JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MICHAL BOBEK
12 päivänä kesäkuuta 2018 ( 1 )
Asia C-594/16
Enzo Buccioni
vastaan
Banca d’Italia
muina osapuolet:
Banca Network Investimenti SpA in liquidazione coatta amministrativa
(Ennakkoratkaisupyyntö – Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Luottolaitosten toimintaa koskevien tietojen saaminen sekä luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuuden valvonta – Salassapitovelvollisuus – Luottolaitoksen konkurssi tai määrääminen lopettamaan toimintansa – Luottamuksellisten tietojen ilmaiseminen siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä – Pyyntö saada tutustua asiakirjoihin ennen siviili- tai kauppaoikeudellisen menettelyn alkamista – Vahingonkorvauskanne
I Johdanto
1.
Enzo Buccionilla oli käyttötili Banca Network Investimenti SpA:ssa. Kyseinen pankki määrättiin vuonna 2012 lopettamaan toimintansa. Buccioni sai vain osittaisen korvauksen tilillään olleista varoista Italian talletussuojajärjestelmästä. Tämän seurauksena Buccioni menetti yli 81000 euroa.
2.
Buccioni pyysi saada tutustuta asiakirjoihin, jotka koskivat Italian pankkivalvontaviranomaisen Banca d’Italian kyseiseen pankkiin kohdistamaa valvontaa. Hän halusi tietoja voidakseen arvioida, olisiko hänen mahdollista panna vireille menettely Banca d’Italiaa vastaan ja vaatia korvausta kärsimistään rahamääräisistä tappioista. Banca d’Italia kieltäytyi antamasta osaa pyydetyistä asiakirjoista tutustuttaviksi sillä perusteella, että ne sisälsivät luottamuksellista tietoa.
3.
Buccioni on nostanut kyseistä päätöstä koskevan kanteen Italian hallintotuomioistuimissa. Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) mainitsee useita unionin oikeuteen sisältyviä oikeussääntöjä, erityisesti direktiivin 2013/36/EU 53 artiklan, ( 2 ) ja esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä. Se tiedustelee lähinnä, voitaisiinko Buccionin kaltaisessa tilanteessa olevalle henkilölle, joka harkitsee vahingonkorvauskanteen nostamista kansallista pankkivalvontaviranomaista vastaan saadakseen korvauksen rahamääräisistä tappioista, joita hänelle väitetään aiheutuneen, kun pankki on jouduttu puutteellisen pankkivalvonnan vuoksi määräämään lopettamaan toimintansa, antaa tällaisen kanteen vireille panemiseen tarvittavia asiakirjoja tutustuttaviksi.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1 Direktiivi 2013/36
4.
Direktiivissä 2013/36 säädetään oikeudesta harjoittaa luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten toimintaa. Siinä säädetään myös valvontavaltuuksista ja näiden laitosten vakavaraisuuden valvonnassa käytettävistä välineistä.
5.
Direktiivin 53 artiklan otsikko on ”Salassapitovelvollisuus”. Sen 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että salassapitovelvollisia ovat kaikki, jotka ovat tai ovat olleet toimivaltaisten viranomaisten palveluksessa ja tilintarkastajina tai asiantuntijoina toimivaltaisten viranomaisten lukuun.
Tällaiset henkilöt, tilintarkastajat tai asiantuntijat saavat ilmaista tehtävissään saamiaan luottamuksellisia tietoja ainoastaan tiivistetysti tai kootusti siten, ettei niistä voida tunnistaa yksittäisiä luottolaitoksia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta rikoslainsäädännön alaan kuuluvien tapausten käsittelyä.
Kuitenkin, jos luottolaitos on asetettu konkurssiin tai tuomioistuin on määrännyt sen lopettamaan toimintansa, voidaan siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä ilmaista luottamuksellisia tietoja, jotka eivät koske kyseessä olevan luottolaitoksen pelastamiseen pyrkiviä kolmansia osapuolia.”
B Italian oikeus
6.
Italiassa oikeudesta tutustua hallinnollisiin asiakirjoihin on säädetty hallinnollisia menettelyjä ja oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevista uusista säännöksistä 7.8.1990 annetussa laissa nro 241, sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna (legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, e successive modificazioni; jäljempänä laki nro 241/1990).
7.
Lain nro 241/1990 22 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”2. Yleisen edun mukaisten tärkeiden tavoitteidensa vuoksi oikeus saada tutustua hallinnollisiin asiakirjoihin on hallintoviranomaisten toiminnan yleinen periaate, jolla pyritään edistämään osallistumista ja varmistamaan tällaisen toiminnan puolueettomuus ja läpinäkyvyys.
3. Kaikki hallinnolliset asiakirjat on annettava tutustuttaviksi 24 §:n 1, 2, 3, 5 ja 6 momentissa tarkoitettuja asiakirjoja lukuun ottamatta.”
8.
Lain nro 241/1990 24 §:ssä säädetään tutustumisoikeutta koskevista poikkeuksista. Sen 1 momentin a kohdassa, 2 momentissa ja 7 momentissa säädetään seuraavaa:
”1. Tutustumisoikeutta ei anneta,
a)
kun kyseessä ovat 24.10.1997 annetussa laissa nro 801, sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna, tarkoitetut valtiosalaisuuden piiriin kuuluvat asiakirjat, tai tapauksissa, joissa on kyse laissa tai 6 momentissa tarkoitetussa hallituksen määräyksessä nimenomaisesti säädetystä tai tämän pykälän 2 momentissa tarkoitetun hallintoviranomaisen nimenomaisesti määräämästä salassapidosta tai julkistamiskiellosta.
– –
2. Yksittäisten viranomaisten on määritettävä ne laatimiensa tai milloin tahansa käytettävikseen tulleiden asiakirjojen luokat, jotka 1 momentin nojalla jäävät tutustumisoikeuden ulkopuolelle.
– –
7. Hakijoille on kuitenkin annettava hallinnolliset asiakirjat tutustuttaviksi, jos näiden asiakirjojen tunteminen on välttämätöntä hakijan omien oikeudellisten intressien turvaamiseksi tai puolustamiseksi.”
9.
Italian pankki- ja luottotoimintaa koskevien lakien koonnosta koskevan 1.9.1993 annetun asetuksen (decreto legislativo 1o settembre 1993, n. 385, recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia) nro 385 7 §:n, sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna, otsikkona on ”Virkasalaisuus ja yhteistyö viranomaisten välillä”. Sen 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kaikki Banca d’Italian hallussa sen valvontatehtävien vuoksi oleva tieto kuuluu virkasalaisuuden piiriin myös suhteessa viranomaisiin, lukuun ottamatta valtiovarainministeriä, joka toimii Comitato interministeriale per il credito e il risparmio [ministeriöiden välinen luotto- ja talletuskomitea] puheenjohtajana. Virkasalaisuuteen ei voi vedota oikeusviranomaisia vastaan, jos pyydetyt tiedot ovat välttämättömiä rikosoikeudellisesti rangaistavia tekoja koskevaa alustavaa tutkintaa tai seuraamusmenettelyä varten.”
10.
Tutustumisoikeudesta poikkeamista lain nro 241/1990 24 §:n 2 momentin nojalla koskevista säännöistä 16.5.1994 annetun Banca d’Italian pääjohtajan määräyksen (jäljempänä Banca d’Italian pääjohtajan määräys) 2 §:n 1 momentin a kohdassa määrätään seuraavaa:
”Seuraavia asiakirjoja ei lain nro 241/1990 24 §:n 1 momentin nojalla anneta tutustuttaviksi:
(a)
sisällöltään yleiset tai erityiset hallinnolliset asiakirjat, joihin sisältyy tietoa, joka on Banca d’Italian hallussa pankkeihin, pankkiryhmiin – – liittyvien tiedonvalvonta-, sääntely-, tarkastus- ja kriisinhallintatehtävien vuoksi sekä minkä tahansa muun pankki- tai rahoitusvälityspalveluiden tarjoamiseen tai tällaisen rahoitusvälitystoiminnan harjoittamiseen liittyvän valvontatehtävän vuoksi, sikäli kuin ne kuuluvat 1.9.1993 annetun asetuksen nro 385 7 §:ssä [ja monissa muissa kansallisen lainsäädännön oikeussäännöissä] tarkoitetun virkasalaisuuden piiriin.”
III Tosiseikat, asian käsittely kansallisissa tuomioistuimissa ja ennakkoratkaisukysymykset
11.
Buccioni (jäljempänä valittaja) avasi vuonna 2004 käyttötilin Banca Network Investimenti SpA ‑nimisessä italialaisessa pankissa (jäljempänä BNI). Hänen käyttötilinsä saldo oli 181325,31 euroa 5.8.2012. Kun BNI määrättiin lopettamaan toimintansa, Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (pankkien yhteinen suojarahasto, Italian talletussuojajärjestelmä) palautti Buccionille hänen tilillään olleista varoista vain 100000 euroa.
12.
Valittaja jätti 3.4.2015 BNI:n toimintaa valvovalle Italian pankkivalvontaviranomaiselle, Banca d’Italialle, asiakirjojen saamista tutustuttavaksi koskevan pyynnön. Kuten asianosaiset ja muut osapuolet vahvistivat istunnossa, valittaja pyrki saamaan asiakirjoja, joiden avulla hän olisi voinut arvioida, oliko niissä olennaista tietoa, jonka perusteella hän voisi nostaa kanteen Banca d’Italiaa vastaan ja vaatia tätä vastuuseen tappioista, joita hänelle oli aiheutunut BNI:n määräämisestä lopettamaan toimintansa.
13.
Banca d’Italia antoi 20.5.2015 tehdyllä päätöksellä osan valittajan pyytämistä asiakirjoista tutustuttaviksi, mutta kieltäytyi antamasta osaa. Se väitti, että jälkimmäiset asiakirjat koskivat tietoja, joita sillä oli hallussaan pankkivalvontaa varten, joten niitä ei voitu antaa tutustuttaviksi, kun huomioon otetaan sekä lain nro 241/1990 24 §:n 1 ja 2 momentti että Banca d’Italian pääjohtajan määräyksen 2 §.
14.
Valittaja nosti kanteen Tribunale amministrativo regionale Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) ja vaati kumoamaan Banca d’Italian päätöksen ja tunnustamaan näin hänen oikeutensa tutustua kaikkiin tutustuttavaksi saamista koskevassa pyynnössä lueteltuihin asiakirjoihin sekä saada niistä jäljennökset. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi kanteen 2.12.2015 antamallaan tuomiolla.
15.
Valittaja valitti tämän jälkeen ennakkoratkaisua pyytäneeseen Consiglio di Statoon. Hän väitti valituksessaan muun muassa, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin oli soveltanut direktiivin 2013/36 ( 3 ) 53 artiklaa virheellisesti. Valittaja väitti myös, että asiakirjat, joihin hän halusi tutustua, eivät kuuluneet enää salassapitovelvollisuuden piiriin, koska BNI oli määrätty lopettamaan toimintansa eikä siis voinut enää harjoittaa pankkitoimintaa.
16.
Banca d’Italia ilmoitti, että valittaja ei vielä ollut panna vireille siviilioikeudellista menettelyä kun hän esitti asiakirjoihin tutustumista koskevan pyyntönsä. Direktiivin 2013/36 53 artiklaa ei voitu tämän vuoksi soveltaa. Banca d’Italia painotti myös, että BNI:n pakollinen toiminnan lopettaminen oli edelleen vireillä, joten luottamuksellisuuden tarve säilyi ennallaan.
17.
Tässä tilanteessa Consiglio di Stato on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”a)
Onko avoimuusperiaate, joka ilmaistaan selkeästi Euroopan unioni[n toiminnasta tehdyn sopimuksen] 15 artiklassa yleisenä, pakottavana tavoitteena, mikäli se ymmärretään niin, että kyseistä periaatetta voidaan säännellä kyseisen artiklan 3 kohdassa mainituilla oikeuslähteillä tai vastaavilla, joiden sisältö saattaa ilmentää erittäin laajaa harkintavaltaa, jolta puuttuu oikeusperusta, joka muodostuu unionin oikeuden ylemmänasteisesta lähteestä, jossa ennalta vahvistetaan vähimmäisperusteet, joihin ei ole mitään poikkeusta, esteenä luottolaitosten valvontatehtäviä koskevan unionin säännöstön alalla tehdylle jopa siinä määrin suppealle samanlaiselle tulkinnalle, että itse avoimuusperiaate menettää merkityksensä sellaisessakin tapauksessa, jossa tutustumista koskeva intressi liittyy hakijan olennaisiin etuihin, jotka ovat selvästi samansuuntaiset kuin ne, joiden vuoksi alan rajoituksiin on tehty myönteisiä poikkeuksia?
b)
Eikö edellisen johdosta luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille 15.10.2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013 22 artiklan 2 kohtaa ja 27 artiklan 1 kohtaa ole tulkittava yleisinä tapauksina, joissa voidaan poiketa siitä, ettei asiakirjoihin voida tutustua, ja onko niitä pikemminkin pidettävä säännöksinä, joita on tulkittava Euroopan unioni[n toiminnasta tehdyn sopimuksen] 15 artiklan laajempien tavoitteiden perusteella ja ne siten perustuvat unionin oikeuden yleiseen normatiiviseen periaatteeseen, jonka mukaan silloin, kun luottoalan vaatimukset ja taakanjakoon osallistumaan joutuneen tallettajan perustavanlaatuiset edut tasapainotetaan järkevästi ja oikeasuhteisesti, tutustumisoikeutta ei voida rajoittaa organisatoriselta luonteeltaan ja toimivallaltaan Euroopan keskuspankkia vastaavan valvontaviranomaisen toteamien olosuhteiden perusteella?
c)
Onko näin ollen katsottava, ottaen huomioon oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta [26.6.2013 annetun] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36/EU (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) 53 artikla ja kansallisen lainsäädännön kyseisen säännöksen kanssa yhteensopivat säännökset, ettei kyseinen säännös ole sovitettavissa yhteen a) kohdassa mainittujen muiden Euroopan unionin oikeuden oikeussääntöjen ja periaatteiden kokonaisuuden kanssa siten, että tutustumisoikeus voidaan myöntää, kun sitä haetaan sen jälkeen, kun pankkilaitoksen toiminnan hallinnollinen lopettamismenettely on aloitettu, paitsi siinä tapauksessa, ettei hakija esitä tutustumispyyntöä yksinomaan pankkilaitoksen toiminnan hallinnollisessa lopettamismenettelyssä vaarantuneiden taloudellisten etujen turvaamiseksi tosiasiallisesti vireille pannun siviili- tai kauppaoikeudellisen menettelyn puitteissa, vaan myös siinä tapauksessa, että hakija juuri varmistaakseen etukäteen, voidaanko tällainen siviili- tai kauppaoikeudellinen menettely käytännössä panna vireille, esittää tällaisen pyynnön oikeusviranomaiselle, jolle valtio on antanut tehtäväksi turvata tutustumisoikeuden ja avoimuuden nimenomaan puolustautumis- ja kanneoikeuden täysimääräiseksi suojaamiseksi, erityisesti mikäli kyseessä on sellaisen tallettajan pyyntö, joka on jo kärsinyt taakanjaon vaikutuksista siksi, että luottolaitos, jonne asianomainen oli tallettanut varansa, on maksukyvyttömyysmenettelyssä?”
18.
Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Banca d’Italia, Italian ja Portugalin hallitukset sekä komissio. Buccioni, Banca d’Italia, Italian hallitus ja Euroopan komissio esittivät suullisia huomautuksia 21.3.2018 pidetyssä istunnossa.
IV Asian arviointi
19.
Tämän ratkaisuehdotuksen rakenne on seuraavanlainen. Tarkastelen aluksi käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamista (A). Sitten yritän arvioida, voidaanko ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemia unionin oikeuteen sisältyviä oikeussääntöjä soveltaa käsiteltävässä asiassa (B). Sen jälkeen käsittelen direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan tulkintaa (C).
A Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
20.
Asian kirjallisen käsittelyn aikana Italian hallitus ja Banca d’Italia esittivät, ettei käsiteltävää ennakkoratkaisupyyntöä pitäisi ottaa tutkittavaksi. Niiden mukaan valittajan esittämä asiakirjoihin tutustumista koskeva pyyntö oli täytetty. Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa ei siis ollut enää riita-asiaa vireillä.
21.
Vaikuttaa tosiaan siltä, että sen jälkeen kun ennakkoratkaisupyyntö oli jätetty unionin tuomioistuimeen, valittaja ilmoitti 10.3.2017 ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle saaneensa kaikki alun perin tutustuttavikseen pyytämänsä asiakirjat Banca d’Italialta. Banca d’Italia vahvisti tämän 14.3.2017.
22.
Unionin tuomioistuin kysyi ennakkoratkaisua pyytäneeltä tuomioistuimelta 18.7.2017 päivätyllä kirjeellä, halusiko tämä näissä olosuhteissa pitää ennakkoratkaisupyyntönsä voimassa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ilmoitti 22.9.2017 päivätyllä määräyksellä haluavansa pitää pyyntönsä voimassa ja vahvisti, että katsoi asian saatetun käsiteltäväkseen pätevällä tavalla ja olevan edelleen käsiteltävänään. Se huomautti erityisesti, että valittaja oli ilmoittanut haluavansa jatkaa pääasian menettelyä, sillä kaikkia sen vaatimuksia ei ollut vielä täytetty.
23.
Lähtökohtaisesti on syytä muistaa, että olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. ( 4 ) Kysymykset siitä, onko asia saatettu pätevästi kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi, ja miten kauan ja mihin saakka asia on pätevällä tavalla saatettu kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi niin, että asia on käsiteltävänä kansallisessa tuomioistuimessa SEUT 267 artiklassa tarkoitetussa merkityksessä, on kansallisen tuomioistuimen ratkaistava sen mukaan, miten se tulkitsee käsiteltävänään olevan asian tosiseikkoja ja kansallista työjärjestystä. ( 5 ) Unionin tuomioistuimen kannalta on ratkaisevaa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen yksiselitteisessä lausunnossa vahvistetaan, että kyseinen tuomioistuin katsoo edelleen, että asia on saatettu sen käsiteltäväksi pätevällä tavalla kansallisen oikeuden nojalla. ( 6 )
24.
Kyseisen vahvistuksen perustella unionin tuomioistuimen olisi näin ollen mielestäni todettava, että käsiteltävään ennakkoratkaisupyyntöön on aiheellista vastata.
B Sovellettavat unionin oikeuden oikeussäännöt
25.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää ensimmäisessä kysymyksessään SEUT 15 artiklan tulkintaa. Toisessa kysymyksessä se kysyy asetuksen N:o 1024/2013 ( 7 ) 22 artiklan 2 kohdan ja 27 artiklan 1 kohdan tulkinnasta, luettuina yhdessä SEUT 15 artiklan kanssa. Kolmas kysymys koskee direktiivin 2013/36 53 artiklaa, luettuna niin ikään yhdessä SEUT 15 artiklan kanssa. Näillä kysymyksillä pyritään lähinnä varmistamaan, onko valittajan pyytämien asiakirjojen kaltaiset asiakirjat mahdollista antaa tutustuttaviksi edellä mainittujen oikeussääntöjen perustella.
26.
Katson kahden ensimmäisen kysymyksen osalta, ettei SEUT 15 artiklaa eikä asetusta N:o 1024/2013 voida itse asiassa soveltaa käsiteltävässä asiassa.
27.
SEUT 15 artiklan 1 kohdassa määrätään avoimuusperiaatteesta unionin toimielinten, elinten ja laitosten toiminnassa. Saman artiklan 3 kohdassa määrätään vastaavasti oikeudesta ”tutustua unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin”. Näiden määräysten sanamuoto sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö vahvistavat, että SEUT 15 artikla koskee ainoastaan unionin toimielimiä, elimiä ja laitoksia ja niiden hallussa olevia asiakirjoja, vaikka asiakirja olisi muun toimielimen tai jäsenvaltion laatima. ( 8 ) Vaikka SEUT 15 artiklaa luetaan yhdessä muiden primäärioikeuteen kuuluvien, avoimuusperiaatteeseen liittyvien oikeussääntöjen, kuten SEU 1 artiklan toisen kohdan ja SEUT 298 artiklan taikka Euroopan unionin perusoikeuskirjan 42 artiklan, ( 9 ) kanssa, kyseisillä oikeussäännöillä on tosiasiassa tarkoitus taata SEUT 15 artiklan tavoin avoin eurooppalainen – pikemminkin kuin kansallinen – hallinto. ( 10 )
28.
Tämän perusteella jäsenvaltion hallintoviranomaisten hallussa oleviin asiakirjoihin tutustumisesta ei määrätä SEUT 15 artiklassa, vaan siitä säädetään asiakirjoihin tutustumista koskevissa kansallisen oikeuden oikeussäännöissä. Pääasiassa tämä tarkoittaa sitä, että Italian lainsäädäntöä sovelletaan lähtökohtaisesti Banca d’Italialle esitettyyn pyyntöön saada tutustua tämän laatimiin tai hallussa oleviin asiakirjoihin.
29.
Toisen kysymyksen yhteydessä on todettava, että asetuksen N:o 1024/2013 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”, säädetään, että ”tällä asetuksella [Euroopan keskuspankille (jäljempänä EKP)] annetaan luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevia erityistehtäviä – –”. Asetusta N:o 1024/2013 sovelletaan siis selvästi ainoastaan EKP:hen, ei kansallisiin toimivaltaisiin viranomaisiin, joiden tehtäväksi luottolaitosten vakavaraisuusvalvonta on annettu, kuten Banca d’Italia. Tämän vahvistaa myös saman artiklan viides alakohta, jonka mukaan ”tämä asetus ei rajoita osallistuvien jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten velvollisuuksia ja asiaa koskevia valtuuksia hoitaa valvontatehtäviä, joita EKP:lle ei ole annettu tällä asetuksella”. Käsiteltävän asian tosiseikat, joihin liittyy salassa pidettävien tietojen ilmaisemista koskevien kansallisen valvontaviranomaisen velvollisuuksien tarkastelu, eivät näin ollen vaikuta kuuluvan asetuksen N:o 1024/2013 soveltamisalaan.
30.
Tämän vuoksi ainoa käsiteltävään asiaan suoraan liittyvä unionin oikeuden oikeussääntö vaikuttaa olevan ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kolmannessa kysymyksessään mainitsema oikeussääntö, direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohta. Haluan kuitenkin selventää kahta seikkaa ennen kyseisen oikeussäännön tulkintaa.
31.
Ensiksi on niin, että koska SEUT 15 artiklaa ei voida soveltaa kansallisille viranomaisille esitettyihin, asiakirjoihin tutustumista koskeviin pyyntöihin, mielestäni direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohtaa on mahdotonta tulkita SEUT 15 artiklan tai yleisemmin avoimuutta tai läpinäkyvyyttä koskevan unionin periaatteen perusteella. Tässä ajauduttaisiin vaarallisen lähelle unionin oikeuden soveltamisalan kiertämistä ja laajentamista sellaisille aloille ja sellaisiin kysymyksiin, joita sillä ei selvästikään ole tarkoitus säännellä.
32.
Toiseksi on kuitenkin todettava, kuten olen jo maininnut tämän ratkaisuehdotuksen 28 kohdassa, että (valittajan esittämän kaltaiseen) kansalliselle valvontaviranomaiselle (kuten Banca d’Italialle) esitettyyn pyyntöön saada tutustua asiakirjoihin, jotka ovat kyseisen viranomaisen hallussa pankkivalvontaan liittyvässä tarkoituksessa, on sovellettava asiaankuuluvia kansallisen oikeuden oikeussääntöjä, jotka koskevat oikeutta tutustua asiakirjoihin. Näin ollen käsiteltävässä asiassa ensisijaisesti sovellettavan säännöstön muodostavat asiakirjoihin tutustumista koskevat kansallisen oikeuden oikeussäännöt. Toissijaisesti sovellettava säännöstö muodostuu sitten yleisistä salassapitovelvollisuutta koskevista säännöksistä, jotka sisältyvät direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan ensimmäiseen alakohtaan. Kyseinen säännös on unionin oikeudessa säädetty poikkeus asiakirjoihin tutustumista koskevaa oikeutta koskevaan yleiseen periaatteeseen, josta ilmeisesti säädetään kansallisessa lainsäädännössä. Viimesijaisesti sovellettavana säännöstönä on 53 artiklan 1 kohdan kolmas alakohta, jossa säädetään toissijaisesti sovellettavaa säännöstöä koskevasta poikkeuksesta. Näin ollen käsiteltävässä asiassa ja itse asiassa missä tahansa samankaltaisessa asiassa, jossa kantaja pyrkii saamaan tutustuttavakseen kansallisen viranomaisen hallussa olevia asiakirjoja, kyseisen direktiivin 53 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan säännökset merkitsevät käytännössä paluuta takaisin ensisijaisesti sovellettavan säännöstön periaatteeseen eli asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden yleiseen periaatteeseen.
33.
Jos asiakirjoihin tutustumista koskevissa kansallisen oikeuden säännöksissä säädetään toisin sanoen oletusarvoisesti, että asiakirjat on annettava tutustuttaviksi, poikkeuksen näihin säännöksiin muodostaakin itse asiassa direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan (ensimmäisen alakohdan ja kyseisen oikeussäännön kansallisten täytäntöönpanosääntöjen) yleinen periaate.
C Direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmas alakohta
1 Oikeussäännön syntyhistoria
34.
Käsiteltävä asia antaa unionin tuomioistuimelle ensimmäistä kertaa tilaisuuden tulkita direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmatta alakohtaa tai sitä edeltäneitä oikeussääntöjä eli direktiivin 2006/48 44 artiklan 1 kohtaa ja direktiivin 2000/12/EY ( 11 ) 30 artiklan 1 kohtaa.
35.
Tätä aiemmin vastaava säännös sisältyi myös ensimmäisen neuvoston direktiivin 77/780/ETY ( 12 ) (jäljempänä ensimmäinen neuvoston direktiivi) 12 artiklan 1 kohtaan. Kyseinen säännös ei kuitenkaan sisältynyt ensimmäisen neuvoston direktiivin alkuperäiseen versioon. Siihen sisältyi ainoastaan säännös, joka oli suurelta osin samankaltainen kuin tällä hetkellä direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa. Siinä säädettiin yleisestä velvollisuudesta säilyttää salassapitovelvollisuus ja kiellettiin ilmaisemasta luottamuksellisia tietoja ”toiselle henkilölle tai viranomaiselle, ellei laissa toisin säädetä”.
36.
Vuonna 1989 ensimmäistä neuvoston direktiiviä muutettiin toisella neuvoston direktiivillä 89/646/ETY ( 13 ) (jäljempänä toinen neuvoston direktiivi) korvaamalla 12 artiklan 1 kohta uudella tekstillä, johon sisältyivät säännökset, jotka löytyvät tällä hetkellä direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan toisesta ja kolmannesta alakohdasta.
37.
Toisella neuvoston direktiivillä tehty muutos annettiin unionin tuomioistuimen annettua tuomion Hillenius. ( 14 ) Kyseisessä asiassa kantajana oli Alankomaissa sijaitseva Hillegomin kunta. Se oli tallettanut rahaa erääseen alankomaalaiseen pankkiin, joka todettiin myöhemmin maksukyvyttömäksi. Kantaja haki menestyksekkäästi todistajien alustavaa kuulemista koskevaa määräystä, joka on ollut Alankomaiden oikeudessa käytettävissä ennen aineellista kysymystä koskevan oikeudenkäynnin aloittamista. Vastaajana ollut Hillenius työskenteli De Nederlandsche Bank -nimisessä pankissa (Alankomaiden keskuspankki), joka toimi ensimmäisen neuvoston direktiivin mukaisena valvontaviranomaisena. Hillenius oli yksi todistajista, jotka kutsuttiin todistamaan maksukyvyttömyydestä. Hänelle esitettyjen kysymysten tarkoituksena oli perustella kantajan näkemys siitä, että keskuspankki oli laiminlyönyt konkurssiin asetetun yhtiön toiminnan asianmukaisen valvonnan. Hillenius kieltäytyi vastaamasta joihinkin kysymyksiin pankkisalaisuuteen vedoten, sillä kysymykset koskivat tapaa, jolla Alankomaiden keskuspankki oli harjoittanut valvontaansa.
38.
Yhteisöjen tuomioistuin totesi tuomiossa, että salassapitovelvollisuus ensimmäisen neuvoston direktiivin 12 artiklan 1 kohdan nojalla kattoi myös lausumat, joita valvontaviranomaisen työntekijät antoivat siviilioikeudellisen menettelyn todistajina. ( 15 ) Yhteisöjen tuomioistuin totesi tässä säännöksessä olevasta luottamuksellisen tiedon ilmaisemiskieltoa koskevasta poikkeuksesta (”ellei laissa toisin säädetä”), että koska kansallisessa lainsäädännössä ei ole annettu selkeitä ohjeita asiasta, kansallisen tuomioistuimen oli etsittävä ”tasapuolinen ratkaisu oikeudenhoidon kannalta ehdottoman tärkeän, totuuden selvittämistä koskevan intressin ja tietyntyyppisen tiedon luottamuksellisuuden säilyttämiseen liittyvän intressin välillä – – Kyseisiä intressejä punnitessaan kansallisen tuomioistuimen on ratkaistava erityisesti, mikäli tämä on tarpeen käsiteltävässä asiassa, miten merkittävänä on pidettävä sitä seikkaa, että kyseinen tieto oli saatu toisen jäsenvaltion toimivaltaisilta viranomaisilta direktiivin 12 artiklan 2 kohdan mukaisesti”. ( 16 )
39.
Neljä vuotta tuomion Hillenius antamisen jälkeen 12 artiklan 1 kohtaa muutettiin merkittävästi toisella neuvoston direktiivillä. Ilmaus ”ellei laissa toisin säädetä” korvattiin kiellolla, jonka mukaan luottamuksellisia tietoja ei saa ilmaista ”muutoin kuin tiivistetysti tai kootusti niin, ettei siitä voida tunnistaa yksittäisiä laitoksia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta rikoslainsäädännön alaan kuuluvien säännösten noudattamista”. Sanamuoto oli siis hyvin samankaltainen kuin nykyisessä direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa. Lisäksi 53 artiklan 1 kohdan kolmanteen alakohtaan tällä hetkellä sisältyvä säännös lisättiin säädökseen, ja se on säilynyt käytännössä muuttumattomana.
40.
Direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan syntyhistoriasta ja asiayhteydestä käy ilmi kaksi seikkaa.
41.
Ensinnäkin direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan syntyhistoria osoittaa, että alun perin unionin lainsäätäjä ei pitänyt välttämättömänä säätää unionin oikeuteen perustuvista salassapitovelvollisuuden suojaamisen periaatetta koskevista erityisistä poikkeuksista. Se vain mukautui kansallisessa lainsäädännössä säädettyihin poikkeuksiin. Vasta myöhemmin myös varsinaisista poikkeuksista säädettiin unionin tasolla.
42.
Toiseksi direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan sanamuoto (tarkasteltuna yhdessä edeltäjiensä kanssa) on kehittynyt merkittävästi erityisesti siinä säädettyjen poikkeusten osalta. Kyseisten poikkeusten sanamuoto ei siis ole millään muotoa kiveen kirjoitettu.
43.
Tätä näkemystä tukee sekin seikka, että samankaltaisia säännöksiä sisältävien, unionin oikeuden rinnakkaisten säädösten sanamuoto vaikuttaa olevan toinen. Esimerkiksi direktiivin 2014/65/EU ( 17 ) 76 artiklan 1 ja 2 kohta (joilla korvattiin direktiivin 2004/39/EY ( 18 ) 54 artiklan 1 ja 2 kohdan identtiset säännökset) ovat sanamuodoltaan samankaltaiset kuin direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohta. Tarkemmin sanottuna direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan kanssa samankaltainen, muttei identtinen, säännös on direktiivin 2014/65 ( 19 ) 76 artiklan 2 kohta. Toinen samankaltainen, muttei täysin identtinen, säännös on direktiivin 2009/65/EY 102 artiklan 1 kohta. ( 20 ) Tämä on jyrkkä vastakohta direktiivin 2004/109/EY ( 21 ) 25 artiklan 1 kohdan lähestymistavalle, sillä siinä vain mukaudutaan kansallisessa lainsäädännössä mahdollisesti säädettyihin poikkeuksiin saman logiikan mukaan kuin ensimmäisen neuvoston direktiivin alkuperäisessä versiossa. Euroopan valvontaviranomaisen antamien tietojen osalta sekä asetuksen (EU) N:o 1093/2010 ( 22 ) 70 artiklaan että asetuksen (EU) N:o 1095/2010 ( 23 ) 70 artiklaan sisältyy yleissääntö, joka koskee salassapitovelvollisuutta ja siitä poikkeamista rikoslainsäädännön noudattamiseksi sekä tiivistetysti tai kootusti ilmaisemalla, mutta siinä ei sallita poikkeamista siviili- tai kauppaoikeudelliseen menettelyyn liittyvästä syystä.
44.
Yhteenvetona voidaan todeta, että kun syntyhistoria ja asiayhteys ovat paitsi täsmällisen sanamuodon niin myös lähestymistapojen osalta näin monitahoiset, ehdotan suhtautumista terveellä tavalla epäillen väitteisiin, joiden mukaan luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten tehokas valvonta vaarantuisi kohtalokkaasti, ellei direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmatta alakohtaa tulkittaisi nykyisessä sanamuodossaan mahdollisimman suppeasti. Vaikuttaa siltä, että säännösten sanamuoto niin aiemmin kuin rinnakkaisissa järjestelmissä (jotka ovat varmasti yhtä järkeviä) on ollut tai on toinen ja toisinaan vähemmän rajoittava ilman, että koko järjestelmä kuitenkaan ilmeisesti romahtaisi ja hajoaisi välittömästi.
2 Siviili- tai kauppaoikeudellisen menettelyn käsitteen tulkinta: tuomio Altmann ym.
45.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pitää itsestään selvänä sitä, että valittajan pyytämät tiedot ovat luottamuksellisia eivätkä ne koske mitään kolmatta osapuolta, joka olisi osallistunut BNI:n pelastamisyritykseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa myös (mikä vahvistettiin istunnossa), että BNI on määrätty lopettamaan toimintansa (ja prosessi on edelleen käynnissä). Näin ollen ainoaksi direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ( 24 ) tulkintaan liittyväksi kysymykseksi jää käsiteltävässä asiassa siviili- tai kauppaoikeudellisen menettelyn käsitteen soveltamisala.
46.
Valittaja katsoo tässä yhteydessä, että hänellä on oikeus tutustua Banca d’Italialta pyytämiinsä asiakirjoihin siltä osin kuin hän aikoo käyttää niitä (mahdollista) siviili- tai kauppaoikeudellista menettelyä varten. Banca d’Italia katsoo puolestaan, että oikeus tutustua kyseisiin asiakirjoihin voitaisiin myöntää vain (vireillä olevan) siviili- tai kauppaoikeudellisen menettelyn aikana.
47.
Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimella on nyt ensimmäistä kertaa tilaisuus tulkita direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan mukaista siviili- tai kauppaoikeudellisen menettelyn käsitettä. Unionin tuomioistuin on kuitenkin tulkinnut rinnakkaista käsitettä direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 ja 2 kohtaan sisältyvän samankaltaisen säännöksen yhteydessä jo tuomiossa Altmann ym. ( 25 )
48.
Altmann ja muut sijoittajat olivat pyytäneet tutustuttavakseen Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsichtin (Saksan liittovaltion rahoituspalvelujen valvontavirasto, jäljempänä BaFin), hallussa olevia asiakirjoja ja tietoja, jotka koskivat Phoenix Kapitaldienst GmbH -nimistä sijoituspalveluyritystä (jäljempänä Phoenix), jonka liiketoimintamalli tähtäsi lähinnä sijoittajien laajamittaiseen pettämiseen. Phoenix purettiin ja määrättiin myöhemmin lopettamaan toimintansa. Kahta Phoenixin johtajaa vastaan aloitettiin ensin rikosoikeudellinen menettely. Tämän jälkeen Altmann ja muut sijoittajat pyysivät saada tutustua asiakirjoihin, jotka BaFin antoi tutustuttaviksi vain osittain. Joitakin asiakirjoja kieltäydyttiin antamasta tutustuttaviksi sillä perusteella, että ne kuuluivat salassapitovelvollisuuden piiriin direktiivin 2004/39 täytäntöönpanosta annetun Saksan lainsäädännön mukaisesti. Kantajat nostivat sen jälkeen saksalaisessa tuomioistuimessa kanteen BaFinin päätöstä vastaan. Kyseinen tuomioistuin pyysi unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua ja kysyi, voitaisiinko direktiivin mukaista salassapitovelvollisuutta jättää poikkeuksellisesti noudattamatta, kun huomioon otetaan, että pyydetyt tiedot liittyivät rikoksiin ja muihin vakaviin lainrikkomuksiin.
49.
Tuomiota Hillenius lainaten unionin tuomioistuin huomautti, että sijoituspalveluyritysten ”toiminnan valvontajärjestelmän – – tehokas toiminta edellyttää, että sekä valvonnan kohteena olevat yritykset että toimivaltaiset viranomaiset voivat olla varmoja, että toimitetut luottamukselliset tiedot lähtökohtaisesti pysyvät luottamuksellisina”, ( 26 ) ja lisäsi, että tällaisen luottamuksen puute johtaisi siihen, että ”valvontaa varten tarvittavien luottamuksellisten tietojen toimiva vaihto vaarantuisi”. ( 27 )
50.
Direktiivin 2004/39 54 artiklassa säädetään kuitenkin myös poikkeuksista luottamuksellisten tietojen ilmaisemista koskevaan yleiseen kieltoon. Näitä poikkeuksia tutkiessaan unionin tuomioistuin tarkasteli direktiivin 54 artiklan 1 kohdan ”rikoslainsäädännön – – piiriin kuuluvia tapauksia” koskevaa poikkeusta ( 28 ) sekä sen 54 artiklan 2 kohdan ”siviili- tai kauppaoikeudelliseen menettelyyn” liittyvää poikkeusta. Unionin tuomioistuin totesi jälkimmäisestä poikkeuksesta, että ”salassapitovelvollisuudesta voidaan muuten kuin rikoslainsäädännön piiriin kuuluvissa tapauksissa poiketa vain, kun [54 artiklan 2 kohdassa] mainitut kolme ehtoa täyttyvät, eli kun luottamukselliset tiedot eivät koske kolmansia osapuolia, kun näiden tietojen ilmaiseminen tapahtuu siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä ja kun nämä tiedot ovat tarpeen kyseisen menettelyn toteuttamiseksi’. ( 29 ) Unionin tuomioistuin päätteli seuraavaa: ”ennakkoratkaisupyynnöstä ei kuitenkaan ilmene, että pääasian oikeudenkäynti, jossa on kyse hallinnollisesta menettelystä, joka koskee pyyntöä saada [asiaankuuluvan Saksan lainsäädännön] nojalla tutustua kansallisen valvontaviranomaisen hallussa oleviin tietoihin ja asiakirjoihin, – – liittyisi pääasian kantajien vireille panemaan siviili- tai kauppaoikeudelliseen menettelyyn” [”…nor that it is made in the course of civil or commercial proceedings…”]. ( 30 )
51.
On mielenkiintoista huomata, ettei tuomion englanninkielisessä versiossa käytettyä ilmausta ”in the course of” (”aikana”) käytetä direktiivin 2004/39 54 artiklan 2 kohdassa. ( 31 ) Unionin tuomioistuin lisäsi vielä, ettei pyyntö liittynyt kyseisessä asiassa ”kantajien vireille panemaan” menettelyyn, minkä voidaan ymmärtää merkitsevän sitä, että säännöksen soveltaminen edellyttää, että menettely on jo pantu vireille.
52.
Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan todennut nimenomaisesti, että direktiivin 2004/39 54 artiklan 2 kohdan soveltaminen edellyttää, että siviili- tai kauppaoikeudellinen menettely on jo vireillä. Tämä on ristiriidassa kyseistä asiaa koskevan julkisasiamies Jääskisen ratkaisuehdotuksen kanssa, sillä julkisasiamies Jääskinen korosti säännöksen suppean tulkinnan tarvetta. Hän painotti, että ”unionin lainsäätäjä on sallinut tietojen ilmaisemisen siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä eikä tällaisia menettelyitä varten. Tämän seurauksena poikkeuksen sanamuoto, jota on tulkittava suppeasti, merkitsee sitä, että direktiivin 2004/39 54 artiklan 2 kohdan soveltaminen edellyttää aina vireillä olevaa siviili- tai kauppaoikeudellista menettelyä.” ( 32 ) Hänen mukaansa ”pyyntö, jonka tarkoituksena olisi saada lupa tutustua toimivaltaisen valvontaviranomaisen hallussa oleviin luottamuksellisiin tietoihin sen tutkimiseksi, voisivatko tietyt näistä tiedoista olla hyödyllisiä myöhempää erillistä kannetta varten, ei kuitenkaan kuulu tämän poikkeuksen soveltamisalaan, koska tämä kanne ei kuulu vireillä olevaan siviili- tai kauppaoikeudelliseen menettelyyn.” ( 33 )
3 Miksi tuomiota Altmann ym. ei pitäisi soveltaa laajemmin
53.
Direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmas alakohta ja direktiivin 2004/39 54 artiklan 2 kohta ovat sanamuodoltaan hyvin samankaltaiset. Voitaisiin siis väittää, että tuomion Altmann ym. lähestymistapaa olisi sovellettava käsiteltävässä tapauksessa, kuten Banca d’Italia, Italian ja Portugalin hallitukset ja komissio ehdottavat. Ne kaikki katsovat nimittäin, että tuomiota Altmann ym. olisi tulkittava siten, että sen mukaan direktiivin 2004/39 54 artiklan 2 kohdan soveltaminen edellyttää, että siviili- tai kauppaoikeudellinen menettely on jo vireillä.
54.
Jos tällaista tulkintaa sovellettaisiin analogisesti käsiteltävään asiaan, se tarkoittaisi, ettei direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan poikkeusta tietojen ilmaisemista koskevaan (yleiseen) kieltoon voitaisi soveltaa. Asiakirjojen tutustuttavaksi saamista koskevaa pyyntöä ei esitetty siviili- tai kauppaoikeudellisen menettelyn aikana, vaan siviili- tai kauppaoikeudellista menettelyä varten. Valittajan tutustuttavaksi ei siis annettaisi mitään asiakirjoja tai tietoja.
55.
Haluaisin painottaa jälleen sitä seikkaa, ettei unionin tuomioistuin todennut tuomiossa Altmann ym. nimenomaisesti – toisin kuin julkisasiamies Jääskinen teki ratkaisuehdotuksessaan – että kyseisen säännöksen soveltaminen edellyttää menettelyn vireillä olemista. Vaikka unionin tuomioistuimen oletettaisiin asettaneen tällaisen edellytyksen implisiittisesti, on nähdäkseni kuitenkin monia syitä, joiden vuoksi tällaisen säännön analoginen soveltaminen käsiteltävään asiaan olisi ongelmallista ja johtaisi erittäin kyseenalaisiin tuloksiin. Ennen kuin otan esille useita tällaisista ongelmista (c), esittelen oikeudelliset (a) ja tosiseikkoihin liittyvät erot (b), jotka erottavat tuomion Altmann ym. käsiteltävästä asiasta.
a) Oikeudelliset erot
56.
Vaikka direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmas alakohta ja direktiivin 2004/39 54 artiklan 2 kohta ovat hyvin samankaltaiset, niiden täsmällisessä sanamuodossa on muutamia eroja.
57.
Ensinnäkin direktiivin 2004/39 54 artiklan 2 kohdan mukaan luottamuksellisia tietoja voidaan ilmaista vain, jos ne ”eivät koske kolmansia osapuolia”, kun taas direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa sallitaan luottamuksellisten tietojen ilmaiseminen edellyttäen, etteivät ne ”koske kyseessä olevan luottolaitoksen pelastamiseen pyrkiviä kolmansia osapuolia” (kursivointi tässä). Jälkimmäisessä säännöksessä kavennetaan siis kolmansia osapuolia koskevien tietojen ilmaisemista koskevan kiellon soveltamisalaa niin, että se kattaa luottamukselliset tiedot, jotka koskevat minkä tahansa kolmannen osapuolen (kuten direktiivissä 2004/39) sijaan vain konkurssiin asetetun tai toimintansa lopettamaan määrätyn luottolaitoksen pelastamiseen pyrkiviä kolmansia osapuolia. Tämä tarkoittaa toisin sanoen sitä, että direktiivin 2013/36 nojalla voidaan ilmaista tietoja laajemmin kuin direktiivin 2004/39 nojalla.
58.
Toiseksi direktiivin 2004/39 54 artiklan 2 kohdassa sallitaan luottamuksellisten tietojen ilmaiseminen siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä, ”jos se on tarpeen menettelyn toteuttamiseksi”. ( 34 ) Direktiiviin 2013/36 ei sisälly tällaista rajoitusta, mikä on tärkeä seikka. Direktiivin 2004/39 sanamuoto on siis kapea-alaisempi kuin direktiivin 2013/36. Tällaisen edellytyksen puuttuminen direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmannesta alakohdasta jättää jälleen enemmän liikkumavaraa tietojen ilmaisemisessa kuin direktiivi 2004/39.
59.
Kolmanneksi esitän enemmänkin lisähuomautuksena, että joissakin kielitoisinnoissa käsite ”siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä” itsessään ei ole sama molemmissa direktiiveissä. Tämä koskee erityisesti direktiivien italiankielistä toisintoa, kuten valittaja toi esille istunnossa, sekä muutamia muitakin kielitoisintoja. ( 35 ) Lopuissa kielitoisinnoissa on kuitenkin käytetty samaa ilmausta molemmissa direktiiveissä. ( 36 )
60.
Lyhyesti sanottuna direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan säännös on laajempi kuin direktiivin 2004/39 54 artiklan 2 kohdassa. Kolikon kääntöpuolena on kuitenkin se, että tietojen ilmaisematta jättämisen mahdollisuus on kapea-alaisempi silloin, kun luottoluokituslaitos on asetettu konkurssiin tai määrätty lopettamaan toimintansa. Jos tätä eroa tarkastellaan edelleen sekä säännöksen syntyhistoria että samasta asiasta annetut muut rinnakkaiset säännökset huomioon ottaen, ( 37 ) herää epäilys siitä, onko unionin lainsäätäjä tarkoittanut molempien säännösten soveltamisalan olevan sama, jos lainsäädännön yhteensovittamiseen on ylipäätään pyritty.
b) Tosiseikkoihin ja asiayhteyteen liittyvät erot
61.
Käsiteltävän asian ja tuomion Altmann ym. taustalla olleen asian välillä olevien oikeudellisten erojen ohella haluaisin tuoda esille näiden asioiden väliltä kansallisella tasolla löytyvät, tosiseikkoihin ja asiayhteyteen liittyvät kaksi eroa.
62.
Ensinnäkin menettelyn osalta käsiteltävässä asiassa on kyse puhtaasti oikeudesta tutustua asiakirjoihin suurelta osin erillisenä varsinaisesta selvitysmenettelystä. Istunnossa vahvistettiin, että BNI:n toiminnan lopettamista koskeva prosessi on edelleen käynnissä ja että valittaja on osallistunut menettelyyn vakuudettomana velkojana. Oikeutta tutustua valittajan Banca d’Italialta pyytämien kaltaisiin asiakirjoihin ei kuitenkaan ilmeisesti voitu antaa toiminnan lopettamista koskevan menettelyn yhteydessä selvittäjälle esitetyn pyynnön perusteella. Tämän johtuu yksinkertaisesti siitä, ettei selvittäjillä ole pyydetyn kaltaisia asiakirjoja. On siis melko hyödytöntä pohtia, voidaanko selvitysmenettelyä pitää varsinaisesti direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna siviili- tai kauppaoikeudellisena menettelynä ja olisiko sen yhteydessä voitu pyytää oikeutta tutustua valittajan pyytämän kaltaisiin asiakirjoihin, sillä valittaja ei olisi voinut saada kyseisen menettelyn yhteydessä lainkaan tutustuttavakseen hakemansa tyyppisiä asiakirjoja.
63.
Toiseksi sekä valittaja että Banca d’Italia vahvistivat pyydettyjen asiakirjojen luonteen osalta istunnossa, että asiakirjoihin tutustumista koskeva valittajan pyyntö koski vain ja ainoastaan asiakirjoja, jotka Banca d’Italia oli laatinut valvoessaan BNI:ä. Valittaja pyrki siis saamaan tutustuttavakseen asiakirjoja, jotka viranomainen on laatinut valvontatehtäviensä yhteydessä varmistaakseen, olisiko kyseistä viranomaista vastaan nostettavalle, valtion vahinkovastuuta koskevalle vahingonkorvauskanteelle perusteita.
64.
Sitä vastoin tuomiossa Altmann ym. oli pyritty saamaan tutustuttavaksi asiakirjoja, jotka olivat tarkastuskertomuksia ja sisäisiä kannanottoja, kertomuksia, kirjeenvaihtoa, asiakirjoja, sopimuksia, muistioita ja kirjelmiä, jotka koskivat toiminnan lopettamista koskevaan menettelyyn määrätyn yhtiön sisäisiä asioita. ( 38 ) Kyseessä olevat asiakirjat olivat siis yksityisiä tai yrityksen sisäisiä asiakirjoja, jotka olivat Saksan valvontaviraston, BaFinin, hallussa.
65.
Nämä erot nostavat selvästi esille käsiteltävän asian taustalla olevan perustavanlaatuisen laajemman kysymyksen: halusiko unionin lainsäätäjä direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan antaessaan sulkea kokonaan pois mahdollisuuden myöntää tietyssä tapauksessa hallinnollisella päätöksellä oikeus tutustua asiakirjoihin, joita koskee salassapitovelvollisuus kansallisella tasolla, koska ei maininnut asiaa lainkaan, ja halusiko se samaan tapaan sulkea pois hallintotuomioistuinten mahdollisuuden tutustua tällaisiin asiakirjoihin, kun ne arvioivat riitautettua hallinnollista päätöstä, jossa kieltäydytään antamasta tällaista asiakirjaa tutustuttavaksi? Vai johtuuko tämä pikemminkin pelkästään siitä, ettei tämäntyyppistä tutustumisoikeutta ole vain mainittu lainsäädännössä, mikä yhdistettynä direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan hyvin suppeaan sanamuodon mukaiseen tulkintaan johtaa melko käsittämättömään lopputulokseen?
c) Tuomion Altmann ym. laajentamiseen liittyvät käytännön ongelmat
66.
Lopuksi ja mielestäni ennen kaikkea on todettava, että tuomion Altmann ym. lähestymistavan analogiaan perustuvasta laajentamisesta käsiteltävään asiaan, jos oletetaan jälleen, että kyseistä asiaa on tulkittava siten, että siviili- tai kauppaoikeudellisen menettelyn edellytetään olevan käsiteltävänä, aiheutuisi monia käytännön ongelmia.
67.
Ensinnäkin kyseisessä lähestymistavassa on vahva suljetun ympyrän maku: sen selvittämiseksi, kannattaako kanne nostaa, henkilön on ensin nostettava kanne. Kyynikko (tai realisti – riippuu näkökulmasta) saattaisi ehkä huomauttaa, että epävarmuus on olennainen osa asian vireillepanoa tuomioistuimessa. Ehkäpä (Heisenbergin) epävarmuusperiaatetta ( 39 ) pitäisi kuitenkin soveltaa tuomioistuinmenettelyihin vain poikkeuksellisesti, toisin kuin otettaessa huomioon atomia pienempien hiukkasten sijainnin tarkkaan määrittelyyn tietyllä hetkellä väistämättä liittyvät rajoitukset. Tämä pitää vielä enemmän paikkansa valittajien kohdalla, joille on jo aiheutunut huomattavia tappioita ja jotka selvittääkseen, voitaisiinko osa kyseisistä tappioista saada mahdollisesti korvattua, ovat velvollisia heittämään verkkonsa vesille panemalla asian vireille tuomioistuimessa, vaikka saalis on hyvin epävarma, mistä aiheutuu lisää huomattavia kustannuksia. Tällainen lopputulos vaikuttaa melko ongelmalliselta yksittäisen kantajan kannalta, eikä se vaikuta kovin mielekkäältä myöskään kansallisen tason hyvän oikeudenhoidon kannalta.
68.
Tähän liittyy toinenkin ongelma: monien jäsenvaltioiden kansallisessa prosessioikeudessa ei säädetä oikeudenkäyntiä edeltävästä tietojen ilmaisemisesta vastaavan tyyppisissä tilanteissa. Yksityisen olisi siis nostettava vahingonkorvauskanne, jotta se pystyy hakemaan tuomioistuimen määräystä tietojen ilmaisemiseksi. Ellei kansallinen tuomioistuin tyrmää kannetta välittömästi ilmeisen perusteettomana tai peräti vilpillisenä, kantaja voi ainoastaan toivoa, että tuomioistuin havaitsee vääryyden (lainvastaisuuden) sekä syy-yhteyden kyseisen vääryyden ja väitetyn vahingon (joka on vahingonkorvauskanteessa todennäköisesti ainoa seikka, jonka yksityinen henkilö pystyisi todistamaan) välillä.
69.
Kuten Italian hallitus vahvisti istunnossa, oikeudenkäyntiä edeltävää tietojen ilmaisemista ei käytetä Italiassa tämäntyyppisissä menettelyissä. Voidaan varmasti väittää, että unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien tehokkaan toteutumisen varmistamiseksi jäsenvaltioiden olisi säädettävä tällaisesta tietojen ilmaisemisesta, jotta perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatut tehokkaat oikeussuojakeinot ja/tai oikeudenmukainen oikeudenkäynti olisivat saatavilla.
70.
Mielestäni tämä ei olisi oikein järkevä lähestymistapa. Se tarkoittaisi tosiasiassa sitä, että alkuperäisen ongelman eli direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kyseenalaisen laadinnan käsittelemisen ja alkulähteillään ratkaisemisen eli säännöksen järkevän tulkinnan sijaan kyseinen ongelma jähmettyisi tulkinnan tasolla ja se sysättäisiin tosiasiassa jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien hartioille. Unionin lainsäätäjä sisällytti todisteiden ilmaisemista koskevat säännökset direktiiviin 2014/104/EU ( 40 ) kilpailuoikeuden rikkomiseen liittyvien vahingonkorvauskanteiden alalla juuri siitä syystä, ettei tietojen ilmaisemisen järjestäminen ennen oikeudenkäyntiä ole täysin mutkatonta useimmissa siviilioikeudellisen menettelyn järjestelmissä.
71.
Sitä vastoin tietojen ilmaisemista pankkivalvonnan alalla koskevia vastaavia unionin oikeuden säännöksiä ei ole olemassa. Pääasian valittajan kaltaisilla henkilöillä olisi siis vain pieni mahdollisuus saada tutustua asiakirjoihin, jotka koskevat valvontaviranomaisen hoitamia tehtäviä, ellei tämä ole mahdollista asiakirjoihin tutustumista koskevien säännösten nojalla. Tämä pätee erityisesti nyt käsiteltävässä asiassa, sillä kuten olen huomauttanut tämän ratkaisuehdotuksen 62 kohdassa, valittaja ei voisi saada tutustua kyseisiin asiakirjoihin selvitysmenettelyssä esittämällä pyynnön BNI:n toiminnan lopettamisesta vastaaville selvittäjille.
72.
Toiseksi on korostettava, että luottamuksellisen tiedon käsitettä on mahdollista tulkita hyvin laajasti. ( 41 ) Jos tällainen tulkintaa koskeva laaja lähestymistapa ulotetaan direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan tulkintaan, voi siinä säädetyn poikkeuksen soveltamisala kaventua liian suppeaksi. Tosiasiassa kaikkia luottolaitosta koskevia tietoja pidettäisiin tällöin luottamuksellisina.
73.
Kolmanneksi en näe systeemisestä näkökulmasta mitään pakottavaa syytä tulkita direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohta siten, että siinä suljetaan pois hallinnollisia päätöksiä koskevia kanteita käsittelevien hallintotuomioistuinten ( 42 ) mahdollisuus saada tutustua konkurssiin asetettuja tai toimintansa lopettamaan määrättyjä luottolaitoksia koskeviin luottamuksellisiin tietoihin, jos ne tarvitsevat tällaisia tietoja menettelyidensä toteuttamiseksi. Ainoat säännöksessä nimenomaisesti mainitut tuomioistuinmenettelyt ovat ”rikoslainsäädännön alaan kuuluvat tapaukset” ja ”siviili- tai kauppaoikeudelliset menettelyt”. Pitäisikö tätä tulkita niin, että riitautettua hallinnollista päätöstä käsittelevät hallintotuomioistuimet suljetaan ehdottomasti luottamuksellisiin tietoihin tutustumista koskevan oikeuden ulkopuolelle?
74.
Kysymyksen ratkaisemiseksi on tärkeää ottaa huomioon 53 artiklan 1 kohdassa säädettyjen, luottamuksellisen tiedon ilmaisemista koskevaan kieltoon tehtyjen poikkeusten taustalla oleva tarkoitus. Jos kyseisten poikkeuksien taustalla oleva ajatus oli yhtäältä sallia luottamuksellisten tietojen tutustuttavaksi antaminen vain silloin, kun tutustuttavaksi antamista valvoo tuomioistuin, en näe mitään syytä sulkea pois tietojen antamista hallintotuomioistuimen valvonnassa. Mieleeni tulee monia erilaisia kanteita, ( 43 ) joissa hallintotuomioistuimen on saatava tutustua tällaisiin luottamuksellisiin tietoihin.
75.
Jos näiden poikkeusten takana on toisaalta pikemminkin ajatus siitä, että asiantuntijan on päätettävä, mitä tietoja voidaan ilmaista ja minkä tietojen pitäisi säilyä luottamuksellisina, mielestäni itse asiassa valvontaviranomaiset (tässä tapauksessa Banca d’Italia) ovat paras taho arvioimaan näitä seikkoja asiantuntemuksensa ja tietonsa perusteella. Näin ollen vaikuttaa hieman erikoiselta, että kaikki mahdollisuudet ilmaista tietoja oikeudesta tutustua asiakirjoihin annetun kansallisen lainsäädännön nojalla suljettaisiin pois ja samalla esitettäisiin epäsuorasti, että mikä tahansa siviilioikeudellisia asioita käsittelevä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on sopivampi määräämään tietojen ilmaisemisesta missä tahansa käsiteltävänään olevassa siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä. Joka tapauksessa tähän liittyviin valvontaviranomaisten päätöksiin voitaisiin hakea aina muutosta hallintotuomioistuimissa.
76.
Yhteenvetona totean, että on myönnettävä, että järkevästi ajatellen minun on hyvin vaikeaa hyväksyä Banca d’Italian, Italian ja Portugalin hallitusten sekä komission ehdottamaa direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan tulkintaa.
4 Direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan (vaihtoehtoinen) tulkinta
77.
Käsiteltävän asian ja asian Altmann ym. välillä olevien, edellä lueteltujen oikeudellisten ja tosiseikkoihin liittyvien erojen sekä erityisesti direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan suppeasta tulkinnasta aiheutuvien käytännön ongelmien perusteella ehdotan, että kyseistä säännöstä tulkittaisiin hieman väljemmin. Nähdäkseni mahdollisuus ilmaista luottamuksellista tietoa tässä säännöksessä tarkoitetussa siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä pitäisi ymmärtää siten, että sillä tarkoitetaan siviili- tai kauppaoikeudellista menettelyä varten.
78.
Haluan selkiyttää asiaa heti kolmella seikalla.
79.
Ensinnäkin vaikka ilmausta ”siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä” tulkittaisiin näin, on selvää, että muut 53 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetyt ehdot säilyisivät sovellettavina. Kyseiseen säännökseen voidaan siis vedota ensinnäkin vain, jos luottolaitos on asetettu konkurssiin tai määrätty lopettamaan toimintansa, ja toiseksi – mikä vieläkin tärkeämpää – jos tarkoituksena on pyrkiä saamaan luottamuksellisia tietoja, jotka eivät koske kyseessä olevan luottolaitoksen pelastamiseen pyrkiviä kolmansia osapuolia.
80.
Toiseksi on myös melko selvää, ettei tällainen tulkinta merkitse tietenkään sitä, että yhtäkkiä myönnettäisiin täysin vapaa oikeus tutustua luottamuksellisiin tietoihin, jotka koskevat konkurssiin asetettua tai toimintansa lopettamaan määrättyä luottolaitosta, kenelle tahansa henkilölle, joka väittää eräänä kauniina päivänä aikovansa nostaa siviili- tai kauppaoikeudellisen kanteen. Tässä yhteydessä ilmaus ”siviili- tai kauppaoikeudellista menettelyä varten” merkitsee lähinnä siviili- tai kauppaoikeudellisen menettelyn vireillepanoon kykenemistä varten. Luonnollisesti se voi kattaa ainoastaan henkilöt, joihin luottolaitoksen konkurssi tai toiminnan lopettaminen vaikuttaa suoraan, kuten sijoittajat, asiakkaat tai työntekijät. Henkilöt, joille voitaisiin antaa oikeus tutustua tietoihin, rajattaisiin siis ainoastaan niihin henkilöihin, joille voidaan ensi näkemältä perustellusti väittää aiheutuneen suoraan vahinkoa konkurssista tai toiminnan lopettamisesta.
81.
Kolmanneksi tällainen tulkinta säilyttää valvontaviranomaisilla täyden määräysvallan sen suhteen, mitä tietoa voidaan tosiasiallisesti ilmaista, mikä on hyvin merkittävä seikka. Viranomaiset, jotka käsittelevät asiakirjoihin tutustumista kansallisella tasolla, valvoisivat nimittäin sekä sitä, kuka voi saada luottamuksellisia tietoja tutustuttaviksi, että sitä, mitä luottamuksellisia tietoja voidaan antaa tutustuttaviksi. Pääasian kaltaisessa tilanteessa tietojen ilmaisemista koskeva pyyntö osoitettaisiin ensin kansalliselle valvontaviranomaiselle. Viranomaisen päätökseen voitaisiin sitten tietenkin hakea muutosta hallintotuomioistuimessa. Luottamuksellisen tiedon valvotun ilmaisemisen logiikka, jonka voidaan sanoa olevan direktiivin 53 artiklan 1 kohdan perustana, säilytettäisiin siis täysin. Tällaista kaksitahoista valvontaa harjoitettaessa ylitsevuotavien seurausten riski on kiistatta vähäinen: kysymys siitä, kuka voi tutustua ja mihin, ratkaistaan aina valvontaviranomaisessa toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen valvonnassa.
82.
Esitän kolme loppuhuomautusta laajemmasta asiayhteydestä, jossa unionin tuomioistuinta pyydetään tulkitsemaan yhtä direktiivin 2013/36 erityissäännöstä.
83.
Ensinnäkin kyseessä olevien yksilöllisten intressien välillä on löydettävä kohtuullinen tasapaino. Tämä on vahvistettu jo tuomiossa Hillenius, ( 44 ) jossa yhteisöjen tuomioistuin huomautti, että kansallisten tuomioistuinten on löydettävä kohtuullinen tasapaino erilaisten esille nousevien intressien välillä, kun 53 artiklan 1 kohdan kolmatta alakohtaa (varsinaisesti sen edeltäjää) on sovellettava.
84.
Luottolaitoksen ”normaalin” toiminnan aikana salassapitovelvollisuuden ja luottamuksellisen tiedon suojaaminen on ensiarvoisen tärkeää direktiivin 2013/36 nojalla. Salassapitovelvollisuus ja luottamuksellisuus ovat todellakin pääsääntö. Direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetään kuitenkin, että oletusarvoisesti sovellettavat säännökset muuttuvat, jos luottolaitos ”on asetettu konkurssiin tai tuomioistuin on määrännyt sen lopettamaan toimintansa”.
85.
En tietenkään tarkoita sitä, että luottamuksellisten tietojen suojaamisen tarve vain katoaa, kun luottolaitos asetetaan konkurssiin tai määrätään lopettamaan toimintansa. Tiettyjen luottamuksellisten tietojen (jotka koskevat esimerkiksi yrityksen tietotaitoa ja liiketapaa) luottamuksellisuuden suojaamisen tarve jatkuu siltä osin kuin näillä tiedoilla voi olla edelleen arvoa omaisuutena, joka voidaan realisoida yksikön toiminnan lopettamisen yhteydessä. ( 45 ) Lisäksi kyseisen luottolaitoksen pelastamiseen pyrkiviä kolmansia osapuolia koskevien tietojen luottamuksellisuus taataan joka tapauksessa 53 artiklan 1 kohdassa. Myös vakavaraisuuden valvontajärjestelmän moitteettomaan toimintaan liittyvä yleinen etu on suojattava.
86.
Tunnustan kyseiset vastaväitteet täysin, mutta ehdotan itse asiassa, että kun luottolaitos asetetaan konkurssiin, intressien kokonaistasapaino alkaa muuttua. Edellisessä kohdassa lueteltujen intressien ehdotonta (jatkuvaa) suojaamista on punnittava kahteen uuteen intressiin verraten: ensinnäkin luottolaitoksen toiminnan lopettamisesta vahinkoa kärsineillä on omat (yksityiset) intressinsä, ja heidän on erityisesti voitava vaatia vahingonkorvauksia. Toiseksi on olemassa myös oikeutettu (julkinen) intressi saada tietää, mikä meni vikaan, jotta selviää, ajautuiko luottolaitos konkurssiin pelkästään omien toimiensa vuoksi vai saattoiko konkurssin aiheuttaa edes osittain valvontaviranomainen.
87.
Se seikka, että kaikki nuo oikeutetut intressit on sovitettava yhteen, kun luottolaitos on asetettu konkurssiin, puoltaa jälleen direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan hienojakoisempaa tulkintaa.
88.
Toiseksi kyseiset kaksi uutta intressiä, jotka tulevat mukaan peliin luottolaitoksen konkurssiin asettamisen jälkeen, ovat todennäköisesti hyvin pitkälti täydentäviä. Jos oikeus tutustua asiakirjoihin annetaan sille, joka aikoo nostaa kanteen suojatakseen yksityisiä intressejään, edesautetaan välillisesti, jos ja kun tällainen kanne nostetaan, valvontaviranomaisten toiminnan valvontaan liittyvän yleisen intressin suojaamista. Lisäksi se saattaisi hyödyttää myös vakavaraisuuden valvontajärjestelmän moitteettomaan toimintaan liittyvää yleistä intressiä. Jos taataan valvontaviranomaisten korkeatasoinen valvonta, vaikkakin välillisesti yksityisten toimijoiden kansallisessa tuomioistuimessa nostamien kanteiden kautta, lisätään todennäköisesti paitsi kyseisten viranomaisten vastuullisuutta, myös niiden toiminnan laatua. ( 46 )
89.
Esitän vielä kolmannen ja viimeisen huomautuksen vakavaraisuusvalvonnasta. Unionin tuomioistuin on vahvistanut yleisesti tarpeen säilyttää tietyntyyppisen tiedon luottamuksellisuus, jottei valvottavana olevien elinten ja valvontaviranomaisten välistä tietojenvaihtoa vaarannettaisi, minkä lopullisena päämääränä on luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuuden valvontajärjestelmän moitteeton toiminta. ( 47 )
90.
Myönnän ehdottomasti jälleen, että direktiivillä 2013/36 käyttöön otetun vakavaraisuuden valvontajärjestelmän moitteeton toiminta on ensiarvoisen tärkeää. Kuten myös käsiteltävään asiaan liittyvien menettelyjen aikana on käynyt ilmi, kyseisen väitteen ongelmana on kuitenkin, että siihen näytetään vedottavan melko abstraktilla tasolla ja todellisia tarkempia tietoja siitä, miten valvonta tarkalleen ottaen vaarantuisi, esitetään hyvin vähän. En ymmärrä, miksi kyseisellä väitteellä pitäisi käytännössä tehdä käsiteltävän asian kaltaisessa yksittäistapauksessa luottolaitoksista ja mahdollisesti myös itse valvontaviranomaisista immuuneja vahinkoa kärsineen osapuolen nostamille kanteille, kun vahinkoa kärsinyt väittää vahinkojen aiheutuneen luottolaitosten huonoksi väitetystä johtamisesta ja/tai vakavaraisuuden valvontajärjestelmän kehnosta toiminnasta. ( 48 ) Ei siis ole mitään syytä väittää, että ainoastaan konkurssin tai toiminnan lopettamisen yhteydessä käytettävissä oleva rajallinen tietojen ilmaisemisjärjestelmä, jota valvontaviranomainen ja toimivaltaiset tuomioistuimet valvovat, vaarantaisi väistämättä vakavaraisuuden valvontajärjestelmän moitteettoman toiminnan siten, että luottamuksellisten tietojen siirto valvonnan kohteena olevilta elimiltä valvontaviranomaisille vaarantuisi.
91.
Yhteenvetona totean, että vaikka luottamuksellisuuden ja keskinäisen luottamuksen tärkeyden painottamisen sanotaan kuuluvan toisinaan pikemminkin tasavertaisten osapuolien väliseen kanssakäymiseen, kannattanee muistaa, että luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten valvontaviranomaisille direktiivin 2013/36 nojalla toimittamat tiedot eivät perustu hyväntahtoisuuteen, vaan kyseessä on tietyillä markkinoilla toimivia yrityksiä koskeva laissa säädetty julkinen velvollisuus. Näin ollen on niin, että vaikka luottamuksellisuus ja keskinäinen luottamus ovat taatusti toivottuja ja suotavia, niitä ei pidä viedä niin pitkälle, että unohdetaan, ettei toteutettavana ole vakavaraisuuteen liittyvä luottamuksellisuus tai luottamus vaan vakavaraisuuden valvonta.
V Ratkaisuehdotus
92.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
Oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36/EU 53 artiklan 1 kohdan kolmatta alakohtaa olisi tulkittava siten, että mahdollisuus ilmaista luottamuksellisia tietoja ”siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä” koskee tilannetta, jossa henkilö pyrkii asiakirjoihin tutustumista koskevien kansallisten oikeussääntöjen nojalla saamaan tutustuttaviksi asiakirjoja, jotka koskevat luottolaitoksen valvontaa, arvioidakseen mahdollisuutta nostaa kanne toimivaltaista valvontaviranomaista vastaan ja vaatia korvausta vahingoista, joita tälle henkilölle väitetään aiheutuneen kyseisen luottolaitoksen konkurssin tai toiminnan lopettamisen seurauksena.
( 1 ) Alkuperäinen kieli: englanti.
( 2 ) Oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/36/EU (EUVL 2013, L 176, s. 338).
( 3 ) Kyseessä on pikemminkin sen edeltäjä, johon valittaja alun perin vetosi, eli luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 14.6.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/48/EY (EUVL 2006, L 177, s. 1). Direktiivi 2006/48 ehdittiin kuitenkin kumota ja korvata direktiivillä 2013/36. Käsiteltävässä asiassa sovelletaan tämän vuoksi viimeksi mainittua direktiiviä, ja tästä direktiivistä myös ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt kolmannen kysymyksensä.
( 4 ) Tuomio 23.1.2018, F. Hoffmann-La Roche ym. (C-179/16, EU:C:2018:25, 45 kohta).
( 5 ) Ks. esim. tuomio 27.2.2014, Pohotovosť (C-470/12, EU:C:2014:101, 30 kohta). Ks. myös tuomio 26.2.2015, Matei (C-143/13, EU:C:2015:127, 39–41 kohta) tai tuomio 13.9.2016, Rendón Marín (C-165/14, EU:C:2016:675, 29–31 kohta).
( 6 ) Sillä seikalla ei ole merkitystä, johtuuko tämä siitä, että toteavan tuomion saaminen saattaa olla edelleen valittajan oikeudellisen intressin mukaista, vai siitä – minkä asianosaiset vahvistivat istunnossa – että sen jälkeen kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esitti ennakkoratkaisupyyntönsä, valittaja pyysi tutustuttavakseen muita asiakirjoja, joita Banca d’Italia ei ole toistaiseksi antanut tutustuttavaksi.
( 7 ) Luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille 15.10.2013 annettu neuvoston asetus (EU) N:o 1024/2013 (EUVL 2013, L 287, s. 63).
( 8 ) Tuomio 18.7.2017, komissio v. Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, 49 kohta). Sen jälkeen, kun Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) annettiin, kumottiin niin sanottu laatijasääntö (ks. tuomio 18.12.2007, Ruotsi v. komissio, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, 56 kohta), ja näin ollen määräävä tekijä asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisen kannalta on asiakirjan oleminen toimielimen hallussa asiakirjan laatijasta riippumatta.
( 9 ) Siinä vahvistetaan ”oikeus tutustua Euroopan unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin”.
( 10 ) Ks. vastaavasti tuomio 18.7.2017, komissio v. Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, 52 kohta).
( 11 ) Luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 20.3.2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/12/EY (EYVL 2000, L 126, s. 1).
( 12 ) Luottolaitosten liiketoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 12.12.1977 annettu ensimmäinen neuvoston direktiivi 77/780/ETY (EYVL 1977, L 322, s. 30).
( 13 ) Luottolaitosten liiketoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta ja direktiivin 77/780/ETY muuttamisesta 15.12.1989 annettu toinen neuvoston direktiivi 89/646/ETY (EYVL 1989, L 386, s. 1).
( 14 ) Tuomio 11.12.1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495).
( 15 ) Tuomio 11.12.1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, 28 ja 29 kohta).
( 16 ) Tuomio 11.12.1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, 33 kohta).
( 17 ) Rahoitusvälineiden markkinoista sekä direktiivin 2002/92/EY ja direktiivin 2011/61/EU muuttamisesta 15.5.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/65/EU (EUVL 2014, L 173, s. 349).
( 18 ) Rahoitusvälineiden markkinoista sekä neuvoston direktiivien 85/611/ETY ja 93/6/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/EY muuttamisesta ja neuvoston direktiivin 93/22/ETY kumoamisesta 21.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/39/EY (EUVL 2004, L 145, s. 1).
( 19 ) Siinä säädetään seuraavaa: ”Kun sijoituspalveluyritys, markkinoiden ylläpitäjä tai säännelty markkina on asetettu konkurssiin tai pakolliseen selvitystilaan, luottamuksellisia tietoja, jotka eivät koske kolmansia osapuolia, voidaan ilmaista siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä, jos se on tarpeen menettelyn toteuttamiseksi.” Kursivointi tässä.
( 20 ) Siirtokelpoisiin arvopapereihin kohdistuvaa yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavia yrityksiä (yhteissijoitusyritykset) koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 13.7.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/65/EY (EUVL 2009, L 302, s. 32) Sen 102 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään seuraavaa: ”Kun yhteissijoitusyritys tai sen liiketoimintaan myötävaikuttava yritys on asetettu konkurssiin tai määrätty selvitystilaan, yksityis- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä voidaan kuitenkin ilmaista luottamuksellisia tietoja, jotka eivät koske yrityksen pelastamisyritykseen osallistuneita kolmansia osapuolia.” Kursivointi tässä.
( 21 ) Säännellyillä markkinoilla kaupankäynnin kohteeksi otettavien arvopaperien liikkeeseenlaskijoita koskeviin tietoihin liittyvien avoimuusvaatimusten yhdenmukaistamisesta ja direktiivin 2001/34/EY muuttamisesta 15.12.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/109/EY (EUVL 2004, L 390, s. 38). Sen 25 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen sanamuoto on seuraava: ”Salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvaa tietoa ei saa ilmaista toiselle henkilölle eikä viranomaiselle, ellei jäsenvaltion laeissa, asetuksissa tai hallinnollisissa määräyksissä toisin säädetä.” Kursivointi tässä.
( 22 ) Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan pankkiviranomainen) perustamisesta sekä päätöksen N:o 716/2009/EY muuttamisesta ja komission päätöksen 2009/78/EY kumoamisesta 24.11.2010 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1093/2010 (EUVL 2010, L 331, s. 12).
( 23 ) Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen) perustamisesta sekä päätöksen N:o 716/2009/EY muuttamisesta ja komission päätöksen 2009/77/EY kumoamisesta 24.11.2010 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1095/2010 (EUVL 2010, L 331, s. 84).
( 24 ) Toistettu edellä tämän ratkaisuehdotuksen 5 kohdassa.
( 25 ) Tuomio 12.11.2014, Altmann ym. (C-140/13, EU:C:2014:2362).
( 26 ) Tuomio 12.11.2014, Altmann ym. (C-140/13, EU:C:2014:2362, 31 kohta).
( 27 ) Tuomio 12.11.2014, Altmann ym. (C-140/13, EU:C:2014:2362, 32 kohta).
( 28 ) Ks. kyseisestä poikkeuksesta vastikään 26.7.2017 esitetty julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus UBS Europe ym. (C-358/16, EU:C:2017:606).
( 29 ) Tuomio 12.11.2014, Altmann ym. (C-140/13, EU:C:2014:2362, 38 kohta).
( 30 ) Tuomio 12.11.2014, Altmann ym. (C-140/13, EU:C:2014:2362, 39 kohta).
( 31 ) Ranskankielisessä versiossa käytetään neutraalimpaa ilmaisua (”dans le cadre de”), joka löytyy myös 54 artiklan 2 kohdasta, täsmentämättä asiaa sen enempää. Kyseisen asian oikeudenkäyntikielenä oli saksa, ja saksankielisessä versiossa mainitaan, ettei hallinnollinen menettely ole ”osa siviili- tai kauppaoikeudellista menettelyä” (”Teil zivil- oder handelsrechtlicher Verfahren”).
( 32 ) Julkisasiamies Jääskisen ratkaisuehdotus 4.9.2014, Altmann ym. (C-140/13, EU:C:2014:2168, 52 kohta).
( 33 ) Julkisasiamies Jääskisen ratkaisuehdotus 4.9.2014, Altmann ym. (C-140/13, EU:C:2014:2168, 56 kohta).
( 34 ) Unionin tuomioistuin on huomauttanut, että tämä on yksi kolmesta direktiivin 2004/39 54 artiklan 2 kohdan soveltamisen ehdosta (ks. tuomio 12.11.2014, Altmann ym., C-140/13, EU:C:2014:2362, 38 kohta).
( 35 ) Direktiivin 2013/36 italiankielisessä toisinnossa käytetään ilmausta ”nell’ambito di procedimenti civili o commerciali”, kun taas direktiivissä 2004/39 käytetään ilmausta ”nel quadro di procedimenti civili o commerciali”; tilanne on sama esimerkiksi puolankielisessä toisinnossa (”w postępowaniach cywilnych” ja ”w ramach sądowej procedury cywilnej prawa handlowego”), portugalinkielisessä toisinnossa (”no âmbito de processos do foro cível ou comercial” ja ”em processos de direito civil ou comercial”), romaniankielisessä toisinnossa (”în cursul unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale” ja ”în cadrul unor proceduri civile sau comerciale”) ja espanjankielisessä toisinnossa (”en el marco de procedimientos civiles o mercantiles” ja ”en el curso de procedimientos civiles o mercantiles”).
( 36 ) Englanninkielisen toisinnon lisäksi näin on esimerkiksi tšekinkielisessä toisinnossa (”v občanském soudním řízení”), hollanninkielisessä toisinnossa (”in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures”), ranskankielisessä toisinnossa (”dans le cadre de procedures civiles ou comerciales”) ja saksankielisessä toisinnossa (”in zivil- oder handelsrechtlichen Verfahren”).
( 37 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 34–44 kohta.
( 38 ) Tuomio 12.11.2014, Altmann ym. (C-140/13, EU:C:2014:2362, 14 ja 15 kohta).
( 39 ) Ks. Heisenberg, W., ”Über den anschaulichen Inhalt der quantentheoretischen Kinematik und Mechanik”, Zeitschrift für Physik, vol. 43 (3–4), 1927, s. 172.
( 40 ) Tietyistä säännöistä, joita sovelletaan jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin kilpailuoikeuden säännösten rikkomisen johdosta kansallisen lainsäädännön nojalla nostettuihin vahingonkorvauskanteisiin 26.11.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/104/EU (EUVL 2012, L 349, s. 1).
( 41 ) Ks. vastikään 12.12.2017 esitetty julkiasiamies Botin ratkaisuehdotus Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (C-15/16, EU:C:2017:958, 64 ja 65 kohta). Julkisasiamies Bot tulkitsi kyseisessä ratkaisuehdotuksessa luottamuksellisen tiedon käsitettä direktiivin 2004/39 54 artiklan yhteydessä. Ei ole kuitenkaan syytä uskoa, että saman käsitteen tulkinta direktiivin 2013/36 yhteydessä eroaisi tästä isommin.
( 42 ) Tällainen on esimerkiksi pääasiassa ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin, joka tarkastelee Banca d’Italian hallinnollista päätöstä olla antamatta valittajan pyytämiä asiakirjoja tutustuttaviksi. Tällä (hieman vaikeaselkoisella) muotoilulla haluan kiinnittää huomiota tehtävän perusteella määritellyn hallintolainkäytön alaan, johon ei lueta mukaan menettelyitä, joissa hallintotuomioistuimiksi nimitettyjä elimiä voidaan joissakin jäsenvaltioissa pyytää ratkaisemaan siviili- ja kauppaoikeudellisia asioita.
( 43 ) Esimerkiksi valvontaviranomaisia vastaan nostettu valtion korvausvastuuta koskeva vahingonkorvauskanne järjestelmässä, jossa tällaisia asioita annetaan hallintotuomioistuinten käsiteltäväksi; hallinnollisten päätösten tai toiminnan lopettamista koskevaan määräykseen liittyvien hallinnollisten seuraamusten tuomioistuinvalvonta esimerkiksi siinä yhteydessä, että tuomioistuimessa riitautetaan määräykset, joissa tällaisten luottolaitosten johtajilta kielletään toimiminen yritysjohtajana.
( 44 ) Tuomio 11.12.1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, 33 kohta).
( 45 ) Julkisasiamies Jääskisen ratkaisuehdotus 4.9.2014, Altmann ym. (C-140/13, EU:C:2014:2168, 43–45 kohta).
( 46 ) Yleinen intressi voi perustellusti olla vielä suurempi, jos aiemmin on käytetty huomattavia määriä julkisia varoja nyt konkurssiin asetettujen luottolaitosten tai sijoituspalveluyritysten pelastamisyrityksiin.
( 47 ) Ks. 53 artiklan 1 kohdan edeltäjästä eli ensimmäisen neuvoston direktiivin 12 artiklan 1 kohdasta tuomio 11.12.1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, 27 kohta) ja direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohdasta tuomio 12.11.2014, Altmann ym. (C-140/13, EU:C:2014:2362, 31–33 kohta).
( 48 ) Haluan painottaa, että tällaisessa yleisluonteisessa ehdotuksessa ei oteta millään muotoa kantaa siihen, onko mahdollinen valtion vahinkovastuuta koskeva kanne perusteltu, eikä myöskään kysymykseen siitä, mikä voisi olla tällaisen oikeustoimen täsmällinen oikeusperusta. Käsiteltävään asiaan ei liity lainkaan tällaisia ongelmia. Lisäksi mikä tärkeämpää, tällaiseen oikeustoimeen sovellettaisiin automaattisesti kansallista lainsäädäntöä eikä missään nimessä ainakaan ensisijaisesti unionin lainsäädäntöä. Tätä voidaan verrata täysin toisenlaiseen tilanteeseen, joka oli 12.10.2004 annetun tuomion Paul ym. (C-222/02, EU:C:2004:606) taustalla ja jossa tarkasteltiin sitä, olivatko useat direktiivit, myös ensimmäinen neuvoston direktiivi, esteenä sellaiselle kansalliselle oikeussäännölle, jolla estetään yksityisiä vaatimasta korvausta vahingoista, joita on aiheutunut valvontaviranomaisen harjoittamasta puutteellisesta valvonnasta. Yhteisöjen tuomioistuin huomautti, että kyseessä olleista kolmesta direktiivistä ainoa yksityisille selkeästi säädetty oikeus sisältyi talletusten vakuusjärjestelmistä 30.5.1994 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/19/EY (EYVL 1994, L 135, s. 5) 7 artiklan 1 kohtaan (enintään 20000 ecun talletussuojajärjestelmä), ja tämän perusteella oli jo maksettu vahingonkorvauksia kansallisten tuomioistuinten päätösten mukaisesti. Unionin tuomioistuin vahvisti vielä, että muutoin kolmessa tuolloin voimassa olleessa direktiivissä ei annettu tallettajille mitään konkreettisia oikeuksia saada toimivaltaiset kansalliset viranomaiset toteuttamaan heidän intressiensä mukaisia valvontatoimenpiteitä tällaisissa olosuhteissa (tuomion 30, 41 ja 46 kohta) ja että näin ollen unionin lainsäädäntö ei ollut esteenä kyseiselle kansallisen oikeuden oikeussäännölle.
Full & Egal Universal Law Academy