarpis, per kurį jie gali pasinaudoti teise į veiksmingą teisių gynimo priemonę, ir, kai tokia teise per tą laikotarpį buvo pasinaudota – kol laukiama priemonės rezultato“. Prieglobsčio prašytojo teisė pasilikti atitinkamos valstybės narės teritorijoje, kol bus priimtas pirmosios instancijos sprendimas, dabar yra numatyta Direktyvos 2013/32 9 straipsnio 1 dalyje.
( 27 ) Žr. Direktyvos 2003/9 6 straipsnio 1 dalį ir Direktyvos 2013/33 6 straipsnio 1 dalį.
( 28 ) Žr. Direktyvos 2003/9 6 straipsnio 4 dalį ir Direktyvos 2013/33 6 straipsnio 4 dalį. Kaip jau buvo nurodyta, galiojant Direktyvai 2005/85 pagal Sąjungos teisę valstybė narė buvo įpareigojama suteikti prieglobsčio prašytojams teisę pasilikti šalyje tik vykstant pirmajam jų prašymo nagrinėjimo etapui. Siekiant užtikrinti teisės į veiksmingą teisminę gynybą įgyvendinimą pagal Direktyvos 2013/32 46 straipsnio 5 dalį, ši teisė buvo išplėsta prašymo peržiūros etapui.
( 29 ) Šuo klausimu žr. Direktyvos 2005/85 7 straipsnio 1 dalies paskutinį sakinį ir Direktyvos 2013/32 9 straipsnio 1 dalies paskutinį sakinį.
( 30 ) 2002 m. birželio 13 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1030/2002, nustatantis vienodą leidimų apsigyventi trečiųjų šalių piliečiams formą (OL L 157, 2002, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 3).
( 31 ) Pagal Reglamento Nr. 1030/2002 1 straipsnio 2 dalies a punkto ii papunktį „leidimas apsigyventi“ suprantamas kaip valstybės narės valdžios institucijų išduotas leidimas, leidžiantis trečiosios šalies piliečiui teisėtai būti jos teritorijoje, išskyrus „leidimus, išduotus, kol nagrinėjamas prašymas <…> suteikti prieglobstį“.
( 32 ) Žr. 2013 m. gegužės 30 d. Sprendimą Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, 49 punktas ir rezoliucinės dalies 1 punktas).
( 33 ) Žr. 2013 m. gegužės 30 d. Sprendimą Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, 48 punktas).
( 34 ) Be kita ko, tuo atveju, kai atitinkamam asmeniui, dėl kurio priimtas įsakymas išvykti iš šalies tuo metu, kai jis joje buvo neteisėtai, atitinkama valstybė narė suteikia leidimą gyventi šalyje vadovaudamasi gailestingumu arba humanitariniais motyvais, kaip numatyta Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 4 dalyje.
( 35 ) Šiuo klausimu žr. Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 4 dalį, kurioje numatyta, kad jei valstybė narė nusprendžia suteikti teisę gyventi šalyje trečiosios šalies piliečiui, tokiu atveju sprendimas grąžinti nepriimamas dėl šio piliečio, bet jei šis sprendimas grąžinti jau buvo priimtas, jis gali būti tik sustabdytas šios teisės galiojimo laikotarpiui.
( 36 ) Pagal Direktyvos 2005/85 2 straipsnio c punktą ir dabar – Direktyvos 2013/32 2 straipsnio c punktą „prieglobsčio prašytojas“ turi būti suprantamas kaip „trečiosios šalies pilietis arba asmuo be pilietybės, pateikęs prieglobsčio prašymą, dėl kurio dar nėra priimtas galutinis sprendimas“ (kursyvu išskirta mano). Ta pati apibrėžtis buvo pateikta Direktyvos 2003/09 2 straipsnio c punkte ir dabar yra Direktyvos 2013/33 2 straipsnio b punkte. Savo ruožtu sąvoka „galutinis sprendimas“ apibrėžta Direktyvos 2005/85 2 straipsnio d punkte kaip „sprendimas <…>, kuriam daugiau netaikomos teisės gynimo priemonės pagal šios direktyvos V skyrių nepriklausomai nuo to, ar dėl tokios teisės gynimo priemonės poveikio prašytojams leidžiama likti atitinkamose valstybėse narėse“. Taip pat žr. Direktyvos 2013/32 2 straipsnio e punktą.
( 37 ) Savo pateiktame Žaliosios knygos komentare Jungtinių Tautų pabėgėlių agentūra (UNHCR) – pripažinusi veiksmingos asmenų, kurių prieglobsčio prašymas buvo „teisėtai atmestas“, grąžinimo politikos svarbą siekiant išlaikyti prieglobsčio sistemos vientisumą, – patikslina, kad „[b]y „properly rejected asylum-seekers“, UNHCR means those who, after due consideration of their claims in fair procedures, have been found not to qualify for refugee status on the basis of the 1951 Convention, nor to be in need of protection on other grounds, including, but not exclusively, obligations under international human rights instruments, and who are not authorised to stay in the country concerned for other compelling reasons. For UNHCR, the key consideration is that the rejection has taken place in accordance with international protection standards <…>“.
( 38 ) Primintina, jog šioje nuostatoje numatyta, kad sprendimas grąžinti pagal šios direktyvos 6 straipsnio 1 dalį, prireikus – kartu su sprendimu dėl išsiuntimo, gali būti priimtas kartu su sprendimu „užbaigti teisėtą buvimą [šalyje]“.
( 39 ) Nors Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalies formulavimas prancūzų kalba yra kiek dviprasmiškas, iš versijų kitomis kalbomis, pavyzdžiui, versijų italų („decidano di porre fine al soggiorno regolare“) arba anglų („decision on the ending of a legal stay“) kalbomis, labai aiškiai matyti, kad privalo būti priimtas sprendimas užbaigti teisėtą buvimą šalyje.
( 40 ) Kursyvu išskirta mano.
( 41 ) Grąžinimo direktyvos pasiūlymo 4 punktas, esantis pasiūlymo skirsnyje „II skyrius“. Taip pat žr. SCIFA Guidelines (Tarybos dokumentas 6624/07), pateiktą F. Lutz, minėtas veikalas, 4 priede, p. 175.
( 42 ) Žr. Council position before trilogue (Tarybos dokumentas 15566/07), pateiktą F. Lutz, minėtas veikalas, 5 priede, p. 197.
( 43 ) Be to, pažymiu, kad Tarybos pasiūlyto pakeitimo tekste formuluojant Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalį nebuvo paskutinės sakinio dalies (ji buvo pridėta vėliau), kurioje patikslinta, kad ši nuostata taikoma nepažeidžiant „kitų Bendrijos [Sąjungos] ir nacionalinėje teisėje numatytų atitinkamų nuostatų“, tarp kurių, kaip priminiau šios išvados 44 punkte, yra nuostatos, suteikiančios tarptautinės apsaugos prašytojams teisę pasilikti atitinkamos valstybės narės teritorijoje laukiant jų prašymo nagrinėjimo procedūros baigties.
( 44 ) Šiuo klausimu žr. Sprendimą El Dridi, (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, 59 punktas) ir 2016 m. vasario 15 d. Sprendimą N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 75 punktas).
( 45 ) Žr. šios direktyvos 4 konstatuojamąją dalį.
( 46 ) Žr. šios direktyvos 1 straipsnį ir 2, 17, 24 konstatuojamąsias dalis.
( 47 ) Tai reiškia, kad valstybės narės nebegali leisti tokiems trečiųjų šalių piliečiams būti jų teritorijoje.
( 48 ) T. y. tarptautinės apsaugos prašytojai, kurie pagal Sąjungos arba nacionalinę teisę turi leidimą gyventi valstybės narės teritorijoje, nors ir laikinai ir tik kol vyksta procedūra.
( 49 ) Šiuo klausimu pažymiu, kad per 2017 m. gruodžio 11 d. posėdį Komisija patikslino, jog remiantis jos turima informacija, praktika, kai tarptautinės apsaugos prašytojui pranešama apie sprendimą grąžinti iškart po to, kai pirmojoje instancijoje priimamas sprendimas atmesti tarptautinės apsaugos prašymą, taikoma tik nedaugelyje valstybių narių, t. y. Vokietijos Federacinėje Respublikoje, Liuksemburgo Didžiojoje Hercogystėje, Nyderlandų Karalystėje, Suomijos Respublikoje ir Švedijos Karalystėje.
( 50 ) Iš esmės, jei grąžinimo procedūra buvo pradėta, ji turi būti įvykdyta iki galo. Kai tik konstatuojamas neteisėtas buvimas šalyje, yra keliamas tikslas kuo skubiau išsiųsti iš šalies ir iš esmės jo turi būti laikomasi (žr. 2016 m. vasario 15 d. Sprendimą N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, 76 punktas)). Todėl pageidautina, kad ši procedūra būtų pradedama tik kai tarptautinės apsaugos prašymo atmetimas yra galutinis, užuot ją sustabdžius arba vėl pradėjus, kai panaikinamas sprendimas, kuriuo šis prašymas atmestas pirmojoje instancijoje.
( 51 ) Dėl įsakymo išvykti iš šalies teritorijos, apie kurį buvo pranešta S. Gnandi, darau nuorodą į savo 2017 m. birželio 15 d. išvados 84–99 punktuose išdėstytus argumentus.