CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 31 januari 2018 ( 1 )
Zaak C‑679/16
A
[verzoek van de Korkein hallinto-oikeus (hoogste bestuursrechter, Finland)
om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Artikelen 20 en 21 VWEU – Burgerschap van de Unie – Vrij verkeer van personen – Sociale zekerheid – Verordening (EG) nr. 883/2004 – Sociale bijstand – Prestaties bij ziekte – Voorzieningen voor gehandicapten – Al dan niet verplichting van een gemeente van een lidstaat om voor een van haar inwoners tijdens zijn studie in een andere lidstaat de persoonlijke assistentie te organiseren waarin de nationale wetgeving voorziet”
I. Inleiding
1.
In de onderhavige zaak stelt de Korkein hallinto-oikeus (hoogste bestuursrechter, Finland) het Hof in wezen een vraag over de uitlegging van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels ( 2 ), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 988/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 ( 3 ), en van de artikelen 20 en 21 VWEU.
2.
In essentie gaat het enerzijds om de vraag of persoonlijke assistentie die wordt verleend aan een persoon met een zware handicap valt onder het begrip „prestaties bij ziekte” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004, of juist buiten de werkingssfeer van deze verordening valt. In het laatste geval wenst de verwijzende rechter anderzijds te vernemen of de artikelen 20 en 21 VWEU zich ertegen verzetten dat de Finse bevoegde autoriteit weigert deze assistentie aan een persoon met een zware handicap, woonachtig in Finland, te verlenen wanneer deze persoon zich voor het volgen van een studie naar een andere lidstaat, in casu Estland, begeeft.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap
3.
Artikel 19 van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap, goedgekeurd namens de Europese Gemeenschap bij besluit 2010/48/EG van de Raad van 26 november 2009 ( 4 ), luidt:
„De staten die partij zijn bij dit verdrag […] nemen doeltreffende en passende maatregelen om het personen met een handicap gemakkelijker te maken dit recht ten volle te genieten en volledig deel uit te maken van en te participeren in de maatschappij, onder meer door te waarborgen dat:
[…]
b)
personen met een handicap toegang hebben tot een reeks van [diensten] thuis, residentiële en andere maatschappij-ondersteunende diensten, waaronder persoonlijke assistentie, noodzakelijk om het wonen en de opname in de maatschappij te ondersteunen en isolatie of uitsluiting uit de maatschappij te voorkomen;
[…]”
4.
Op 11 mei 2016 heeft Finland het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap en het facultatief protocol daarbij geratificeerd. Dat verdrag en het facultatief protocol erbij zijn in Finland op 10 juni 2016 in werking getreden.
B. Verordening nr. 883/2004
5.
Artikel 1, onder j), k), en l), van verordening nr. 883/2004 voorziet in de volgende definities:
„j)
[…] onder ‚woonplaats’ [wordt] verstaan de plaats waar een persoon pleegt te wonen;
k)
[…] onder ‚verblijfplaats’ [wordt] verstaan de tijdelijke verblijfplaats;
l)
[…] ten aanzien van elke lidstaat [wordt] onder ‚wetgeving’ verstaan de wetten, regelingen, statutaire bepalingen en alle andere uitvoeringsmaatregelen die betrekking hebben op de in artikel 3, lid 1, bedoelde takken van sociale zekerheid.
[…]”
6.
Artikel 3 van verordening nr. 883/2004, „Materiële werkingssfeer”, bepaalt:
„1. Deze verordening is van toepassing op alle wetgeving betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:
a)
prestaties bij ziekte;
[…]
2. Tenzij in bijlage XI anders is bepaald, [is] deze verordening van toepassing op de algemene en bijzondere stelsels van sociale zekerheid, al dan niet op premie‑ of bijdragebetaling berustend, alsmede op de stelsels betreffende de verplichtingen van een werkgever of een reder.
3. Deze verordening is tevens van toepassing op bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, als bedoeld in artikel 70.
[…]
5. Deze verordening is niet van toepassing op:
a)
sociale en medische bijstand […]
[…]”
7.
Artikel 9 van verordening nr. 883/2004, „Verklaringen van de lidstaten over de werkingssfeer van deze verordening”, bepaalt onder meer dat de lidstaten de Europese Commissie elk jaar schriftelijk in kennis stellen van wetgeving en regelingen als bedoeld in artikel 3.
8.
Artikel 70 van verordening nr. 883/2004 luidt als volgt:
„1. Dit artikel is van toepassing op bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties waarop wetgeving van toepassing is die, wegens haar personele werkingssfeer, doelstellingen en/of de voorwaarden voor het ingaan van een recht, kenmerken heeft van zowel de in artikel 3, lid 1, bedoelde socialezekerheidswetgeving als van de bijstand.
2. Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt onder ‚bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties’ verstaan prestaties die:
a)
bedoeld zijn:
i)
voor de extra, aanvullende of bijkomende dekking van de gebeurtenissen in de in artikel 3, lid 1, vermelde takken van de sociale zekerheid en om de betrokken personen een minimum voor levensonderhoud te garanderen in verhouding tot de economische en sociale situatie van de betrokken lidstaat; of
ii)
om uitsluitend personen met een handicap een bijzondere bescherming te bieden, die nauw aansluit bij hun sociale omstandigheden in de betrokken lidstaat;
en
b)
uitsluitend worden gefinancierd door de verplichte belastingen ter dekking van de algemene openbare uitgaven en waarvoor de voorwaarden voor de toekenning en berekening niet afhankelijk zijn van de betaling van enige premie of bijdrage door de betrokkene. Prestaties ter aanvulling van op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties mogen evenwel niet alleen om die reden als op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties worden beschouwd;
en
c)
opgenomen zijn in bijlage X.
3. Artikel 7 en de andere hoofdstukken van titel III zijn niet van toepassing op de in lid 2 van dit artikel bedoelde prestaties.
4. De in lid 2 bedoelde uitkeringen zullen uitsluitend worden toegekend door de lidstaat waarin de betreffende persoon woont, overeenkomstig de wetgeving van deze staat. Deze prestaties worden verstrekt door, en voor rekening van, het orgaan van de woonplaats.”
C. Fins recht
1. Wet sociale bijstand
9.
§ 13, punt 1, van de sosiaalihuotolaki [wet sociale bijstand (17.9.1982/710)] bepaalt:
㤠13
In het kader van haar taken op het gebied van de sociale bijstand zorgt de gemeente, met inachtneming van de in de wet bepaalde inhoud en omvang, voor:
1. de organisatie van de sociale diensten voor de inwoners;
[…]”
10.
§ 14, lid 1, van de wet sociale bijstand bepaalt:
„Als inwoner van de gemeente in de zin van deze wet wordt beschouwd elke persoon die zijn woonplaats in de gemeente heeft in de zin van de väestökirjalaki [wet inzake de registers van de burgerlijke stand (141/69)].
[…]”
2. Wet inzake diensten en ondersteuningsmaatregelen op grond van een handicap
11.
§ 1, § 3, § 8, tweede alinea, en §§ 8c en 8d van de laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista [wet inzake diensten en ondersteuningsmaatregelen op grond van een handicap (3.4.1987/380)], hierna: „wet diensten aan personen met een handicap”, bepalen:
㤠1
Doel van de wet
De onderhavige wet heeft tot doel, mogelijkheden te bieden aan personen met een handicap om als gelijkwaardige leden van de samenleving met anderen te kunnen leven en actief te kunnen zijn, en lasten en belemmeringen vanwege een handicap tegen te gaan en te verhelpen.
[…]
§ 3
Verantwoordelijkheid voor de organisatie van de diensten en ondersteuningsmaatregelen
De gemeente moet ervoor zorgen dat de diensten en ondersteuningsmaatregelen voor personen met een handicap aldus worden georganiseerd dat zij inhoudelijk en wat de omvang ervan betreft voldoen aan de vraag in de gemeente.
Bij de organisatie van de diensten en ondersteuningsmaatregelen overeenkomstig deze wet moet rekening worden gehouden met de individuele behoefte aan assistentie van de gebruiker (19.12.2008/981).
§ 8
Diensten voor personen met een handicap
[…]
De gemeente moet voor een persoon met een zware handicap redelijke vervoersdiensten met begeleiding, dagactiviteiten, persoonlijke assistentie en begeleid wonen organiseren, wanneer de persoon vanwege zijn handicap of ziekte in ieder geval diensten nodig heeft om de alledaagse levensactiviteiten te verrichten. De gemeente heeft echter geen bijzondere verplichting om begeleid wonen of persoonlijke assistentie te organiseren indien de zorg die de persoon met een zware handicap behoeft niet kan worden gewaarborgd in het kader van de gemeenschapszorg (19.2.2010/134).
§ 8c (19.12.2008/981)
Persoonlijke assistentie
Persoonlijke assistentie in de zin van deze wet is de onontbeerlijke bijstand voor personen met een zware handicap in huis en buitenshuis:
1)
bij alledaagse bezigheden;
2)
bij werk en studie;
3)
bij vrijetijdsbesteding;
4)
bij de deelname aan het maatschappelijke leven; of
5)
bij de instandhouding van sociale interactie.
Het doel van de persoonlijke assistentie bestaat erin om personen met een zware handicap te helpen om hun eigen keuzes te maken bij de uitoefening van de in de eerste alinea genoemde activiteiten. Bij de organisatie van de persoonlijke assistentie wordt verondersteld dat de persoon met een zware handicap over middelen beschikt om de inhoud en uitvoeringswijze van de assistentie te bepalen.
Voor de organisatie van persoonlijke assistentie worden als personen met een zware handicap beschouwd, personen die vanwege langdurige of voortschrijdende handicap of ziekte in ieder geval en herhaald behoefte hebben aan de hulp van een andere persoon om de in de eerste alinea genoemde activiteiten te verrichten, waarbij die behoefte niet hoofdzakelijk het gevolg is van aan de leeftijd gerelateerde ziekten of gebreken.
Persoonlijke assistentie wordt voor alledaagse bezigheden, werk of studie verleend in de mate dat deze onontbeerlijk is voor een persoon met een zware handicap.
Voor de in de eerste alinea, punten 3) tot en met 5), hierboven bedoelde activiteiten dient de persoonlijke assistentie te worden verleend gedurende minimaal 30 uur per maand, indien een lager aantal uren niet de assistentie kan waarborgen die voor de persoon met een zware handicap onontbeerlijk is.
§ 8d (19.12.2008/981)
Wijze waarop persoonlijke assistentie ter beschikking wordt gesteld
Bij de beslissing over de wijze waarop persoonlijke assistentie ter beschikking wordt gesteld en de organisatie van persoonlijke assistentie houdt de gemeente rekening met de opvattingen en de wensen van de persoon met een zware handicap en met de in een dienstverleningsplan omschreven individuele behoefte aan assistentie en de levensomstandigheden in hun geheel.
De gemeente kan persoonlijke assistentie organiseren door:
1)
de kosten die voor personen met een zware handicap voortvloeien uit de tewerkstelling van een assistent, met inbegrip van de door de werkgever te dragen wettelijk voorgeschreven bijdragen en uitkeringen, en andere door de assistent ontstane redelijke noodzakelijke kosten te vergoeden;
2)
dienstencheques met een passende waarde overeenkomstig de laki sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä [(wet inzake cheques voor diensten van sociale en gezondheidsbijstand) (569/2009)] aan personen met een zware handicap ter beschikking te stellen om assistentiediensten aan te kopen; of (30.12.2014/1309)
3)
aan personen met een zware handicap assistentiediensten van publieke of particuliere dienstverrichters ter beschikking te stellen of diensten zelf of na afspraak samen met een andere gemeente of andere gemeenten te verrichten.
In de situatie als bedoeld in de tweede alinea, punt 1), hierboven dient de persoon met een zware handicap, in voorkomend geval, te worden begeleid en geassisteerd bij problemen die verband houden met het aannemen van de assistent.
De in de tweede alinea, punt 1), hierboven bedoelde persoonlijke assistent mag geen bloedverwant of andere naaste van de persoon met een zware handicap zijn, tenzij er een zwaarwegende reden is om te oordelen dat dit in het belang van de persoon met een handicap is.”
III. Feiten van het hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure voor het Hof
12.
A, verzoeker in het hoofdgeding, is geboren in 1992 en woont in de gemeente Espoo in Finland. A lijdt aan een zware handicap, die zich uit in een cerebrale bewegingsstoornis, aanzienlijke bewegingsmoeilijkheden en dwangbewegingen. A heeft duidelijk al bij alledaagse bezigheden behoefte aan aanzienlijke hulp. Toen hij in Finland secundair onderwijs volgde, heeft hij derhalve gebruikgemaakt van de terbeschikkingstelling van een persoonlijke assistent door de gemeente Espoo.
13.
In augustus 2013 heeft A de gemeente Espoo verzocht om persoonlijke assistentie op grond van de wet diensten aan personen met een handicap, voor ongeveer vijf uur per week huishoudelijk werk, onder meer boodschappen doen, wassen en schoonmaken. Uit het dossier in het hoofdgeding blijkt dat A op de datum van het verzoek van plan was naar Tallinn in Estland te gaan om daar voltijds rechten te gaan studeren gedurende een driejarige cyclus, hetgeen inhield dat hij drie of vier dagen in de Estse hoofdstad zou doorbrengen, met de bedoeling om tijdens de weekeinden terug te keren naar Espoo.
14.
Bij beslissing van 12 november 2013, gehandhaafd na bezwaar bij beslissing van 4 februari 2014, is het verzoek om persoonlijke assistentie van A afgewezen op grond dat zijn verblijf in het buitenland niet als occasioneel verblijf kon worden gezien, ook wanneer hij zijn woonplaats naar een andere gemeente zou verleggen. De gemeente Espoo achtte zich niet verplicht om diensten en ondersteuningsmaatregelen in het buitenland te organiseren, aangezien naar haar oordeel de wijze van verblijf in het buitenland het begrip „permanent verblijf” benaderde. Bovendien werd vastgesteld dat persoonlijke assistentie in het buitenland alleen tijdens reizen voor vakantie of zaken kon worden georganiseerd. Daarentegen werd geen vergoeding betaald wanneer de betrokken persoon zijn woonplaats verlegde wegens een verblijf in het buitenland of wanneer de persoon anders duurzaam of permanent in het buitenland ging wonen.
15.
Bij beslissing van 27 juni 2014 heeft de Helsingin hallinto-oikeus (bestuursrechter Helsinki, Finland)) deze redenering in wezen bevestigd in het kader van het door A ingestelde beroep.
16.
De Korkein hallinto-oikeus, waarbij tegen die beslissing beroep in cassatie is ingesteld, is echter van oordeel dat een prejudiciële beslissing van het Hof noodzakelijk is om in de zaak een beslissing te kunnen geven.
17.
De verwijzende rechter merkt op dat persoonlijke assistentie, ingevolge de wet diensten aan personen met een handicap, een dienst is die valt onder de specifieke verplichting van de gemeente, waarop personen met een zware handicap een subjectief recht hebben. Persoonlijke assistentie moet worden toegekend aan personen met een zware handicap in de zin van die wet, wanneer de assistentie gelet op de individuele behoefte van de betrokkene onontbeerlijk is. De verwijzende rechter merkt echter op dat, ook al zijn de partijen het erover eens dat de gemeente waar A zijn woonplaats heeft in de zin van het nationale recht, hoewel hij studeert in de Estse hoofdstad, Espoo blijft, noch de bewoordingen noch de ontstaansgeschiedenis van de wet diensten aan personen met een handicap de stelling kunnen ondersteunen dat de gemeente verplicht zou zijn de gevraagde assistentie te verlenen in het kader van een verblijf in het buitenland.
18.
De Korkein hallinto-oikeus is derhalve van oordeel dat enkel de uitlegging van het Unierecht tot toewijzing van het beroep in cassatie zou kunnen leiden. In dit verband vraagt de verwijzende rechter zich allereerst af of de bij de wet diensten aan personen met een handicap ingestelde persoonlijke assistentie, gelet op de kenmerken ervan, moet worden aangemerkt als prestatie bij ziekte, in welk geval zij binnen de materiële werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 zou vallen, of dat het hier gaat om een prestatie die samenhangt met de bijstand, in welk geval zij buiten de werkingssfeer van genoemde verordening zou vallen. De verwijzende rechter, die veeleer deze tweede hypothese onderschrijft, vraagt zich vervolgens af of de bepalingen van het VWEU inzake het burgerschap van de Unie zich ertegen verzetten dat de persoonlijke assistentie die in het hoofdgeding wordt gevraagd, niet wordt toegekend.
19.
De verwijzende rechter heeft derhalve besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof verzocht om beantwoording van de volgende prejudiciële vragen:
„1)
Is een prestatie als de persoonlijke assistentie waarin de wet diensten aan personen met een handicap voorziet een ‚prestatie bij ziekte’ in de zin van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004?
2)
Indien de eerste prejudiciële vraag ontkennend wordt beantwoord:
–
Is er sprake van een beperking van het recht van de Unieburger overeenkomstig de artikelen 20 en 21 VWEU om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven, wanneer de toekenning in het buitenland van een prestatie als de persoonlijke assistentie in de zin van de wet diensten aan personen met een handicap, niet afzonderlijk is geregeld en de voorwaarden voor de toekenning van de prestatie aldus worden uitgelegd dat persoonlijke assistentie niet wordt toegekend in een andere lidstaat, waar betrokkene een driejarige studie volgt die leidt tot een einddiploma?
–
Is het voor de beoordeling van de zaak relevant dat aan een persoon een prestatie als de persoonlijke assistentie in Finland kan worden toegekend voor een andere gemeente dan de gemeente waar die persoon zijn woonplaats heeft, bijvoorbeeld wanneer hij in een andere Finse gemeente studeert?
–
Zijn de rechten die voortvloeien uit artikel 19 van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap relevant voor de beoordeling van de zaak in het licht van het Unierecht?
3)
Indien het Hof van Justitie bij de beantwoording van de tweede prejudiciële vraag vaststelt dat de wijze waarop in de onderhavige zaak het nationale recht is uitgelegd, het vrije verkeer beperkt: kan een dergelijke beperking toch gerechtvaardigd zijn om dwingende redenen van algemeen belang, die voortvloeien uit de verplichting van de gemeente om toezicht te houden op de terbeschikkingstelling van de persoonlijke assistentie, de mogelijkheid voor de gemeente om te kiezen hoe assistentie het best ter beschikking wordt gesteld en de instandhouding van de samenhang en de doeltreffendheid van het in de wet diensten aan personen met een handicap vastgestelde systeem van persoonlijke assistentie?”
20.
Met betrekking tot deze vragen zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de Finse, de Tsjechische en de Zweedse regering en door de Europese Commissie. Het Hof heeft zich door die opmerkingen voldoende voorgelicht geacht en heeft besloten geen pleitzitting te houden, overeenkomstig artikel 76, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering.
IV. Analyse
21.
Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de persoonlijke assistentie waarin de wet diensten aan personen met een handicap voorziet, moet worden aangemerkt als „prestatie bij ziekte” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004, in welk geval zij binnen de werkingssfeer van deze verordening zou vallen, of dat het daarentegen gaat om een prestatie die valt onder „bijstand”, in de zin van artikel 3, lid 5, van genoemde verordening en die bijgevolg uitdrukkelijk zou zijn uitgesloten van de werkingssfeer van de regeling ter coördinatie van de nationale wetgevingen op het gebied van de sociale zekerheid waarin deze handeling voorziet.
22.
In dat tweede geval – waaraan de verwijzende rechter de voorkeur geeft – wordt het Hof in wezen verzocht de vraag te beantwoorden of de artikelen 20 en 21 VWEU, waarin de status van burger van de Unie en het recht van deze laatste om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven zijn verankerd, eraan in de weg staan dat een gemeente van een lidstaat weigert de persoonlijke assistentie te verlenen waar een persoon met een zware handicap uit die gemeente om heeft verzocht, op grond dat deze inwoner tijdelijk in een andere lidstaat verblijft om er zijn studie te volgen.
23.
Ik zal deze vragen om beurten onderzoeken, waarbij ik nu al zou willen aangeven dat ik, op gronden die hierna worden uiteengezet, van mening ben dat de persoonlijke assistentie in kwestie, zoals de verwijzende rechter suggereert, niet kan worden aangemerkt als „prestatie bij ziekte” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004 en dat de weigering door de Finse gemeente om deze te verlenen aan een inwoner met een zware handicap, zoals A, in strijd is met de artikelen 20 en 21 VWEU.
A. Het begrip persoonlijke assistentie op grond van artikel 3 van verordening nr. 883/2004
24.
Het door verordening nr. 883/2004 (en de handelingen die daaraan vooraf zijn gegaan) ( 5 ) ingevoerde stelsel berust op het onderscheid tussen enerzijds de socialezekerheidsprestaties, zoals opgesomd in artikel 3, lid 1, van deze verordening, die binnen de werkingssfeer van genoemde verordening vallen, en anderzijds met name de prestaties die vallen onder „bijstand”, in de zin van artikel 3, lid 5, van verordening nr. 883/2004, die buiten de werkingssfeer ervan vallen.
25.
Het is niet gemakkelijk de scheidslijn te trekken tussen sociale zekerheid en bijstand. Verordening nr. 883/2004 geeft namelijk geen algemene definitie van deze gebieden en verwijst daartoe evenmin naar de wetgevingen van de lidstaten. Bovendien heeft het feit dat een lidstaat heeft verzuimd, conform artikel 9 van verordening nr. 883/2004 mee te delen dat een nationale regeling binnen de werkingssfeer van die verordening valt, niet tot gevolg dat die regeling ipso facto niet binnen de materiële werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 valt. ( 6 )
26.
Het Hof is al in een zeer vroeg stadium met deze problematiek geconfronteerd en hanteert twee voorwaarden aan de hand waarvan in het algemeen prestaties die onder de sociale zekerheid vallen kunnen worden onderscheiden van prestaties die onder de bijstand vallen. Volgens vaste rechtspraak kan een prestatie als een socialezekerheidsprestatie worden beschouwd wanneer:
–
zij op grond van een wettelijk omschreven situatie aan de rechthebbenden wordt toegekend zonder enige individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften en
–
zij verband houdt met één van de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 uitdrukkelijk genoemde risico’s. ( 7 )
27.
Aangezien de twee hierboven genoemde voorwaarden cumulatief zijn, heeft het niet vervuld zijn van een ervan tot gevolg dat de prestatie in kwestie niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 valt.
28.
Het gebeurt soms dat eenzelfde uitkeringsstelsel kenmerken bevat van de sociale zekerheid, terwijl zij vanwege bepaalde andere aspecten verwant is met de bijstand, hetgeen de analyse van de twee in punt 26 van deze conclusie genoemde voorwaarden kan bemoeilijken.
29.
Met betrekking tot het gemengde karakter dat kenmerkend is voor bepaalde nationale wetgevingen, heeft het Hof regelmatig benadrukt dat het weliswaar voor de toepassing van de regeling wenselijk kan zijn een duidelijk onderscheid te maken tussen de wettelijke regelingen die respectievelijk onder sociale zekerheid en onder bijstand vallen, maar dat toch de mogelijkheid niet mag worden uitgesloten, dat bepaalde wettelijke regelingen uit hoofde van hun personele werkingssfeer, doelstellingen en wijzen van toepassing gelijktijdig verwant zijn met elk van beide genoemde categorieën, zodat zij zich niet in een algemene indeling laten vatten. ( 8 )
30.
Artikel 4, lid 2 bis, en artikel 10 bis van verordening nr. 1408/71 – in deze verordening opgenomen bij verordening nr. 1247/92 van de Raad van 30 april 1992 ( 9 ) – en, thans, artikel 3, lid 3, en artikel 70 van verordening nr. 883/2004, houden stellig gedeeltelijk rekening met deze situatie. Wat verordening nr. 883/2004 betreft, bevat artikel 70 immers de algemene bepalingen inzake „bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties” die van toepassing zijn op de wetgevingen die op grond van hun personele werkingssfeer, doelstellingen en/of de voorwaarden voor het ingaan van een recht, kenmerken hebben zowel van de socialezekerheidswetgeving als van de bijstand. Deze bepaling is met name van toepassing op prestaties die bedoeld zijn om „uitsluitend personen met een handicap een bijzondere bescherming te bieden, die nauw aansluit bij hun sociale omstandigheden in de betrokken lidstaat”, hetgeen rechtvaardigt dat zij, gelet op artikel 70, lid 4, van verordening nr. 883/2004, uitsluitend worden toegekend door de lidstaat waarin de rechthebbende woont, overeenkomstig de wetgeving van deze lidstaat.
31.
Hoewel het begrip „sociale zekerheidsprestatie” in de zin van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 en het begrip „niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestatie” in de zin van artikel 3, lid 3, en artikel 70 van die verordening elkaar wederzijds uitsluiten ( 10 ), neemt dat niet weg dat de toepassing van deze laatste artikelen veronderstelt dat de prestaties in kwestie binnen de materiële werkingssfeer van genoemde verordening vallen, dat wil zeggen dat zij worden aangemerkt als bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties, terwijl zij in beginsel voorkomen op de lijst van wetgevingen die voor elke lidstaat zijn opgenomen in bijlage X bij diezelfde verordening. Voor de Republiek Finland is de wet diensten aan personen met een handicap niet opgenomen in de lijst van bijlage X bij verordening nr. 883/2004. Het feit dat de verwijzende rechter klaarblijkelijk bewust verzuimt het Hof te verzoeken om uitlegging van artikel 3, lid 3, en artikel 70 van deze verordening en het ontbreken van opmerkingen van de belanghebbenden op dit punt, lijken derhalve hun verklaring te vinden in deze omstandigheid. ( 11 )
32.
Buiten de werkingssfeer van artikel 3, lid 2, en artikel 70 van verordening nr. 883/2004 en dus in verband met de afbakening tussen lid 1 en lid 5 van artikel 3 van deze verordening, krijgt de voorwaarde die betrekking heeft op de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 genoemde risico’s, het meeste gewicht in het onderzoek van het Hof. Immers, zelfs indien een nationale wetgeving de rechthebbenden een wettelijk omschreven positie zou toekennen die recht geeft op een bepaalde uitkering, zonder enige individuele en discretionaire beoordeling van de behoeften van betrokkene, moet een prestatie die geen betrekking heeft op het dragen van een van de in artikel 3, lid 1, van verordening 883/2004 genoemde risico’s, aangezien de opsomming in dit artikel uitputtend is, in elk geval buiten de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 vallen. ( 12 )
33.
Hoewel de rechtspraak van het Hof met betrekking tot het identificeren van beide in punt 26 van deze conclusie genoemde voorwaarden derhalve duidelijk vastligt, is de toepassing van deze voorwaarden op de zaken die voor het Hof zijn gebracht minder voor de hand liggend.
34.
De starheid van de eerste door het Hof gestelde voorwaarde zou immers de conclusie kunnen rechtvaardigen dat indien aan de bevoegde nationale instantie de geringste individuele en discretionaire beoordelingsmarge ter bepaling van de behoeften van betrokkene werd ingeruimd, dat ertoe zou leiden dat de prestatie niet als socialezekerheidsprestatie wordt aangemerkt. Op een volgens mij nogal tegenstrijdige wijze heeft het Hof genoemde voorwaarde echter als vervuld beschouwd, ondanks het feit dat voor de toekenning van een uitkering enkel rekening werd gehouden met het vermogen en het inkomen van de aanvrager en het aantal en de leeftijd van de kinderen te zijnen laste, aangezien deze criteria objectief en wettelijk omschreven waren, zonder dat de bevoegde instantie „andere persoonlijke omstandigheden in aanmerking mag nemen”. ( 13 ) Meer recentelijk heeft het Hof met betrekking tot toelagen ter compensatie van de sociale gevolgen van een zware handicap, in het kader van een beroep wegens niet-nakoming dat de Commissie had ingesteld tegen de Slowaakse Republiek, daarentegen geoordeeld dat de Commissie, hoewel het medisch en het sociaal deskundigenonderzoek en een zogenoemd gecombineerd onderzoek in het kader waarvan het voorstel betreffende de toe te kennen soort van toelage ter compensatie werd gedaan, werd verricht aan de hand van objectieve en in de wet bepaalde criteria, niet had aangetoond dat genoemde criteria recht zouden verlenen op de betrokken prestaties en dat de bevoegde autoriteit over geen enkele beoordelingsmarge beschikte ter zake van de toekenning ervan. ( 14 )
35.
Wat de tweede voorwaarde betreft, heeft het Hof, ondanks de opmerking over het uitputtende karakter van de risico’s of de prestaties die uitdrukkelijk worden opgesomd in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004, erkend dat, hoewel deze verordening het risico van hulpbehoevendheid niet noemt ( 15 ), de uitkeringen die betrekking hebben op dit risico konden worden gelijkgesteld met „prestaties bij ziekte” in de zin van genoemd artikel en, bijgevolg, binnen de werkingssfeer van de regelgeving van de Unie inzake de coördinatie van de nationale stelsels voor sociale zekerheid konden vallen. ( 16 ) Een dergelijke gelijkstelling van het risico van hulpbehoevendheid met het risico van ziekte is echter onderworpen aan bepaalde voorwaarden, om de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 niet buitensporig te vergroten, gelet op het ontbreken van een bepaling in deze verordening betreffende het genoemde specifieke risico. Derhalve heeft het Hof geoordeeld dat prestaties bedoeld ter dekking van het risico van hulpbehoevendheid niet alleen moeten voldoen aan de eerste in punt 26 van deze conclusie genoemde voorwaarde, maar vooral moeten beogen „de gezondheid en het leven van de hulpbehoevende te verbeteren” doordat zij „er […] met name op gericht [zijn], een aanvulling te vormen op de prestaties krachtens de ziekteverzekering”. ( 17 ) Prestaties in verband met het risico van hulpbehoevendheid, die evenals deze laatste doorgaans van lange duur zijn, zijn dus hoogstens een aanvulling op de „klassieke” prestaties bij ziekte, die veeleer bestemd zijn om voor korte tijd te worden uitgekeerd, en die stricto sensu onder artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004 vallen. ( 18 )
36.
Gelet op een en ander moet worden nagegaan of in de situatie in het hoofdgeding is voldaan aan de twee in punt 26 van deze conclusie genoemde voorwaarden, waarbij, zoals de verwijzende rechter terecht opmerkt, overeenkomstig de rechtspraak de omstandigheid dat de Republiek Finland heeft verzuimd mee te delen dat de wet diensten aan personen met een handicap onder artikel 3 van verordening nr. 883/2004 valt, niet betekent dat die wet buiten de materiële werkingssfeer van die handeling van de Unie valt.
1. De voorwaarde inzake het toekennen van een prestatie op basis van een wettelijk omschreven situatie, zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften
37.
De verwijzende rechter lijkt te betwijfelen of aan deze eerste voorwaarde is voldaan. Hij merkt op dat de persoonlijke behoeften van personen met een zware handicap weliswaar in aanmerking worden genomen bij de toekenning van de persoonlijke assistentie als bedoeld in de wet diensten aan personen met een handicap, waardoor deze prestatie veeleer zou vallen onder de bijstand, maar dat die wet de rechthebbenden die zij aanwijst een „subjectief recht” op verlening van persoonlijke assistentie op basis van wettelijk omschreven voorwaarden toekent, zonder dat rekening wordt gehouden met het inkomensniveau van de rechthebbende.
38.
De Finse en de Zweedse regering zijn van mening dat, gelet op het in aanmerking nemen van de persoonlijke behoeften van de rechthebbende en de beoordelingsmarge van de gemeente als het gaat om de wijze waarop persoonlijke assistentie ter beschikking wordt gesteld en de omvang ervan, de onderhavige situatie kan worden gelijkgesteld met die betreffende de toelage die aan de orde was in de zaak waarin het arrest van 16 september 2015, Commissie/Slowakije (C‑433/13, EU:C:2015:602), is gewezen. De Commissie, en in mindere mate de Tsjechische regering, zijn daarentegen van mening dat aan de eerste voorwaarde is voldaan.
39.
Gelet op de door de verwijzende rechter verstrekte indicaties, ben ik geneigd dit laatste standpunt te delen.
40.
Het valt stellig niet te ontkennen dat het in aanmerking nemen van de persoonlijke behoefte van betrokkene herhaaldelijk wordt genoemd in de wet diensten aan personen met een handicap, in het bijzonder in de §§ 8c en 8d.
41.
Het staat echter vast dat de persoonlijke assistentie verleend moet worden door de gemeente indien de betrokkene op het grondgebied van de gemeente woont en voldoet aan de voorwaarde van persoon met een zware handicap, ongeacht zijn inkomen.
42.
Zoals de Tsjechische regering in wezen heeft aangegeven, heeft de beoordelingsmarge die § 8d van de wet diensten aan personen met een handicap toekent aan de gemeente waarin de rechthebbende woont, geen betrekking op het ontstaan van het recht op persoonlijke assistentie, maar op de wijze waarop die assistentie wordt verleend en de omvang ervan. Juist in dit opzicht verschilt de onderhavige zaak van die waarin het arrest van 16 september 2015, Commissie/Slowakije (C‑433/13, EU:C:2015:602, punten 79 en 80), is gewezen. In het kader van die zaak heeft het Hof immers geconstateerd dat de Commissie enerzijds niet had aangetoond dat de criteria van de Slowaakse wet inzake de verschillende te verrichten medische en sociale deskundigenonderzoeken „recht [zouden] verlenen op de betrokken prestaties en dat de bevoegde autoriteit over geen enkele beoordelingsmarge beschikt[e] ter zake van de toekenning ervan” en anderzijds dat genoemde wet bepaalde dat „het recht op een toelage ter compensatie en op betaling daarvan ontstaat door een geldige beslissing van de bevoegde autoriteit waarbij dit recht wordt erkend”, wat pleit voor de stelling van de Slowaakse regering dat „de administratie over een beoordelingsmarge beschikt bij de toekenning van de betrokken prestatie”. ( 19 ) Gelet op de aarzelingen van de verwijzende rechter, zou het dus nuttig zijn als het Hof eraan herinnert dat de discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften van de rechthebbende, om de vervulling van de eerste in punt 26 van deze conclusie genoemde voorwaarde uit te sluiten, bovenal betrekking moet hebben op het ontstaan van het recht op de betrokken uitkering. ( 20 )
43.
Volgens mij moet dan ook worden geoordeeld dat de eerste in punt 26 van deze conclusie genoemde voorwaarde vervuld is.
2. De voorwaarde inzake het toekennen van een prestatie die verband houdt met een van de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 uitdrukkelijk genoemde risico’s
44.
Voor de tweede voorwaarde moet worden vastgesteld of de persoonlijke assistentie die in het hoofdgeding aan de orde is een „prestatie bij ziekte” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004 is of daarmee moet worden gelijkgesteld.
45.
Zoals ik al benadrukte, heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat prestaties die de gezondheidstoestand en de levenskwaliteit van hulpbehoevende personen beogen te verbeteren, hoofdzakelijk tot doel hebben een aanvulling te vormen op de prestaties van de ziekteverzekering en derhalve moeten worden beschouwd als „prestaties bij ziekte” in de zin van genoemd artikel. ( 21 )
46.
Zoals ook de Finse en de Zweedse regering in hun schriftelijke opmerkingen uiteenzetten, zou de in de wet diensten aan personen met een handicap bedoelde persoonlijke assistentie naar mijn mening niet moeten worden beschouwd als een prestatie die tot doel heeft de aan de handicap gerelateerde toestand of de gezondheid van de rechthebbende te verbeteren. In de eerste plaats bepaalt § 1 van de wet diensten aan personen met een handicap immers dat deze wet „[tot doel heeft] mogelijkheden te bieden aan personen met een handicap om als gelijkwaardige leden van de samenleving met anderen te kunnen leven en actief te kunnen zijn, en lasten en belemmeringen vanwege een handicap tegen te gaan en te verhelpen”. Vervolgens geeft § 8c van de wet diensten aan personen met een handicap aan dat het doel van de persoonlijke assistentie erin bestaat om personen met een zware handicap te helpen om hun eigen keuzes te maken bij de uitoefening van de in deze paragraaf genoemde activiteiten, namelijk alledaagse bezigheden, werk en studie, vrijetijdsbesteding, deelname aan het maatschappelijk leven of instandhouding van sociale interacties. Zoals de Finse regering tot slot opmerkt, bevestigt de ontstaansgeschiedenis van de wet diensten aan personen met een handicap dat de behoeften aan assistentie die betrekking hebben op zorg, een behandeling of toezicht uitdrukkelijk zijn uitgesloten van de werkingssfeer van de persoonlijke assistentie.
47.
Het doel van de persoonlijke assistentie is dus niet van medische aard, in tegenstelling tot de Finse verzorgingsuitkering voor kinderen (met een handicap) (lapsen hoitotuki), die aan de orde was in de zaak die geleid heeft tot het arrest van 18 oktober 2007, Commissie/Parlement en Raad (C‑299/05, EU:C:2007:608, punten 57, 58 en 59), en die het Hof beschouwde als een prestatie bij ziekte in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1408/71 [thans artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004] omdat deze uitkering tot doel had om ouders van gehandicapte kinderen in staat te stellen de verzorging, het toezicht en eventueel de revalidatie van deze kinderen te verzekeren.
48.
In dit stadium moet derhalve worden nagegaan of persoonlijke assistentie die niet de verbetering van de gezondheid van personen met een zware handicap tot doel heeft, maar uitsluitend, dat erken ik, ertoe dient „het leven van de hulpbehoevenden” te verbeteren, in de zin van de in punt 45 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak, kan worden gelijkgesteld met een „prestatie bij ziekte” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004.
49.
Zoals ik al heb opgemerkt, valt het risico van hulpbehoevendheid niet uitdrukkelijk onder artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004.
50.
In zijn rechtspraak heeft het Hof prestaties die worden verleend op grond van het socialezorgstelsel, voor zover die prestaties tot doel hadden de gezondheid en het leven van hulpbehoevenden te verbeteren, gelijkgesteld met prestaties bij ziekte. In die zaken ging het, los van de wijze van financiering van die stelsels, om vergoeding van kosten als gevolg van de hulpbehoevendheid van de persoon, die op zijn minst op bijkomstige wijze verband hielden met de aan de persoon verleende zorg en met de verbetering van het dagelijks leven van die persoon, doordat bijvoorbeeld voorzieningen of assistentie door derden werden vergoed. ( 22 ) Aan deze koers wordt niet afgedaan door het arrest van 1 februari 2017, Tolley (C‑430/15, EU:C:2017:74), waarop de Commissie zich beroept met het betoog dat het Hof zich in punt 53 van genoemd arrest ten aanzien van het zorgbestanddeel van de onderhoudsuitkering voor gehandicapten die in die zaak aan de orde is, enkel zou hebben geconcentreerd op de doelstelling van dit zorgbestanddeel om de levenskwaliteit van hulpbehoevende personen te verbeteren. Enerzijds had het zorgbestanddeel van deze uitkering immers tot doel de extra kosten te dekken die voortvloeien uit bepaalde soorten medische zorg of uit het feit dat de rechthebbende niet of nauwelijks kan lopen ( 23 ), hetgeen naar mijn mening de gelijkstelling van dit bestanddeel met „prestaties bij ziekte” verklaart. Anderzijds wenste de verwijzende rechter met zijn voorgelegde vragen bovenal te vernemen of het zorgbestanddeel van genoemde uitkering beschouwd moest worden als „prestaties bij ziekte” en niet zozeer als prestaties bedoeld om de risico’s van invaliditeit of ouderdom te dekken, risico’s die zelf onder verordening nr. 883/2004 vallen.
51.
Hoe dan ook dient het Hof naar mijn oordeel uitkeringen zoals de persoonlijke assistentie die in de onderhavige zaak aan de orde is en die uitsluitend tot doel hebben het dagelijks leven van personen met een zware handicap te verbeteren, zonder dat zij op zijn minst de zorg of voorzieningen vergoeden die tot doel hebben de gezondheid van die personen te verbeteren, niet gelijk te stellen met prestaties bij ziekte. Indien het Hof zou besluiten die weg in te slaan, zou het uiteindelijk het risico van hulpbehoevendheid als zodanig opnemen in de uitputtende lijst van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 en derhalve binnen de werkingssfeer daarvan brengen, hetgeen de Uniewetgever, ondanks meerdere wijzigingen die in de loop der jaren in de regelgeving van de Unie op het gebied van de coördinatie van de nationale stelsels voor sociale zekerheid zijn aangebracht, heeft geweigerd te doen. Ik wil het Hof niet aanmoedigen om deze koers te volgen, daar zij het gevaar zou inhouden dat het begrip „prestaties bij ziekte” in de zin artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004 wordt vervormd.
52.
Ik ben derhalve van mening dat persoonlijke assistentie, bestaande in het vergoeden van de kosten die verband houden met dagelijkse activiteiten van een persoon met een zware handicap, zoals boodschappen doen, schoonmaken en wassen, met het doel die economisch inactieve persoon in staat te stellen een studie te volgen, niet mag worden gelijkgesteld met een „prestatie bij ziekte” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004.
53.
In die omstandigheden hoeft, anders dan door de Tsjechische regering en de Commissie is opgemerkt, geen uitspraak te worden gedaan over de vraag of de door de wet diensten aan personen met een handicap voorziene persoonlijke assistentie moet worden aangemerkt als „uitkeringen bij ziekte” of „verstrekkingen bij ziekte”, in de zin van verordening nr. 883/2004, omdat die assistentie naar mijn mening niet binnen de werkingssfeer van die verordening valt.
54.
In dit stadium moeten dus de tweede en derde vraag van de verwijzende rechter worden onderzocht, die juist zijn gesteld voor het geval de persoonlijke assistentie niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 zou vallen.
B. De beperking van de vrijheid van verkeer van burgers van de Unie
55.
Met zijn tweede en derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 20 en 21 VWEU, voor zover daarin het recht van de burger van de Unie om zich vrij op het grondgebied van andere lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven is verankerd, zich ertegen verzetten dat een Finse ingezetene, zoals verzoeker in het hoofdgeding, door de gemeente waar hij woont persoonlijke assistentie zoals voorzien in de wet diensten aan personen met een handicap wordt geweigerd op grond dat hij in een andere lidstaat verblijft om er zijn studie te volgen.
56.
Deze vragen rusten op twee uitgangspunten.
57.
Enerzijds staat vast dat verzoeker in het hoofdgeding zijn woonplaats in Finland blijft houden, in de zin van de kotikuntalaki (11.3.1994/201) (wet inzake de gemeente van woonplaats van 11 maart 1994, hierna: de „wet inzake de gemeente van woonplaats”), en dat zijn voor zijn studie noodzakelijke wekelijkse verblijf in Estland slechts tijdelijk is, aangezien de verwijzende rechter heeft vastgesteld dat verzoeker in het hoofdgeding elk weekeinde zou terugkeren naar de gemeente waar hij zijn woonplaats had.
58.
Anderzijds heeft de verwijzende rechter vastgesteld dat het volgen van een studie, in tegenstelling tot reizen voor zaken of vakanties, niet tot de gronden behoort die de betrokkene recht konden geven op persoonlijke assistentie in het buitenland. Evenals voor de verwijzende rechter heeft de Finse regering deze uitlegging van het nationale recht in haar schriftelijke opmerkingen bestreden met als argument dat de wet diensten aan personen met een handicap er niet aan in de weg staat dat een gemeente gebruikmaakt van haar beoordelingsbevoegdheid bij het toekennen van persoonlijke assistentie in een zaak als die in het hoofdgeding. Los van de vraag of deze opmerking gegrond is, is het volgens de verdeling van de bevoegdheden die voortvloeit uit artikel 267 VWEU, niet aan het Hof zich uit te spreken over de uitlegging van het nationale recht door de verwijzende rechter, die daartoe immers exclusief bevoegd is. ( 24 )
59.
Na deze verduidelijkingen dient in herinnering te worden gebracht dat verzoeker in het hoofdgeding, als Fins staatsburger, krachtens artikel 20, lid 1, VWEU de hoedanigheid van burger van de Unie heeft en dus, ook tegenover zijn lidstaat van herkomst, de bij die hoedanigheid horende rechten kan inroepen. ( 25 )
60.
Deze hoedanigheid dient de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten te zijn wanneer zij zich in een situatie bevinden die binnen de materiële werkingssfeer van het VWEU valt. ( 26 )
61.
Tot de situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, behoren uiteraard die waarin gebruik wordt gemaakt van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden, met name van de in artikel 21 VWEU neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. ( 27 )
62.
Volgens vaste rechtspraak vormt een nationale wettelijke regeling die bepaalde onderdanen van een lidstaat benadeelt louter omdat zij hun recht om in een andere lidstaat vrij te reizen en te verblijven hebben uitgeoefend, een beperking van de vrijheden die elke burger van de Europese Unie op grond van artikel 21, lid 1, VWEU geniet. ( 28 )
63.
Meerdere zaken waarin het Hof heeft herinnerd aan de zojuist genoemde rechtspraak, hadden betrekking op studiefinanciering waarvan de toekenning was onderworpen aan de voorwaarde dat sprake moest zijn van een minimum mate van wonen op het grondgebied van de uitkerende lidstaat, een criterium waaraan de betrokken studenten niet voldeden. ( 29 )
64.
Gelet op deze tendens in de rechtspraak vertoont de onderhavige zaak twee bijzonderheden. Enerzijds wordt de persoonlijke assistentie niet uitsluitend toegekend voor het volgen van een studie, maar voor de sociale en economische integratie van personen met een zware handicap, zodat dezen hun „eigen keuzes” kunnen maken, waaronder het volgen van een studie. ( 30 ) Anderzijds is de persoonlijke assistentie door de gemeente Espoo aan verzoeker in het hoofdgeding geweigerd op grond dat het volgen van een studie in Tallinn tot gevolg had dat hij zijn normale woonplaats in Estland zou hebben. Zoals ik eerder al aangaf, heeft de verwijzende rechter deze benadering ontkracht met zijn constatering dat verzoeker in het hoofdgeding zijn woonplaats in de gemeente Espoo blijft houden, in de zin van de wet inzake de gemeente van woonplaats, hetgeen bovendien door de Finse regering is erkend in haar schriftelijke opmerkingen.
65.
De persoonlijke assistentie lijkt derhalve uitsluitend te zijn geweigerd vanwege het feit dat de studie die verzoeker in het hoofdgeding – die overigens aan de overige voorwaarden voor deze assistentie voldoet – wilde aanvangen, zou worden gevolgd in een lidstaat anders dan Finland.
66.
Zoals de Finse en de Zweedse regering erkennen, vormt een dergelijke weigering een beperking van het recht om in een andere lidstaat vrij te reizen en te verblijven, dat door artikel 21, lid 1, VWEU wordt toegekend aan elke Unieburger. Zoals het Hof al heeft geoordeeld, kunnen de door het Verdrag verleende rechten inzake vrij verkeer van burgers van de Unie hun volle werking immers niet ontplooien indien een onderdaan van een lidstaat besluit om deze rechten niet uit te oefenen doordat zijn verblijf in een andere lidstaat wordt belemmerd door een regeling van zijn lidstaat van herkomst, die hem benadeelt wegens het enkele feit dat hij deze rechten uitoefent. ( 31 )
67.
Een dergelijke beperking van een van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden, kan uit het oogpunt van het Unierecht slechts gerechtvaardigd zijn indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en indien zij evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel. ( 32 )
68.
In dit verband noemt de verwijzende rechter, verwijzend naar de punten 89 en 90 van het arrest van 21 juli 2011, Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500), in zijn verzoek twee mogelijke rechtvaardigingsgronden. In de eerste plaats zou de beperking toelaatbaar kunnen zijn op grond dat de gemeente verplicht is om toezicht te houden op de terbeschikkingstelling van de persoonlijke assistentie. In de tweede plaats zou de beperking van het toekennen van persoonlijke assistentie tot Fins grondgebied de samenhang en de doeltreffendheid van het systeem van persoonlijke assistentie in stand kunnen houden, onder meer met betrekking tot de mogelijkheid voor de gemeente om te kiezen hoe die assistentie het beste kan worden georganiseerd en verleend.
69.
Hoewel noch de Tsjechische regering noch de Commissie een standpunt heeft ingenomen over deze kwestie en de Finse regering van mening is dat geen enkele reden van algemeen belang de beperking die in het hoofdgeding aan de orde is kan rechtvaardigen, is de Zweedse regering van oordeel dat de op de gemeente rustende verplichtingen om toezicht te houden en het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel een beperking van de toekenning van persoonlijke assistentie tot het Finse grondgebied rechtvaardigen.
70.
Ikzelf zie in de eerste plaats een zekere verwarring in de doelstellingen van algemeen belang die de verwijzende rechter noemt. Verwijzend naar de punten 89 en 90 van het arrest van 21 juli 2011, Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500), lijkt de verwijzende rechter immers van oordeel te zijn dat die doelstellingen verband houden met het bestaan van een daadwerkelijke band tussen de aanvrager van een uitkering en de bevoegde lidstaat, en het financiële evenwicht van het nationale socialezekerheidsstelsel, terwijl hij uitdrukkelijk de instandhouding van de samenhang en de doeltreffendheid van het systeem van persoonlijke assistentie noemt, een rechtvaardigingsgrond die lijkt op de grond die veelvuldig door de lidstaten wordt aangevoerd in het kader van de toepassing van hun belastingstelsels, maar die niet uit het door hem genoemde arrest blijkt.
71.
Het Hof erkent in de punten 89 en 90 van het arrest van 21 juli 2011, Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500), dat de doelstellingen van een nationale regeling die erin bestaan vast te stellen dat er sprake is van een daadwerkelijke band tussen de aanvrager van een tijdelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering voor jonggehandicapten en de bevoegde lidstaat, alsmede het financiële evenwicht van het nationale socialezekerheidsstelsel te waarborgen, in beginsel legitieme doelstellingen zijn die beperkingen van het in artikel 21, lid 1, VWEU neergelegde recht van vrij verkeer en verblijf kunnen rechtvaardigen.
72.
In die zaak is het Hof tot de conclusie gekomen dat de voorwaarden inzake de aanwezigheid van de aanvrager op het nationale grondgebied (in het Verenigd Koninkrijk), zowel voorafgaand aan zijn aanvraag als op het moment van indiening van de aanvraag, niet gerechtvaardigd konden worden door de twee eerder genoemde doeleinden. ( 33 ) Het Hof heeft inzonderheid geoordeeld dat, hoewel de aanvrager van de arbeidsongeschiktheidsuitkering in een andere lidstaat woonde dan het Verenigd Koninkrijk (in casu in Spanje), het bestaan van een „werkelijk en voldoende aanknopingspunt” met het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk kon worden aangetoond door andere factoren dan de aanwezigheid van de aanvrager op het grondgebied van deze lidstaat voorafgaand aan de aanvraag, zoals de banden die de aanvrager had met het socialezekerheidsstelsel van deze lidstaat en de familieomstandigheden. ( 34 ) Voorts heeft het Hof verklaard dat deze beoordeling aannemelijk was met betrekking tot de doelstelling, het financiële evenwicht van het nationale socialezekerheidsstelsel te waarborgen, omdat het daadwerkelijke en voldoende aanknopingspunt tussen de aanvrager en de bevoegde lidstaat deze laatste in staat stelde om zich ervan te vergewissen dat de economische last van het uitbetalen van de betrokken uitkering niet onredelijk zou worden. ( 35 )
73.
Naar mijn mening is de conclusie waartoe het Hof in dit arrest is gekomen, a fortiori van toepassing op de zaak in het hoofgeding. Het staat immers vast, zoals ik al eerder heb opgemerkt, dat A zijn vaste woonplaats blijft houden in de gemeente waar hij zijn aanvraag tot persoonlijke assistentie heeft ingediend en waar hij tijdens zijn studie in Estland wekelijks naar terugkeert. Derhalve kan naar mijn mening niet worden gesteld dat deze gemeente bijzondere moeilijkheden kan ondervinden bij het toezicht op de naleving van de voorwaarden en wijze van organisatie en toekenning van deze assistentie. Voor het overige heeft de verwijzende rechter niet aangegeven in hoeverre het toezicht door de gemeente op de naleving van de voorwaarden voor het gebruik van de persoonlijke assistentie in een situatie als in het hoofdgeding sterker zou kunnen worden belemmerd dan in de situatie, die in de Finse wetgeving is toegestaan, waarin een Finse ingezetene tijdens reizen voor zaken of vakanties van eenzelfde persoonlijke assistentie gebruikmaakt. ( 36 )
74.
Overigens merk ik op dat de Finse regering heeft aangegeven dat er op dit moment geen enkele reden is om te menen dat de toekenning van persoonlijke assistentie in omstandigheden zoals in het hoofdgeding het evenwicht van het nationale socialezekerheidsstelsel in gevaar kan brengen. Zonder nadere concrete aanwijzing van de verwijzende rechter waaruit blijkt dat een dergelijk gevaar bestaat, moet van deze constatering naar mijn oordeel akte worden genomen.
75.
Bijgevolg kan naar mijn oordeel in omstandigheden als in het hoofdgeding geen van de door de verwijzende rechter vermelde doelstellingen de beperking van de vrijheid van verkeer en verblijf van een Unieburger zoals A rechtvaardigen.
76.
Derhalve hoeft geen uitspraak te worden gedaan over de eveneens door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging van artikel 19 van het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, aangezien dit verdrag het door mij in overweging gegeven antwoord op de tweede en de derde prejudiciële vraag niet kan wijzigen.
V. Conclusie
77.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om het door de Korkein hallinto-oikeus ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing te beantwoorden als volgt:
„1)
Een prestatie als de persoonlijke assistentie die in het hoofdgeding aan de orde is valt niet onder het begrip ‚prestaties bij ziekte’ in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels.
2)
De artikelen 20 en 21 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat een gemeente van een lidstaat de verlening van persoonlijke assistentie zoals aan de orde in het hoofdgeding weigert op grond dat de aanvrager, een persoon met een zware handicap die woont op het grondgebied van die gemeente, in een andere lidstaat een studie volgt of wil volgen om er een diploma te behalen.”
( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.
( 2 ) PB 2004, L 166, blz. 1.
( 3 ) PB 2009, L 284, blz. 43.
( 4 ) Besluit van de Raad van 26 november 2009 betreffende de sluiting door de Europese Gemeenschap van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap (PB 2010, L 23, blz. 35).
( 5 ) Te weten zowel verordening nr. 3 van de Raad van 3 december 1958 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers (PB 1958, blz. 561), als verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van 2 december 1996 (PB 1997, L 28, blz. 1).
( 6 ) Zie met name, naar analogie van artikel 5 van verordening nr. 1408/71, arrest van 11 juli 1996, Otte (C‑25/95, EU:C:1996:295, punt 20en aldaar aangehaalde rechtspraak).
( 7 ) Zie met name arresten van 27 maart 1985, Hoeckx (249/83, EU:C:1985:139, punten 12-14; van 16 juli 1992, Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331, punt 15); van 7 november 2002, Maaheimo (C‑333/00, EU:C:2002:641, punten 22 en 24); van 30 juni 2011, da Silva Martins (C‑388/09, EU:C:2011:439, punt 38); van 16 september 2015, Commissie/Slowakije (C‑433/13, EU:C:2015:602, punt 71), en van 21 juni 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485, punt 20).
( 8 ) Zie in die zin, onder de gelding van verordening nr. 3, arrest van 22 juni 1972, Frilli (1/72, EU:C:1972:56, punt 13) alsmede, onder de vigeur van verordening nr. 1408/71, arresten van 28 mei 1974, Callemeyn (187/73, EU:C:1974:57, punt 6), van 27 maart 1985, Hoeckx (249/83, EU:C:1985:139, punt 12) en van 27 maart 1985, Scrivner en Cole (122/84, EU:C:1985:145, punt 19).
( 9 ) Verordening (EEG) nr. 1247/92 van de Raad van 30 april 1992 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB 1992, L 136, blz. 1).
( 10 ) Zie arresten van 21 februari 2006, Hosse (C‑286/03, EU:C:2006:125, punt 36), en van 16 september 2015, Commissie/Slowakije (C‑433/13, EU:C:2015:602, punt 45).
( 11 ) Over het algemeen weigert het Hof het voorwerp van het verzoek om een prejudiciële beslissing uit te breiden of te wijzigen, wanneer hem bewust geen vragen zijn voorgelegd over de uitlegging van het Unierecht: zie in dit opzicht mijn conclusie in de zaak Fonnship en Svenska Transportarbetareförbundet (C‑83/13, EU:C:2014:201, punten 19-24).
( 12 ) Zie in die zin arresten van 27 maart 1985, Hoeckx (249/83, EU:C:1985:139, punt 12); van 27 maart 1985, Scrivner en Cole (122/84, EU:C:1985:145, punt 19); van 11 juli 1996, Otte (C‑25/95, EU:C:1996:295, punt 22); van 5 maart 1998, Molenaar (C‑160/96, EU:C:1998:84, punt 20), alsmede van 30 juni 2011, da Silva Martins (C‑388/09, EU:C:2011:439, punt 41).
( 13 ) Arrest van 16 juli 1992, Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331, punt 17) (cursivering van mij). Zie ook arrest van 2 augustus 1993, Acciardi (C‑66/92, EU:C:1993:341, punt 15).
( 14 ) Arrest van 16 september 2015, Commissie/Slowakije (C‑433/13, EU:C:2015:602, punten 78 en 79).
( 15 ) Het Hof definieert het risico van hulpbehoevendheid in wezen als de situatie waarin een persoon wegens een verminderde autonomie is aangewezen op hulp van anderen bij het uitvoeren van elementaire dagelijkse handelingen: zie arresten van 30 juni 2011, da Silva Martins (C‑388/09, EU:C:2011:439, punten 39 en 40), en van 12 juli 2012, Commissie/Duitsland (C‑562/10, EU:C:2012:442, punt 44).
( 16 ) Zie in het kader van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71, arresten van 5 maart 1998, Molenaar (C‑160/96, EU:C:1998:84, punten 23-25); van 8 maart 2001, Jauch (C‑215/99, EU:C:2001:139, punt 28); van 8 juli 2004, Gaumain-Cerri en Barth (C‑502/01 en C‑31/02, EU:C:2004:413, punt 19); van 21 februari 2006, Hosse (C‑286/03, EU:C:2006:125, punten 38-44); van 18 oktober 2007, Commissie/Parlement en Raad (C‑299/05, EU:C:2007:608, punten 10, 61 en 70); van 30 juni 2011, da Silva Martins (C‑388/09, EU:C:2011:439, punten 40-45); van 12 juli 2012, Commissie/Duitsland (C‑562/10, EU:C:2012:442, punt 45), en van 1 februari 2017, Tolley (C‑430/15, EU:C:2017:74, punt 46).
( 17 ) Zie met name arresten van 5 maart 1998, Molenaar (C‑160/96, EU:C:1998:84, punt 24); van 18 oktober 2007, Commissie/Parlement en Raad (C‑299/05, EU:C:2007:608, punt 61); van 30 juni 2011, da Silva Martins (C‑388/09, EU:C:2011:439, punt 45), en van 1 februari 2017, Tolley (C‑430/15, EU:C:2017:74, punt 46).
( 18 ) Zie in die zin arrest van 30 juni 2011, da Silva Martins (C‑388/09, EU:C:2011:439, punten 47 en 48).
( 19 ) Cursivering van mij.
( 20 ) Het is derhalve niet noodzakelijk dat het Hof beslist over het aanvullende door de Commissie genoemde argument, ontleend aan het arrest van 5 mei 1983, Piscitello (139/82, EU:C:1983:126), volgens hetwelk het feit dat verzoekster in het hoofdgeding in deze zaak beroep heeft kunnen instellen een aanwijzing zou zijn dat de persoonlijke assistentie geen bijstand is maar een socialezekerheidsprestatie die haar een wettelijk omschreven positie verleent. Hoewel advocaat-generaal Mancini zich, in zijn conclusie in deze zaak (139/82, niet gepubliceerd, EU:C:1983:67, punt 5) aanvullend baseerde op een dergelijke omstandigheid, heeft het Hof dit niet in zijn arrest vermeld. Overigens kan de administratie door de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid bij het verlenen van bijstand zich niet onttrekken aan de rechterlijke toetsing, en zeker niet in de huidige ontwikkelingsfase van het Unierecht. Bovendien, gelet op de poreusheid tussen sociale zekerheid en bijstand, wordt de bijstand steeds meer een recht in de lidstaten, in navolging van het Koninkrijk België, dat voortaan het „recht” op maatschappelijke integratie toekent: zie in dit opzicht Paolillo, M., „Entre assurance et assistance: ‚L’articulation entre la sécurité sociale et l’aide sociale au sens large’”, Annales de Droit de Louvain, 2012, nr. 4, blz. 438.
( 21 ) Zie met name arresten van 5 maart 1998, Molenaar (C‑160/96, EU:C:1998:84, punt 24), en van 30 juni 2011, da Silva Martins (C‑388/09, EU:C:2011:439, punt 45).
( 22 ) Zie met name arresten van 5 maart 1998, Molenaar (C‑160/96, EU:C:1998:84, punt 23); van 8 juli 2004, Gaumain-Cerri en Barth (C‑502/01 en C‑31/02, EU:C:2004:413, punten 3, 21 en 26), en van 12 juli 2012, Commissie/Duitsland (C‑562/10, EU:C:2012:442, punten 40 en 46).
( 23 ) Arrest van 1 februari 2017, Tolley (C‑430/15, EU:C:2017:74, punt 15).
( 24 ) Zie in die zin arrest van 14 juni 2017, Online Games e.a. (C‑685/15, EU:C:2017:452, punt 45en aldaar aangehaalde rechtspraak).
( 25 ) Zie in die zin arrest van 26 februari 2015, Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118, punt 20en aldaar aangehaalde rechtspraak).
( 26 ) Zie in die zin arrest van 26 februari 2015, Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118, punt 21en aldaar aangehaalde rechtspraak)
( 27 ) Zie in die zin arrest van 26 februari 2015, Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118, punt 22en aldaar aangehaalde rechtspraak).
( 28 ) Arrest van 26 februari 2015, Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118, punt 25en aldaar aangehaalde rechtspraak).
( 29 ) Zie met name de feitelijke situaties die ten grondslag liggen aan de arresten van 18 juli 2013, Prinz en Seeberger (C‑523/11 en C‑585/11, EU:C:2013:524); van 24 oktober 2013, Elrick (C‑275/12, EU:C:2013:684), en van 26 februari 2015, Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118).
( 30 ) In dit kader is het niet onmogelijk dat verzoeker in het hoofdgeding, die rechten wil gaan studeren, alles welbeschouwd geen alternatief heeft voor de keuze om buiten Finland te gaan studeren. Op dit moment zijn er namelijk slechts drie rechtenfaculteiten in deze lidstaat (Helsinki, Turku en Rovaniemi), waartoe men slechts toegang heeft als men slaagt voor een bijzonder zwaar toelatingsexamen. Bovendien ligt de stad Helsinki weliswaar op enkele kilometers van de gemeente Espoo, maar liggen Turku en Rovaniemi op respectievelijk 150 en 830 km van Espoo, dus een afstand die aanzienlijk groter is dan die tussen Espoo en Tallinn, met een frequente dagelijkse zeeverbinding vanaf met name Helsinki.
( 31 ) Arrest van 26 februari 2015, Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118, punt 26en aldaar aangehaalde rechtspraak).
( 32 ) Zie in die zin arrest van 26 februari 2015, Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118, punt 34en aldaar aangehaalde rechtspraak).
( 33 ) Arrest van 21 juli 2011, Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500, punten 104 en 109).
( 34 ) Arrest van 21 juli 2011, Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500, punten 97‑102).
( 35 ) Arrest van 21 juli 2011, Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500, punt 103).
( 36 ) Gelet op het door de verwijzende rechter genoemde feit dat de persoonlijke assistentie kan worden gehandhaafd indien de betrokkene een studie volgt in andere Finse gemeenten dan de gemeente waarin hij woont, vraag ik mij zelfs af of de mogelijkheden tot controle door deze gemeente op het gebruik van de assistentie niet eenvoudiger zijn wanneer de verzoeker in het hoofdgeding zijn studie volgt in Tallinn, en elk weekeinde terugkeert naar Espoo, dan wanneer hij zou zijn toegelaten aan de rechtenfaculteit in Rovaniemi, dat op bijna 900 km van zijn gemeente van woonplaats ligt.