SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NILSA WAHLA,
predstavljeni 3. maja 2017 ( 1 )
Zadeva C‑300/16 P
Evropska komisija
proti
Frucona Košice a.s.
„Pritožba – Državna pomoč – Merilo zasebnega subjekta – Pogoji za možnost uporabe in uporabo tega merila – Celovita presoja – Dokazno breme – Presoja dokazov“
1.
Evropska komisija s pritožbo predlaga Sodišču, naj razveljavi sodbo Splošnega sodišča v zadevi T‑103/14. ( 2 ) Splošno sodišče je z navedeno sodbo za ničen razglasilo Sklep Komisije z dne 16. oktobra 2013 o državni pomoči SA.18211 (C 25/2005) (ex NN 21/2005), ki jo je Slovaška republika odobrila družbi Frucona Košice a.s. (2014/342/EU). ( 3 )
2.
Obravnavana pritožba zadeva vprašanje: kdaj in kako naj Komisija uporabi tako imenovano „merilo zasebnega subjekta“? ( 4 ) Natančneje, odločitev v tej zadevi je odvisna od obsega obveznosti Komisije pri uporabi navedenega merila in presoji ravnanja javnega organa, ki je v položaju upnika v razmerju do upravičenca do domnevne pomoči.
I. Dejansko stanje
3.
Iz izpodbijane sodbe v zvezi z dejanskim stanjem izhaja, kar je navedeno v nadaljevanju.
4.
Nasprotna stranka, Frucona Košice a.s. (v nadaljevanju: družba Frucona), je gospodarska družba slovaškega prava, ki je med drugim poslovala v sektorju proizvodnje alkoholnih pijač.
5.
Med novembrom 2002 in novembrom 2003 je bilo družbi Frucona odobrenih več odlogov plačil davčnih dolgov. Šlo je za neplačane trošarine. Urad Košice IV (v nadaljevanju: lokalni davčni organ) je te odloge plačil odobril po tem, ko mu je družba Frucona zagotovila finančna jamstva.
6.
Družba Frucona zaradi finančnih težav 25. februarja 2004 ni mogla plačati trošarin, ki jih je dolgovala za januar 2004. Zaradi spremembe prava s 1. januarjem 2004 družbi Frucona ni bilo več mogoče odobriti odloga plačila teh trošarin.
7.
Družba Frucona Košice se je tako znašla v stanju zadolženosti v smislu Zákon č. 328/1991 Zb. o konkurze a vyrovnaní (zakon št. 328/1991 o stečajnem postopku in postopku prisilne poravnave).
8.
Družba Frucona je 8. marca 2004 pri Krajský súd v Košiciach (regionalno sodišče v Košicah, Slovaška) vložila predlog za začetek postopka prisilne poravnave. S tem predlogom je predlagala, da vsakemu upniku plača 35 % dolgovanega zneska. Skupni dolg je znašal približno 644,6 milijona slovaških kron (SKK). Veliko večino tega zneska je pomenil davčni dolg v višini približno 640,8 milijona SKK.
9.
Krajský súd v Košiciach (regionalno sodišče v Košicah) je s sklepom z dne 29. aprila 2004 dovolilo začetek postopka prisilne poravnave.
10.
Upniki družbe Frucona, vključno z lokalnim davčnim organom, so na naroku za prisilno poravnavo 9. julija 2004 sprejeli predlog prisilne poravnave. V tem postopku prisilne poravnave je imel lokalni davčni organ status ločenega upnika. Ta status je dobil na podlagi zgoraj navedenih zagotovljenih jamstev družbe Frucona v zameno za zgoraj navedene odloge plačila trošarin.
11.
Družba Frucona je lokalnemu davčnemu organu pred 9. julijem 2004 predložila revizijsko poročilo, ki ga je izdelala neodvisna revizijska družba (v nadaljevanju: poročilo E). Navedeno poročilo naj bi lokalnemu davčnemu organu omogočilo, da presodi o prednostih predloga prisilne poravnave in stečajnega postopka.
12.
Slovaška davčna uprava je 21. junija 2004 v prostorih družbe Frucona opravila preiskavo. Med to preiskavo je bilo ugotovljeno finančno stanje družbe Frucona na dan 17. junija 2004.
13.
Krajský súd v Košiciach (regionalno sodišče v Košicah) je s sklepom z dne 14. julija 2004 potrdilo prisilno poravnavo. V skladu s tem sklepom je bilo treba terjatev slovaške davčne uprave plačati v višini 35 %, kar ustreza znesku približno 224,3 milijona SKK.
14.
Lokalni davčni organ je z dopisom z dne 20. oktobra 2004 družbo Frucona obvestil, da so pogoji prisilne poravnave, v skladu s katerimi dela davčnega dolga ni treba plačati, posredna državna pomoč, ki jo mora odobriti Evropska komisija.
15.
Družba Frucona je 17. decembra 2004 lokalnemu davčnemu organu plačala 224,3 milijona SKK, kar ustreza 35 % njenega celotnega davčnega dolga. Krajský súd v Košiciach (regionalno sodišče v Košicah) je s sklepom z dne 30. decembra 2004 razglasil konec postopka prisilne poravnave. Navedeno sodišče je s sklepom z dne 18. avgusta 2006 zmanjšalo znesek, dolgovan lokalnemu davčnemu organu, na 224,1 milijona SKK.
A. Upravni postopek
16.
Pri Komisiji je bila 15. oktobra 2004 vložena pritožba v zvezi z domnevno nezakonito državno pomočjo v korist družbe Frucona.
17.
Slovaška republika je z dopisom z dne 4. januarja 2005 odgovorila na zahtevo Komisije po informacijah in jo obvestila o možnosti, da je družba Frucona prejela nezakonito pomoč, in ji predlagala, naj odobri to pomoč kot pomoč za reševanje podjetja v težavah.
18.
Komisija je, potem ko je zbrala dodatne podatke, z dopisom z dne 5. julija 2005 uradno obvestila Slovaško republiko o svojem sklepu o uvedbi formalnega postopka preiskave v smislu zdajšnjega člena 107(2) PDEU v zvezi z zadevnim ukrepom. ( 5 )
19.
Slovaška republika je z dopisom z dne 10. oktobra 2005 Komisiji posredovala svoje pripombe na zadevni ukrep. Prav tako je družba Frucona z dopisom z dne 24. oktobra 2005 Komisiji posredovala svoje pripombe na zadevni ukrep. Te so bile posredovane Slovaški republiki, da bi ta nanje lahko odgovorila, kar je storila z dopisom z dne 16. decembra 2005.
B. Prvotna odločba
20.
Komisija je 7. junija 2006 sprejela Odločbo 2007/254/ES o državni pomoči C 25/2005 (ex NN 21/2005) Slovaške republike za družbo Frucona Košice a.s. ( 6 ) V skladu z navedeno odločbo državna pomoč (v višini 416.515.990 SKK), ki jo je Slovaška republika zagotovila družbi Frucona, ni bila združljiva s skupnim trgom in je bilo treba zagotoviti vračilo.
C. Postopka pred Splošnim sodiščem in Sodiščem
21.
Družba Frucona je 12. januarja 2007 zoper prvotno odločbo pri Splošnem sodišču vložila ničnostno tožbo.
22.
Splošno sodišče je navedeno tožbo kot neutemeljeno zavrnilo s sodbo z dne 7. decembra 2010, Frucona Košice/Komisija. ( 7 )
23.
Sodišče je po pritožbi s sodbo z dne 24. januarja 2013, Frucona Košice/Komisija ( 8 ), razveljavilo sodbo Splošnega sodišča. Sodišče je presodilo, da je Komisija s tem, da pri presoji merila zasebnega subjekta ni upoštevala trajanja stečajnega postopka, storila očitno napako v presoji oziroma da v delu, v katerem je ta dejavnik upoštevala, prvotne odločbe ni pravno zadostno utemeljila. Sodišče je zadevo vrnilo Splošnemu sodišču, da razsodi o tožbenih razlogih, o katerih navedeno sodišče ni odločalo.
24.
Komisija je 16. oktobra 2013 na podlagi sodbe Frucona I in z namenom odprave pomanjkljivosti, ki jih je ugotovilo Sodišče, sprejela sporni sklep. S tem sklepom je bila prvotna odločba razveljavljena.
25.
Zato je Splošno sodišče z obrazloženim sklepom z dne 21. marca 2014, Frucona Košice/Komisija, ( 9 ) ugotovilo, da je treba postopek z ničnostno tožbo zoper prvotno odločbo ustaviti.
D. Sporni sklep
26.
Komisija je sporni sklep sprejela z namenom odprave napak v prvotni odločbi, ki so bile ugotovljene s sodbo Frucona I (točka 10 obrazložitve spornega sklepa).
27.
Komisija je zlasti presodila, da je nujno preučiti vprašanje, ali je z ugoditvijo predlogu prisilne poravnave in s tem 65‑odstotnim odpisom dolga lokalni davčni organ v razmerju do družbe Frucona ravnal kot zasebni subjekt v tržnem gospodarstvu. V zvezi s tem je navedla, da je bil položaj tega organa kot upnika družbe Frucona neobičajno močan. Lokalni davčni organ je bil pravno in ekonomsko v ugodnejšem položaju kot zasebni upniki družbe Frucona. Lokalni davčni organ je imel namreč več kot 99 % vseh registriranih terjatev in je bil ločeni upnik, katerega terjatve so bile lahko poravnane kadar koli med stečajnim postopkom s prihodkom od prodaje zavarovanega premoženja (točka 80 obrazložitve spornega sklepa).
28.
Komisija je glede merila zasebnega upnika ugotovila predvsem, da je njegova možnost uporabe odvisna od tega, ali je zadevna država članica podjetju dala gospodarsko prednost v drugačni vlogi, kot je vloga organa javne oblasti. Izpostavila je tudi, da mora država članica, če se sklicuje na to merilo v upravnem postopku, v primeru dvoma nedvoumno ter na podlagi objektivnih in preverljivih elementov dokazati, da je izvedeni ukrep sprejela kot zasebni akter na trgu. Glede tega se je sklicevala na sodbo Komisija/EDF ( 10 ) (točka 82 obrazložitve spornega sklepa).
29.
Nato je ugotovila, da „Slovaška republika trdi, da je po njenem mnenju ta ukrep državna pomoč. Priznala je, da se ob sklenitvi dogovora vprašanje državne pomoči preprosto ni obravnavalo, in zahtevala, da se sporni ukrep obravnava kot pomoč za reševanje. Zato se zdi, da v tej zadevi zahteve […] sodne prakse niso bile izpolnjene in da sporni ukrep pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.“ (točka 83 obrazložitve spornega sklepa).
30.
Ugotovila je tudi, da je družba Frucona izpodbijala opredelitev ukrepa kot državne pomoči. V podporo temu stališču je predložila tudi dokumente revizorjev (točka 84 obrazložitve spornega sklepa).
31.
Nato je Komisija preučila, ali je Slovaška republika v razmerju do družbe Frucona ravnala kot zasebni upnik.
32.
Prvič, Komisija je v ta namen – ob upoštevanju dokazov, ki jih je predložila družba Frucona – primerjala postopek prisilne poravnave in stečajni postopek (točke od 88 do 119 obrazložitve spornega sklepa). Drugič, primerjala je postopek prisilne poravnave in davčne izvršbe (točke od 120 do 127 spornega sklepa). Tretjič, presodila je o drugih dokazih, ki so jih predložili slovaški organi in družba Frucona (točke od 128 do 138 obrazložitve spornega sklepa). Komisija je pravzaprav ocenila, da sta tako stečajni postopek kot postopek davčne izvršbe z vidika lokalnega davčnega organa ugodnejši alternativi predlogu za postopek prisilne poravnave (točke 119, 124 in 127 obrazložitve spornega sklepa).
33.
Komisija je sklenila, da merilo zasebnega subjekta ni bilo izpolnjeno in da je Slovaška republika družbi Frucona dala ugodnost, ki je drugače na trgu ne bi mogla pridobiti (točka 139 obrazložitve spornega sklepa). Sklenila je, da odpis dolga, s katerim se je lokalni davčni organ strinjal v okviru prisilne poravnave, pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU (točka 140 obrazložitve spornega sklepa). Komisija je sklenila tudi, da ta državna pomoč ni združljiva z notranjim trgom (točka 182 obrazložitve spornega sklepa).
34.
Člen 1 izreka spornega sklepa določa, da se prvotna odločba razveljavi. Člen 2 določa, da je državna pomoč v višini 416.515.990 SKK, ki jo je Slovaška republika izvedla v korist družbe Frucona, nezdružljiva z notranjim trgom. V členu 3 je Komisija Slovaški republiki naložila, naj zagotovi vračilo zadevne pomoči, vključno z zamudnimi obrestmi. Člen 4 določa, da mora Slovaška republika v roku dveh mesecev po tem, ko je bila uradno obveščena o tem sklepu, Komisijo obvestiti o ukrepih, ki jih je sprejela za njegovo izvršitev. V skladu s členom 5 je njegov naslovnik Slovaška republika.
II. Postopek pred Splošnim sodiščem
35.
Družba Frucona je Splošnemu sodišču s tožbo, vloženo 17. februarja 2014, predlagala razglasitev ničnosti spornega sklepa.
36.
Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo razglasilo sporni sklep za ničen in Komisiji naložilo plačilo stroškov.
III. Postopek pred Sodiščem in predlogi
37.
Komisija s pritožbo, ki jo je pri Sodišču vložila 26. maja 2016, predlaga Sodišču, naj:
–
razveljavi izpodbijano sodbo;
–
zavrne ničnostno tožbo in družbi Frucona naloži plačilo stroškov;
–
podredno, zadevo vrne v odločanje Splošnemu sodišču in pridrži odločitev o stroških.
38.
Družba Frucona predlaga Sodišču, naj pritožbo zavrne in Komisiji naloži plačilo stroškov.
39.
Stranki sta ustna stališča predstavili na obravnavi 15. februarja 2017.
IV. Analiza
40.
Komisija se v svoji pritožbi opira na šest pritožbenih razlogov. Prvi štirje se nanašajo na ugotovitev Splošnega sodišča, da se merilo zasebnega subjekta uporablja. Preostala dva se nanašata na uporabo merila zasebnega subjekta.
41.
Natančneje, pritožbeni razlogi v zvezi z možnostjo uporabe merila zasebnega subjekta obravnavajo ta vprašanja. S prvim pritožbenim razlogom se zatrjuje, da je Splošno sodišče napačno razlagalo sporni sklep. Splošno sodišče naj bi napačno razumelo, da je bilo v sklepu razsojeno, da se merilo zasebnega subjekta uporablja v zvezi z zadevnim ukrepom. Z drugim pritožbenim razlogom se zatrjuje, da je bilo v izpodbijani sodbi napačno uporabljeno pravo, ker je Splošno sodišče razsodilo, da se upravičenec zadevnega ukrepa lahko opira na merilo. S tretjim pritožbenim razlogom se zatrjuje kršitev načel res iudicata in ne ultra petita. Komisija trdi, da je Splošno sodišče s tem, da je menilo, da ker je Sodišče merilo zasebnega subjekta uporabilo v sodbi Frucona I, je tudi posredno, ampak nujno menilo, da se merilo zasebnega subjekta uporablja, kršilo ti dve načeli. Nazadnje, s četrtim pritožbenim razlogom je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s stališčem, da Komisija v zvezi z možnostjo uporabe merila zasebnega subjekta ni mogla razlikovati med različnimi alternativami spornemu ukrepu.
42.
Kar zadeva preostala dva pritožbena razloga, je odločitev o njiju odvisna od načina uporabe merila zasebnega subjekta. S petim pritožbenim razlogom se zatrjuje, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je ustvarilo novo zahtevo, ki jo mora Komisija izpolniti pri uporabi merila zasebnega subjekta. Komisija trdi, da mora v skladu z izpodbijano sodbo, kar je sicer v nasprotju z ustaljeno sodno prakso, po uradni dolžnosti rekonstruirati ravnanje idealnega, razumnega in celovito obveščenega hipotetičnega zasebnega subjekta. Komisija v šestem pritožbenem razlogu trdi, da je Splošno sodišče storilo napako tudi, ker naj bi bilo mogoče izpodbijano sodbo razumeti tako, da je bilo v njej razsojeno, da je Komisija kršila svojo obveznost skrbne in nepristranske preiskave.
43.
Najprej bom obravnaval drugi in četrti pritožbeni razlog. To bom storil zato, ker ta pritožbena razloga vplivata na poznejšo analizo prvega in tretjega pritožbenega razloga. Pred tem pa naj navedem nekaj uvodnih preudarkov.
A. Uvodni preudarki
44.
Najprej se je koristno spomniti, kaj je smisel merila zasebnega subjekta (v tem primeru merila zasebnega upnika) in čemu je namenjen.
45.
Člen 107(1) PDEU določa, da je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, če prizadene trgovino med državami članicami. Zato je pojem pomoči v pravu EU o državnih pomočeh širok. Zajema kakršno koli pomoč, neposredno ali posredno, tudi vse ukrepe, ki na različne načine zmanjšujejo bremena, ki jih mora podjetje običajno nositi. ( 11 )
46.
Vendar je pomembno v zvezi s tem opozoriti na tole. Tudi če ukrep izvira iz državnih sredstev, se člen 107 PDEU zanj ne uporablja, če lahko upravičenec isto ugodnost, kot je ta, ki mu je bila dodeljena z državnimi sredstvi, prejme v okoliščinah, ki ustrezajo običajnim tržnim pogojem. ( 12 ) To načelo velja enako ne glede na to, ali je država v vlogi vlagatelja, upnika ali prodajalca. Komisija pri ugotavljanju, ali bi lahko upravičenec isto ugodnost prejel v okoliščinah, ki ustrezajo običajnim tržnim pogojem, uporablja merilo zasebnega subjekta. Namen tega merila je presoditi, ali država pri dajanju ugodnosti podjetju ni ravnala kot zasebni subjekt v zvezi z določenim poslom.
47.
Preprosteje, merilo zasebnega subjekta je orodje, ki ga Komisija uporabi pri ugotavljanju, ali obstaja ekonomska prednost, eden od potrebnih elementov državne pomoči.
48.
To je nedvomno razlog za razsodbo Sodišča, da to ni izjema, ki bi se uporabljala le na predlog države članice, kadar je ugotovljeno, da obstajajo sestavni deli pojma državne pomoči iz člena 107(1) PDEU. ( 13 ) Merilo zasebnega subjekta, če se uporablja, je med elementi, ki jih Komisija mora upoštevati za ugotovitev obstoja pomoči. ( 14 )
49.
Drugi kratek uvodni preudarek se nanaša na dokazno breme in dokazni standard v pravu državnih pomoči.
50.
Komisija mora pri ugotavljanju, ali ukrep pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, opraviti skrbno in nepristransko preiskavo. Taka preiskava zagotavlja, da ima Komisija ob sprejetju končne odločitve na voljo najbolj celovite in zanesljive možne podatke za ta namen. Ne sme se namreč pozabiti na to, da je Komisija tista, ki mora dokazati, da je sporni ukrep državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
51.
To pritožbo je treba obravnavati ob upoštevanju teh načel.
B. Drugi in četrti pritožbeni razlog
1. Trditve strank
52.
Komisija z drugim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo z ugotovitvijo, da se prejemnik pomoči lahko sklicuje na merilo zasebnega subjekta. ( 15 ) Po njenem mnenju je namen merila zasebnega subjekta razkritje „subjektivnega odnosa“ države članice, ki je odobrila domnevno pomoč. Zato se nanj ne more sklicevati nihče drug. V obravnavani zadevi je država članica jasno in dosledno menila, da je ukrep državna pomoč.
53.
Komisija trdi, da tudi če bi Splošno sodišče lahko razsodilo, da se prejemnik pomoči lahko sklicuje na merilo zasebnega subjekta, je napačno uporabilo pravo s tem, da od prejemnika ni zahtevalo, da nedvoumno in na podlagi objektivnih in preverljivih elementov dokaže, da je država članica ravnala kot zasebni subjekt.
54.
Družba Frucona trdi, da je sklepanje Splošnega sodišča pravilno. Iz sodne prakse Sodišča naj bi jasno izhajalo, da se prejemnik pomoči lahko sklicuje na merilo zasebnega subjekta.
55.
Družba Frucona v zvezi s trditvijo Komisije, da je za merilo zasebnega subjekta bistven odnos zadevne države članice, trdi, da je v sodni praksi izpostavljeno, da bi morala država članica nastopati v gospodarski vlogi. Družba Frucona trdi, da v obravnavani zadevi ni nobenih dvomov o tem, v kakšni vlogi je nastopal lokalni davčni organ.
56.
Komisija s četrtim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo z ugotovitvijo, da Komisija na podlagi možnosti uporabe merila zasebnega subjekta ne more razlikovati med različnimi alternativami spornemu ukrepu. ( 16 )
57.
Komisija trdi, da je možnost uporabe merila zasebnega subjekta odvisna od tega, da bodisi zadevna država članica bodisi upravičenec predloži dokaze, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, ali je javni organ ob enaki izbiri ravnal enako kot bi ravnal zasebni subjekt. Komisija trdi, da se merilo zasebnega subjekta ne uporablja, če niso bili predloženi nobeni dokazi, da je javni organ nameraval ravnati na določen način.
58.
Družba Frucona trdi, da je analiza Splošnega sodišča v zvezi z možnostjo uporabe merila zasebnega subjekta pravilna. Če se merilo zasebnega subjekta uporablja, Komisija svoje presoje ne more omejiti samo na eno alternativo zadevnemu ukrepu, druge pa izpustiti.
2. Presoja
59.
Komisija z drugim in četrtim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s stališčem, da se merilo zasebnega subjekta uporablja tudi, če se država članica nanj ni opirala. Po mnenju Komisije je uporabljivost merila zasebnega subjekta odvisna od strogih pogojev. Trdi, da se merilo uporablja, če (1) se država članica nanj opira, (2) je iz „subjektivnega odnosa“ države članice razvidno, da je nameravala ravnati kot zasebni subjekt in (3) je država članica ob sprejetju zadevnega ukrepa dejansko predvidela konkretno ravnanje.
60.
Najprej moram izpostaviti, da obravnavana pritožba temelji na nekoliko protislovnem stališču. Komisija v bistvu trdi, da ni bila zavezana uporabiti merila zasebnega subjekta, ker se država članica v upravnem postopku na to merilo ni opirala. Slovaška republika se je med upravnim postopkom strinjala, da je ukrep državna pomoč. Predlagala je, da se ukrep obravnava kot pomoč za reševanje. Hkrati pa se Komisija strinja, da se merilo zasebnega subjekta v spornem sklepu uporablja pri sklepanju, da odpis davčnega dolga pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Z drugimi besedami, izhodišče obravnavane pritožbe je, da čeprav se merilo zasebnega subjekta v spornem sklepu uporablja, se to merilo ne uporablja.
61.
Podrobnejši pregled pritožbe pa razkriva, da Komisija poskuša umetno omejiti svojo obveznost uporabe merila zasebnega subjekta in v bistvu obrniti dokazno breme.
62.
Kot bom pojasnil spodaj, sodna praksa ne podpira stališča Komisije.
a) Merilo zasebnega subjekta se uporablja, če zadevna država članica nastopa v gospodarski vlogi
63.
Najprej je koristno omeniti, da ugotavljanje, ali se merilo zasebnega subjekta uporablja, temelji na objektivnih merilih v zvezi z vlogo države članice. Natančneje, merilo se uporablja, če je država članica pri dodelitvi gospodarske prednosti podjetju nastopala v gospodarski vlogi (in torej ne kot javni organ). ( 17 )
64.
Sodišče je, kar zadeva konkretno javnega upnika, v sodbi Frucona I že razsodilo, da se merilo zasebnega subjekta uporablja, če „javni upnik zagotovi olajšave plačil dolga podjetju“. ( 18 ) V takih okoliščinah je treba ravnanje javnega organa primerjati z ravnanjem zasebnega upnika, ki želi doseči poplačilo zneskov, ki mu jih dolguje dolžnik s finančnimi težavami. ( 19 ) Z drugimi besedami, merilo zasebnega subjekta je treba uporabiti, če bi tako kot država vsaj načeloma ravnal zasebni subjekt z namenom pridobitve dobička ali zmanjšanja izgube. Sicer bi bila uporaba tega merila malo ali sploh ne bi bila smiselna.
65.
V obravnavani zadevi je javni upnik (lokalni davčni organ) zagotovil „olajšave plačil dolga podjetju“. Zato bi bilo mogoče na prvi pogled misliti, da je očitno treba uporabiti merilo zasebnega subjekta.
66.
Kljub temu pa Komisija na podlagi sodbe Sodišča Komisija/EDF trdi, da se merilo zasebnega subjekta v obravnavani zadevi ne uporablja.
67.
Navedena sodba Komisiji ni v pomoč.
68.
V zadevi Komisija/EDF so se pojavili pomisleki v zvezi z vlogo, v kateri je zadevna država članica nastopala. Ni bilo jasno, ali je država članica nastopala v gospodarski vlogi kot delničar v javnem podjetju ali kot javni organ. Razlog za to je bila oblika sprejetega ukrepa. Čeprav je država članica trdila, da je nastopala kot delničarka, je uporabljala davčna sredstva za odobritev davčne oprostitve zadevnemu podjetju. V navedenih posebnih okoliščinah je Sodišče razsodilo, da če se je država članica opirala na to merilo, mora tudi nedvoumno in na podlagi objektivnih in preverljivih elementov dokazati, da je izvedeni ukrep sprejela kot zasebni subjekt in ne javni organ. ( 20 ) Sodišče je pojasnilo, da mora Komisija, potem ko obravnava dokaze, ki bi lahko bili predloženi v zvezi s tem, opraviti celovito presojo, pri čemer mora poleg dokazov, ki jih je predložila ta država članica, upoštevati vse druge upoštevne dokaze, na podlagi katerih bo lahko odločila, ali je navedena država članica zadevni ukrep sprejela kot delničarka ali kot javni organ. Sodišče je priznalo, da bi lahko bil cilj ukrepa upoštevna okoliščina pri tej (predhodni) presoji. ( 21 )
69.
V zvezi s tem je treba navesti tri preudarke.
70.
Prvič, Sodišče je v sodbi Komisija/EDF navedlo zgolj to, da obstajajo dvomi o vlogi, v kateri je država članica nastopala, in če se je država članica opirala na to merilo, mora predložiti dokaze v podporo svojemu stališču. Na podlagi te navedbe pa ni mogoče sklepati, da se na merilo zasebnega subjekta lahko opira samo država članica.
71.
S sodbo Sodišča v zadevi Land Burgenland in drugi, v kateri so obstajali podobni dvomi o vlogi, v kateri je država članica nastopala, je bila ta razlaga potrjena. Sodišče je na podlagi konkretnih okoliščin navedene zadeve razsodilo, da Komisija ni bila zavezana uporabiti merila zasebnega subjekta. Sodišče je pojasnilo, da je to zato, ker niti država članica niti organ, ki je odobril zatrjevano pomoč, niti upravičenec do domnevne pomoči v upravnem postopku v zvezi s tem niso predložili dokazov glede možnosti uporabe merila zasebnega subjekta. ( 22 ) Kot je Splošno sodišče ugotovilo v izpodbijani sodbi, to tudi potrjuje stališče, da se na merilo zasebnega subjekta poleg države članice lahko sklicuje tudi upravičenec do zadevnega ukrepa. ( 23 )
72.
Če se pusti ob strani posebnosti navedenih dveh zadev, je strinjanje s tem, da se upravičenec do domnevne pomoči lahko sklicuje na merilo zasebnega subjekta, odraz smisla upravnega postopka, ki je zasnovan za zagotavljanje, da Komisija pridobi vsa potrebna dejstva za objektivno presojo, ki se zahteva po členu 107(1) PDEU. Omejitev možnosti zainteresiranih oseb, zlasti upravičenca do domnevne pomoči, da navede utemeljitve in dokaze o obstoju pomoči (ali kot v tej zadevi o njenem neobstoju), na primer s sklicevanjem na merilo zasebnega subjekta, bi bilo v nasprotju z namenom navedenega postopka. To velja kljub temu, da je v ožjem smislu samo država članica stranka navedenega postopka.
73.
Drugič, zdi se, da utemeljitev, da je možnost uporabe merila zasebnega subjekta odvisna od „subjektivnega odnosa“ države članice, izhaja iz navedbe Sodišča v sodbi Komisija/EDF, da je za to, ali se merilo zasebnega subjekta uporablja, lahko upošteven cilj ukrepa (in torej namen države članice). Kot navedeno pa se merilo zasebnega subjekta uporablja, če je država članica nastopala v gospodarski vlogi. V sodbi Sodišča Komisija/EDF je zgolj pojasnjeno, kako se ta vloga ugotovi na podlagi celovite presoje, kadar obstajajo dvomi o vlogi, v kateri je nastopal javni organ. V tem okviru je namera države lahko upošteven dejavnik.
74.
V obravnavani zadevi ni pomembno vprašanje, ali je Slovaška republika predlagano ureditev obravnavala kot pomoč ter ali se lokalni in osrednji davčni organi niso strinjali glede tega, ali bi bilo treba odpise sprejeti. ( 24 ) Izhodišče za ugotavljanje, ali se merilo zasebnega subjekta uporablja, mora biti (gospodarski) značaj ravnanja države članice, ne pa kakšen subjektiven odnos je imela država do svojega ravnanja ali katere druge možnosti je upoštevala pred sprejetjem zadevnega ukrepa. „Subjektivni odnos“ države članice (bodisi osrednjih organov ali njihovih lokalnih izpostav) je s tega vidika lahko upošteven pri ugotavljanju – če obstajajo dvomi o tem – vloge, v kateri je država članica nastopala.
75.
Iz spisa ne izhaja, da so taki dvomi obstajali. ( 25 )
76.
Tretjič, izpostaviti moram, da je Sodišče v sodbi Komisija/EDF pojasnilo, da mora Komisija ugotoviti, ali je treba merilo uporabiti. Zato mora Komisija, če kaže, da je mogoče, da se merilo zasebnega subjekta uporablja, zahtevati od zadevne države članice vse upoštevne podatke, na podlagi katerih lahko ugotovi, ali je treba to merilo uporabiti. ( 26 ) Z drugimi besedami, ne glede na to, kdo se sklicuje na merilo zasebnega subjekta, mora Komisija načeloma presoditi – če njegova možnost uporabe ni očitna (na primer zaradi oblike spornega ukrepa) – ali je treba to merilo uporabiti. To mora storiti tako, da od države članice (ali katere koli druge upoštevne stranke) zahteva predložitev podatkov, ki jih potrebuje za izvedbo potrebne presoje. Nikakor pa ne more biti naloga upravičenca do domnevne pomoči, da nedvoumno in na podlagi objektivnih in preverljivih elementov dokaže, da se merilo uporablja. Kot sem namreč že navedel zgoraj, mora Komisija dokazati, da je ukrep državna pomoč.
77.
V skladu z navedenim načelom mora Komisija, če obstajajo dvomi o značaju ravnanja države članice, najprej ugotoviti, v kakšni vlogi je nastopala ta država članica. Če zahtevana celovita presoja upoštevnih dokazov kaže na to, da je država članica nastopala v gospodarski vlogi, mora Komisija nato uporabiti merilo zasebnega subjekta. V tem smislu je bila s sodbo Komisija/EDF, namesto da bi se olajšalo preiskovalno breme Komisije, k presoji obstoja ugodnosti dodana predhodna faza.
78.
Ugotavljam, da v obravnavani zadevi sporni sklep ne vsebuje nobene sledi o taki predhodni presoji, merilo zasebnega subjekta pa je bilo dejansko uporabljeno za ugotovitev obstoja ugodnosti.
79.
Kakor koli, ker ni bilo nobenih dvomov o vlogi, v kateri je nastopal lokalni davčni organ, je Splošno sodišče pravilo razsodilo, da se merilo zasebnega subjekta uporablja.
80.
Kot naslednjega bom obravnaval četrti pritožbeni razlog.
b) Uporaba merila zasebnega subjekta je del nepristranske in skrbne preiskave
81.
Komisija s četrtim pritožbenim razlogom podobno kot z drugim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo tudi z ugotovitvijo, da ker se merilo zasebnega subjekta kot tako uporablja, Komisija na podlagi možnosti uporabe ne more razlikovati med različnimi alternativami zadevnemu ukrepu. ( 27 )
82.
Komisija natančneje trdi, da se merilo zasebnega subjekta ne uporablja v povezavi s primerjavo postopkov davčne izvršbe in prisilne poravnave. Po njenem mnenju je to zato, ker niti država članica niti upravičenec nista predložila dokazov, da je lokalni davčni organ proučil možnost davčne izvršbe in sklenil, da je ta postopek manj ugoden od prisilne poravnave. ( 28 )
83.
Razlogi za zavrnitev tega pritožbenega razloga so bili že navedeni zgoraj. Kljub temu bi dodal še to.
84.
Četrti pritožbeni razlog temelji na isti premisi kot drugi pritožbeni razlog. Temelji na tem, da ker niti država članica niti upravičenec do domnevne pomoči nista nedvoumno ter na podlagi objektivnih in preverljivih elementov dokazala, da je lokalni davčni organ proučil možnost davčne izvršbe, se merilo zasebnega subjekta v zvezi s tem postopkom ne uporablja.
85.
Ker ni bilo nobenega dvoma o vlogi, v kateri je nastopal lokalni davčni organ, je Splošno sodišče pravilno sklenilo, da se merilo zasebnega subjekta uporablja. V nasprotju s tem, kar se zdi, da trdi Komisija, se vprašanje v zvezi z možnostmi, ki jih je treba upoštevati pri presoji, ali obstaja prednost, nanaša na dejansko uporabo merila zasebnega subjekta, ne pa na to, ali se merilo sploh uporablja. ( 29 ) Kot je namreč pojasnilo Splošno sodišče, ker se merilo zasebnega subjekta kot tako uporablja, Komisija na podlagi možnosti uporabe merila ne more razlikovati med različnimi alternativami spornemu ukrepu. ( 30 )
86.
V tem smislu četrti pritožbeni razlog ponazarja, da je razlikovanje med možnostjo uporabe in uporabo merila zasebnega subjekta splošno izredno neuporabno. Povzroča zmedo, tako kot v obravnavani zadevi.
87.
Razen v primerih kot je zadeva Komisija/EDF, v kateri so obstajali dvomi o značaju ravnanja države članice, pogojev za možnost uporabe in uporabo merila zasebnega subjekta ni mogoče smiselno ločevati. Merilo zasebnega subjekta ni izjema, ki jo lahko uporabi samo država članica kot obrambo med upravnim postopkom, pač pa ravno orodje, ki ga mora Komisija uporabiti pri ugotavljanju, ali je bila zadevnemu podjetju zagotovljena gospodarska prednost. To, ali je država članica, ko je sprejela ukrep v gospodarski vlogi, dejansko nastopala, kot bi nastopal zasebni subjekt, je vprašanje, na katerega je treba odgovoriti z uporabo navedenega merila. To je okvir, v katerem se lahko postavi vprašanje, katere alternative sprejetemu ukrepu je treba primerjati. ( 31 )
88.
Naj ponovim: kadar – kot v obravnavani zadevi – ni dvoma o vlogi, v kateri je nastopala država članica, je merilo zasebnega subjekta treba uporabiti. Kot je Sodišče pojasnilo, se to merilo uporabi pri ugotavljanju, ali upravičenec do domnevne pomoči očitno ne bi pridobil primerljivih olajšav od zasebnega subjekta. Komisija mora za ta namen opraviti celovito presojo ob upoštevanju vseh upoštevnih dokazov v zadevi. Komisija mora konkretno v zvezi z javnim upnikom presoditi, ali upravičenec podobne gospodarske prednosti očitno ne bi prejel od zasebnega upnika, ki je v kar najbolj primerljivem položaju s položajem javnega organa in ki skuša izterjati zneske, ki mu jih dolguje dolžnik v finančnih težavah. ( 32 ) Če bi, nasprotno, Komisija tako presojo opustila, bi dejansko kršila svoje obveznosti nepristranske in skrbne preiskave.
89.
Iz navedenih razlogov menim, da v izpodbijani sodbi ni napak v zvezi s presojo pogojev, pod katerimi se uporablja merilo zasebnega subjekta. Drugi in četrti pritožbeni razlog bi bilo treba zavrniti kot neutemeljena.
C. Prvi pritožbeni razlog
1. Trditve strank
90.
Komisija s prvim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno razložilo sporni sklep, ker ga je razumelo tako, da vsebuje sklepanje, da se merilo zasebnega subjekta uporablja. ( 33 ) Komisija trdi, da iz pravilne razlage spornega sklepa in sodne prakse, navedene v upoštevnih točkah obrazložitve, jasno izhaja stališče Komisije, da se merilo v obravnavani zadevi ne uporablja. ( 34 )
91.
Družba Frucona v bistvu trdi, da je Splošno sodišče pravilno razložilo sporni sklep.
2. Presoja
92.
Prvi pritožbeni razlog se nanaša na domnevno napačno razlago spornega sklepa. Kot bom na kratko pojasnil v nadaljevanju, bi bilo treba zavrniti tudi prvi pritožbeni razlog, ki je tesno povezan z drugim in četrtim pritožbenim razlogom.
93.
Prvič, ugotavljam, da v spornem sklepu ni izrecno navedeno, da se merilo zasebnega subjekta ne uporablja. Res je, da bi bilo mogoče točko 83 obrazložitve spornega sklepa samo po sebi razlagati tako, kot trdi Komisija. ( 35 ) Vendar bi jo bilo mogoče razlagati tudi tako, da se nanaša zgolj na stališče države članice, potem pa je v naslednji točki obrazložitve enako navedeno še za družbo Frucona. Kakor koli, v spornem sklepu nisem našel česa drugega v podporo razlage Komisije. V spornem sklepu ni jasnega pojasnila, zakaj se merilo zasebnega subjekta ne uporablja, pač pa je v njem to merilo uporabljeno. Kot je bilo namreč že nakazano zgoraj, sklepanje v spornem sklepu v zvezi z obstojem pomoči temelji na uporabi merila zasebnega subjekta. ( 36 )
94.
Drugič, Komisija bi morala, če bi obstajali dvomi o možnosti uporabe merila zasebnega subjekta, od zadevne države članice zahtevati predložitev vseh upoštevnih informacij, na podlagi katerih bi lahko ugotovila, ali se merilo uporablja. V spornem sklepu ni nobene sledi o presoji možnosti uporabe merila zasebnega subjekta. To, da je Slovaška republika med upravnim postopkom menila, da je ukrep pomoč (torej potem ko je bila dogovorjena prisilna poravnava), ne zadostuje za ugotovitev, da se to merilo ne uporablja. Vsekakor pa, kakor je bilo pojasnjeno zgoraj, v obravnavani zadevi takih dvomov ni, saj je javni upnik odobril plačilne olajšave v zvezi z dolgom, ki mu ga je podjetje dolgovalo. Že samo iz tega razloga je bilo treba uporabiti merilo zasebnega subjekta. ( 37 )
95.
Tretjič, posledica prejšnjih dveh točk je, da je treba imeti v mislih, da je družba Frucona trdila, da ukrep ni pomoč, in predložila dokaze, v skladu s katerimi bi bil stečajni postopek za lokalni davčni organ slabša izbira. Kot kaže, je Komisija merilo zasebnega subjekta uporabila ravno iz tega razloga, čeprav ga je v obravnavani zadevi vsekakor morala uporabiti. ( 38 )
96.
Iz navedenih razlogov se ne strinjam z drugačno razlago spornega sklepa, ki jo zagovarja Komisija. V izpodbijani sodbi v zvezi s tem ni napak pri razlagi spornega sklepa. Zato je treba zavrniti tudi prvi pritožbeni razlog.
D. Tretji pritožbeni razlog
1. Trditve strank
97.
Komisija s tretjim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo načelo res iudicata, razsodilo ultra vires in kršilo načelo dispozitivnosti, kot tudi člen 21 Statuta Sodišča Evropske unije ter člena 44(1) in 48(2) Poslovnika Splošnega sodišča. ( 39 )
98.
Natančneje, Komisija trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo z ugotovitvijo, da je Sodišče v sodbi Frucona I „posredno, a zagotovo menilo, da je [merilo zasebnega upnika] mogoče uporabiti“. ( 40 ) Komisija trdi, da v zadevi Frucona I stranki nista izpodbijali možnosti uporabe merila zasebnega subjekta. Zato bi Sodišče z ugotovitvijo, da se merilo ne uporablja, odločilo ne ultra petita.
99.
Družba Frucona meni, da je Splošno sodišče pravilno presodilo in da Sodišče v nobenem primeru ni zavezano z utemeljitvami, na katere se opirajo stranke. Če bi Sodišče menilo, da se merilo zasebnega subjekta ne uporablja, bi storilo napako, če bi presojalo, ali je bilo merilu zadoščeno.
2. Presoja
100.
Komisija s tretjim pritožbenim razlogom izpodbija način, na katerega je Splošno sodišče uporabilo načelo res iudicata. Navedeno sodišče je v izpodbijani sodbi menilo, da je bilo o možnosti uporabe merila zasebnega subjekta odločeno v sodbi Frucona I, ker je Sodišče v navedeni zadevi obravnavalo uporabo tega merila.
101.
Če bi Sodišče zavrnilo prvi, drugi in četrti pritožbeni razlog, kot predlagam, tretjega pritožbenega razloga ne bi bilo treba obravnavati. To pa zato, ker se tretji pritožbeni razlog nanaša na vprašanje, ki ga je Splošno sodišče obravnavalo zaradi izčrpnosti.
102.
V zvezi z vsebino tega pritožbenega razloga se strinjam s Komisijo.
103.
Sodišče v sodbi Frucona I ni odločilo o možnosti uporabe merila zasebnega subjekta, ker tega ne bi moglo storiti, ne da bi odločilo ultra petita. Zadostuje se spomniti, da je bilo Sodišče pozvano k odločitvi o uporabi merila zasebnega subjekta, ne o njegovi možnosti uporabe. V zvezi s tem menim, da je posebej zaskrbljujoče sklepanje v izpodbijani sodbi, da ker bi Sodišče lahko ugotovilo, da se merilo zasebnega subjekta ne uporablja, vendar tega ni storilo, to pomeni, da je Sodišče nameravalo dopustiti možnost uporabe tega merila v navedeni zadevi. ( 41 )
104.
Res je, da je možnost uporabe pogoj za uporabo. Res pa je tudi, da Sodišče ni vedno zavezano, da se omeji na trditve strank v podporo njihovih predlogov. Sicer bi moralo v določenih okoliščinah svoje odločitve opreti na napačne pravne preudarke. Kljub temu pa mora Sodišče odločiti samo o predlogih strank, ki morajo opredeliti okvir spora. ( 42 )
105.
Stranki v zadevi Frucona I nista izpodbijali možnosti uporabe merila zasebnega subjekta. Če bi Sodišče v teh okoliščinah odločilo, da se merilo zasebnega subjekta ne uporablja, bi jasno odločilo o vprašanju, ki ni predmet spora. Kot je pravilno opozorila Komisija, možnosti uporabe merila zasebnega subjekta ni mogoče enačiti z vprašanji javnega reda, ki jih Sodišče lahko obravnava po uradni dolžnosti brez predloga strank v zvezi s tem.
106.
Zato menim, da je Splošno sodišče s stališčem, da ker je Sodišče v sodbi Frucona I presodilo o uporabi merila zasebnega subjekta, je možnost uporabe tega merila postala res iudicata, napačno uporabilo pravo. Vendar je ta pritožbeni razlog brezpredmeten v obsegu, če se bo Sodišče strinjalo z mano v zvezi s prvim, drugim in četrtim pritožbenim razlogom.
E. Peti in šesti pritožbeni razlog
1. Trditve strank
107.
Komisija s petim pritožbenim razlogom trdi, da mora v skladu z merilom zasebnega subjekta ugotoviti „subjektivni odnos“ javnega organa in ta subjektivni odnos primerjati z odnosom zasebnega subjekta v enakih okoliščinah. Trdi, da so pri uporabi tega merila edini upoštevni dokaz informacije, ki so bile na voljo, in predvidljivi dogodki v času sprejetja zadevnega ukrepa. Po mnenju Komisije je bila pri presoji uporabe merila zasebnega subjekta storjena napaka, ker je Splošno sodišče od nje zahtevalo, da primerja ravnanje javnega organa z ravnanjem idealnega, razumnega in celovito obveščenega hipotetičnega zasebnega subjekta. S tem je Splošno sodišče ustvarilo dodatno zahtevo, ki jo mora Komisija izpolniti pri uporabi merila zasebnega subjekta. ( 43 )
108.
Družba Frucona trdi, da je bila presoja Splošnega sodišča pravilna. Prvič, presoja je temeljila na enakem merilu, ki ga je Komisija sama uporabila v spornem sklepu. Z izpodbijano sodbo se ne ustvarja nobena nova zahteva. Z njo se zahteva samo to, da Komisija prouči vse upoštevne predvidljive dejavnike, ki so na voljo v času sprejetja ukrepa.
109.
Šesti pritožbeni razlog je tesno povezan s petim. V skladu s tem pritožbenim razlogom Komisija zatrjuje napačno uporabo prava, ker je mogoče izpodbijano sodbo razumeti, kakor da se v njej ugotavlja, da je Komisija kršila svojo obveznost skrbne in nepristranske preiskave. ( 44 ) Komisija trdi, da ji je bilo naloženo prezahtevno dokazno breme. Po njenem mnenju je to še zlasti zato, ker v izpodbijani sodbi ni dovolj usmeritev o tem, kako doseči zahtevani dokazni standard.
110.
Družba Frucona trdi, da je jasno razvidno, da je Splošno sodišče očitalo Komisiji, da med drugim ni preverila značaja in metodologije, na katerih temeljijo ocene, ki jih je navedla na podlagi merila zasebnega subjekta. Po njenem mnenju je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da Komisija ni pravno zadostno utemeljila svojih sklepov.
2. Presoja
111.
Peti in šesti pritožbeni razlog sta povezana. Zato ju je primerno obravnavati skupaj.
112.
Pri obeh preostalih pritožbenih razlogih je ključna primerjava med stečajnim postopkom na eni strani ter postopkom davčne izvršbe na drugi. Natančneje, ta pritožbena razloga se osredotočata na obseg obveznosti Komisije pri uporabi merila zasebnega subjekta. Komisija trdi, da je bilo v sodbi napačno uporabljeno pravo, ker Splošno sodišče ni izkazalo, da je bila v spornemu sklepu v zvezi z uporabo merila zasebnega subjekta storjena očitna napaka pri presoji.
a) Okvir presoje
113.
Najprej, okvir, s katerim je opredeljena presoja, ki jo je treba opraviti pri uporabi merila zasebnega subjekta, je bil v sodni praksi Sodišča že opredeljen.
114.
Na eni strani je Sodišče v sodbi Frucona I razsodilo, da mora Komisija pri preverjanju, ali upravičeno podjetje primerljivih olajšav očitno ne bi prejelo od zasebnega subjekta, ki je v karseda podobnem položaju kot javni upnik in ki želi doseči poplačilo dolgovanih zneskov, ki mu jih dolguje dolžnik s finančnimi težavami, opraviti celovito presojo. Pri tej presoji je treba upoštevati vse upoštevne dokaze v zadevi, na podlagi katerih lahko ugotavlja, ali upravičeno podjetje od takega zasebnega upnika očitno ne bi prejelo primerljivih olajšav. ( 45 ) Sodišče je v navedeni zadevi ugotovilo tudi, da je treba za bistveno šteti vsako informacijo, ki lahko nezanemarljivo vpliva na proces odločanja zasebnega upnika, ki ga je treba šteti za običajno previdnega in skrbnega, ki je v karseda podobnem položaju kot javni upnik in ki želi doseči poplačilo dolgovanih zneskov, ki mu jih dolguje dolžnik s finančnimi težavami. ( 46 )
115.
Na drugi strani je Sodišče, nedvomno zaradi zamejitve obveznosti Komisije pri uporabi merila zasebnega subjekta, razsodilo, da so upoštevni dokazi le podatki, ki so na voljo, in predviden razvoj v času, ko je bila sprejeta odločitev o naložbi. ( 47 )
116.
Pred obravnavo preostalih dveh pritožbenih razlogov Komisije naj navedem še eno ugotovitev, in sicer, da Sodišče v okviru pritožbe ni pristojno za ponovno presojo dejanskega stanja in dokazov. Komisija dejansko ne predlaga ponovne presoje dejanskega stanja in dokazov, pač pa trdi, da je Splošno sodišče ustvarilo novo zahtevo za Komisijo v zvezi z uporabo merila zasebnega subjekta.
b) Pristojnost Splošnega sodišča pri presoji dokazov v spisu
117.
Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi razsodilo, da mora Komisija pri uporabi merila zasebnega subjekta ugotoviti, ali zasebni upnik, ki bi želel doseči poplačilo dolgovanih zneskov in ki je običajno previden in skrben ter je v karseda podobnem položaju kot slovaški organi, očitno ne bi sprejel predloga za prisilno poravnavo. V ta namen bi morala pri ugotavljanju, katera je najboljša možnost, na podlagi interesa zasebnega upnika primerjati prednosti in slabosti vsakega od teh postopkov. ( 48 )
118.
V izpodbijani sodbi je bil najprej obravnavan stečajni postopek kot alternativa postopku prisilne poravnave. Splošno sodišče je presojalo likvidacijske faktorje, ki jih je Komisija uporabila v spornem sklepu glede kratkoročnih terjatev in dolgoročnih sredstev (proizvodni obrat in stroji). ( 49 ) Ugotovilo je, da se z dokazi v upravnem spisu ne more pravno zadostno utemeljiti ocena Komisije o verjetnem izkupičku v okviru stečajnega postopka. Razsodilo je tudi, da bi Komisija morala za ta namen poskusiti pridobiti dodatne informacije, na podlagi katerih bi preučila in podprla svoje ugotovitve. ( 50 )
119.
Nato je bil v izpodbijani sodbi obravnavan postopek davčne izvršbe. Splošno sodišče je v tem okviru ponovilo svoje stališče, da ugotovitve na podlagi presoje dolgoročnih sredstev in terjatev niso bile pravno zadostno dokazane z dokazi v spisu. ( 51 ) V nadaljevanju je opredelilo tri vprašanja, zaradi katerih je bil po njegovem mnenju sporni sklep pomanjkljiv pri presoji postopka davčne izvršbe: Komisija namreč ni ustrezno obravnavala trajanja tega postopka, ocenila stroškov v zvezi s tem postopkom in obravnavala možnosti, da bi se podjetje lahko znašlo v stečaju med postopkom. ( 52 )
120.
Komisija trdi, da ugotovitve Splošnega sodišča pomenijo novo zahtevo, ki ji mora Komisija zadostiti pri uporabi merila zasebnega subjekta, in sicer, da mora po uradni dolžnosti rekonstruirati ravnanje idealnega, razumnega in celovito obveščenega hipotetičnega zasebnega subjekta.
121.
Menim, da je pritožba Komisije zmotna.
122.
V zvezi s tem je posebej pomembno, da mora Splošno sodišče preveriti ne le vsebinsko pravilnost navedenih dokazov, njihovo zanesljivost in doslednost, ampak tudi, ali ti dokazi vsebujejo vse upoštevne podatke, ki jih je treba upoštevati pri presoji zapletene situacije, in ali lahko utemeljijo iz njih izvedene sklepe. ( 53 )
123.
Splošno sodišče je v bistvu menilo, da ni tako. To je ugotovilo tako v zvezi s presojo stečajnega postopka kot postopka davčne izvršbe. ( 54 )
124.
Komisija v zvezi z likvidacijskimi faktorji trdi, da nič v izpodbijani sodbi ne kaže na to, katere dodatne informacije bi bilo treba zbrati za dosego zahtevanega dokaznega standarda. Taka zahteva za Komisijo bi bila torej v nasprotju s samim smislom merila zasebnega subjekta, torej presojo „subjektivnega odnosa“ javnega organa v času odločanja.
125.
Podrobnejši pregled izpodbijane sodbe po mojem mnenju ne potrjuje tega stališča. Na podlagi izpodbijane sodbe je namreč mogoče sklepati, da se spornemu sklepu glede dolgoročnih sredstev očita, da v njem ni bila utemeljena uporaba 97‑odstotnega likvidacijskega faktorja. ( 55 ) Na drugi strani se v zvezi s terjatvami v izpodbijani sodbi očita spornemu sklepu, da ni bila utemeljena izbira 59‑odstotnega likvidacijskega faktorja. ( 56 ) Z drugimi besedami, problem, ki ga je opredelilo Splošno sodišče, je, da se v spornem sklepu izhaja iz neutemeljenih domnev v zvezi z vrednostjo sredstev podjetja v primeru likvidacije.
126.
S tem pridem do zadeve Buczek Automotive, na katero se sklicuje izpodbijana sodba. Komisija skuša to zadevo razlikovati od zadeve Buczek Automotive. Natančneje, izpostavlja, da značaj napak, ki so bile odkrite v navedeni sodbi, ni primerljiv s tistimi, ki so bile odkrite na prvi stopnji v obravnavani zadevi – v sodbi Buczek Automotive je bilo v zvezi z enim vprašanjem ugotovljeno, da v upravnem spisu ni bilo dokazov v podporo ugotovitvi Komisije. ( 57 ) Komisija ugotavlja tudi, da je obravnavana zadeva drugačna, ker se v spornem sklepu ni poskušalo ugotoviti, kaj bi storil zasebni subjekt.
127.
Prvič, domnevna razlika med zadevama je umetno razlikovanje: razlika je kvečjemu v stopnji. V zadevi Buczek Automotive ni bil predložen noben dokaz v podporo sklepu, da je samo stečaj zagotavljal učinkovito izterjavo dolga. Podobno je bilo v izpodbijani sodbi ugotovljeno, da je bilo v spornem sklepu več ugotovitev, ki niso bile utemeljene na dovolj trdnih dokazih v upravnem spisu. ( 58 ) Drugič, menim, da je v spornem sklepu dejansko ugotovljeno, kaj bi storil zasebni subjekt. Ugotovljeno je bilo, da zasebni subjekt ne bi sprejel predlagane prisilne poravnave, pač pa bi zasebni subjekt raje kot prisilno poravnavo sprejel katero koli od drugih možnosti. ( 59 )
128.
Kakor koli, ugotoviti je treba, da se izpodbijana sodba ne opira zgolj na sodbo Buczek Automotive. Opira se tudi na ustaljena načela, v skladu s katerimi bi morala (celovita) presoja Komisije temeljiti na vsebinsko pravilnih, zanesljivih in doslednih informacijah. ( 60 ) Kar je še pomembneje, kot je izpostavilo Sodišče, pri presoji je treba upoštevati vse upoštevne dokaze, ki lahko Komisiji pomagajo pri ugotavljanju, ali upravičeno podjetje primerljivih olajšav očitno ne bi prejelo: za upoštevno je treba šteti vsako informacijo, ki lahko nezanemarljivo vpliva na proces odločanja običajno previdnega in skrbnega zasebnega upnika, ki je v karseda podobnem položaju kot javni organ. ( 61 )
129.
Sodišča EU ne smejo s svojo presojo nadomestiti zapletene ekonomske presoje Komisije na področju državnih pomoči. Kljub temu pa ostaja dejstvo, da mora biti sodiščem EU omogočeno, da preverijo, ali te presoje temeljijo na trdnih dokazih.
130.
Mogoče bi bilo zagovarjati stališče, da je pristop Splošnega sodišča ozek. Vendar po mojem mnenju Komisija napačno trdi, da bi se z ugotovitvami v izpodbijani sodbi ustvarila nova zahteva za rekonstruiranje ravnanja hipotetičnega, idealnega in razumnega zasebnega subjekta.
131.
Nič ne kaže na to, da se z izpodbijano sodbo od Komisije zahteva, da analizira kaj več kot informacije, na voljo v času sprejetja zadevnega ukrepa. Splošno sodišče je pri presoji dokazov iz spisa v zvezi z likvidacijskimi faktorji ugotovilo samo to, da predloženi dokazi ne zadostujejo za utemeljitev ugotovitev iz spornega sklepa v zvezi z izpolnitvijo merila zasebnega subjekta. Z drugimi besedami, na podlagi predloženih dokazov v zvezi z obstojem dane ugodnosti ni bilo prepričano, da so bile upoštevane vse upoštevne informacije.
132.
Položaj v tej zadevi resda ni drugačen od položaja v sodbi Tetra Laval, saj Splošno sodišče v obravnavani zadevi ni dodalo pogoja k zahtevanemu dokaznemu standardu. Menilo je samo, da predloženi dokazi ne utemeljujejo prepričljivo trditev Komisije. ( 62 )
133.
Meja med utemeljenimi in neutemeljenimi ugotovitvami je splošno težko določljiva. Zato mora biti Splošnemu sodišču omogočeno, da v zadevi, ki jo obravnava, opravi potrebno presojo dokazov brez nepotrebnega vmešavanja Sodišča.
134.
V nadaljevanju bom obravnaval utemeljitve Komisije v zvezi s presojo postopka davčne izvršbe, v zvezi s katerimi je treba navesti te preudarke.
135.
Sklep v zvezi s presojo sredstev in uporabljenih likvidacijskih faktorjev mora biti enak kot pri stečajnem postopku: Splošno sodišče je ob upoštevanju svoje pristojnosti za presojo dejanskega stanja in dokazov upravičeno sklepalo tako, kot je.
136.
Poleg tega ugotavljam, da Komisija ni posebej izpodbijala analize Splošnega sodišča v zvezi s tremi preostalimi vprašanji, v zvezi s katerimi so bile v spornem sklepu prav tako storjene napake, in sicer neobstoj ustrezne presoje trajanja postopka davčne izvršbe, stroškov v zvezi s tem postopkom in možnosti, da bi šlo podjetje med postopkom v stečaj.
137.
Težko je trditi, da bi lahko običajno previden in skrben zasebni upnik, ki je v karseda podobnem položaju kot lokalni davčni organ, te dejavnike preprosto zanemaril. Sodišče je v sodbi Frucona I v zvezi s stečajem že razsodilo, da je trajanje postopka dejavnik, ki nezanemarljivo vpliva na proces odločanja povprečno previdnega in skrbnega upnika. ( 63 ) Enako mora veljati za postopek davčne izvršbe. Poleg tega so stroški v zvezi s tem postopkom in proučitev možnosti stečaja med tem postopkom nedvomno zelo upoštevni dejavniki za katerega koli povprečno previdnega in skrbnega upnika, ki želi izterjati zneske od dolžnika s finančnimi težavami. Te ugotovitve po mojem mnenju same po sebi zadostujejo za utemeljitev sklepa, da Komisija pri uporabi merila zasebnega subjekta ni upoštevala vseh upoštevnih informacij, kakor izhaja iz sodne prakse na podlagi sodbe Frucona I. ( 64 )
138.
Ker Komisija teh ugotovitev iz izpodbijane sodbe ni izpodbijala, je treba v teh okoliščinah kot brezpredmetne obravnavati njene utemeljitve v zvezi z napakami pri presoji uporabe merila zasebnega subjekta v zvezi s postopkom davčne izvršbe.
139.
Da zaključim, Komisija mora opraviti nepristransko in skrbno preiskavo, da lahko ugotovi, ali je ukrep državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Pri tem mora svoje ugotovitve utemeljiti na vsebinsko pravilnih, zanesljivih in doslednih dokazih. Ti dokazi morajo vsebovati vse upoštevne informacije za sklep, da je ukrep pomoč. V obravnavani zadevi je Splošno sodišče ugotovilo, da ugotovitve glede prednosti in slabosti alternativ postopku prisilne poravnave v spornem sklepu niso temeljile na vseh upoštevnih informacijah. To ne pomeni dodajanja nove zahteve k zahtevanemu dokaznemu standardu.
140.
Zato menim, da bi bilo treba tudi peti in šesti pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljena.
F. Predlog
141.
Ob upoštevanju navedenih preudarkov Sodišču predlagam, naj zavrne pritožbo in Komisiji naloži plačilo stroškov.
( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.
( 2 ) Sodba z dne 16. marca 2016, Frucona Košice/Komisija (T‑103/14, EU:T:2016:152, v nadaljevanju: izpodbijana sodba).
( 3 ) UL 2014, L 176, str. 38 (v nadaljevanju: sporni sklep).
( 4 ) Odvisno od okoliščin se to merilo imenuje med drugim merilo zasebnega vlagatelja, zasebnega upnika ali zasebnega prodajalca.
( 5 ) Državna pomoč št. C 25/2005 (ex NN 21/2005) – ukrep v korist Frucona Košice (UL 2005, C 233, str. 47).
( 6 ) UL 2007, L 112, str. 14 (v nadaljevanju: prvotna odločba).
( 7 ) Sodba z dne 7. decembra 2010, Frucona Košice/Komisija (T‑11/07, EU:T:2010:498).
( 8 ) Sodba z dne 24. januarja 2013, Frucona Košice/Komisija (C‑73/11 P, EU:C:2013:32) (v nadaljevanju: Frucona I).
( 9 ) Sklep z dne 21. marca 2014, Frucona Košice/Komisija (T‑11/07 RENV, EU:T:2014:173).
( 10 ) Sodba z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točke od 81 do 85).
( 11 ) Glej, med mnogimi, sodbi z dne 23. februarja 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Visoka oblast (30/59, EU:C:1961:2, str. 19), in z dne 15. marca 1994, Banco Exterior de España (C‑387/92, EU:C:1994:100, točki 12 in 13). Glej nedavno sodbo Frucona I (točki 68 in 69 ter navedena sodna praksa).
( 12 ) Sodba Frucona I (točka 70) in sodba z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točka 78 in navedena sodna praksa).
( 13 ) Glej sodbi z dne 3. aprila 2014, Komisija/Nizozemska in ING Groep (C‑224/12 P, EU:C:2014:213, točka 32), in z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točka 103).
( 14 ) Sodba Frucona I (točka 71 in navedena sodna praksa).
( 15 ) Točke od 109 do 118 izpodbijane sodbe.
( 16 ) Točka 247 izpodbijane sodbe.
( 17 ) Glede javnega vlagatelja glej sodbo z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točka 81).
( 18 ) Sodba Frucona I (točka 71 in navedena sodna praksa).
( 19 ) Sodba Frucona I (točka 72 in navedena sodna praksa).
( 20 ) Sodba z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točka 82).
( 21 ) Sodba z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točki 86 in 87).
( 22 ) Sodba z dne 24. oktobra 2013, Land Burgenland in drugi/Komisija (C‑214/12 P, C‑215/12 P in C‑223/12 P, EU:C:2013:682, točke 57, 60 in 61).
( 23 ) Točka 113 izpodbijane sodbe.
( 24 ) Iz točk 83 ter od 128 do 132 obrazložitve spornega sklepa izhaja, da je osrednji davčni direktorat nasprotoval predlagani prisilni poravnavi in da je Slovaška republika menila, da je predlagana prisilna poravnava državna pomoč.
( 25 ) Nasprotno, kot bo podrobneje pojasnjeno spodaj, je bilo v spornem sklepu na podlagi merila zasebnega tržnega subjekta sklenjeno, da je odpis davčnega dolga državna pomoč.
( 26 ) Glej sodbi z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točka 104), in z dne 3. aprila 2014, Komisija/Nizozemska in ING Groep (C‑224/12 P, EU:C:2014:213, točka 33).
( 27 ) Točka 247 izpodbijane sodbe.
( 28 ) Točka 245 izpodbijane sodbe.
( 29 ) Sodba z dne 24. oktobra 2013, Land Burgenland in drugi/Komisija (C‑214/12 P, C‑215/12 P in C‑223/12 P, EU:C:2013:682).
( 30 ) Točka 247 izpodbijane sodbe.
( 31 ) Iz točke 121 obrazložitve spornega sklepa je razvidno, da je bil postopek davčne izvršbe obravnavan kot alternativa postopku prisilne poravnave na podlagi merila zasebnega subjekta, čeprav lokalni davčni organ tega postopka konkretno ni nameraval uporabiti.
( 32 ) Sodba Frucona I (točka 73 in navedena sodna praksa) in, v tem smislu, sodba z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točka 86).
( 33 ) Točke od 99 do 104 izpodbijane sodbe.
( 34 ) Točke od 80 do 84 ter od 128 do 132 obrazložitve spornega sklepa.
( 35 ) Glej točko 29 zgoraj.
( 36 ) Točki 139 in 140 obrazložitve spornega sklepa.
( 37 ) Glej točko 73 zgoraj.
( 38 ) Točki 84 in 85 obrazložitve spornega sklepa.
( 39 ) Točke od 119 do 126 izpodbijane sodbe.
( 40 ) Točka 123 izpodbijane sodbe.
( 41 ) Točka 125 izpodbijane sodbe.
( 42 ) Sodba z dne 21. septembra 2010, Švedska in API/Komisija ter Komisija/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2010:541, točka 65).
( 43 ) Točke 137 ter od 180 do 213 izpodbijane sodbe.
( 44 ) Točke od 191 do 195 izpodbijane sodbe.
( 45 ) Sodba Frucona I (točki 72 in 73 ter navedena sodna praksa).
( 46 ) Sodba Frucona I (točka 78).
( 47 ) Sodba z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točka 105).
( 48 ) Točka 137 izpodbijane sodbe.
( 49 ) Točke od 185 do 200 izpodbijane sodbe.
( 50 ) Točki 201 in 235 izpodbijane sodbe.
( 51 ) Točki 277 in 278 izpodbijane sodbe.
( 52 ) Točke od 279 do 283 izpodbijane sodbe.
( 53 ) Sodba Frucona I (točka 76 in navedena sodna praksa).
( 54 ) Točke 201, 278 in 284 izpodbijane sodbe.
( 55 ) Točka 191 izpodbijane sodbe.
( 56 ) Točka 198 izpodbijane sodbe.
( 57 ) Sodba z dne 21. marca 2013, Komisija/Buczek Automotive (C‑405/11 P, EU:C:2013:186, točka 60).
( 58 ) Točke 191, 194, 196, 199, 279 in 283 izpodbijane sodbe.
( 59 ) Točki 119 in 124 obrazložitve spornega sklepa.
( 60 ) Sodbi z dne 15. februarja 2005, Komisija/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2005:87, točka 39), in z dne 2. septembra 2010, Komisija/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, točka 65). Glej tudi sodbo Frucona I (točka 76).
( 61 ) Sodba Frucona I (točka 78).
( 62 ) Glej sodbo z dne 15. februarja 2005, Komisija/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2005:87, točka 41).
( 63 ) Sodba Frucona I (točka 81).
( 64 ) Glej v tem smislu sodbo Frucona I (točka 77).