UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
7 päivänä kesäkuuta 2018 ( *1 )
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Direktiivi 2001/42/EY – 2 artiklan a alakohta – Suunnitelmien ja ohjelmien käsite – 3 artikla – Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi – Kiinteistöjärjestelyalue – Mahdollisuus kaavamääräyksistä poikkeamiseen – Suunnitelmien ja ohjelmien muuttaminen
Asiassa C-160/17,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Belgia) on esittänyt 2.2.2015 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 1.3.2017, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Raoul Thybaut,
Johnny De Coster ja
Frédéric Romain
vastaan
Région wallonne,
Commune d’Orp-Jauchen ja
Bodymat SA:n
osallistuessa asian käsittelyyn,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Ilešič sekä tuomarit A. Rosas, C. Toader (esittelevä tuomari), A. Prechal ja E. Jarašiūnas,
julkisasiamies: J. Kokott,
kirjaaja: hallintovirkamies V. Giacobbo-Peyronnel,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 30.11.2017 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Raoul Thybaut, edustajinaan B. Cambier, F. Hans ja J. Sambon, avocats,
–
Johnny De Coster ja Frédéric Romain, edustajinaan B. Cambier ja F. Hans, avocats,
–
Bodymat SA, edustajinaan F. Evrard, M. Scholasse ja F. Haumont, avocats,
–
Belgian hallitus, asiamiehinään M. Jacobs, L. Van den Broeck ja J. Van Holm, avustajanaan B. Hendrickx, avocate,
–
Tanskan hallitus, asiamiehenään J. Nymann-Lindegren,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään C. Hermes, F. Thiran ja C. Zadra,
kuultuaan julkisasiamiehen 25.1.2018 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY (EYVL 2001, L 197, s. 30) 2 artiklan a alakohdan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa Raoul Thybaut, Johnny De Coster ja Frédéric Romain ovat riitauttaneet Orp-Jauchen kunnan (Belgia) alueella sijaitsevan kiinteistöjärjestelyalueen rajaamisesta 3.5.2012 annetun Région wallonnen (Vallonian alue) aluehallituksen päätöksen (Moniteur belge 22.5.2012, s. 29488; jäljempänä riitautettu päätös).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3
Direktiivin 2001/42 neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Ympäristövaikutusten arviointi on tärkeä keino, jolla voidaan sisällyttää ympäristönäkökohtia tiettyjen sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien valmisteluun ja hyväksymiseen, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia jäsenvaltioissa, koska sillä varmistetaan, että tällaiset suunnitelmien ja ohjelmien toteuttamisen aiheuttamat vaikutukset otetaan huomioon niiden valmistelun kuluessa ja ennen niiden hyväksymistä.”
4
Direktiivin 2001/42 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Tavoitteet”, säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin tarkoituksena on taata korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja edistää ympäristönäkökohtien huomioon ottamista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä kestävän kehityksen edistämiseksi varmistamalla, että tietyistä suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ympäristöarviointi tämän direktiivin mukaisesti.”
5
Direktiivin 2001/42 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
a)
’suunnitelmilla ja ohjelmilla’ sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, mukaan lukien Euroopan [unionin] yhteisrahoittamat suunnitelmat ja ohjelmat, sekä niitä koskevia muutoksia
–
jotka kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy tai jotka viranomainen valmistelee kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä, ja
–
joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät;
b)
’ympäristöarvioinnilla’ 4–9 artiklan mukaista ympäristöselostuksen laatimista, kuulemisten järjestämistä, ympäristöselostuksen ja kuulemisten tulosten huomioon ottamista päätöksenteossa sekä päätöksestä tiedottamista;
– –”
6
Direktiivin 2001/42 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäljempänä 4–9 artiklan mukainen ympäristöarviointi on tehtävä 2–4 kohdassa tarkoitetuista suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
2. Jollei 3 kohdasta muuta johdu, ympäristöarviointi on tehtävä kaikista suunnitelmista ja ohjelmista,
a)
joita valmistellaan maa-, metsä- ja kalataloutta, energiaa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, kaavoitusta tai maankäyttöä varten ja joissa vahvistetaan puitteet [tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92/EU (EUVL 2012, L 26, s. 1)] liitteessä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille – –
3. Edellä 2 kohdassa tarkoitettujen sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien, joissa määritellään pienten alueiden käyttö paikallisella tasolla sekä 2 kohdassa tarkoitettujen suunnitelmien ja ohjelmien vähäisten muutosten osalta edellytetään ympäristöarviointia ainoastaan, jos jäsenvaltiot määrittelevät, että niillä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
– –”
7
Direktiivin 2001/42 5 artiklan otsikko on ”Ympäristöselostus”, ja sen 3 kohdassa täsmennetään seuraavaa:
”Muilta päätöksentekotasoilta tai [unionin] muun lainsäädännön kautta saatuja asiaan vaikuttavia tietoja suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutuksista voidaan käyttää liitteessä I tarkoitettujen tietojen antamiseen.”
8
Direktiivin 2001/42 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Kuuleminen”, säädetään seuraavaa:
”1. Suunnitelma- tai ohjelmaluonnos ja 5 artiklan mukaisesti laadittu ympäristöselostus on saatettava 3 kohdassa tarkoitettujen viranomaisten sekä yleisön saataville.
2. Jäljempänä 3 kohdassa tarkoitetuille viranomaisille ja 4 kohdassa tarkoitetulle yleisölle on annettava hyvissä ajoin todellinen mahdollisuus esittää asianmukaisen ajan kuluessa mielipiteensä suunnitelma- tai ohjelmaluonnoksesta sekä siihen liitetystä ympäristöselostuksesta ennen suunnitelman tai ohjelman hyväksymistä tai sitä koskevan lainsäädäntömenettelyn aloittamista.
3. Jäsenvaltioiden on nimettävä ne asiassa kuultavat viranomaiset, joita suunnitelmien ja ohjelmien toteuttamisesta aiheutuvat ympäristövaikutukset todennäköisesti koskevat sen vuoksi, että ne vastaavat erityisesti ympäristöasioista.
4. Jäsenvaltioiden on määritettävä 2 kohdan soveltamista varten yleisö, mukaan lukien yleisö, joihin tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluva päätöksenteko vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa tai joita se koskee, mukaan lukien asiaankuuluvat valtioista riippumattomat järjestöt, kuten ympäristönsuojelua edistävät tai muut kyseeseen tulevat järjestöt.
5. Jäsenvaltioiden on määriteltävä viranomaisille ja yleisölle tiedottamista ja näiden kuulemista koskevat yksityiskohtaiset järjestelyt.”
9
Direktiivin 2001/42 11 artiklan otsikko on ”Suhde [unionin] muuhun lainsäädäntöön”, ja sen 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin mukaisesti suoritetulla ympäristöarvioinnilla ei rajoiteta direktiivin [85/337] tai muiden [unionin] oikeuden mukaisten vaatimusten noudattamista.”
10
Direktiivin 2011/92 4 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on määritettävä direktiivin liitteessä II lueteltujen hankkeiden osalta, onko hanke arvioitava tämän direktiivin 5–10 artiklan mukaisesti. Mainitussa liitteessä olevassa 10 kohdassa, jonka otsikko on ”Perusrakennehankkeet”, lueteltujen hankkeiden joukossa on sen b alakohdassa mainittu ”kaupunkirakentaminen mukaan lukien ostoskeskusten ja paikoitusalueiden rakentaminen”.
Belgian oikeus
11
Maankäytön suunnittelua, yhdyskuntasuunnittelua, kulttuuriperintöä ja energiaa koskevan Vallonian alueen lain (code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme, du patrimoine et de l’énergie, jäljempänä Vallonian aluelaki) 1 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:”Maankäytön suunnittelu ja yhdyskuntasuunnittelu toteutetaan seuraavilla kaavoilla ja säännöillä:
1°
sektorikohtaiset yleiskaavat;
2°
kuntatason asemakaavat;
3°
kaupunkirakentamista koskevat aluetason säännöt;
4°
kaupunkirakentamista koskevat kunnalliset säännöt.”
12
Vallonian aluelain 127 §:ssä täsmennetään seuraavaa:
”1 §. – – [rakennus]luvan myöntää aluehallitus tai tehtävään määrätty virkamies
– –
8°
kun lupa koskee kiinteistöjärjestelyalueeseen kohdistuvia toimia ja rakennustöitä; aluehallitus vahvistaa alueen päätöksellään kunnanvaltuuston tai tehtävään määrätyn virkamiehen aloitteesta tai esityksestä; ellei kunnanvaltuusto ole itse esittänyt alueen vahvistamista, se antaa lausuntonsa 45 päivän kuluessa tehtävään määrätyn virkamiehen pyynnöstä; muussa tapauksessa lausunnon katsotaan olevan puoltava; jos lausunto on kielteinen, menettelyä ei jatketa; alue kattaa kaikki sellaiset kaupunkirakentamishankkeet kaupunkitoimintojen uudelleenmäärittelyä ja kehittämistä varten, jotka edellyttävät tie- ja katualueiden sekä yleisten alueiden perustamista, muuttamista, laajentamista tai poistamista tai ylittämistä; alueen rajaamishanke ja kaupunkirakentamishanketta koskeva ympäristövaikutusten arviointi on ensin julkaistava ja lautakuntaa, mikäli sellainen on perustettu, on ensin kuultava 4 §:n mukaisesti; kunnanvaltuusto antaa lausuntonsa 70 päivän kuluessa tehtävään määrätyn virkamiehen pyynnöstä; muussa tapauksessa lausunto katsotaan puoltavaksi; hankkeen toteuttamisen jälkeen tai kunnanvaltuuston taikka tehtävään määrätyn virkamiehen esityksestä aluehallitus kumoaa kiinteistöjärjestelyalueen tai muuttaa sitä; päätös, jolla alue vahvistetaan, sitä muutetaan tai se kumotaan, julkaistaan Moniteur belgessä [(Belgian virallinen lehti)]
– –
§3. Kunhan hakemus on ensin aluehallituksen edellyttämällä tavalla julkaistu ja sen osalta on toimitettu 4 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu pakollinen kuulemismenettely, silloin kun kyse on 1 §:n 1 momentin 1, 2, 4, 5, 7 ja 8 momentissa tarkoitetuista toimista ja rakennustöistä, jotka joko noudattavat maisemalinjoja, muotoavat niitä tai asettavat ne uudelleen, lupa voidaan myöntää sektorikohtaisesta yleiskaavasta, kuntakaavasta, kaupunkirakentamista koskevista kunnallisista säännöistä ja rakennuskaavasta poiketen.”
13
Vallonian aluelain 181 §:n 1 ja 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”Aluehallitus voi asetuksella säätää sellaisen kiinteän omaisuuden pakkolunastamisesta yleiseen tarpeeseen
– –
5°
joka sijaitsee kiinteistöjärjestelyalueella;
– –
Kiinteistöjärjestelyalueella voidaan soveltaa 58 §:n 3–6 momenttia siitä huolimatta, ettei kunnan yleiskaavaa ole vahvistettu.”
14
Vallonian aluelain 58 §:n 3–6 momentissa säädetään seuraavaa:
”Pakkolunastusviranomaisina toimivat alueet, maakunnat, kunnat, erilliset kuntayhteisöt, sellaiset kuntaliitot, joiden toimialana on maankäytön suunnittelu tai asumisen järjestäminen, ja laitokset ja elimet, jotka on lailla tai asetuksella valtuutettu pakkolunastuksiin yleisen edun mukaisen tarpeen toteuttamiseksi.
Silloin, kun suunnitellun pakkolunastuksen tarkoituksena on tietyn maa-alueen käytön järjestäminen kiinteistönmuodostukseen myönnettävää lupaa varten asumiseen tai liiketoimintaan tarkoitettujen rakennusten rakentamiseksi, sellaisten maa-alueiden omistaja tai omistajat, jotka omistavat yli puolet hankkeeseen sisällytettyjen alueiden pinta-alasta, voivat pakkolunastusviranomaisen vahvistamassa määräajassa ja vahvistamin edellytyksin vaatia, edellyttäen, että niillä on tarvittavat varat, kyseessä olevassa maankäyttöhankkeessa tarkoitettujen töiden suorittamista sekä tarvittavia uusia kiinteistö- ja kiinteistöjärjestelytoimia.
Vaatimus on oikeudenmenetyksen uhalla esitettävä kolmen kuukauden kuluessa sen päätöksen julkaisemisesta Moniteur belgessä [(Belgian virallinen lehti)], jolla pakkolunastussuunnitelma on hyväksytty.
Silloin, kun pakkolunastuksella pyritään järjestämään sellaisen alueen maankäyttö, joka on 49 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla osoitettu tiettyyn tarkoitukseen, alueen omistaja tai omistajat voivat edellä vahvistettujen edellytysten täyttyessä vaatia, että maankäyttöä koskevien rakennustöiden suorittaminen annetaan niiden tehtäväksi.”
Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymys
15
Vallonian alueen asunto-, liikenne- ja aluekehitysministeri vahvisti 27.4.2009 tekemällään päätöksellä kiinteistöjärjestelyalueen, joka koski Orp-Jauchen kuntaan kuuluvan kylän Orp-le-Petit’n keskustaa. Päätökseen kohdistettiin kolme valitusta, ja Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Belgia) kumosi sen 3.6.2010 antamallaan tuomiolla.
16
Päätöksen kumoamisen jälkeen Bodymat-niminen osakeyhtiö pani vireille uuden, kyseistä 40000 m2:n suuruista kiinteistöjärjestelyaluetta koskevan hankkeen. Yhtiö esitti, että Orp-le-Petit’n keskustassa sijaitsevat vanhat teollisuusrakennukset kunnostettaisiin rakennustarvike- ja elintarvikeliikkeestä sekä joistakin pienemmistä kauppaliikkeistä muodostuvaksi liikekeskukseksi, jonka yhteyteen rakennettaisiin asuntoja ja joka yhdistettäisiin olemassa olevaan yleiseen tieverkkoon ja pysäköintialueeseen uusilla tie- ja katualueilla.
17
Riitautetun päätöksen mukaan kiinteistöjärjestelyaluetta koskevaan hankkeeseen oli liitetty ympäristötekniikkaan erikoistuneen insinööritoimiston toteuttama ympäristövaikutusten arviointi.
18
Orp-Jauchen kunnanvaltuusto hyväksyi 22.12.2010 Orp-le-Petit’n keskustaa koskevan kiinteistöjärjestelyalueen ja toimitti kaikki sitä koskevat asiakirjat tehtävään määrätylle virkamiehelle kyseisen kiinteistöjärjestelyalueen vahvistamismenettelyn jatkamiseksi Vallonian aluelain 127 §:n 1 momentin 1 kohdan 8 alakohdan mukaisesti.
19
Tehtävään määrätty virkamies esitti 6.6.2011 antamassaan lausunnossa kiinteistöjärjestelyalueen hyväksymistä.
20
Vallonian aluehallitus hyväksyi kyseessä olevan kiinteistöjärjestelyalueen 3.5.2012 antamallaan päätöksellä, joka on nyt riitautettu.
21
Pääasian kantajat ovat kiinteistöjärjestelyalueen kohteena olevan alueen lähiympäristössä asuvia yksityishenkilöitä. He riitauttivat päätöksen Conseil d’État’ssa vaatien sen kumoamista. Heidän mukaansa pääasiassa toimitettu ympäristövaikutusten arviointi ei ole direktiivin 2001/42 vaatimusten mukainen vaan epätäydellinen, virheellinen ja sääntöjenvastainen. He katsovat, että kiinteistöjärjestelyalue kuuluu direktiivissä tarkoitettujen suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen alaan ja ettei direktiivin saattaminen osaksi Belgian kansallista oikeutta ole tapahtunut asianmukaisesti.
22
Pääasian väliintulija Bodymat vastaa tähän, että kiinteistöjärjestelyalueen tarkoituksena on vain tietyn alueen rajojen vahvistaminen, eikä se kuulu niihin toimiin, joihin on kohdistettava direktiivissä 2001/42 säädetty ympäristövaikutusten arviointi.
23
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että sen tutkiminen, voidaanko pääasiassa nostettua kannetta pitää perusteltuna, edellyttää, että ensin selvitetään kiinteistöjärjestelyalueen luonne ja sen oikeudellinen ulottuvuus.
24
Kyseinen tuomioistuin korostaa sitä, että kiinteistöjärjestelyalueen vahvistamisen ainoana tehtävänä on tietyn alueen määrittäminen eli sellaisen maantieteellisen alueen rajojen vahvistaminen, jolla voidaan toteuttaa ”sellainen kaupunkirakentamishanke kaupunkitoimintojen uudelleenmäärittelyä ja kehittämistä varten, joka edellyttää tie- ja katualueiden sekä yleisten alueiden perustamista, muuttamista, laajentamista, poistamista tai ylittämistä”.
25
Mainittu tuomioistuin tuo esiin vielä sen, että kiinteistöjärjestelyalue on eri asia kuin kaupunkirakentamishanke, vaikka tämä onkin kiinteistöjärjestelyalueen hyväksymisen edellytys. Kaupunkirakentamishanketta voidaankin kyseisen tuomioistuimen mukaan kiinteistöjärjestelyalueen hyväksymisen jälkeen muuttaa tai mukauttaa, mutta se edellyttää edelleen ympäristövaikutusten arviointia alaa koskevien säännösten mukaisesti.
26
Näiden huomioiden jälkeen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tekee selkoa kiinteistöjärjestelyalueen hyväksymisen mukanaan tuomista oikeudellisista vaikutuksista. Ensiksikin vaihtuu se viranomainen, jolla on valtuus rakennuslupien myöntämiseen. Toiseksi Vallonian aluelain 127 §:n 3 momentissa säädetään, että tällä tavoin rajattua maantieteellistä aluetta varten myönnettävissä luvissa voidaan poiketa sektorikohtaisesta yleiskaavasta, kuntatason asemakaavasta, kaupunkirakentamista koskevista kunnallisista säännöistä ja rakennusjärjestyksestä. Kolmanneksi aluehallitus voi päättää kiinteistöjärjestelyalueelle sijoittuvien kiinteistöjen pakkolunastamisesta yleiseen tarpeeseen Vallonian aluelaissa vahvistettujen edellytysten mukaisesti.
27
Kyseinen tuomioistuin toteaa, että haitta, jonka pääasian kantajat pelkäävät aiheutuvan, voisi toteutua vain kaupunkirakentamishankkeen toteutuessa. Riitautetulla päätöksellä ei kuitenkaan sellaisenaan anneta lupaa hankkeelle, koska tämä edellyttää erillisiä lupia, joita myönnettäessä edellytetään ympäristövaikutusten arviointia. Mainittu tuomioistuin huomauttaa kuitenkin, että riitautettu päätös on välttämätön edellytys kyseisen hankkeen toteuttamiselle. Kiinteistöjärjestelyalueen hyväksymisen ansiosta sen taustalla olevaa kaupunkirakentamishanketta koskevat luvat voidaan myöntää Vallonian aluelaissa säädettyä erityistä menettelyä noudattaen.
28
Mainitun tuomioistuimen mukaan kiinteistöjärjestelyalueen hyväksyvällä päätöksellä muutetaan näin oikeudellista sääntelyä, koska se antaa mahdollisuuden tietyn kaupunginosan rakentamiseen sellaista erityistä menettelyä noudattaen, josta saattaa aiheutua vahinkoa pääasian kantajien kaltaisille henkilöille.
29
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, voidaanko Vallonian aluelain 127 §:n 1 momentin 8 kohtaa pitää yhtäältä Belgian perustuslain ja toisaalta unionin oikeuden mukaisena, vaikkakin eri syistä.
30
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on tämän vuoksi päättänyt lykätä asian ratkaisua ja esittää yhdellä ja samalla päätöksellä Cour constitutionnellelle (valtiosääntötuomioistuin, Belgia) kysymyksen siitä, onko pääasiassa kyseessä oleva lainsäädäntö Belgian perustuslain vastainen, ja unionin tuomioistuimelle kysymyksen siitä, oliko kiinteistöjärjestelyaluetta pidettävä direktiivissä 2001/42 tarkoitettuna suunnitelmana tai ohjelmana, todeten kuitenkin, että kysymys unionin tuomioistuimelle tullaan esittämään vain, jos valtiosääntötuomioistuin toteaa, ettei kyse ole Belgian perustuslain rikkomisesta.
31
Valtiosääntötuomioistuin totesi 16.6.2016 antamassaan tuomiossa, etteivät Vallonian aluelain 127 §:n 1 momentin 1 kohdan 8 alakohta, 127 §:n 3 momentti, 181 §:n 1 momentin 5 alakohta eikä 181 §:n 4 momentti olleet Belgian perustuslain vastaisia, kunhan kyseisen lain 127 §:n 3 momentissa sallittuja poikkeussäännöksiä tulkitaan suppeasti ja niiden soveltaminen perusteellaan asianmukaisesti, siitäkin huolimatta, ettei asetuksenantovaltaa käyttävä viranomainen ole ottanut kyseessä olevaan säädökseen säännöstä siitä, että kun kyse on kiinteistöjärjestelyalueen mukaisesti myönnettävistä luvista, tällaisia poikkeuksia voidaan myöntää vain erityistapauksissa.
32
Conseil d’État toimitti mainitun tuomion julistamisen jälkeen unionin tuomioistuimelle sille tarkoittamansa ennakkoratkaisukysymyksen.
33
Unionin tuomioistuimelle esitetty kysymys on muotoiltu seuraavasti:
”Onko [direktiivin 2001/42] 2 artiklan a alakohtaa tulkittava siten, että suunnitelman tai ohjelman käsitteeseen kuuluu laintasoisella säännöksellä säädetty ja alueellisen viranomaisen hyväksymä alue,
–
jonka kohteena on vain sellaisen maantieteellisen alueen määrittäminen, jolla voidaan toteuttaa kaupunkirakentamishanke, mikäli tämä hanke, jolla on oltava määritelty tavoite – eli suunnitelman on koskettava sellaista kaupunkitoimintojen uudelleenmäärittelyä ja kehittämistä, joka edellyttää tie- ja katualueiden sekä yleisten alueiden perustamista, muuttamista, laajentamista tai poistamista tai ylittämistä –, oikeuttaa tällaisen alueen hyväksymisen, joka siis johtaa hankkeen periaatteelliseen hyväksymiseen, mutta sille on vielä myönnettävä lupa, joka edellyttää ympäristövaikutusten arviointia; ja
–
jonka menettelyllisenä seurauksena tähän alueeseen kohdistuvia toimia tai rakennushankkeita koskeviin lupahakemuksiin sovelletaan poikkeusmenettelyä niin, että ennen alueen hyväksymistä kyseessä oleviin alueisiin sovellettavat kaavamääräykset pysyvät voimassa mutta tämän menettelyn soveltaminen voi oikeuttaa helpommin näistä määräyksistä poikkeamisen;
–
ja joka katsotaan lähtökohtaisesti yleisen tarpeen mukaiseksi siihen liitetyn pakkolunastussuunnitelman puitteissa toteutettavien pakkolunastusten toteuttamista varten?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
34
Aluksi on syytä mainita siitä, että vaikka ennakkoratkaisukysymyksessä viitataan ainoastaan direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohtaan, niin kuin lukuisat asian käsittelyyn unionin tuomioistuimessa osallistuneet ovat todenneet, ennakkoratkaisupyyntö koskee yhtä lailla sen kysymyksen ratkaisemista, kuuluuko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kiinteistöjärjestelyalue mainitussa säännöksessä tarkoitettujen suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen alaan, kuin sen ratkaisemista, kuuluuko tämänkaltainen toimi niiden toimien joukkoon, joiden ympäristövaikutusten arviointi on suoritettava direktiivin 2001/42 3 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
35
Se, että kansallinen tuomioistuin on muodollisesti ennakkoratkaisupyynnössään viitannut tiettyyn unionin oikeuden määräykseen tai säännökseen, ei estä unionin tuomioistuinta esittämästä sille kaikkia unionin oikeuden tulkintaan liittyviä seikkoja, jotka saattavat olla hyödyllisiä sen arvioidessa käsiteltävänään olevaa asiaa, riippumatta siitä, onko kansallinen tuomioistuin viitannut niihin kysymyksessään. Unionin tuomioistuimen on tältä osin poimittava kaikista kansallisen tuomioistuimen esittämistä seikoista ja erityisesti ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä tehdyn päätöksen perusteluista ne unionin oikeutta koskevat seikat, joita on syytä tulkita, kun otetaan huomioon riidan kohde (tuomio 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36
Todettakoon tämän osalta, että direktiivin 2001/42 3 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan sääntö, jonka mukaan ympäristöarviointi on tehtävä kaikista tässä säännöksessä tarkoitetuista suunnitelmista ja ohjelmista, kun taas sen 3 kohdassa olevan poikkeuksen mukaan tällainen arviointi on suoritettava vain, jos jäsenvaltiot määrittelevät, että kyseessä olevilla suunnitelmilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia (ks. vastaavasti tuomio 18.4.2013, L, C-463/11, EU:C:2013:247, 32 kohta).
37
Ennakkoratkaisukysymys on siis ymmärrettävä siten, että se koskee asiallisesti sitä, onko direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohtaa ja 3 artiklaa tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kiinteistöjärjestelyalue, jonka kohteena on vain sellaisen maantieteellisen alueen määrittäminen, jolla voidaan toteuttaa kaupunkitoimintojen uudelleenmäärittelyyn ja kehittämiseen tähtäävä kaupunkirakentamishanke, joka edellyttää tie- ja katualueiden sekä yleisten alueiden perustamista, muuttamista, laajentamista tai poistamista tai ylittämistä ja jonka toteuttamiseksi sallitaan tietyistä kaavamääräyksistä poikkeaminen, kuuluu sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen alaan, joilla on direktiivissä tarkoitetulla tavalla todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia ja joihin on kohdistettava ympäristövaikutusten arviointi.
38
Todettakoon aluksi, että ympäristöarviointi on tärkeä keino, jolla ympäristönäkökohtia voidaan sisällyttää tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien valmisteluun ja hyväksymiseen, kuten direktiivin 2001/42 johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta käy ilmi.
39
Tämän jälkeen on mainittava, että kyseisen direktiivin 1 artiklan mukaan tämän direktiivin tarkoituksena on taata korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja edistää ympäristönäkökohtien huomioon ottamista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä kestävän kehityksen edistämiseksi varmistamalla, että tietyistä suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ympäristöarviointi tämän direktiivin mukaisesti (tuomio 21.12.2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C-444/15, EU:C:2016:978, 47 kohta).
40
Lopuksi todettakoon, että kun otetaan huomioon tämän direktiivin tavoitteena oleva korkeatasoisen ympäristönsuojelun takaaminen, säännöksiä, joilla rajataan kyseisen direktiivin soveltamisala, ja erityisesti säännöksiä, joissa määritellään, mitä toimia direktiivi koskee, on tulkittava laajasti (tuomio 27.10.2016, D’Oultremont ym., C-290/15, EU:C:2016:816, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41
Ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava edellä esitetyt näkökohdat mielessä pitäen.
42
Ensiksi on todettava, että direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohdassa olevan määritelmän mukaan suunnitelmilla ja ohjelmilla tarkoitetaan toimia, jotka täyttävät kaksi kumulatiivista edellytystä, eli yhtäältä kansallisen, alueellisen tai paikallisen viranomaisen on pitänyt valmistella ja/tai hyväksyä ne tai viranomaisen on pitänyt valmistella ne kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä ja toisaalta kyse on oltava toimista, joita laeissa, asetuksissa ja hallinnollisissa määräyksissä edellytetään.
43
Unionin tuomioistuin on tulkinnut tätä säännöstä siten, että direktiivissä 2001/42 tarkoitetulla tavalla ”edellytettyinä” on sitä sovellettaessa pidettävä suunnitelmia ja ohjelmia, joiden hyväksymistä on säännelty kansallisilla laeilla tai asetuksilla, joissa määritetään suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymiseen toimivaltaiset viranomaiset sekä niiden laatimismenettely, ja niihin on siten sovellettava niiden ympäristövaikutusten arviointia direktiivissä säädetyin edellytyksin (ks. tuomio 22.3.2012, Inter-Environnement Bruxelles ym., C-567/10, EU:C:2012:159, 31 kohta).
44
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamuksista käy tässä tapauksessa ilmi, että riitautetun toimen on hyväksynyt aluetason viranomainen Vallonian aluelain 127 §:n perusteella.
45
Tästä seuraa, että edellä 42 kohdassa mainitut edellytykset täyttyvät.
46
Toiseksi on todettava, että direktiivin 2001/42 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan ympäristöarviointi on aina tehtävä suunnitelmista ja ohjelmista, jotka valmistellaan tiettyjä aloja varten ja joissa vahvistetaan puitteet, joissa direktiivin 2011/92 liitteessä I ja II lueteltujen hankkeiden toteuttaminen voidaan tulevaisuudessa sallia (ks. vastaavasti tuomio 17.6.2010, Terre wallonne ja Inter-Environnement Wallonie, C-105/09 ja C-110/09, EU:C:2010:355, 43 kohta).
47
Direktiivin 2011/42 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan sanamuodon mukaan ensimmäinen näistä edellytyksistä koskee muun muassa ”kaavoitusta tai maankäyttöä”.
48
Se, että tässä säännöksessä mainitaan sekä kaavoitus että maankäyttö, osoittaa selvästi, ettei kyseessä oleva ala koske pelkästään maankäyttöä suppeassa mielessä eli alueen jakamista osiin ja niiden toimintojen määrittelyä, joiden harjoittaminen tällaisilla osa-alueilla sallitaan, vaan että tällainen ala kattaa välttämättä laajemman kokonaisuuden.
49
Pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kiinteistöjärjestelyalue kuuluu sekä nimensä että kohteensa vuoksi, siltä osin kuin sen tarkoituksena on mahdollistaa rakentamista ja maankäyttöä koskevista kaavamääräyksistä poikkeaminen, direktiivin 2011/42 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla kaavoituksen ja maankäytön alaan.
50
Edellä 46 kohdassa mainitun toisen edellytyksen osalta todettakoon, että sen selvittämiseksi, määritelläänkö pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella kiinteistöjärjestelyalueella puitteet, joissa direktiivin 2011/92 liitteissä I ja II lueteltujen hankkeiden toteuttaminen voidaan tulevaisuudessa sallia, on tutkittava kyseisen toimen sisältö ja tarkoitus ottaen huomioon hankkeiden ympäristöarvioinnin laajuus sellaisena kuin siitä säädetään kyseisessä direktiivissä (ks. vastaavasti tuomio 17.6.2010, Terre wallonne ja Inter-Environnement Wallonie, C-105/09 ja C-110/09, EU:C:2010:355, 45 kohta).
51
Direktiivin 2011/92 liitteessä II lueteltujen hankkeiden joukossa on sen 10 kohdassa mainittu perusrakennehankkeet, joihin kuuluu sen b alakohdassa tarkoitettu kaupunkirakentaminen.
52
Vallonian aluelain 127 §:n sanamuodon mukaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kiinteistöjärjestelyalueen kohteena on sellaisen maantieteellisen alueen rajojen määrittäminen, jolla voidaan toteuttaa ”kaupunkitoimintojen uudelleenmäärittelyyn ja kehittämiseen tähtäävä kaupunkirakentamishanke, joka edellyttää tie- ja katualueiden sekä yleisten alueiden perustamista, muuttamista, laajentamista tai poistamista tai ylittämistä”.
53
Kun otetaan huomioon tällaisen toimen sisältö ja tavoite, siltä osin kuin toimi edellyttää yleisellä tasolla perusrakennehankkeiden toteuttamista ja erityisesti kaupunkirakentamista, toimella myötävaikutetaan mainitussa liitteessä lueteltujen hankkeiden toteuttamiseen.
54
Sen osalta, määritelläänkö riitautetun toimen kaltaisella toimella puitteet, joissa hankkeiden toteuttaminen voidaan tulevaisuudessa sallia, on muistettava, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että suunnitelmien ja ohjelmien käsite koskee kaikkia toimia, joilla määritellään kyseiseen alaan sovellettavat valvontasäännöt ja ‑menettelyt ja vahvistetaan siten sellaisen hankkeen tai hankkeiden, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, hyväksymistä tai toteuttamista koskevien kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellinen kokonaisuus (tuomio 27.10.2016, D’Oultremont ym., C-290/15, EU:C:2016:816, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55
Kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellinen kokonaisuus on käsitteenä ymmärrettävä laadulliseksi eikä määrälliseksi. On näet pyrittävä välttämään sellaisia mahdollisia strategioita, joilla direktiivissä 2001/42 säädettyjä velvoitteita kierrettäisiin pilkkomalla toimenpiteet osiin, mikä heikentäisi siten direktiivin tehokasta vaikutusta (ks. vastaavasti tuomio 27.10.2016, D’Oultremont ym., C-290/15, EU:C:2016:816, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
56
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamuksista käy tässä tapauksessa ilmi, että vaikkei pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kiinteistöjärjestelyalue sisälläkään itse positiivisia määräyksiä, se antaa kuitenkin mahdollisuuden poiketa voimassa olevista kaavamääräyksistä. Mainittu tuomioistuin huomauttaa näet, että riitautetulla päätöksellä rajattuun kiinteistöjärjestelyalueeseen sisältyy tulevaa kaupunkirakentamishanketta koskeva periaatteellinen hyväksyntä, ja tämä voidaan sitten toteuttaa myöntämällä helpommin poikkeuksia voimassa olevista kaavamääräyksistä. Se viittaa tässä yhteydessä siihen, että Vallonian aluelain 127 §:n 3 momentin ja siinä vahvistettujen edellytysten nojalla kiinteistöjärjestelyalueen avulla rajattua maantieteellistä aluetta varten myönnettävillä rakennusluvilla voidaan poiketa sektorikohtaisesta yleiskaavasta, kuntakaavasta ja kaupunkirakentamista koskevista kunnallisista säännöistä.
57
Koska sektorikohtainen yleiskaava, kuntakaava ja kaupunkirakentamista koskevat kunnalliset säännöt ovat nekin direktiivissä 2001/42 tarkoitettuja suunnitelmia ja ohjelmia, pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen kiinteistöjärjestelyalueeseen on, siltä osin kuin sillä muutetaan näillä säännöstöillä muodostettuja puitteita, sovellettava samaa luonnehdintaa ja samoja oikeussääntöjä.
58
Tästä seuraa, että vaikkei tällaisessa toimessa ole eikä siinä voi olla positiivisia määräyksiä, sillä käyttöön otetulla mahdollisuudella saada helpommin lupa poiketa voimassa olevista kaavamääräyksistä muutetaan oikeudellista sääntelyä, minkä vuoksi pääasiassa kyseessä olevan kiinteistöjärjestelyalueen on katsottava kuuluvan direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohdan ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalaan.
59
Kun otetaan huomioon nämä seikat, joiden paikkansapitävyys ja ulottuvuus ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin arvioitava suhteessa kyseessä olevaan toimeen, on katsottava, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen toimi kuuluu suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen alaan direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohdassa, 3 artiklan 1 kohdassa ja 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ja että siihen on kohdistettava ympäristövaikutusten arviointi.
60
Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää, että vaikka kiinteistöjärjestelyalueen rajaaminen merkitseekin kaupunkirakentamishankkeen periaatteellista hyväksymistä, tälle on kuitenkin vielä hankittava lupia, jotka edellyttävät direktiivissä 2011/92 tarkoitettua ympäristövaikutusten arviointia.
61
On muistettava, että direktiivin 2001/42 olennaisena tavoitteena on se, että suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ympäristöarviointi niitä valmisteltaessa ja ennen niiden hyväksymistä (ks. vastaavasti tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne, C-41/11, EU:C:2012:103, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
62
Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 39 kohdassa todennut, direktiivin 2001/42 6 artiklan 2 kohdan mukaan ympäristövaikutusten arviointi on tarkoitettu tehtäväksi mahdollisimman aikaisessa vaiheessa, jotta sen tulokset voisivat vielä vaikuttaa mahdollisiin päätöksiin. Tässä vaiheessa voidaan näet vielä arvioida eri vaihtoehtoja ja tehdä strategisia valintoja.
63
Lisäksi on niin, että vaikka direktiivin 2001/42 5 artiklan 3 kohdassa säädetäänkin mahdollisuudesta käyttää muilta päätöksentekotasoilta tai unionin muun lainsäädännön kautta saatuja asiaan vaikuttavia tietoja, sen 11 artiklan 1 kohdassa säädetään, että tämän direktiivin mukaisesti suoritetulla ympäristöarvioinnilla ei rajoiteta direktiivin 2011/92 mukaisten vaatimusten noudattamista.
64
Lisäksi on niin, ettei direktiivin 2011/92 nojalla suoritettu ympäristövaikutusten arviointi voi vapauttaa velvollisuudesta suorittaa direktiivissä 2001/42 edellytettyä ympäristöarviointia siinä säädettyjen erityisten ympäristönäkökohtien huomioon ottamiseksi.
65
Koska pääasiassa kyseessä olevan kaltainen päätös johtaa edellä 58 kohdassa kuvatun kaltaiseen oikeudellisen viitekehyksen muutokseen, joka tarjoaa rajoittamattoman mahdollisuuden poiketa kaupunkirakentamista koskevista säännöistä kaikkien kyseisellä alueella tämän jälkeen toteutettavien hankkeiden osalta, on tällaisella mahdollisuudella todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. Jollei selvityksestä, joka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tehtävä, muuta johdu, ympäristövaikutukset on näin ollen arvioitava uudelleen, koska tätä ennen arvioidut vaikutukset ovat muuttuneet.
66
Direktiivin 2001/42 tehokas vaikutus turvataan näin takaamalla se, että mahdollisiin merkittäviin ympäristövaikutuksiin kohdistetaan ympäristöarviointi.
67
Edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohtaa, 3 artiklan 1 kohtaa ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että kiinteistöjärjestelyalueen hyväksymisestä tehty päätös, jonka kohteena on vain sellaisen maantieteellisen alueen määrittäminen, jolla voidaan toteuttaa kaupunkitoimintojen uudelleenmäärittelyyn ja kehittämiseen tähtäävä kaupunkirakentamishanke, joka edellyttää tie- ja katualueiden sekä yleisten alueiden perustamista, muuttamista, laajentamista tai poistamista tai ylittämistä ja jonka toteuttamiseksi sallitaan tietyistä kaavamääräyksistä poikkeaminen, kuuluu tämän poikkeusmahdollisuuden vuoksi sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen alaan, joilla on tässä direktiivissä tarkoitetulla tavalla todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia ja jotka edellyttävät ympäristöarviointia.
Oikeudenkäyntikulut
68
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY 2 artiklan a alakohtaa, 3 artiklan 1 kohtaa ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että kiinteistöjärjestelyalueen hyväksymisestä tehty päätös, jonka kohteena on vain sellaisen maantieteellisen alueen määrittäminen, jolla voidaan toteuttaa kaupunkitoimintojen uudelleenmäärittelyyn ja kehittämiseen tähtäävä kaupunkirakentamishanke, joka edellyttää tie- ja katualueiden sekä yleisten alueiden perustamista, muuttamista, laajentamista tai poistamista tai ylittämistä ja jonka toteuttamiseksi sallitaan tietyistä kaavamääräyksistä poikkeaminen, kuuluu tämän poikkeusmahdollisuuden vuoksi sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen alaan, joilla on tässä direktiivissä tarkoitetulla tavalla todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia ja jotka edellyttävät ympäristöarviointia.
Allekirjoitukset
( *1 ) Oikeudenkäyntikieli: ranska.
Full & Egal Universal Law Academy