URTEIL DES GERICHTSHOFS (Vierte Kammer)
20. September 2018 ( *1 )
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Art. 267 AEUV – Zuständigkeit des Gerichtshofs – Gerichtseigenschaft der vorlegenden Einrichtung – Richtlinie 2014/24/EU – Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge – Offenes Verfahren – Zuschlagskriterien – Technische Bewertung – Mindestpunktzahl – Bewertung anhand des Preises“
In der Rechtssache C‑546/16
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Verwaltungsbehörde für Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte im Bereich öffentlicher Aufträge der Autonomen Gemeinschaft Baskenland, Spanien) mit Entscheidung vom 21. Oktober 2016, beim Gerichtshof eingegangen am 28. Oktober 2016, in dem Verfahren
Montte SL
gegen
Musikene
erlässt
DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten T. von Danwitz, der Richter C. Vajda (Berichterstatter) und E. Juhász, der Richterin K. Jürimäe sowie des Richters C. Lycourgos,
Generalanwalt: M. Szpunar,
Kanzler: L. Carrasco Marco, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
aufgrund des Beschlusses vom 6. März 2018, das mündliche Verfahren zu eröffnen, und auf die mündliche Verhandlung vom 16. April 2018,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–
der spanischen Regierung, vertreten durch A. Gavela Llopis als Bevollmächtigte,
–
der griechischen Regierung, vertreten durch A. Dimitrakopoulou und K. Georgiadis als Bevollmächtigte,
–
der Europäischen Kommission, vertreten durch E. Sanfrutos Cano und A. Tokár als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 26. Juni 2018
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG (ABl. 2014, L 94, S. 65).
2
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Montte SL und Musikene wegen eines Vergabeverfahrens.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3
Im 90. Erwägungsgrund der Richtlinie 2014/24 heißt es:
„Aufträge sollten auf der Grundlage objektiver Kriterien vergeben werden, die die Einhaltung der Grundsätze der Transparenz, der Nichtdiskriminierung und der Gleichbehandlung gewährleisten, um einen objektiven Vergleich des relativen Werts der Angebote sicherzustellen, damit unter den Bedingungen eines effektiven Wettbewerbs ermittelt werden kann, welches das wirtschaftlich günstigste Angebot ist. Es sollte ausdrücklich festgehalten werden, dass das wirtschaftlich günstigste Angebot auf der Grundlage des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses ermittelt werden sollte, welches stets eine Preis- oder Kostenkomponente beinhalten sollte. Es sollte ferner klargestellt werden, dass eine solche Bewertung des wirtschaftlich günstigsten Angebots auch allein auf der Grundlage entweder des Preises oder der Kostenwirksamkeit durchgeführt werden könnte. Des Weiteren sei darauf hingewiesen, dass es öffentlichen Auftraggebern freisteht, angemessene Qualitätsstandards in Form von technischen Spezifikationen oder von Bedingungen für die Auftragsausführung festzulegen.
…“
4
Der 92. Erwägungsgrund der Richtlinie lautet:
„Öffentliche Auftraggeber sollten bei der Bewertung des besten Preis‑Leistungs-Verhältnisses die mit dem Gegenstand des Auftrags verbundenen wirtschaftlichen und qualitativen Kriterien festlegen, die sie zu diesem Zweck heranziehen werden. Diese Kriterien sollten damit eine vergleichende Beurteilung des Leistungsniveaus jedes einzelnen Angebots gemessen am Gegenstand des Auftrags, wie in den technischen Spezifikationen festgelegt, ermöglichen. Hinsichtlich des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses wird in dieser Richtlinie eine nicht abschließende Liste möglicher Zuschlagskriterien, die ökologische und soziale Aspekte mit einschließen, festgelegt. Öffentliche Auftraggeber sollten zur Wahl von Zuschlagskriterien ermutigt werden, mit denen sie qualitativ hochwertige Bauleistungen, Lieferungen und Dienstleistungen erhalten können, die ihren Bedürfnissen optimal entsprechen.
Die gewählten Zuschlagskriterien sollten dem öffentlichen Auftraggeber keine unbegrenzte Wahlfreiheit einräumen, einen wirksamen und fairen Wettbewerb ermöglichen und mit Regelungen verknüpft werden, die eine wirksame Überprüfung der von den Bietern beigebrachten Informationen erlauben.
Um das wirtschaftlich günstigste Angebot zu ermitteln, sollten der Entscheidung über den Zuschlag nicht ausschließlich kostenfremde Kriterien zugrunde gelegt werden. Den qualitativen Kriterien sollte deshalb ein Kostenkriterium an die Seite gestellt werden, das – je nach Wahl des öffentlichen Auftraggebers – entweder der Preis oder ein Kosten-Wirksamkeits-Ansatz wie der Lebenszyklus-Kostenansatz sein könnte. Die Zuschlagskriterien sollten jedoch keinerlei Auswirkungen auf die Anwendung von nationalen Bestimmungen zur Festlegung der Vergütung für bestimmte Dienstleistungen oder zu Festpreisen für bestimmte Lieferungen haben.“
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Art. 18 („Grundsätze der Auftragsvergabe“) Abs. 1 der Richtlinie lautet:
„Die öffentlichen Auftraggeber behandeln alle Wirtschaftsteilnehmer in gleicher und nichtdiskriminierender Weise und handeln transparent und verhältnismäßig.
Das Vergabeverfahren darf nicht mit der Absicht konzipiert werden, es vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie auszunehmen oder den Wettbewerb künstlich einzuschränken. Eine künstliche Einschränkung des Wettbewerbs gilt als gegeben, wenn das Vergabeverfahren mit der Absicht konzipiert wurde, bestimmte Wirtschaftsteilnehmer auf unzulässige Weise zu bevorzugen oder zu benachteiligen.“
6
Art. 27 („Offenes Verfahren“) der Richtlinie lautet:
„(1) Bei einem offenen Verfahren kann jeder interessierte Wirtschaftsteilnehmer auf einen Aufruf zum Wettbewerb hin ein Angebot abgeben.
Die Frist für den Eingang der Angebote beträgt mindestens 35 Tage, gerechnet ab dem Tag der Absendung der Auftragsbekanntmachung.
Dem Angebot beizufügen sind die Informationen für eine qualitative Auswahl, die von dem öffentlichen Auftraggeber verlangt werden.
(2) Haben die öffentlichen Auftraggeber eine Vorinformation veröffentlicht, die selbst nicht als Aufruf zum Wettbewerb verwendet wurde, kann die Mindestfrist für den Eingang der Angebote nach Absatz 1 Unterabsatz 2 auf 15 Tage verkürzt werden, sofern beide der nachfolgend genannten Bedingungen erfüllt sind:
a)
Die Vorinformation enthielt alle für die Bekanntmachung nach Anhang V Teil B Abschnitt I geforderten Informationen, soweit diese zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der Vorinformation vorlagen;
b)
die Vorinformation wurde zwischen 35 Tagen und 12 Monaten vor dem Tag der Absendung der Auftragsbekanntmachung zur Veröffentlichung übermittelt.
(3) Für den Fall, dass eine vom öffentlichen Auftraggeber hinreichend begründete Dringlichkeit die Einhaltung der Frist gemäß Absatz 1 Unterabsatz 2 unmöglich macht, kann er eine Frist festlegen, die 15 Tage ab dem Tag der Absendung der Auftragsbekanntmachung nicht unterschreiten darf.
(4) Der öffentliche Auftraggeber kann die Frist für den Eingang der Angebote gemäß Absatz 1 Unterabsatz 2 um fünf Tage verkürzen, wenn er die elektronische Übermittlung der Angebote gemäß Artikel 22 Absatz 1 Unterabsatz 1 sowie Artikel 22 Absätze 5 und 6 akzeptiert.“
7
Art. 29 („Verhandlungsverfahren“) Abs. 6 der Richtlinie 2014/24 lautet:
„Verhandlungsverfahren können in verschiedene aufeinander folgende Phasen unterteilt werden, um die Zahl der Angebote, über die verhandelt wird, anhand der in der Auftragsbekanntmachung, der Aufforderung zur Interessensbestätigung oder in anderen Auftragsunterlagen angegebenen Zuschlagskriterien zu verringern. In der Auftragsbekanntmachung, der Aufforderung zur Interessensbestätigung oder in anderen Auftragsunterlagen gibt der öffentliche Auftraggeber an, ob er von dieser Möglichkeit Gebrauch machen wird.“
8
Art. 30 („Wettbewerblicher Dialog“) Abs. 4 der Richtlinie lautet:
„Der wettbewerbliche Dialog kann in verschiedene aufeinander folgende Phasen unterteilt werden, um die Zahl der in der Dialogphase zu erörternden Lösungen anhand der in der Bekanntmachung oder in der Beschreibung festgelegten Zuschlagskriterien zu verringern. In der Bekanntmachung oder Beschreibung gibt der öffentliche Auftraggeber an, ob er von dieser Möglichkeit Gebrauch machen wird.“
9
Art. 31 („Innovationspartnerschaften“) Abs. 5 der Richtlinie lautet:
„Die Verhandlungen während des Verfahrens der Innovationspartnerschaft können in aufeinander folgende Phasen unterteilt werden, um die Zahl der Angebote, über die verhandelt wird, anhand der in der Auftragsbekanntmachung, der Aufforderung zur Interessensbestätigung oder in den Auftragsunterlagen angegebenen Zuschlagskriterien zu verringern. In der Auftragsbekanntmachung, der Aufforderung zur Interessensbestätigung oder den Auftragsunterlagen gibt der öffentliche Auftraggeber an, ob er von dieser Möglichkeit Gebrauch machen wird.“
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Art. 66 („Verringerung der Zahl der Angebote und Lösungen“) der Richtlinie lautet:
„Machen die öffentlichen Auftraggeber von der in Artikel 29 Absatz 6 und in Artikel 30 Absatz 4 vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch, die Zahl der zu erörternden Lösungen oder der Angebote, über die verhandelt wird, zu verringern, so tun sie dies aufgrund der Zuschlagskriterien, die sie in den Auftragsunterlagen angegeben haben. In der Schlussphase müssen noch so viele Angebote vorliegen, dass ein echter Wettbewerb gewährleistet ist, sofern eine ausreichende Zahl von Angeboten, Lösungen oder geeigneten Bewerbern vorliegt.“
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Art. 67 („Zuschlagskriterien“) Abs. 1, 2 und 4 der Richtlinie 2014/24 lautet:
„(1) Die öffentlichen Auftraggeber erteilen unbeschadet der für den Preis bestimmter Lieferungen oder die Vergütung bestimmter Dienstleistungen geltenden nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften den Zuschlag auf der Grundlage des wirtschaftlich günstigsten Angebots.
(2) Die Bestimmung des aus der Sicht des öffentlichen Auftraggebers wirtschaftlich günstigsten Angebots erfolgt anhand einer Bewertung auf der Grundlage des Preises oder der Kosten, mittels eines Kosten-Wirksamkeits-Ansatzes, wie der Lebenszykluskostenrechnung gemäß Artikel 68, und kann das beste Preis-Leistungs-Verhältnis beinhalten, das auf der Grundlage von Kriterien – unter Einbeziehung qualitativer, umweltbezogener und/oder sozialer Aspekte – bewertet wird, die mit dem Auftragsgegenstand des betreffenden öffentlichen Auftrags in Verbindung stehen. Zu diesen Kriterien kann u. a. Folgendes gehören:
a)
Qualität, einschließlich technischer Wert, Ästhetik, Zweckmäßigkeit, Zugänglichkeit, Design für Alle, soziale, umweltbezogene und innovative Eigenschaften und Handel sowie die damit verbundenen Bedingungen;
b)
Organisation, Qualifikation und Erfahrung des mit der Ausführung des Auftrags betrauten Personals, wenn die Qualität des eingesetzten Personals erheblichen Einfluss auf das Niveau der Auftragsausführung haben kann, oder
c)
Kundendienst und technische Hilfe, Lieferbedingungen wie Liefertermin, Lieferverfahren sowie Liefer- oder Ausführungsfrist.
Das Kostenelement kann auch die Form von Festpreisen oder Festkosten annehmen, auf deren Grundlage die Wirtschaftsteilnehmer nur noch mit Blick auf Qualitätskriterien miteinander konkurrieren.
Die Mitgliedstaaten können vorsehen, dass die öffentlichen Auftraggeber nicht den Preis oder die Kosten allein als einziges Zuschlagskriterium verwenden dürfen, oder sie können deren Verwendung auf bestimmte Kategorien von öffentlichen Auftraggebern oder bestimmte Arten von Aufträgen beschränken.
…
(4) Die Zuschlagskriterien dürfen nicht zur Folge haben, dass dem öffentlichen Auftraggeber uneingeschränkte Wahlfreiheit übertragen wird. Sie müssen die Möglichkeit eines wirksamen Wettbewerbs gewährleisten und mit Spezifikationen einhergehen, die eine wirksame Überprüfung der von den Bietern übermittelten Informationen gestatten, damit bewertet werden kann, wie gut die Angebote die Zuschlagskriterien erfüllen. Im Zweifelsfall nehmen die öffentlichen Auftraggeber eine wirksame Überprüfung der Richtigkeit der von den Bietern beigebrachten Informationen und Nachweise vor.“
Spanisches Recht
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Nach Art. 40 Abs. 6 des Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (Neufassung des Gesetzes über Verträge des öffentlichen Sektors), der aus dem Real Decreto Legislativo 3/2011 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (Königliches gesetzesvertretendes Dekret 3/2011 zur Billigung der Neufassung des Gesetzes über Verträge des öffentlichen Sektors) vom 14. November 2011 (BOE Nr. 276 vom 16. November 2011, S. 117729) hervorgegangen ist, ist die Einlegung einer außerordentlichen Beschwerde im Bereich des öffentlichen Auftragswesens vor Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage fakultativ.
13
Art. 150 Abs. 4 Unterabs. 1 der Neufassung des Gesetzes über Verträge des öffentlichen Sektors lautet:
„Wird mehr als ein Kriterium berücksichtigt, ist die relative Gewichtung für jedes von ihnen anzugeben; dabei können angemessene Bandbreiten festgelegt werden. Falls das Vergabeverfahren in mehreren Phasen stattfindet, ist zudem anzugeben, in welcher von ihnen die verschiedenen Kriterien zur Anwendung kommen, sowie die Mindestpunktzahl, die der Bieter erreichen muss, um weiter am Auswahlverfahren teilzunehmen.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
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Musikene ist eine Stiftung des öffentlichen Sektors der Comunidad Autónoma de Euskadi (Autonome Gemeinschaft Baskenland, Spanien). Im Juli 2016 schrieb sie im offenen Verfahren einen öffentlichen Auftrag für die „Belieferung mit Möbeln und Signaletik, speziellem Musikmobiliar, Musikinstrumenten, elektroakustischen, Aufnahme- und audiovisuellen Geräten, Informatikausstattung und Reprographie“ mit einem geschätzten Wert von 1157430,59 Euro aus. Die Vergabebedingungen wurden am 14. Juli 2016 vom Vorstand von Musikene gebilligt, und die Ausschreibung wurde am 26. Juli 2016 im Amtsblatt der Europäischen Union (2016/S 142‑257363) veröffentlicht.
15
Nach Anhang VII – A der speziellen Verwaltungsklauseln der Vergabebedingungen gelten für die Ausschreibung folgende Zuschlagskriterien:
„a)
Die ‚Darstellung und Beschreibung des Projekts‘ mit einer Gewichtung von 50 von 100 Punkten, untergliedert in gesonderte Unter- oder Sekundärkriterien für jedes der fünf Lose, aus denen der Vertrag besteht. Ferner heißt es in Bezug auf alle Lose:
‚Für den Verbleib im Auswahlverfahren erforderliche Mindestpunktzahl: Bieter, die beim technischen Angebot 35 Punkte nicht erreichen, werden für die Phase der Wirtschaftlichkeit nicht mehr zugelassen.‘
b)
Bei sämtlichen Losen die Preisminderung gegenüber dem Auftragswert, gewichtet mit 50 von 100 Punkten gemäß folgender Tabelle:
‚Die Obergrenze liegt bei 50 Punkten. Angebote, deren Betrag dem Auftragswert entspricht, werden mit 0 Punkten bewertet.
Je Prozentpunkt der Minderung gegenüber dem Auftragswert werden 5 Punkte vergeben, und zwar folgendermaßen:
Minderung um 1 % gegenüber dem Auftragswert: 5 Punkte.
Minderung um 5 % gegenüber dem Auftragswert: 25 Punkte.
Minderung um 10 % gegenüber dem Auftragswert: 50 Punkte‘.“
16
Am 11. August 2016 legte Montte beim Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Verwaltungsbehörde für Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte im Bereich öffentlicher Aufträge der Autonomen Gemeinschaft Baskenland, Spanien) eine außerordentliche Beschwerde gegen die Vergabebedingungen ein. Montte macht geltend, das am Ende der technischen Phase bestehende Erfordernis einer Mindestpunktzahl für den Verbleib im Auswahlverfahren sei für nichtig zu erklären, weil es den Zugang der Bieter zur Phase der Wirtschaftlichkeit des Vergabeverfahrens beschränke und damit die in den Vergabebedingungen festgelegte gemeinsame Gewichtung der technischen und wirtschaftlichen Kriterien de facto außer Kraft setze. In der Praxis würden so die technischen Kriterien, die – im Gegensatz zum Preis, der automatisch mittels einer Formel bewertet werde – Werturteilen unterlägen, mit 100 % der Gesamtpunktzahl gewichtet. Dies verhindere, dass auch der von den Bietern angebotene Preis berücksichtigt werde, und hindere Musikene daran, das günstigste Angebot durch eine Gewichtung aller Kriterien zu ermitteln.
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Musikene hält das genannte Erfordernis dagegen für gerechtfertigt. Da der öffentliche Auftrag, um den es im Ausgangsverfahren gehe, die Lieferung von Mobiliar für die Ausstattung eines Gebäudes betreffe, sei es gerechtfertigt, von den Bietern zu verlangen, dass ihre Angebote gewisse Mindestanforderungen hinsichtlich der Einhaltung der Fristen und der technischen Qualität der Leistungen erfüllen.
18
Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts könnten die Regelung und die nationale Praxis, um die es im Ausgangsverfahren geht, mit der Richtlinie 2014/24 unvereinbar sein. Zunächst führt das Gericht aus, diese Richtlinie scheine die Festlegung von Zuschlagskriterien zu gestatten, die in aufeinanderfolgenden eliminatorischen Phasen nur in Verfahren zum Einsatz kämen, in denen diese Möglichkeit ausdrücklich vorgesehen sei, nicht aber in den offenen und nicht offenen Verfahren, für die Vorschriften bestünden, die ihren Ablauf speziell regelten. Des Weiteren könne das System von Zuschlagskriterien, die in aufeinanderfolgenden eliminatorischen Phasen in offenen Verfahren zur Anwendung kämen, dazu führen, dass dann, wenn aufgrund der Anwendung der Untergrenzen in der Schlussphase nur eine sehr kleine Zahl von Bietern übrigbleibe, der echte Wettbewerb unter Verstoß gegen Art. 66 der Richtlinie 2014/24 beeinträchtigt werde. Schließlich könne die Untergrenze, um die es im Ausgangsverfahren gehe und die bei 35 von 50 Punkten bei der technischen Bewertung liege, verhindern, dass die preislich wettbewerbsfähigsten Angebote geprüft und bewertet würden.
19
Unter diesen Umständen hat das Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Verwaltungsbehörde für Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte im Bereich öffentlicher Aufträge der Autonomen Gemeinschaft Baskenland) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Steht die Richtlinie 2014/24 nationalen Rechtsvorschriften wie Art. 150 Abs. 4 der Neufassung des Gesetzes über Verträge des öffentlichen Sektors oder einer Auslegungs- und Anwendungspraxis dieser Rechtsvorschriften entgegen, die es den öffentlichen Auftraggebern gestattet, in den Vergabebedingungen eines offenen Ausschreibungsverfahrens Zuschlagskriterien für aufeinanderfolgende Phasen festzulegen, bei denen Angebote ausgeschlossen werden, die eine vorab festgelegte Mindestpunktzahl nicht erreichen?
2.
Falls die erste Frage verneint wird, steht die Richtlinie 2014/24 dann nationalen Rechtsvorschriften oder einer Auslegungs- und Anwendungspraxis dieser Rechtsvorschriften entgegen, wonach im offenen Verfahren das genannte System von Zuschlagskriterien verwendet wird, die in aufeinanderfolgenden eliminatorischen Phasen dergestalt zum Einsatz kommen, dass in der Schlussphase nicht mehr genügend Angebote verbleiben, um einen echten Wettbewerb zu gewährleisten?
3.
Falls die zweite Frage bejaht wird, steht die Richtlinie 2014/24 dann – weil kein echter Wettbewerb gewährleistet ist oder weil dem Gebot, den Auftrag an das Angebot mit dem besten Preis‑Leistungs‑Verhältnis zu vergeben, nicht genügt wird – einer Klausel wie der hier in Rede stehenden entgegen, wonach der Preisfaktor nur bei Angeboten bewertet wird, die bei den technischen Kriterien 35 von 50 Punkten erreicht haben?
Zur Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens
20
Es ist zunächst zu prüfen, ob das Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Verwaltungsbehörde für Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte im Bereich öffentlicher Aufträge der Autonomen Gemeinschaft Baskenland) die Kriterien eines einzelstaatlichen Gerichts im Sinne von Art. 267 AEUV erfüllt.
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Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof nach ständiger Rechtsprechung zur Beurteilung der rein unionsrechtlichen Frage, ob es sich bei der vorlegenden Einrichtung um ein „Gericht“ handelt, auf eine Reihe von Merkmalen abstellt, wie z. B. die gesetzliche Grundlage dieser Einrichtung, ihr ständiger Charakter, die obligatorische Gerichtsbarkeit, das streitige Verfahren, die Anwendung von Rechtsnormen durch die Einrichtung sowie deren Unabhängigkeit (Urteil vom 24. Mai 2016, MT Højgaard und Züblin, C‑396/14, EU:C:2016:347, Rn. 23 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
22
Im vorliegenden Fall geht zum einen aus der Vorlageentscheidung hervor, dass es sich bei der vorlegenden Einrichtung um eine ständige und unabhängige Einrichtung handelt, die durch Gesetz eingerichtet wurde und ihre Entscheidungen ausschließlich anhand rechtlicher Kriterien und nach Durchführung eines kontradiktorischen Verfahrens trifft. Was insbesondere die Unabhängigkeit dieser Einrichtung betrifft, übt diese nach der Vorlageentscheidung ihre Funktionen objektiv, unparteiisch und völlig selbständig aus, da sie in keine Hierarchie eingebunden ist und keine externen Anweisungen erhält.
23
Zum anderen ist zur obligatorischen Gerichtsbarkeit der vorlegenden Einrichtung im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 267 AEUV zwar festzustellen, dass die Zuständigkeit der vorlegenden Einrichtung nach Art. 40 Abs. 6 der Neufassung des Gesetzes über Verträge des öffentlichen Sektors nur fakultativen Charakter hat. So hat eine Person, die ein Vergabeverfahren anfechten möchte, die Wahl zwischen der außerordentlichen Beschwerde bei der vorlegenden Einrichtung und der Klage bei einem Verwaltungsgericht.
24
Aus der Vorlageentscheidung geht jedoch hervor, dass die Entscheidungen der vorlegenden Einrichtung, deren Zuständigkeit nicht vom Einvernehmen der Parteien abhängt, für diese verbindlich sind. Unter diesen Umständen erfüllt diese Einrichtung auch das Kriterium der obligatorischen Gerichtsbarkeit (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Oktober 2015, Consorci Sanitari del Maresme, C‑203/14, EU:C:2015:664, Rn. 23 bis 25).
25
Daraus folgt, dass das Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Verwaltungsbehörde für Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte im Bereich öffentlicher Aufträge der Autonomen Gemeinschaft Baskenland) die Kriterien eines nationalen Gerichts im Sinne von Art. 267 AEUV erfüllt und die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen zulässig sind.
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage
26
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Richtlinie 2014/24 dahin auszulegen ist, dass sie nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, die es den öffentlichen Auftraggebern gestatten, in den Vergabebedingungen eines offenen Ausschreibungsverfahrens Mindestanforderungen hinsichtlich der technischen Bewertung festzulegen, so dass die abgegebenen Angebote, die nach abgeschlossener technischer Bewertung eine vorab festgelegte Mindestpunktzahl nicht erreichen, von der weiteren Bewertung, die sowohl auf technischen als auch auf preislichen Kriterien beruht, ausgeschlossen werden.
27
Zwar kann nach Art. 27 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2014/24 bei einem offenen Verfahren jeder interessierte Wirtschaftsteilnehmer auf einen Aufruf zum Wettbewerb hin ein Angebot abgeben, jedoch gestattet die Richtlinie den öffentlichen Auftraggebern, im Rahmen eines solchen Verfahrens Mindestanforderungen hinsichtlich der technischen Bewertung festzulegen.
28
Wie der Generalanwalt in Nr. 37 seiner Schlussanträge festgestellt hat, enthält Art. 27 der Richtlinie 2014/24 mit Ausnahme der Vorschriften über die ab dem Tag der Absendung der Auftragsbekanntmachung laufende Mindestfrist für den Eingang der Angebote keine Vorschriften über den Ablauf des Vergabeverfahrens.
29
Zudem wird im 90. Erwägungsgrund der Richtlinie darauf hingewiesen, dass es öffentlichen Auftraggebern freisteht, angemessene Qualitätsstandards in Form von technischen Spezifikationen oder von Bedingungen für die Auftragsausführung festzulegen, während die Richtlinie ihrem 92. Erwägungsgrund zufolge darauf abzielt, öffentliche Auftraggeber zur Wahl von Zuschlagskriterien zu ermutigen, mit denen sie qualitativ hochwertige Bauleistungen, Lieferungen und Dienstleistungen erhalten können, die ihren Bedürfnissen optimal entsprechen.
30
Demgegenüber bestimmt Art. 67 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24, dass die öffentlichen Auftraggeber den Zuschlag auf der Grundlage des wirtschaftlich günstigsten Angebots erteilen. Nach Art. 67 Abs. 2 der Richtlinie erfolgt die Bestimmung des aus der Sicht des öffentlichen Auftraggebers wirtschaftlich günstigsten Angebots anhand einer Bewertung auf der Grundlage des Preises oder der Kosten und kann das beste Preis-Leistungs-Verhältnis beinhalten, das auf der Grundlage von Kriterien – unter Einbeziehung qualitativer Aspekte – wie etwa der Qualität, einschließlich des technischen Wertes, bewertet wird.
31
Wie sich aus dem 90. Erwägungsgrund und Art. 67 Abs. 4 der Richtlinie ergibt, müssen diese Kriterien zudem die Einhaltung der Grundsätze der Transparenz, der Nichtdiskriminierung und der Gleichbehandlung gewährleisten, um einen objektiven Vergleich des relativen Wertes der Angebote und somit einen wirksamen Wettbewerb sicherzustellen. Das wäre nicht der Fall bei Kriterien, die dem öffentlichen Auftraggeber eine uneingeschränkte Entscheidungsfreiheit einräumen (vgl. entsprechend in Bezug auf die Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge [ABl. 2004, L 134, S. 114], Urteil vom 10. Mai 2012, Kommission/Niederlande, C‑368/10, EU:C:2012:284, Rn. 87).
32
Daher steht es den öffentlichen Auftraggebern, sofern sie die in der vorstehenden Randnummer genannten Voraussetzungen einhalten, frei, gemäß ihren Bedürfnissen insbesondere die technische Qualität zu bestimmen, die die abgegebenen Angebote je nach den Eigenschaften und dem Gegenstand des fraglichen Auftrags gewährleisten müssen, und eine Untergrenze festzulegen, die diese Angebote in technischer Hinsicht einhalten müssen. Insoweit steht – wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen geltend gemacht hat – Art. 67 der Richtlinie 2014/24 nicht der Möglichkeit entgegen, in der Phase der Zuschlagserteilung in einem ersten Schritt Angebote auszuschließen, die bei der technischen Bewertung eine vorab festgelegte Mindestpunktzahl nicht erreichen. Dabei ist es offenbar so, dass ein Angebot, das eine solche Mindestpunktzahl nicht erreicht, grundsätzlich nicht den Bedürfnissen des öffentlichen Auftraggebers entspricht und bei der Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots nicht berücksichtigt zu werden braucht. Der öffentliche Auftraggeber muss in einem solchen Fall daher nicht bestimmen, ob der Preis eines solchen Angebots unter den Preisen der nicht ausgeschlossenen Angebote liegt, die die Mindestpunktzahl erreichen und daher seinen Bedürfnissen entsprechen.
33
In diesem Zusammenhang ist noch darauf hinzuweisen, dass der öffentliche Auftraggeber im Fall einer Zuschlagsabteilung nach der technischen Bewertung notwendigerweise den Preis der Angebote, die die Untergrenze in technischer Hinsicht erreichen, berücksichtigen wird müssen.
34
Die Feststellung in Rn. 32 des vorliegenden Urteils wird nicht durch den vom vorlegenden Gericht vorgebrachten Umstand in Frage gestellt, dass die Richtlinie 2014/24 ausdrücklich vorsieht, dass bestimmte andere als offene Vergabeverfahren in aufeinanderfolgenden Phasen durchgeführt werden können, was der Fall ist bei dem Verhandlungsverfahren (Art. 29 Abs. 6), dem Verfahren des wettbewerblichen Dialogs (Art. 30 Abs. 4) und dem Verfahren der Innovationspartnerschaft (Art. 31 Abs. 5).
35
Wie der Generalanwalt in Nr. 48 seiner Schlussanträge sinngemäß festgestellt hat, kann daraus, dass die Richtlinie 2014/24 die Möglichkeit einer Durchführung in aufeinanderfolgenden Phasen nur für bestimmte Verfahren wie die in Art. 29 Abs. 6, Art. 30 Abs. 4 und Art. 31 Abs. 5 genannten vorsieht, nämlich nicht der Schluss gezogen werden, dass im Rahmen eines offenen Verfahrens wie dem im Ausgangsverfahren fraglichen eine Bewertung in zwei Angebotsrunden – während der einzigen Phase der Auftragsvergabe – nicht zulässig ist.
36
Hierzu ist in Übereinstimmung mit den schriftlichen Erklärungen der Kommission festzustellen, dass die dem öffentlichen Auftraggeber in den genannten Bestimmungen eingeräumte Möglichkeit, Angebote abzulehnen, die zwar die Mindestanforderungen erfüllen, jedoch nicht zu den besten Angeboten gehören, durch die besondere Art der betreffenden Verfahren gerechtfertigt ist, in deren Rahmen sich die Verhandlung oder der Dialog als schwierig herausstellen könnte, wenn eine überschießende Zahl von Angeboten oder Lösungen bis zur Schlussphase des Vergabeverfahrens beibehalten würde.
37
Die Situation, um die es im Ausgangsverfahren geht, unterscheidet sich jedoch von jenen, auf die die in Rn. 34 des vorliegenden Urteils genannten Bestimmungen abzielen. Aus den Vergabebedingungen des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden öffentlichen Auftrags geht nämlich nicht hervor, dass der öffentliche Auftraggeber die Möglichkeit gehabt hätte, Angebote, die die Zuschlagskriterien erfüllen, abzulehnen und nur die besten Angebote auszuwählen. Vielmehr darf der öffentliche Auftraggeber gemäß den Vergabebedingungen nur jene Angebote von der Bewertung anhand der Preise ausschließen, die die Mindestanforderungen hinsichtlich der technischen Bewertung und somit seine Bedürfnisse nicht erfüllen. Eine solche Vorgehensweise ist jedoch nicht darauf gerichtet, die Zahl der Angebote, die anhand des Preises bewertet werden, zu begrenzen, da grundsätzlich alle abgegebenen Angebote diesen Mindestanforderungen genügen können.
38
Jedenfalls ist darauf hinzuweisen, dass die öffentlichen Auftraggeber während des gesamten Verfahrens die in Art. 18 der Richtlinie 2014/24 genannten Grundsätze der Auftragsvergabe, zu denen insbesondere die Grundsätze der Gleichbehandlung, der Transparenz und der Verhältnismäßigkeit zählen, einhalten müssen.
39
Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass die Richtlinie 2014/24 dahin auszulegen ist, dass sie nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegensteht, die es den öffentlichen Auftraggebern gestatten, in den Vergabebedingungen eines offenen Ausschreibungsverfahrens Mindestanforderungen hinsichtlich der technischen Bewertung festzulegen, so dass die abgegebenen Angebote, die nach abgeschlossener technischer Bewertung eine vorab festgelegte Mindestpunktzahl nicht erreichen, von der weiteren Bewertung, die sowohl auf technischen als auch auf preislichen Kriterien beruht, ausgeschlossen werden.
Zur zweiten Frage
40
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht für den Fall, dass die erste Frage verneint wird, wissen, ob Art. 66 der Richtlinie 2014/24 dahin auszulegen ist, dass er nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, die es den öffentlichen Auftraggebern gestatten, in den Vergabebedingungen eines offenen Ausschreibungsverfahrens Mindestanforderungen hinsichtlich der technischen Bewertung festzulegen, so dass die abgegebenen Angebote, die nach abgeschlossener technischer Bewertung eine vorab festgelegte Mindestpunktzahl nicht erreichen, von den weiteren Phasen der Zuschlagserteilung ausgeschlossen werden, und zwar unabhängig davon, wie viele Bieter noch übrig sind.
41
In diesem Zusammenhang ist – sofern im vorliegenden Fall die in der Richtlinie 2014/24, insbesondere in den Art. 18 und 67, normierten Voraussetzungen korrekt angewandt wurden – davon auszugehen, dass der öffentliche Auftraggeber einen wirksamen Wettbewerb sichergestellt hat. Außerdem ist zunächst darauf hinzuweisen, dass der öffentliche Auftraggeber, selbst wenn nach der technischen Bewertung nur ein einziges von ihm zu berücksichtigendes Angebot übrig bleibt, keinesfalls verpflichtet ist, dieses anzunehmen (vgl. entsprechend Urteil vom 16. September 1999, Fracasso und Leitschutz, C‑27/98, EU:C:1999:420, Rn. 32 bis 34). Hält der öffentliche Auftraggeber den Wettbewerb in einem Vergabeverfahren angesichts der Merkmale und des Gegenstands des betreffenden Auftrags für unzureichend, steht es ihm unter diesen Umständen frei, dieses Verfahren zu beenden und erforderlichenfalls ein neues Verfahren mit anderen Zuschlagskriterien einzuleiten.
42
Machen die öffentlichen Auftraggeber von der in Art. 29 Abs. 6 und in Art. 30 Abs. 4 der Richtlinie 2014/24 vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch, die Zahl der zu erörternden Lösungen oder der Angebote, über die verhandelt wird, zu verringern, so müssen sie dies nach Art. 66 dieser Richtlinie zwar aufgrund der Zuschlagskriterien tun, die sie in den Auftragsunterlagen angegeben haben, wobei in der Schlussphase noch so viele Angebote vorliegen müssen, dass ein echter Wettbewerb gewährleistet ist, sofern eine ausreichende Zahl von Angeboten, die die erforderlichen Voraussetzungen erfüllen, vorliegt.
43
Aus den in Rn. 37 des vorliegenden Urteils genannten Gründen unterscheidet sich die Situation, um die es im Ausgangsverfahren geht, jedoch von jenen, auf die Art. 29 Abs. 6 und Art. 30 Abs. 4 der Richtlinie 2014/24 abzielen, so dass Art. 66 der Verordnung auf das Ausgangsverfahren nicht anwendbar ist. Das Erfordernis nach Art. 66 der Verordnung, bis zur Schlussphase des Verfahrens einen echten Wettbewerb zu gewährleisten, betrifft daher offene Verfahren wie das im Ausgangsverfahren in Rede stehende nicht.
44
Nach alledem ist auf die zweite Frage zu antworten, dass Art. 66 der Richtlinie 2014/24 dahin auszulegen ist, dass er nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegensteht, die es den öffentlichen Auftraggebern gestatten, in den Vergabebedingungen eines offenen Ausschreibungsverfahrens Mindestanforderungen hinsichtlich der technischen Bewertung festzulegen, so dass die abgegebenen Angebote, die nach abgeschlossener technischer Bewertung eine vorab festgelegte Mindestpunktzahl nicht erreichen, von den weiteren Phasen der Zuschlagserteilung ausgeschlossen werden, und zwar unabhängig davon, wie viele Bieter noch übrig sind.
Zur dritten Frage
45
Da die dritte Frage nur für den Fall gestellt worden ist, dass der Gerichtshof die zweite Frage bejaht, erübrigt sich eine Beantwortung der dritten Frage.
Kosten
46
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:
1.
Die Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG ist dahin auszulegen, dass sie nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegensteht, die es den öffentlichen Auftraggebern gestatten, in den Vergabebedingungen eines offenen Ausschreibungsverfahrens Mindestanforderungen hinsichtlich der technischen Bewertung festzulegen, so dass die abgegebenen Angebote, die nach abgeschlossener technischer Bewertung eine vorab festgelegte Mindestpunktzahl nicht erreichen, von der weiteren Bewertung, die sowohl auf technischen als auch auf preislichen Kriterien beruht, ausgeschlossen werden.
2.
Art. 66 der Richtlinie 2014/24 ist dahin auszulegen, dass er nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegensteht, die es den öffentlichen Auftraggebern gestatten, in den Vergabebedingungen eines offenen Ausschreibungsverfahrens Mindestanforderungen hinsichtlich der technischen Bewertung festzulegen, so dass die abgegebenen Angebote, die nach abgeschlossener technischer Bewertung eine vorab festgelegte Mindestpunktzahl nicht erreichen, von den weiteren Phasen der Zuschlagserteilung ausgeschlossen werden, und zwar unabhängig davon, wie viele Bieter noch übrig sind.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Spanisch.
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