CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. WAHL
van 4 oktober 2018 ( 1 )
Zaak C‑587/17 P
Koninkrijk België
tegen
Europese Commissie
„Hogere voorziening – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Verordening (EG) nr. 1290/2005 – Financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid – Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) – Artikelen 9 en 32 – Verplichtingen van de lidstaten – Aan financiering door de Europese Unie onttrokken uitgaven – Terugbetaling van onverschuldigd betaalde restituties bij uitvoer – Noodzaak om alle nationale rechtsmiddelen uit te putten – Geen verzoek om een prejudiciële beslissing – Nalatigheid die te wijten is aan een lidstaat – Beoordelingscriteria”
1.
Met zijn hogere voorziening verzoekt het Koninkrijk België het Hof om vernietiging van het arrest van 20 juli 2017, België/Commissie ( 2 ), waarbij het Gerecht heeft verworpen zijn beroep tot nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (EU) 2016/417 van de Commissie ( 3 ), voor zover daarbij voor het Koninkrijk België een bedrag van 9601619 EUR aan financiering door het Europees Landbouwgarantiefonds (hierna: „ELGF”) wordt onttrokken.
2.
De onderhavige hogere voorziening biedt het Hof de gelegenheid om opheldering te verschaffen over de omvang van de verplichting van de lidstaten om onverschuldigd betaalde bedragen in het kader van het ELGF terug te vorderen. Meer bepaald moet het Hof zich uitspreken over de vraag of het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat, in de omstandigheden van de onderhavige zaak, een besluit van de bevoegde Belgische autoriteiten om niet alle nationale rechtsmiddelen uit te putten bij hun poging om onverschuldigd betaalde restituties bij uitvoer terug te vorderen, een aan het Koninkrijk België te wijten nalatigheid vormt in de zin van artikel 32, lid 8, onder a), van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad ( 4 ).
I. Toepasselijke bepalingen
3.
Verordening nr. 1290/2005 stelt het kader vast voor de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
4.
In overweging 25 van de verordening staat dat de lidstaten maatregelen dienen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de verrichtingen daadwerkelijk plaatsvinden en correct worden uitgevoerd. Ook moeten de lidstaten het nodige doen om door begunstigden begane onregelmatigheden te voorkomen en om dergelijke onregelmatigheden doeltreffend te behandelen.
5.
In overweging 26 staat dat het in sommige gevallen van nalatigheid van de betrokken lidstaat gerechtvaardigd is die lidstaat het totale bedrag in rekening te brengen. In dezelfde overweging wordt verduidelijkt dat indien de lidstaten echter voldoen aan de verplichtingen die zij op grond van hun interne procedures hebben, de financiële last op billijke wijze tussen de Unie en de lidstaat moet worden verdeeld.
6.
Volgens overweging 27 kunnen terugvorderingsprocedures de invordering van onverschuldigd betaalde bedragen verder vertragen zonder enige zekerheid dat deze invordering daadwerkelijk plaatsvindt. Ook is het mogelijk dat de kosten van dergelijke procedures in geen verhouding staan tot de te ontvangen of inbare bedragen.
7.
Artikel 3 van verordening nr. 1290/2005 bepaalt onder meer het volgende:
„1. Het ELGF financiert op basis van een tussen de lidstaten en de [Europese Unie] gedeeld beheer de volgende overeenkomstig het [Unierecht] verrichte uitgaven:
a)
de voor de uitvoer van landbouwproducten naar derde landen vastgestelde restituties;
[...]”
8.
Artikel 9 van verordening nr. 1290/2005 bepaalt:
„1. De lidstaten:
a)
stellen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en alle andere maatregelen vast die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de [Europese Unie] te waarborgen, en met name om:
i)
zich te vergewissen van de realiteit en de regelmatigheid van de door het ELGF en het Elfpo gefinancierde verrichtingen;
ii)
onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen;
iii)
door onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen;
[...]”
9.
Artikel 31, lid 1, van deze verordening luidt:
„De Commissie beslist bij beschikking volgens de in artikel 41, lid 3, bedoelde procedure over de aan [...] financiering [door de Unie] te onttrekken bedragen wanneer zij constateert dat uitgaven zoals bedoeld in artikel 3, lid 1, en artikel 4 niet overeenkomstig de [...] voorschriften [van de Unie] zijn verricht.”
10.
Artikel 32 van verordening nr. 1290/2005 luidt:
„[...]
5. Indien de invordering niet heeft plaatsgevonden binnen vier jaar na de datum van het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal, of binnen acht jaar na die datum als over de terugvordering een zaak is aangespannen bij nationale rechtbanken, worden de financiële gevolgen van het achterwege blijven van de invordering voor 50 % door de betrokken lidstaat en voor 50 % door de [Uniebegroting] gedragen.
De betrokken lidstaat vermeldt de bedragen waarvoor de invordering niet binnen de in de eerste alinea van het onderhavige lid genoemde termijnen heeft plaatsgevonden, afzonderlijk in het in lid 3, eerste alinea, bedoelde samenvattende overzicht.
De verdeling, overeenkomstig de eerste alinea van het onderhavige lid, van de financiële last die het gevolg is van het achterwege blijven van invordering, doet niet af aan de verplichting voor de betrokken lidstaat om de terugvorderingsprocedures overeenkomstig artikel 9, lid 1, voort te zetten. De daarbij teruggekregen bedragen worden, na toepassing van de in lid 2 bedoelde inhouding, voor 50 % aan het ELGF gecrediteerd.
Indien in het kader van de terugvorderingsprocedure in een administratief of gerechtelijk besluit met een definitief karakter wordt geconstateerd dat er geen sprake is van een onregelmatigheid, declareert de betrokken lidstaat de financiële last die hij op grond van de eerste alinea van het onderhavige lid heeft gedragen, aan het ELGF als uitgave.
[...]
6. In naar behoren gemotiveerde gevallen kunnen de lidstaten besluiten de terugvordering niet voort te zetten. Een dergelijk besluit kan alleen in de volgende gevallen worden genomen:
a)
indien het totaal van de reeds gemaakte en de nog te verwachten terugvorderingskosten hoger is dan het terug te vorderen bedrag;
b)
indien de invordering onmogelijk blijkt als gevolg van de overeenkomstig het nationale recht van de betrokken lidstaat geconstateerde en erkende insolventie van de debiteur of van de personen die juridisch aansprakelijk zijn voor de onregelmatigheid.
[...]
8. Na de procedure van artikel 31, lid 3, te hebben gevolgd kan de Commissie in de volgende gevallen besluiten ten laste van de [Uniebegroting] gebrachte bedragen aan [...] financiering [door de Unie] te onttrekken:
a)
in het kader van de toepassing van de leden 5 en 6 van het onderhavige artikel, indien zij constateert dat de onregelmatigheid of het achterwege blijven van invordering het gevolg is van onregelmatigheden of nalatigheden die te wijten zijn aan overheidsdiensten of andere instanties van de betrokken lidstaat;
[...]”
II. Voorgeschiedenis van het geding
A. De frauduleus verkregen restituties bij uitvoer (1992‑1993)
11.
In 1992 heeft Générale Sucrière, waarvan de rechten later door Saint-Louis Sucre als rechtsopvolger werden overgenomen, in totaal 24000 ton suiker verkocht aan Metelmann en Sucre Export. Volgens de verkoopovereenkomsten moest de suiker vanuit de Unie worden uitgevoerd.
12.
Metelmann en Sucre Export hebben via twee tussenpersonen 6000 ton suiker doorverkocht aan Proud Trading en Shawline Offshore. In die overeenkomsten was ook bepaald dat de suiker bestemd was voor een derde land buiten de Europese Unie (in haar huidige vorm) en dat de suiker bij het laden onverwijld vanuit het grondgebied van de Unie moest worden verzonden.
13.
Saint-Louis Sucre heeft enerzijds Belgian Bunkering en anderzijds Stevedoring et Manufert (hierna: „Manuport Services”) de opdracht gegeven om de nodige documenten op te maken en de suiker in ontvangst te nemen en op schepen te laden.
14.
De suiker, die vanuit de haven van Antwerpen (België) naar Oezbekistan moest worden verzonden, werd tussen 20 januari en 29 maart 1993 geladen.
15.
Manuport Services heeft de nodige documenten en uitvoeraangiften opgemaakt en doorgestuurd naar de bevoegde autoriteit, namelijk het Belgisch Interventie‑ en Restitutiebureau (hierna: „BIRB”). Op basis van die documenten heeft het BIRB aan Saint-Louis Sucre een voorschot betaald op de restitutie bij uitvoer waarop Saint-Louis Sucre recht had. De betaling werd definitief toen Saint-Louis Sucre het bewijs had geleverd dat de suiker het grondgebied van de (huidige) douane-unie van de Europese Unie had verlaten.
16.
Nadat de betaling was verricht, werd ontdekt dat de 6000 ton suiker die door Metelmann en Sucre Export aan Proud Trading en Shawline Offshore was doorverkocht, na verzending vanuit de haven van Antwerpen naar een andere dan de oorspronkelijke bestemming was omgeleid en op basis van valse documenten op frauduleuze wijze opnieuw in de Unie was ingevoerd. Saint-Louis Sucre heeft het BIRB spontaan op de hoogte gebracht van de ontdekking.
B. De strafrechtelijke procedure (1994‑2004)
17.
Nadat de wederinvoer van de suiker was ontdekt, werd een strafrechtelijke procedure ingeleid tegen de twee personen die hadden gehandeld als tussenpersoon tussen Metelmann en Sucre Export enerzijds en Shawline Offshore en Proud Trading anderzijds.
18.
Bij arrest van 22 oktober 2003 van het hof van beroep Antwerpen (België) werden de twee personen veroordeeld wegens fraude, valsheid in geschrifte en gebruik van valse geschriften.
19.
In deze procedure hebben het BIRB, Saint-Louis Sucre, Metelmann, Sucre Export en Manuport Services zich burgerlijke partij gesteld en werd hun een voorlopig bedrag van 1 cent toegekend als vergoeding voor de door beide personen veroorzaakte schade.
C. De civielrechtelijke terugvorderingsprocedure (1994‑1997 en 1997‑2012)
20.
Nadat het BIRB in kennis werd gesteld van de frauduleuze uitvoer, heeft het op 16 maart 1994 van Saint-Louis Sucre terugbetaling van de restitutie bij uitvoer gevorderd. Volgens het BIRB had Saint-Louis Sucre de suiker, waarvan de uitvoer voorheen was aangegeven en bevestigd aan de hand van bepaalde documenten (formulier T5), opnieuw ingevoerd aan de hand van valse documenten (formulier T2E).
21.
Saint-Louis Sucre heeft de vordering betwist met het argument dat zij niet aansprakelijk was voor de onregelmatigheid.
22.
Saint-Louis Sucre stemde er evenwel mee in het door het BIRB teruggevorderde bedrag voorlopig te betalen opdat de rente niet verder zou oplopen. Het betaalde bedrag kwam overeen met het door het BIRB gevorderde bedrag, met rente over de periode van 19 april 1994 tot en met 16 mei 1997.
23.
Na de betaling van Saint-Louis Sucre te hebben ontvangen, heeft het Koninkrijk België een bedrag aan het ELGF betaald dat overeenkwam met 80 % van het van Saint-Louis Sucre ontvangen bedrag en heeft het de resterende 20 % van het bedrag ingehouden overeenkomstig verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad ( 5 ).
24.
Op 18 juni 1997 heeft Sint-Louis Sucre bij de tribunal de première instance de Bruxelles (rechtbank van eerste aanleg Brussel, België) een procedure ingeleid om het aan het BIRB betaalde bedrag alsmede de rente en kosten terug te vorderen.
25.
Bij vonnis van 20 maart 2008 heeft deze rechter het BIRB gelast het gevorderde bedrag terug te betalen aan Saint-Louis Sucre.
26.
Het BIRB heeft daarop hoger beroep ingesteld bij de cour d’appel de Bruxelles (hof van beroep Brussel, België). Het BIRB heeft deze rechter verzocht om drie prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie voor te leggen. In zijn arrest van 3 mei 2012 heeft de cour d’appel de Bruxelles het vonnis van de tribunal de première instance de Bruxelles echter bevestigd en het BIRB gelast Sint-Louis Sucre een bedrag van 10114003,39 EUR te betalen, wat overeenkwam met een bedrag van 5133087,54 EUR met rente vanaf 1 juni 1997 en diverse andere kosten. Deze rechter achtte het niet nodig het Hof prejudiciële vragen voor te leggen.
27.
Na het arrest van de cour d’appel de Bruxelles heeft het BIRB het advies van een advocaat bij het Hof van Cassatie (België) ingewonnen, aangezien naar Belgisch recht een partij geen beroep kan instellen bij het Hof van Cassatie, tenzij zij vooraf een dergelijk advies heeft verkregen.
28.
Na een grondige analyse van het dossier en van de rechtspraak van het Hof heeft de advocate bij het Hof van Cassatie haar advies uitgebracht en geconcludeerd dat het voor het BIRB niet mogelijk zou zijn om met succes beroep in te stellen bij het Hof van Cassatie.
29.
Na dit advies te hebben verkregen, heeft het BIRB besloten geen cassatieberoep in te stellen tegen het arrest van de cour d’appel de Bruxelles. Het BIRB heeft ingevolge dat arrest dan ook het bedrag betaald aan Saint-Louis Sucre.
D. Het aan het ELGF ten laste gebrachte bedrag (2012‑2016)
30.
Naar aanleiding van het arrest van de cour d’appel de Bruxelles heeft het BIRB de Commissie in kennis gesteld van zijn voornemen om het bedrag dat het aan Saint-Louis moest betalen, ten laste te brengen van het ELGF en heeft het dit vervolgens ook gedaan. Bijgevolg stond in het jaarverslag van 2012 van het BIRB een positief correctiebedrag van 9601619,85 EUR.
31.
Het bedrag werd door de Unie opgenomen in boekjaar 2012 en bijgevolg betaald aan het Koninkrijk België. ( 6 )
E. De administratieve procedure bij de Commissie (2013‑2016)
32.
Na die betaling heeft de Commissie een zogenaamde conformiteitsgoedkeuringsprocedure ingeleid waarmee zij kan nagaan of een lidstaat de hem ter beschikking gestelde middelen correct heeft gebruikt. ( 7 ) De Commissie was van mening dat het bedrag niet aan het ELGF ten laste kon worden gebracht, en wel om twee redenen: ten eerste waren alle mogelijke rechtsmiddelen niet uitgeput, aangezien er geen beroep was ingesteld bij het Hof van Cassatie, en ten tweede betwistte de Commissie de heffing van rente na 1997.
33.
Bij brief van 23 mei 2013 heeft het BIRB deze beoordeling betwist op grond van artikel 32, lid 5, vierde alinea, van verordening nr. 1290/2005. Het wees er ook op dat een beroep bij het Hof van Cassatie niet noodzakelijk en automatisch zou hebben geleid tot een verzoek om een prejudiciële beslissing op grond van artikel 267 VWEU en dat het, gezien de rol van de advocaat bij het Hof van Cassatie, geen andere keuze had dan te besluiten geen beroep in te stellen.
34.
Wegens aanhoudende onenigheid tussen het BIRB en de Commissie werd op 13 oktober 2014 een bilaterale bijeenkomst tussen de partijen gehouden.
35.
Na deze bijeenkomst heeft het Koninkrijk België bij brieven van 17 oktober 2014 en 21 januari 2015 nadere informatie verstrekt over de uitvoer en de verschillende procedures met betrekking tot de frauduleuze uitvoer van de suiker.
36.
In een mededeling van 12 juni 2015 op grond van de artikelen 10 en 11 van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie ( 8 ) heeft de Commissie haar standpunt gehandhaafd dat niet alle nationale rechtsmiddelen waren uitgeput om het bedrag terug te vorderen. In de mededeling werd aangegeven dat het BIRB overeenkomstig artikel 32, lid 8, onder a), van verordening nr. 1290/2005 niet het recht had om de middelen ten laste te brengen van het ELGF. Daarom zou een bedrag van 9601619 EUR worden onttrokken aan financiering door de Unie.
37.
Op basis van een samenvattend verslag van 22 februari 2016 heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld waarbij voor het Koninkrijk België bovengenoemd bedrag aan financiering door de Unie werd onttrokken. Op 18 maart 2016 werd van dit besluit kennisgegeven aan het Koninkrijk België.
III. Procedure bij het Gerecht
38.
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 mei 2016, heeft het Koninkrijk België beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld.
39.
Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep in zijn geheel verworpen.
IV. Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
40.
Met zijn hogere voorziening verzoekt het Koninkrijk België het Hof om:
–
het bestreden arrest in zijn geheel te vernietigen;
–
het litigieuze besluit nietig te verklaren, voor zover daarbij voor het Koninkrijk België een bedrag van 9601619 EUR (begrotingspost 6701) wordt onttrokken aan financiering door de Unie;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten van de onderhavige procedure en van de procedure bij het Gerecht.
41.
De Commissie concludeert tot afwijzing van de hogere voorziening en tot verwijzing van rekwirante in de kosten.
42.
Op 27 juni 2018 is een terechtzitting gehouden, waarop beide partijen hebben gepleit.
V. Analyse
43.
Het Koninkrijk België voert één enkel middel in hogere voorziening aan, namelijk het Gerecht heeft in het bestreden arrest artikel 32, lid 8, onder a), van verordening nr. 1290/2005 onjuist uitgelegd.
44.
Met het eerste onderdeel van het enige middel in hogere voorziening stelt het Koninkrijk België dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Belgische autoriteiten niet alle nationale rechtsmiddelen hadden uitgeput aangezien zij geen beroep bij het Hof van Cassatie hadden ingesteld. ( 9 ) Volgens rekwirante had het Gerecht met de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”) rekening moeten houden bij de bepaling of alle nationale rechtsmiddelen waren uitgeput.
45.
Met het tweede onderdeel van het enige middel in hogere voorziening stelt het Koninkrijk België dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het Koninkrijk België nalatig is geweest bij de terugvordering van de betrokken bedragen aangezien het geen beroep bij het Hof van Cassatie had ingesteld. ( 10 )
46.
De Commissie is van mening dat het eerste onderdeel van het middel in hogere voorziening niet-ontvankelijk is, aangezien het een kwestie betreft die niet voor het Gerecht aan de orde is gesteld. Volgens de Commissie zijn beide onderdelen van het enige middel in hogere voorziening hoe dan ook ongegrond.
47.
Alvorens in te gaan op het enige middel in hogere voorziening dat in de onderhavige hogere voorziening wordt aangevoerd, zal ik een korte toelichting geven bij de (juridische) context van deze zaak.
A. Inleiding: de rol van de lidstaten binnen het door verordening nr. 1290/2005 ingestelde systeem en de onderhavige zaak
48.
Bij verordening nr. 1290/2005 zijn twee landbouwfondsen – het ELGF en het Elfpo – ingesteld ter vervanging van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (hierna: „EOGFL”), het instrument waarmee het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna: „GLB”) oorspronkelijk werd gefinancierd. ( 11 ) Het ELGF en het Elfpo worden gefinancierd met middelen uit de Uniebegroting en dienen, net als hun voorganger, ter financiering van het GLB in het algemeen en plattelandsontwikkeling in het bijzonder. ( 12 )
49.
In het bijzonder is het ELGF ingesteld om onder meer de voor de uitvoer van landbouwproducten (in casu suiker) naar derde landen vastgestelde restituties te financieren. ( 13 ) Het ELGF wordt gezamenlijk beheerd door de Unie en de lidstaten, hoewel de lidstaten in dat opzicht een bijzonder cruciale rol spelen. Zij zijn verantwoordelijk voor het verrichten van betalingen, het innen van heffingen en het terugvorderen van onverschuldigd betaalde bedragen in het kader van het ELGF. Deze uitvoerende taken worden autonoom door de lidstaten vervuld.
50.
Gezien hun cruciale rol in het bij verordening nr. 1290/2005 ingestelde systeem zijn de lidstaten krachtens die verordening uitdrukkelijk verplicht om de financiële belangen van de Unie te beschermen. ( 14 ) Overeenkomstig artikel 9, lid 1, onder a), van de verordening moeten de lidstaten alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en alle andere maatregelen vaststellen die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen.
51.
Naast deze algemene verplichting uit hoofde van artikel 9, lid 1, voorziet verordening nr. 1290/2005 in specifieke regelingen om de tijdige en doeltreffende terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen in het kader van het ELGF te bevorderen. Van belang is dat artikel 32, lid 5, van de verordening een regeling heeft ingevoerd die een gelijke verdeling (50/50) tussen de Uniebegroting en de betrokken lidstaat mogelijk maakt van de financiële last die het gevolg is van het achterwege blijven van invordering wanneer de invordering niet heeft plaatsgevonden binnen vier jaar na de datum van het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal, of binnen acht jaar na die datum als over de terugvordering een zaak is aangespannen bij de nationale rechtbanken. Bovendien kan de Commissie op grond van artikel 32, lid 8, van verordening nr. 1290/2005 in voorkomend geval besluiten bepaalde restituties te onttrekken aan financiering uit de Uniebegroting. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer de Commissie van mening is dat een lidstaat of zijn autoriteiten nalatig zijn geweest bij hun poging door onregelmatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
52.
De noodzaak van deze regelingen kan worden verklaard door onderling samenhangende factoren die verband houden met de logica van het bij verordening nr. 1290/2005 ingestelde financieringssysteem.
53.
In feite mag niet worden vergeten dat betalingen die in het kader van het ELGF door de lidstaten overeenkomstig de desbetreffende Uniewetgeving worden verricht, in de regel met middelen uit de Uniebegroting worden terugbetaald. De hierboven geschetste regelingen vormen dus uitzonderingen op de algemene regel van financiering door de Unie van de uitgaven van de lidstaten in het kader van het GLB. Zoals reeds is opgemerkt, is het, gezien het feit dat de lidstaten namens de Unie optreden, passend dat de Unie in beginsel de verliezen draagt die het gevolg zijn van het gedrag van personen, voor zover de lidstaten alle maatregelen binnen hun macht hebben genomen om ervoor te zorgen dat de door het GLB gefinancierde verrichtingen daadwerkelijk plaatsvinden en correct worden uitgevoerd, om onregelmatigheden te voorkomen en te behandelen en om verloren gegane bedragen terug te vorderen. ( 15 ) Om ervoor te zorgen dat stilzitten niet wordt aangemoedigd, maken deze regelingen echter deel uit van maatregelen die ervoor zorgen dat de lidstaten passende maatregelen nemen om fraude – een veelvoorkomend probleem met landbouwsubsidies – te bestrijden en zo goed mogelijk trachten om onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen. ( 16 )
54.
In het litigieuze besluit heeft de Commissie zich beroepen op artikel 32, lid 8, van verordening nr. 1290/2005 om de betrokken bedragen te onttrekken aan financiering door de Unie. Dit besluit werd door het Gerecht bevestigd in het bestreden arrest. In de onderhavige procedure moet het Hof dus nagaan of het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat, enerzijds, het Koninkrijk België, door geen beroep bij het Hof van Cassatie in te stellen tegen het arrest van 3 mei 2012 [waarbij i) het vonnis in eerste aanleg tegen het BIRB werd bevestigd en ii) een verzoek van het BIRB om het Hof een prejudiciële vraag voor te leggen over de uitlegging van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie ( 17 ) werd afgewezen], niet alle maatregelen te zijner beschikking heeft genomen en dus niet voldoende zorgvuldigheid aan de dag heeft gelegd om de betrokken bedragen terug te vorderen en dat, anderzijds, het achterwege blijven van invordering dus te wijten is aan de nalatigheid van deze lidstaat. ( 18 )
55.
Dienaangaande blijkt uit het dossier dat een verzoeker tot cassatie eerst een advocaat bij het Hof van Cassatie om een advies moet verzoeken, alvorens beroep te kunnen instellen bij dat hof. De advocaat zal beoordelen in hoeverre cassatieberoep bij het Hof van Cassatie mogelijk is.
56.
In dit geval heeft het BIRB na de uitspraak van het arrest van 3 mei 2012 een advocaat bij het Hof van Cassatie om een advies verzocht. Na onderzoek van het dossier was de door het BIRB geraadpleegde advocate van oordeel dat het niet mogelijk was om het arrest van 3 mei 2012 met een aanzienlijke kans op succes aan te vechten. Overeenkomstig dat advies heeft het BIRB geen beroep ingesteld bij het Hof van Cassatie.
57.
Gelet op deze specifieke feitelijke omstandigheden werpt de door het Koninkrijk België ingestelde hogere voorziening in wezen de vraag op of het besluit om niet in cassatieberoep te gaan op zich kan worden gelijkgesteld met nalatigheid die te wijten is aan de betrokken lidstaat. Meer in het bijzonder: hoe ver moet een lidstaat gaan om verloren gegane bedragen terug te vorderen?
58.
In deze hogere voorziening zal het Hof dus moeten vaststellen aan de hand van welke parameters moet worden beoordeeld of een lidstaat nalatig heeft gehandeld bij de terugvordering van door onregelmatigheden verloren gegane bedragen. Om de financiële belangen van de Unie adequaat te beschermen, moet er namelijk een goed evenwicht worden gevonden tussen enerzijds het vereiste om alle noodzakelijke maatregelen te nemen om verloren gegane middelen terug te vorderen en anderzijds de noodzaak om te voorkomen dat de lidstaten onnodige en kostbare maatregelen nemen. ( 19 )
B. Eerste onderdeel van het enige middel in hogere voorziening: de relevantie van de rechtspraak van het EHRM inzake de ontvankelijkheid
1. Argumenten van partijen
59.
Met het eerste onderdeel van zijn enige middel in hogere voorziening stelt het Koninkrijk België dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de rechtspraak van het EHRM niet toe te passen bij de beoordeling of de Belgische autoriteiten nalatig zijn geweest door niet alle mogelijke nationale rechtsmiddelen uit te putten. ( 20 )
60.
In het bijzonder stelt het Koninkrijk België dat het EHRM in zijn rechtspraak de specifieke en verplichte rol van de advocaat bij het Hof van Cassatie heeft erkend: volgens deze rechtspraak kan een verzoeker worden geacht alle mogelijke stappen te hebben genomen om alle nationale rechtsmiddelen uit te putten, zelfs in omstandigheden waarin deze verzoeker geen cassatieberoep had ingesteld wanneer cassatieberoep instellen zou hebben ingedruist tegen het negatieve advies van de advocaat bij het Hof van Cassatie.
61.
De Commissie betoogt dat het eerste onderdeel van het enige middel in hogere voorziening niet-ontvankelijk is, omdat het argument betreffende de rechtspraak van het EHRM niet voor het Gerecht aan de orde is gesteld. In elk geval is de Commissie van mening dat het eerste onderdeel van het enige middel in hogere voorziening ongegrond is, aangezien de rechtspraak van het EHRM in deze context in wezen niet relevant is.
62.
Om te beginnen wil ik kort ingaan op de ontvankelijkheidsvraag die door de Commissie aan de orde wordt gesteld en vervolgens onderzoek ik het eerste onderdeel van het enige middel in hogere voorziening ten gronde.
2. Beoordeling
63.
In het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat het ongebruikelijk, doch mogelijk was dat een verzoeker, ondanks het negatieve advies van de advocaat bij het Hof van Cassatie, beroep instelt bij het Hof van Cassatie. Het Gerecht heeft op basis daarvan geoordeeld dat de Belgische autoriteiten niet alle nationale rechtsmiddelen hadden uitgeput en bijgevolg niet voldoende zorgvuldigheid hebben betracht. ( 21 )
a) Ontvankelijkheid: nieuwe argumenten mogen worden aangevoerd zolang het voorwerp van het geding hetzelfde blijft
64.
Wat de ontvankelijkheid van het eerste onderdeel van het enige middel in hogere voorziening betreft, zij om te beginnen eraan herinnerd dat nieuwe middelen in de regel niet zijn toegestaan in hogere voorziening. ( 22 )
65.
Voor het Gerecht heeft het Koninkrijk België aangevoerd dat het alle mogelijke nationale rechtsmiddelen had uitgeput. Deze lidstaat heeft voor het Gerecht uitvoerig uitgelegd waarom, enerzijds, beroep bij het Hof van Cassatie niet kan worden beschouwd als een derde aanleg en, anderzijds, het in de praktijk onmogelijk was om bij dat hof met succes beroep in te stellen wanneer de geraadpleegde advocaat een negatief advies had gegeven over de kansen van een goede afloop van een beroep bij het Hof van Cassatie. Het Koninkrijk België heeft echter niet specifiek gesteld dat het Gerecht de rechtspraak van het EHRM had moeten toepassen om vast te stellen dat het alle mogelijke nationale rechtsmiddelen had uitgeput en niet nalatig was geweest bij de terugvordering van de verloren gegane bedragen.
66.
Zoals de Commissie opmerkt, klopt het dus dat de relevantie van de rechtspraak van het EHRM voor de uitlegging van artikel 32, lid 8, onder a), van verordening nr. 1290/2005 in eerste aanleg niet is besproken.
67.
Het Hof hanteert echter geen strikte norm voor de ontvankelijkheid van nieuwe argumenten. Van belang is veeleer dat het voorwerp van het geding in eerste aanleg niet wordt gewijzigd in hogere voorziening.
68.
In het bijzonder, en zoals het Hof heeft geoordeeld, volgt uit artikel 58 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, gelezen in samenhang met artikel 113, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat het in het kader van een hogere voorziening de rekwirant vrijstaat elk relevant argument aan te voeren onder het enkele voorbehoud dat in hogere voorziening het voorwerp van het geding voor het Gerecht niet wordt gewijzigd. ( 23 )
69.
Anders dan de Commissie met haar middel van niet-ontvankelijkheid impliceert, bestaat er geen verplichting dat elk in hogere voorziening aangevoerd argument vooraf in eerste aanleg is behandeld. In plaats daarvan heeft het Hof dienaangaande benadrukt dat een dergelijke beperking met betrekking tot de argumenten die een rekwirant in hogere voorziening mag aanvoeren, niet kan worden aanvaard, omdat daardoor de hogere voorziening voor een belangrijk deel aan betekenis zou verliezen. ( 24 )
70.
Het eerste onderdeel van het enige middel in hogere voorziening verandert niets aan het voorwerp van het geding voor het Gerecht. Met het argument betreffende de relevantie van de rechtspraak van het EHRM wordt veeleer beoogd op te komen tegen de wijze waarop het Gerecht artikel 32, lid 8, onder a), van verordening nr. 1290/2005 heeft uitgelegd en toegepast.
71.
Het betoog van de Commissie betreffende de niet-ontvankelijkheid van het eerste onderdeel van het enige middel in hogere voorziening dient derhalve te worden afgewezen.
b) Ten gronde: de rechtspraak van het EHRM inzake de ontvankelijkheid is niet relevant in de context van de onderhavige zaak
72.
De rechtspraak van het EHRM waarnaar het Koninkrijk België verwijst, heeft betrekking op de ontvankelijkheid van zaken die bij het EHRM aanhangig zijn gemaakt. Overeenkomstig artikel 35, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) kan het EHRM een zaak pas in behandeling nemen nadat de verzoeker alle (gewone) nationale rechtsmiddelen heeft uitgeput. ( 25 )
73.
Zoals het Koninkrijk België opmerkt, is het natuurlijk zo dat de grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het EVRM, als algemene beginselen deel uitmaken van het recht van de Unie. ( 26 ) Overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) is het eveneens zo dat voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde zijn als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Dienovereenkomstig moet, in voorkomend geval, rekening worden gehouden met de rechtspraak van het EHRM bij de uitlegging van de bepalingen van het Unierecht, en met name van de corresponderende bepalingen van het Handvest.
74.
Zoals reeds is aangegeven, heeft de door het Koninkrijk België genoemde rechtspraak echter geen betrekking op de rechten die in het Handvest zijn opgenomen of, meer in het algemeen, op de bescherming van de rechten en vrijheden die in het EVRM zijn vastgelegd, maar op het vereiste dat een verzoeker alle nationale rechtsmiddelen heeft uitgeput alvorens de zaak bij het EHRM aanhangig te maken.
75.
Dat vereiste heeft niets van doen met de in artikel 9, lid 1, onder a), van verordening nr. 1290/2005 neergelegde verplichting voor de lidstaten om alle maatregelen vast te stellen die nodig zijn om te zorgen voor terugvordering van door onregelmatigheden verloren gegane bedragen. Evenmin heeft dat vereiste iets uit te staan met de wijze waarop het begrip nalatigheid moet worden opgevat met het oog op de uitlegging van artikel 32, lid 8, onder a), van verordening nr. 1290/2005.
76.
Het vereiste dat een verzoeker alle nationale rechtsmiddelen heeft uitgeput, heeft tot doel dat de nationale rechtsmacht tegen schendingen kan optreden voordat de zaak bij het EHRM aanhangig wordt gemaakt. ( 27 ) De verplichting om alle maatregelen vast te stellen die nodig zijn om verloren gegane bedragen terug te vorderen, is daarentegen bedoeld om ervoor te zorgen dat de Uniemiddelen adequaat worden beschermd en geen onverschuldigde betalingen worden verricht.
77.
Daarom is het nauwelijks staande te houden dat het Gerecht blijk zou hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door geen rekening te houden met de rechtspraak van het EHRM bij de uitlegging van artikel 32, lid 8, onder a), van verordening nr. 1290/2005, aangezien die bepaling in wezen de bescherming van de financiële belangen van de Unie beoogt.
78.
Zelfs in de veronderstelling dat artikel 32, lid 8, onder a), van verordening nr. 1290/2005 in het licht van die rechtspraak moet worden uitgelegd, dan nog zijn de daaruit te deduceren leidraden beperkt.
79.
Deze rechtspraak bevat geen enkele aanwijzing dat een verzoeker in de regel niet verplicht is om bij het Hof van Cassatie cassatieberoep in te stellen, ondanks het feit dat het EHRM in bepaalde feitelijke omstandigheden een vordering niet niet-ontvankelijk heeft verklaard hoewel geen beroep bij het Hof van Cassatie was ingesteld. ( 28 ) Zoals het EHRM zelf heeft uitgelegd, moet de „uitputtingsregel” veeleer flexibel en zonder overdreven formalisme worden toegepast. Bij de beoordeling van de vraag of dat beginsel is geëerbiedigd, is het van belang dat terdege rekening wordt gehouden met de bijzondere omstandigheden van elke afzonderlijke zaak. ( 29 )
80.
Gelet op voorgaande overwegingen moet het eerste onderdeel van het enige middel in hogere voorziening ongegrond worden verklaard.
C. Tweede onderdeel van het enige middel in hogere voorziening: het vereiste van zorgvuldigheid bij de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen
1. Argumenten van partijen
81.
Met het tweede onderdeel van zijn enige middel in hogere voorziening stelt het Koninkrijk België, anders dan het Gerecht heeft geoordeeld ( 30 ), wel degelijk de nodige zorgvuldigheid aan de dag te hebben gelegd bij de terugvordering van de betrokken bedragen. Volgens het Koninkrijk België heeft het Gerecht de handelwijze van de Belgische autoriteiten met betrekking tot het besluit om tegen het arrest van 3 mei 2012 geen beroep in te stellen bij het Hof van Cassatie niet correct beoordeeld: hoewel het theoretisch mogelijk was om beroep in te stellen, was het voor de Belgische autoriteiten in de praktijk onmogelijk om dat met succes te doen. Het Koninkrijk België verwijt het Gerecht ook de rol van de advocaat bij het Hof van Cassatie in het Belgische rechtsstelsel niet naar behoren in aanmerking te hebben genomen. Het Koninkrijk België handhaaft zijn standpunt dat de Belgische autoriteiten, ondanks het feit dat ze geen beroep hebben ingesteld, voldoende zorgvuldigheid hebben betracht, aangezien het buitensporig en ondoelmatig zou zijn om te eisen dat stelselmatig beroep wordt ingesteld, ook al zou dat onvermijdelijk falen.
82.
De Commissie stelt dat de argumenten van het Koninkrijk België elkaar tegenspreken: het was ofwel onmogelijk, ofwel mogelijk om beroep in te stellen, maar het kan logischerwijs niet beide het geval zijn. Bovendien betoogt de Commissie dat de lidstaten, door zich te beroepen op nationale procedureregels, de doeltreffendheid van de procedure van artikel 267 VWEU niet in gevaar mogen brengen, in casu de verplichting voor de in laatste aanleg rechtsprekende rechterlijke instanties van de lidstaten om een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen bij het Hof.
2. Beoordeling
83.
In het bestreden arrest heeft het Gerecht om te beginnen erop gewezen dat, om vast te stellen of de Commissie terecht van mening was dat het achterwege blijven van invordering van de betrokken bedragen het gevolg was van een aan het BIRB te wijten nalatigheid in de zin van artikel 32, lid 8, onder a), van verordening nr. 1290/2005, moest worden beoordeeld of, gelet op de omstandigheden van de zaak, het besluit om geen beroep in te stellen tegen het arrest van 3 mei 2012 een aan het BIRB te wijten onregelmatigheid of nalatigheid in de zin van die bepaling vormde.
84.
In dit verband heeft het Gerecht een aantal vaststellingen gedaan.
85.
In de eerste plaats heeft het Gerecht vastgesteld dat, ondanks een negatief advies van een advocaat bij het Hof van Cassatie, toch beroep kan worden ingesteld bij dat Hof, ook al gebeurt dit slechts uitzonderlijk. ( 31 ) In de tweede plaats heeft het Koninkrijk België, door geen beroep in te stellen, het Hof van Cassatie belet om een verzoek voor te leggen om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de desbetreffende bepalingen van verordening nr. 1290/2005 – een verzoek dat door de cour d’appel de Bruxelles werd afgewezen. ( 32 )
86.
Op basis van deze overwegingen heeft het Gerecht vastgesteld dat het Koninkrijk België, door tegen het arrest van 3 mei 2012 geen beroep in te stellen bij het Hof van Cassatie, niet alle te zijner beschikking staande maatregelen heeft genomen en bijgevolg niet voldoende zorgvuldigheid heeft betracht bij de terugvordering van de betrokken bedragen. Op grond daarvan is het Gerecht tot de slotsom gekomen dat het achterwege blijven van invordering van de betrokken bedragen het gevolg is van nalatigheid van het Koninkrijk België. ( 33 )
87.
In het bestreden arrest heeft het Gerecht een strikte benadering gehanteerd bij de vaststelling van nalatigheid die te wijten is aan de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 32, lid 8, onder a), van verordening nr. 1290/2005. De reden hiervoor is dat het, zonder een gedegen beoordeling van de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak, uit het gegeven dat geen beroep bij het Hof van Cassatie is ingesteld (in omstandigheden waarin een dergelijk beroep niet onmogelijk was) heeft afgeleid dat het BIRB nalatig heeft gehandeld in zijn poging om de betrokken bedragen terug te vorderen.
88.
Hieronder zal ik eerst uitleggen waarom de lidstaten een aanzienlijke vrijheid behouden bij de keuze van de maatregelen die moeten worden genomen om de financiële belangen van de Unie te beschermen. Vervolgens zal ik uitleggen waarom de vaststelling van een aan een lidstaat te wijten nalatigheid moet zijn gebaseerd op een beoordeling van de bijzondere omstandigheden van betrokken zaak.
a) Lidstaten behouden de vrijheid de meest geschikte maatregelen te kiezen om de financiële belangen van de Unie te beschermen
89.
Zoals hierboven is uiteengezet, hebben de lidstaten op grond van verordening nr. 1290/2005 een verregaande verplichting om de financiële belangen van de Unie te beschermen. Dat blijkt met name uit artikel 9, lid 1, onder a), van de verordening, waarin is bepaald dat de lidstaten alle maatregelen moeten vaststellen die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen. In zijn rechtspraak heeft het Hof geoordeeld dat dit vereiste een specifieke uitdrukking is van de algemene verplichting tot loyale samenwerking die op grond van het huidige artikel 4, lid 3, VWEU aan de lidstaten wordt opgelegd. ( 34 )
90.
Zoals het Hof heeft benadrukt, wordt de nationale autoriteiten echter de vrije keuze gelaten welke maatregelen huns inziens geschikt zijn voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie. ( 35 ) Dat is niet alleen in overeenstemming met de autonome rol die de lidstaten spelen bij de uitvoering van taken in het kader van het ELGF, maar ook in overeenstemming met de bewoordingen van artikel 9, lid 1, onder a), van verordening nr. 1290/2005: de vaststelling van maatregelen „die nodig zijn” impliceert immers dat de lidstaat in zekere mate zelf oordeelt welke maatregelen het meest geschikt zijn voor de situatie in kwestie.
91.
De vrijheid die de lidstaten aldus genieten bij de terugvordering, wordt enerzijds verklaard door het feit dat de maatregelen die moeten worden genomen om onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen, sterk kunnen verschillen. Dat is zeker de reden waarom in verordening nr. 1290/2005 geen gedetailleerde regels zijn vastgelegd met betrekking tot de terugvorderingsmaatregelen die de lidstaten moeten nemen.
92.
Anderzijds, en misschien nog wel belangrijker, wordt die vrijheid verklaard door de centrale rol die de lidstaten spelen in het systeem dat is opgezet door verordening nr. 1290/2005. Zoals hierboven reeds is opgemerkt, spelen de lidstaten in het kader van verordening nr. 1290/2005 de centrale rol in de landbouwfinancieringsregeling van de Unie. Ten eerste zijn de erkende betaalorganen in de lidstaten verantwoordelijk voor het verrichten van betalingen aan de begunstigden en het controleren van hun subsidiabiliteit. De aldus door de lidstaten gedane uitgaven worden vervolgens door de Commissie uit de Uniebegroting vergoed. ( 36 ) Ten tweede moeten de lidstaten ook nagaan of de steun correct is uitbetaald, onregelmatigheden voorkomen en vervolgen, en bedragen terugvorderen die verloren zijn gegaan als gevolg van onregelmatigheden of nalatigheid op hun respectieve grondgebied. In die zin wordt het toezicht op het gebruik van de financiële middelen van de Unie „stroomafwaarts uitbesteed” van de instellingen van de Unie naar de nationale autoriteiten. ( 37 )
93.
Vanuit het oogpunt van geografische nabijheid en deugdelijk gebruik van overheidsmiddelen zijn de nationale autoriteiten zeker het best geplaatst om de nodige controles uit te voeren, onregelmatigheden te vervolgen en, in voorkomend geval, maatregelen te nemen om door onregelmatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen. In de specifieke context van de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen bevinden deze autoriteiten zich ook in de beste positie om te beoordelen welke maatregelen het meest waarschijnlijk tot een succesvol resultaat zullen leiden.
94.
Niettemin moet worden benadrukt dat de door de lidstaten behouden vrijheid wordt begrensd door de verplichting tot loyale samenwerking uit hoofde waarvan de lidstaten gedurende de gehele terugvorderingsprocedure zorgvuldigheid moeten betrachten. ( 38 ) Zoals het Gerecht volgens mij terecht heeft geoordeeld in het bestreden arrest, houdt deze verplichting in dat de lidstaten tijdig alle pogingen in het werk stellen om de betrokken bedragen terug te vorderen door gebruik te maken van alle beschikbare middelen om de doelstelling van bescherming van de financiële belangen van de Unie te bereiken. ( 39 ) Anders moet een lidstaat worden geacht zijn algemene zorgvuldigheidsverplichting niet te zijn nagekomen.
95.
Maar volgt uit deze verplichting dat er een algemeen vereiste bestaat dat een lidstaat alle nationale rechtsmiddelen uitput wanneer hij onverschuldigd betaalde restituties bij uitvoer tracht terug te vorderen?
96.
Het Gerecht is kennelijk die mening toegedaan. In het bestreden arrest heeft het in wezen geoordeeld dat het Koninkrijk België bij de terugvordering van de betrokken bedragen geen gebruik heeft gemaakt van alle maatregelen die te zijner beschikking stonden, aangezien het had besloten geen beroep in te stellen bij het Hof van Cassatie (ook al had het dat wel kunnen doen) en daardoor het Hof van Cassatie heeft belet prejudiciële vragen aan het Hof voor te leggen, en dat het achterwege blijven van invordering derhalve het gevolg was van nalatigheid die te wijten is aan deze lidstaat.
97.
Zoals hierna zal blijken, is het Gerecht tot deze slotsom gekomen zonder de omstandigheden van de onderhavige zaak naar behoren te onderzoeken. Wanneer geen dergelijke beoordeling wordt verricht, komt dit naar mijn mening neer op een onjuiste rechtsopvatting die het Hof ertoe zou moeten brengen het bestreden arrest te vernietigen.
b) De vaststelling van een aan een lidstaat te wijten nalatigheid moet zijn gebaseerd op een beoordeling van de bijzondere omstandigheden van de betrokken zaak
98.
Om te beginnen kan het nuttig zijn om een parallel te trekken tussen de in het bestreden arrest gehanteerde benadering en de benadering van het Hof met betrekking tot de verplichting van een lidstaat om onrechtmatige staatssteun terug te vorderen: ook in die context zijn de lidstaten verplicht „alle maatregelen” vast te stellen „die nodig zijn” om onrechtmatige staatssteun van de begunstigden terug te vorderen. Het niet-terugvorderen van onrechtmatige staatssteun kan alleen worden gerechtvaardigd wanneer terugvordering niet mogelijk was wegens „volstrekte onmogelijkheid” – een begrip dat door het Hof strikt wordt uitgelegd. ( 40 )
99.
In de context van staatssteun wordt de strikte benadering niet alleen verklaard door het feit dat de lidstaat zelf de onrechtmatige situatie heeft veroorzaakt door in strijd met artikel 107, lid 1, VWEU steun te verlenen, maar ook door de noodzaak om concurrentievervalsing als gevolg van onrechtmatig verleende steun weg te nemen.
100.
Ook in de onderhavige context kan een dergelijke strikte benadering met betrekking tot de verplichting tot terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen bepaalde voordelen bieden. Met name de stelselmatige verplichting voor de lidstaten om alle (gewone) nationale rechtsmiddelen uit te putten, zou de voorspelbaarheid zeker ten goede komen en zo het aantal geschillen tussen de Commissie en de lidstaten verminderen.
101.
Zoals uitgelegd, biedt het bij verordening nr. 1290/2005 opgezette systeem de lidstaten echter een aanzienlijke vrijheid bij de keuze van de meest geschikte maatregelen om onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen. De maatregelen die moeten worden vastgesteld om de financiële belangen van de Unie te beschermen, kunnen van geval tot geval verschillen. In dat opzicht en met name gezien het feit dat de lidstaten in de loop van een terugvorderingsprocedure met zeer uiteenlopende situaties te maken kunnen krijgen, zijn de nadelen van een strikte benadering naar mijn mening groter dan de hierboven beschreven voordelen.
102.
Zo kan een lidstaat gedeeltelijk succesvol zijn geweest voor een lagere rechter. In dergelijke omstandigheden kan een cassatieberoep, indien dit stelselmatig wordt vereist, de (ten minste gedeeltelijke) terugvordering in gevaar brengen. Het uitputten van alle beschikbare rechtsmiddelen is vanuit het oogpunt van de financiële belangen van de Unie dus mogelijk niet altijd de meest geschikte benadering.
103.
De situaties waarin invordering achterwege blijft als gevolg van nalatigheid die te wijten is aan een lidstaat, kunnen namelijk sterk uiteenlopen. Daarom heeft de Commissie ter terechtzitting specifiek benadrukt dat artikel 32, lid 8, onder a), van verordening nr. 1290/2005 volgens haar niet aldus mag worden uitgelegd dat het in het algemeen en ongeacht de specifieke omstandigheden van de zaak vereist dat de autoriteiten van de lidstaten stelselmatig alle beschikbare nationale rechtsmiddelen uitputten. De Commissie heeft veeleer benadrukt dat het besluit van het BIRB om tegen het arrest van 3 mei 2012 geen beroep in te stellen bij het Hof van Cassatie, in de zeer specifieke omstandigheden van deze zaak neerkomt op een aan het Koninkrijk België te wijten nalatigheid in de zin van die bepaling.
104.
Ik ben het met de Commissie eens dat het niet mogelijk is om in abstracto te bepalen of er bij de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen op grond van verordening nr. 1290/2005 sprake is van een verzuim dat neerkomt op niet-nakoming van de verplichtingen van de lidstaten in het kader van het ELGF. Daarom is een beoordeling van alle relevante omstandigheden naar mijn mening noodzakelijk om vast te stellen of er sprake is van nalatigheid in de zin van artikel 32, lid 8, onder a), van verordening nr. 1290/2005.
105.
Dergelijke omstandigheden kunnen onder meer zien op de beschikbare en de genomen terugvorderingsmaatregelen, de uitkomst van de procedures bij verschillende rechters, de kosten van de terugvorderingsprocedures, de vooruitzichten op een gunstige afloop van deze procedures en de omvang van de terug te vorderen bedragen in verhouding tot de kosten van een cassatieberoep.
106.
In dit verband merk ik op dat, voor zover uit het dossier van de zaak kan worden opgemaakt, het litigieuze besluit (waarvan het Koninkrijk België bij het Gerecht om nietigverklaring heeft verzocht) was gebaseerd op de vaststelling van de Commissie dat het BIRB in de bijzondere omstandigheden van deze zaak nalatig had gehandeld door geen beroep in te stellen bij het Hof van Cassatie.
107.
Het lijkt mij inderdaad zo dat het in omstandigheden waarin terugvorderingsmaatregelen zijn genomen, geenszins een kwestie van optellen en aftrekken is om te bepalen of een besluit om geen cassatieberoep in te stellen, kan worden beschouwd als een verzuim dat neerkomt op nalatigheid. In plaats daarvan moet rekening worden gehouden met een reeks relevante omstandigheden. Dit is met name het geval vanwege de vrijheid die de lidstaten behouden bij de keuze van de meest geschikte maatregelen om onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen op grond van verordening nr. 1290/2005, een verordening die geen gedetailleerde regels voor de terugvordering van ten onrechte verrichte betalingen bevat. Met andere woorden, nalatigheid kan niet zonder meer worden verondersteld omdat er geen beroep bij het Hof van Cassatie is ingesteld. Naar mijn mening is een besluit om geen cassatieberoep in te stellen na jaren van mislukte rechtszaken heel anders dan bijvoorbeeld een besluit om helemaal geen terugvorderingsmaatregelen te nemen of niet-uitvoering van controles uit hoofde van de desbetreffende sectorale voorschriften met betrekking tot de subsidiabiliteit van aanvragers – verzuimen die aantoonbaar niet-nakoming zouden uitmaken van de verplichtingen van de lidstaten in het kader van het ELGF.
108.
Ondanks het feit dat het Gerecht van meet af aan de noodzaak van een beoordeling van de bijzonderheden van de zaak heeft erkend ( 41 ), heeft het zich niet over een aantal relevante kwesties gebogen.
109.
Het heeft bij de vaststelling van nalatigheid met name de volgende omstandigheden niet in aanmerking genomen: 1) het feit dat Saint-Louis Sucre de vordering van het BIRB voor twee rechters met succes heeft betwist; 2) het vooruitzicht dat het BIRB in cassatieberoep zou slagen, met name in het licht van de centrale rol van de advocaat bij het Hof van Cassatie in een procedure voor dat hof; 3) de relevantie van de vragen waarvoor het BIRB de cour d’appel de Bruxelles verzocht om een prejudiciële verwijzing naar het Hof, de redenen waarom die rechter niet tot een dergelijke verwijzing heeft besloten en de daaropvolgende analyse van de rechtspraak van het Hof door de advocaat bij het Hof van Cassatie ( 42 ), en tot slot 4) de hoogte van het terug te vorderen bedrag in verhouding tot de kosten van een cassatieberoep, met inbegrip van de noodzaak om rente te betalen in geval van een negatieve beslissing in laatste aanleg.
110.
Dat brengt mij bij de doeltreffendheid van de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU, een argument dat door de Commissie nadrukkelijk naar voren is gebracht en door het Gerecht in het bestreden arrest is onderschreven. ( 43 )
111.
De Commissie is van mening dat het Koninkrijk België, door tegen het arrest van 3 mei 2012 geen beroep in te stellen bij het Hof van Cassatie, het voor dat hof feitelijk onmogelijk heeft gemaakt om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken. Het gedrag van het BIRB heeft aldus de doeltreffendheid van de procedure van artikel 267 VWEU in het gedrang gebracht. Ik begrijp dat de Commissie van mening is dat deze omstandigheid alleen al voldoende was om aan te tonen dat er in dit geval sprake was van nalatigheid. Dit standpunt lijkt door het Gerecht te worden gedeeld. ( 44 )
112.
Het klopt natuurlijk dat het Hof van Cassatie niet om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van relevante kwesties van het Unierecht kan verzoeken als er überhaupt geen beroep bij dat hof wordt ingesteld. Deze omstandigheid doet mijns inziens echter niets af aan de noodzaak om alle relevante omstandigheden te beoordelen teneinde te bepalen of de handelwijze van de betrokken nationale autoriteiten, en hier in het bijzonder het besluit van het BIRB om geen beroep in te stellen na het negatieve advies van de advocate bij het Hof van Cassatie die het had geraadpleegd, neerkomt op nalatigheid.
113.
Op basis van de informatie waarover het Hof beschikt, is het, gelet op de bijzondere omstandigheden van de zaak, niet voor de hand liggend dat indien het BIRB beroep had ingesteld, het Hof van Cassatie prejudiciële vragen aan het Hof zou hebben voorgelegd. Belangrijker nog is dat het op basis van die informatie niet mogelijk is te beoordelen in hoeverre een dergelijke prejudiciële verwijzing van invloed zou zijn geweest op de uitkomst van de zaak. ( 45 )
114.
Weliswaar dragen de lidstaten, en bij uitbreiding de autoriteiten van de lidstaten, ongetwijfeld een bijzondere verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat hun optreden geen belemmering vormt voor de goede werking van de bij artikel 267 VWEU ingestelde regeling, niettemin moet worden benadrukt dat de Commissie op grond van artikel 32, lid 8, onder a), van verordening nr. 1290/2005 alleen bedragen aan financiering door de Unie kan onttrekken als er sprake is van een onregelmatigheid of nalatigheid die te wijten is aan de administratieve autoriteiten of andere overheidsdiensten van de lidstaat.
115.
Voor de toepassing van deze bepaling moet dus worden vastgesteld dat de administratieve autoriteiten van de lidstaten nalatig hebben gehandeld (of aan de oorsprong liggen van een onregelmatigheid). Ondanks de in het vorige punt genoemde bijzondere verantwoordelijkheid van de lidstaten en de fundamentele rol van artikel 267 VWEU voor het rechtsstelsel van de Unie, kan nalatigheid naar mijn mening niet in abstracto worden vastgesteld op basis van de veronderstelling dat indien beroep was ingesteld, het Hof van Cassatie, als rechter van laatste aanleg, het Hof een prejudiciële vraag zou hebben voorgelegd. Met andere woorden, los van het feit of het Gerecht al dan niet juist heeft geoordeeld, kan niet tot de vaststelling worden gekomen of de autoriteiten van lidstaten nalatig zijn geweest, zonder naar behoren rekening te houden met de bijzondere omstandigheden van de zaak. Deze omstandigheden omvatten onder meer de redenen waarom het BIRB, een partij bij de nationale procedure, heeft besloten geen cassatieberoep in te stellen.
116.
Zoals reeds is aangegeven, ontbreekt een dergelijke beoordeling in het bestreden arrest.
117.
Tot slot wil ik nog een laatste opmerking maken over de uitlegging die in het bestreden arrest is gegeven aan artikel 32, lid 8, onder a), van verordening nr. 1290/2005. Hoewel dit punt in deze hogere voorziening niet specifiek aan de orde is gesteld, wil ik opmerken dat het Gerecht, na te hebben vastgesteld dat het Koninkrijk België niet voldoende zorgvuldigheid had betracht, zonder meer ervan is uitgegaan dat het achterwege blijven van invordering het gevolg was van nalatigheid die te wijten is aan het Koninkrijk België.
118.
Benadrukt zij dat artikel 32, lid 8, onder a), van verordening nr. 1290/2005 bepaalt dat het achterwege blijven van invordering het gevolg moet zijn van nalatig gedrag. Het verband tussen het achterwege blijven van invordering en nalatigheid lijkt mij derhalve niet aannemelijk en moet dus naar behoren worden vastgesteld op basis van een beoordeling van de omstandigheden van de zaak. Deze beoordeling heeft het Gerecht niet gemaakt.
119.
Op basis van het voorgaande kom ik tot de conclusie dat, aangezien de in het bestreden arrest gemaakte beoordeling inzake nalatigheid ontoereikend is, het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat het achterwege blijven van invordering van de betrokken bedragen het gevolg is van nalatigheid die te wijten is aan het BIRB en dus aan het Koninkrijk België in de zin van artikel 32, lid 8, van verordening nr. 1290/2005. Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het enige middel worden aanvaard.
VI. Gevolgen van de beoordeling
120.
Ik heb geconcludeerd dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat het achterwege blijven van invordering het gevolg is van nalatigheid die te wijten is aan het BIRB en dus aan het Koninkrijk België in de zin van artikel 32, lid 8, van verordening nr. 1290/2005. De reden hiervoor is dat het Gerecht de vaststelling van nalatigheid niet heeft gebaseerd op een gedegen beoordeling van de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak.
121.
Volgens artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie vernietigt het Hof de beslissing van het Gerecht indien de hogere voorziening gegrond is. Het Hof kan de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is. Het kan de zaak ook naar het Gerecht terugverwijzen.
122.
Ik ben tot de conclusie gekomen dat het tweede onderdeel van het enige middel in hogere voorziening moet worden aanvaard. Derhalve dient het bestreden arrest te worden vernietigd.
123.
Gelet op de aard van de onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht ben ik van mening dat deze zaak niet in staat van wijzen is. Een beslissing ten gronde zou immers vereisen dat het Hof alle relevante omstandigheden onderzoekt om te beoordelen of het besluit om tegen het arrest van 3 mei 2012 geen beroep in te stellen bij het Hof van Cassatie een nalatigheid vormt die te wijten is aan het Koninkrijk België. Dit zou een beoordeling van de feiten impliceren, waartoe het Gerecht beter in staat is.
124.
Ik geef het Hof derhalve in overweging de zaak voor een hernieuwd onderzoek terug te verwijzen naar het Gerecht.
VII. Conclusie
125.
Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
–
het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 20 juli 2017, België/Commissie (T‑287/16), te vernietigen;
–
de zaak naar het Gerecht terug te verwijzen, en
–
de beslissing over de kosten aan te houden.
( 1 ) Oorspronkelijke taal: Engels.
( 2 ) T‑287/16, niet gepubliceerd, EU:T:2017:531 (hierna: „bestreden arrest”).
( 3 ) Besluit van 17 maart 2016 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2016, L 75, blz. 16; hierna: „litigieus besluit”).
( 4 ) Verordening van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 2005, L 209, blz. 1). Deze verordening is niet meer van kracht. Zij is vervangen door verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549; met rectificatie in PB 2016, L 130, blz. 6).
( 5 ) Verordening van 4 maart 1991 betreffende onregelmatigheden in het kader van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en terugvordering van bedragen die in dat kader onverschuldigd zijn betaald, alsmede de organisatie van een informatiesysteem op dit gebied en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 283/72 (PB 1991, L 67, blz. 11).
( 6 ) Uitvoeringsbesluit C(2016) 1543 final van de Commissie van 17 maart 2016 inzake de goedkeuring van de rekeningen van bepaalde betaalorganen in België en Duitsland betreffende de door het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) gefinancierde uitgaven over begrotingsjaar 2012.
( 7 ) Referentie CEB/2013/003BE.
( 8 ) Verordening van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1290/2005 (PB 2006, L 171, blz. 90).
( 9 ) Punt 56 van het bestreden arrest.
( 10 ) Punten 55‑57 en 62 van het bestreden arrest.
( 11 ) Verordening nr. 25 inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1962, 30, blz. 991).
( 12 ) Overwegingen 1 en 2 van verordening nr. 1290/2005.
( 13 ) Artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 1290/2005.
( 14 ) Zie met name overweging 25 van verordening nr. 1290/2005.
( 15 ) Zie, voor een bespreking van de werkingssfeer van artikel 8, lid 2, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1970, L 94, blz. 13), een voorloper van artikel 32, lid 8, onder a), van verordening nr. 1290/2005, de conclusie van advocaat-generaal Capotorti in de zaak Nederland/Commissie (11/76, niet gepubliceerd, EU:C:1978:220, blz. 290 e.v.).
( 16 ) Wat fraude in deze sector en suboptimale terugvorderingspercentages betreft, zie speciaal verslag nr. 3/2004 van de Rekenkamer over de terugvordering van onregelmatige betalingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (PB 2004, C 269, blz. 1), met name blz. 4‑9, en advies nr. 1/2005 van de Rekenkamer over het voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid [COM(2004) 489 def. van 14 juli 2004] (PB 2005, C 121, blz. 1), blz. 6 en 7.
( 17 ) Verordening van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten (PB 1987, L 351, blz. 1).
( 18 ) Punt 62 van het bestreden arrest.
( 19 ) Zie overwegingen 25‑27 van verordening nr. 1290/2005.
( 20 ) Punt 56 van het bestreden arrest.
( 21 ) Punt 56 van het bestreden arrest.
( 22 ) Volgens artikel 127, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof mogen in de loop van het geding geen nieuwe middelen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Zie ook arrest van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie (C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punt 126 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
( 23 ) Arrest van 18 januari 2007, PKK en KNK/Raad (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, punt 66).
( 24 ) Ibidem.
( 25 ) Zie voor de ratio van die regel bijvoorbeeld arrest van het EHRM van 26 oktober 2000, Kudła tegen Polen [Grote kamer] (CE:ECHR:2000:1026JUD003021096, § 152).
( 26 ) Zie artikel 6, lid 3, VEU. Zie ook advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014 (EU:C:2014:2454, punt 179 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
( 27 ) Arrest van het EHRM van 28 juli 1999, Selmouni tegen Frankrijk, (CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, § 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
( 28 ) Zie arresten van het EHRM van 5 maart 2013, Chapman tegen België (CE:ECHR:2013:0305DEC003961906, § 32), en 6 november 1980, Van Oosterwijck tegen België (CE:ECHR:1980:1106JUD000765476, §§ 36‑40).
( 29 ) Zie met name arrest van het EHRM van 18 december 1996, Aksoy tegen Turkije, (CE:ECHR:1996:1218JUD002198793, §§ 52 en 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
( 30 ) Punten 55‑57 en 62 van het bestreden arrest.
( 31 ) Punt 56 van het bestreden arrest.
( 32 ) Punt 57 van het bestreden arrest.
( 33 ) Punt 62 van het bestreden arrest.
( 34 ) Arresten van 11 oktober 1990, Italië/Commissie (C‑34/89, EU:C:1990:353, punt 12); 21 februari 1991, Duitsland/Commissie (C‑28/89, EU:C:1991:67, punt 31), en 21 januari 1999, Duitsland/Commissie (C‑54/95, EU:C:1999:11, punt 66).
( 35 ) Arrest van 21 januari 1999, Duitsland/Commissie (C‑54/95, EU:C:1999:11, punt 96).
( 36 ) Overwegingen 9 en 10 van verordening nr. 1290/2005.
( 37 ) Zie (geraadpleegd op 4 september 2018).
( 38 ) Zie de aangehaalde rechtspraak in voetnoot 34 hierboven.
( 39 ) Punt 61 van het bestreden arrest.
( 40 ) Zie bijvoorbeeld arrest van 26 juni 2003, Commissie/Spanje (C‑404/00, EU:C:2003:373, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
( 41 ) Punt 55 van het bestreden arrest.
( 42 ) Uit het dossier van deze zaak blijkt dat de advocate bij het Hof van Cassatie die het BIRB heeft geraadpleegd, in haar advies de rechtspraak van het Hof zeer gedetailleerd heeft geanalyseerd.
( 43 ) Punten 57 en 59 van het bestreden arrest.
( 44 ) Punten 57, 59 en 62 van het bestreden arrest.
( 45 ) Hierbij moet uiteraard rekening worden gehouden met het beginsel dat is uiteengezet in het arrest van 4 juni 2002, Lyckeskog (C‑99/00, EU:C:2002:329, punt 18). Volgens dat beginsel kan een nationale rechter in laatste aanleg in bepaalde omstandigheden verplicht zijn om reeds in het stadium van het onderzoek van de ontvankelijkheid van de bij hem aanhangig gemaakte zaak om een prejudiciële beslissing te verzoeken.