ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (osmého senátu)
19. prosince 2018 ( *1 )
„Řízení o předběžné otázce – Směrnice 2004/18/ES – Článek 1 odst. 5 – Článek 32 odst. 2 – Zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby – Rámcové dohody – Ustanovení o rozšíření rámcové dohody na další veřejné zadavatele – Zásady transparentnosti a rovného zacházení s hospodářskými subjekty – Neexistence určení objemu následujících veřejných zakázek či určení odkazem na běžné potřeby veřejných zadavatelů, kteří nepodepsali rámcovou dohodu – Zákaz“
Ve věci C‑216/17,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) ze dne 9. března 2017, došlým Soudnímu dvoru dne 24. dubna 2017, v řízení
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust,
Coopservice Soc. coop. arl
proti
Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Vallecamonica – Sebino (ASST),
Azienda Socio-Sanitaria Territoriale del Garda (ASST),
Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Valcamonica (ASST),
za přítomnosti:
Markas Srl,
ATI – Zanetti Arturo & C. Srl e in proprio,
Regione Lombardia,
SOUDNÍ DVŮR (osmý senát),
ve složení J. Malenovský, vykonávající funkci předsedy senátu, M. Safjan a D. Šváby (zpravodaj), soudci,
generální advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,
vedoucí soudní kanceláře: R. Șereș, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 12. července 2018,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za Coopservice Soc. coop. arl P. S. Puglianem, avvocato,
–
za Markas Srl F. G. Scocem, P. Adamim a I. Tranquillim, avvocati,
–
za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s B. Tidore a P. Palmieri, avvocati dello Stato,
–
za českou vládu M. Smolkem a J. Vláčilem, jakož i T. Müllerem, jako zmocněnci,
–
za rakouskou vládu M. Fruhmannem, jako zmocněncem,
–
za finskou vládu S. Hartikainenem, jako zmocněncem,
–
za Evropskou komisi G. Gattinarou a P. Ondrůškem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 3. října 2018,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 1 odst. 5 a článku 32 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. 2004, L 134, s. 114, a oprava Úř. věst. 2004, L 351, s. 44; Zvl. vyd. 06/07, s. 132), a článku 33 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 65).
2
Tato žádost byla předložena v rámci dvou žalob ve věcech spojených předkládajícím soudem, kdy v první věci stojí na straně jedné Autorità Garante della Concorrenza e del mercato (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a trhu, dále jen „AGCM“), a ve druhé z nich Coopservice Soc. coop. arl, a na straně druhé v první i druhé věci Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Vallecamonica – Sebino (územní podnik zdravotní a sociální péče Valcamonica – Sebino, Itálie (dále jen „ASST Valcamonica“), jejichž předmětem je rozhodnutí posledně uvedeného podniku přistoupit k zakázce na úklid a sběr a odstraňování odpadů, kterou uzavřel v roce 2012 Azienda Socio-Sanitaria Territoriale del Garda (územní podnik zdravotní a sociální péče del Garda, Itálie, dále jen „ASST del Garda“) s ATI – Zanetti Arturo & C. Srl, dočasným sdružením podniků složeným ze společností Markas Srl a Zanetti Arturo & C. Srl (dále jen „dočasné sdružení Markas“).
Právní rámec
Směrnice 2004/18
3
Body 11 a 15 odůvodnění směrnice 2004/18 uvádějí:
„(11)
Je vhodné stanovit na úrovni [Unie] definici rámcových dohod a zvláštních pravidel pro rámcové dohody uzavřené pro zakázky spadající do oblasti působnosti této směrnice. Podle těchto pravidel, pokud veřejný zadavatel uzavře v souladu s touto směrnicí rámcovou dohodu, jež se týká zejména zveřejňování, lhůt a podmínek pro podávání nabídek, může sjednat zakázky založené na této rámcové dohodě v době platnosti této dohody buď za použití podmínek stanovených v rámcové dohodě, nebo pokud nebyly všechny podmínky předem stanoveny v rámcové dohodě, obnovením soutěže mezi stranami rámcové dohody ve vztahu k těm podmínkám, které nebyly stanoveny. Obnovení soutěže by mělo být v souladu s určitými pravidly, jejichž cílem je zaručit nezbytnou pružnost a dodržování obecných zásad, zejména zásady rovného zacházení. Ze stejných důvodů by doba platnosti rámcov[ých] dohod[…] měla být omezena a neměla by překročit čtyři roky, s výjimkou případů, které veřejní zadavatelé náležitě odůvodní.
[…]
(15)
V členských státech se rozvinuly určité techniky centralizace nákupů. Několik veřejných zadavatelů je pověřeno provedením nákupů nebo zadáním veřejných zakázek nebo uzavřením rámcových dohod pro jiné veřejné zadavatele. S ohledem na velké objemy nákupů tyto techniky umožňují zvýšit hospodářskou soutěž a zlepšit efektivitu veřejných nákupů. Je proto vhodné stanovit na úrovni Společenství definici ústředních nákupních subjektů používanou zadavateli. Rovněž by měly být vymezeny podmínky, za kterých mohou být v souladu se zásadami zákazu diskriminace a rovného zacházení veřejní zadavatelé, kteří nakupují stavební práce, dodávky nebo služby prostřednictvím ústředního nákupního subjektu, považováni za vyhovující této směrnici.“
4
V článku 1, nadepsaném „Definice“, odst. 5 této směrnice se stanoví:
„ ‚Rámcová dohoda‘ je dohoda mezi jedním nebo více veřejnými zadavateli a jedním nebo více hospodářskými subjekty, jejímž účelem je stanovit podmínky, zejména s ohledem na ceny a případně na předpokládané množství, kterými se budou řídit zakázky zadávané během daného období.“
5
Článek 2 uvedené směrnice, nadepsaný „Zásady zadávání zakázek“, stanoví:
„Veřejní zadavatelé jednají s hospodářskými subjekty na základě zásad rovnosti a zákazu diskriminace a postupují transparentním způsobem.“
6
V článku 9 téže směrnice, nadepsaném „Metody výpočtu odhadované hodnoty veřejných zakázek, rámcových dohod a dynamických nákupních systémů“, se stanoví:
„1. Výpočet odhadované hodnoty zakázky je založen na celkové splatné částce bez DPH, odhadované veřejným zadavatelem. Tento výpočet bere v úvahu celkovou odhadovanou částku, která zahrnuje jakoukoli formu případné opce a případné obnovení zakázky.
[…]
3. Žádný projekt díla nebo navrhovaný nákup určitého množství dodávek nebo služeb nesmí být rozdělen tak, aby se zabránilo použití této směrnice.
[…]
7. V případě veřejných zakázek na dodávky nebo na služby, které jsou pravidelné povahy nebo které mají být obnovovány během daného období, se odhadovaná hodnota zakázky vypočte na základě:
a)
buď celkové skutečné hodnoty po sobě jdoucích zakázek stejného druhu zadaných během předchozích dvanácti měsíců nebo předchozího finančního roku, pokud možno přizpůsobené odhadovaným změnám v množství nebo hodnotě během dvanácti měsíců následujících po první zakázce;
b)
nebo celkové odhadované hodnoty po sobě jdoucích zakázek zadaných během dvanácti měsíců následujících po první dodávce nebo během účetního období, je-li delší než dvanáct měsíců.
Výběr metody použité pro výpočet odhadované hodnoty veřejné zakázky nesmí být proveden s úmyslem vyloučit ji z oblasti působnosti této směrnice.
[…]
9. U rámcových dohod a dynamických nákupních systémů se v úvahu bere nejvyšší odhadovaná hodnota bez DPH všech zakázek zamýšlených pro celou dobu platnosti dohody nebo trvání systému.“
7
Článek 32 směrnice 2004/18, který se týká „[r]ámcov[ých] dohod[…], stanoví:
„1. Členské státy mohou stanovit, že veřejní zadavatelé mohou uzavírat rámcové dohody.
2. Za účelem uzavření rámcové dohody se veřejní zadavatelé řídí pravidly řízení uvedenými v této směrnici ve všech fázích až do zadání zakázek založených na této rámcové dohodě. Strany rámcové dohody se vybírají za použití kritérií pro zadání zakázky stanovených v souladu s článkem 53.
Zakázky založené na rámcové dohodě jsou zadávány postupy stanovenými v odstavcích 3 a 4. Tyto postupy mohou být použity pouze mezi veřejnými zadavateli a hospodářskými subjekty, jež jsou původními stranami rámcové dohody.
Při zadávání zakázek založených na rámcové dohodě nesmějí strany za žádných okolností provádět podstatné změny v podmínkách stanovených v této rámcové dohodě, zejména v případě uvedeném v odstavci 3.
Doba platnosti rámcové dohody nesmí překročit čtyři roky, kromě výjimečných, řádně, zejména předmětem rámcové dohody, odůvodněných případů.
Veřejní zadavatelé nesmějí rámcové dohody zneužívat nebo je používat způsobem, který by bránil hospodářské soutěži, omezoval ji nebo ji narušoval.
3. Je-li rámcová dohoda uzavřena pouze s jedním hospodářským subjektem, jsou zakázky založené na této rámcové dohodě zadávány v rámci podmínek stanovených v rámcové dohodě.
Při zadávání těchto zakázek se veřejní zadavatelé mohou písemně obrátit na hospodářský subjekt, který je stranou rámcové dohody, se žádostí o případné doplnění jeho nabídky, je-li nutné.
4. Jestliže je rámcová dohoda uzavřena s více hospodářskými subjekty, počet hospodářských subjektů musí být nejméně roven třem, existuje-li dostatečný počet hospodářských subjektů, které splňují kritéria pro výběr, nebo přípustných nabídek, které splňují kritéria pro zadání.
Zakázky založené na rámcových dohodách uzavřených s více hospodářskými subjekty mohou být zadány:
–
buď použitím podmínek stanovených v rámcové dohodě bez obnovení soutěže, nebo
–
nejsou-li všechny podmínky stanoveny v rámcové dohodě a strany znovu soutěží na základě stejných, a je-li to nutné, přesněji formulovaných podmínek a případně dalších podmínek uvedených v zadávací dokumentaci rámcové dohody, tímto postupem:
[…]“
8
Článek 35 této směrnice, nadepsaný „Oznámení“, v odstavci 4 stanoví:
„Veřejní zadavatelé, kteří zadali veřejnou zakázku nebo uzavřeli rámcovou dohodu, zašlou oznámení o výsledcích zadávacího řízení do 48 dnů od zadání zakázky nebo uzavření rámcové dohody.
V případě rámcových dohod uzavřených v souladu s článkem 32 nejsou veřejní zadavatelé povinni zasílat oznámení o výsledcích zadávacího řízení pro každou zakázku založenou na této dohodě.
[…]“
9
V příloze VII A uvedené směrnice, jež se týká „[i]nformac[í], které musí být obsaženy v oznámeních o veřejné zakázce“, se uvádí:
„[…]
Oznámení o zakázce
[…]
3.
[…]
c)
Je-li to namístě, údaj, zda je zahrnuta rámcová dohoda.
[…]
6.
[…]
c)
Veřejné zakázky na služby:
–
kategorie a popis služby. Referenční číslo (čísla) nomenklatury. Množství služeb, které mají být poskytnuty. Údaj zejména o možnosti týkající se dodatečných služeb a, pokud je znám, předběžný časový plán těchto opcí, jakož i počet případných opakování. v případě zakázek obnovitelných v průběhu daného období, odhadovaný časový rámec, pokud je znám, pro následné veřejné zakázky na nákup zamýšlených služeb.
v případě rámcové dohody, údaj i o plánované době platnosti rámcové dohody, celkové odhadované hodnotě služeb po celou dobu platnosti rámcové dohody a – pokud je to možné – hodnotu a četnost zakázek, které mají být zadány
–
[…]
18.
Pro rámcové dohody: počet a je-li to namístě, navrhovaný nejvyšší počet hospodářských subjektů, které budou jejími stranami, stanovenou dobu platnosti rámcové dohody s případným uvedením důvodů, proč doba platnosti rámcové dohody překračuje čtyři roky.
[…]“
Italské právo
Vnitrostátní právo
10
V článku 1 odst. 449 poslední části legge n. 296 (zákon č. 296) ze dne 27. prosince 2006 (běžný dodatek č. 244, vyhlášeno v GURI č. 299 ze dne 27. prosince 2006) se stanoví:
„Subjekty státní zdravotní služby jsou vždy povinny provádět obstarávání prostřednictvím dohod uzavřených příslušnými regionálními centrálami nebo, existují-li platné regionální dohody, prostřednictvím rámcových dohod uzavřených centrálními zadavateli italské veřejné správy.“
11
Decreto legislativo n. 163 (legislativní nařízení č. 163) ze dne 12. dubna 2006 (běžný dodatek č. 107 GURI č. 100 ze dne 2. května 2006), ve znění platném v rozhodné době z hlediska skutkové stavu v původním řízení, mělo za cíl zejména provést směrnici 2004/18.
12
V článku 3 odst. 13 tohoto legislativního nařízení bylo stanoveno:
„ ‚Rámcová dohoda‘ je dohoda mezi jedním nebo více veřejnými zadavateli a jedním nebo více hospodářskými subjekty, jejímž účelem je stanovit podmínky, zejména s ohledem na ceny a případně na předpokládané množství, jímž budou podléhat zakázky zadávané během daného období.“
13
V článku 59 uvedeného legislativní nařízení byl stanoven mechanismus fungování rámcové dohody uzavřené s jediným hospodářským subjektem. Toto ustanovení ve svých odstavcích 2 až 4 doslovně přebíralo znění čl. 32 odst. 2 prvního a třetího pododstavce a odstavce 3 směrnice 2004/18. Tímto ustanovením nebyl naopak proveden čl. 32 odst. 2 čtvrtý pododstavec uvedené směrnice, jehož cílem je omezit, kromě výjimečných a řádně odůvodněných případů, dobu platnosti rámcové dohody na čtyři roky, ani čl. 32 odst. 2 pátý pododstavec téže směrnice, jehož cílem je zakázat veřejným zadavatelům zneužívat rámcové dohody nebo je používat způsobem, který by bránil hospodářské soutěži, omezoval ji nebo ji narušoval.
14
Článek 1 odst. 12 decreto-legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 [nařízení s mocí zákona č. 95 ze dne 6. července 2012 (běžný dodatek č. 141 GURI č. 156 ze dne 6. července 2012), změněné v zákon č. 135 ze dne 7. srpna 2012, běžný dodatek č. 173 GURI č. 189 ze dne 14. srpna 2012] umožňuje změnit podmínky veřejné zakázky v průběhu jejího plnění s cílem zlepšit podmínky zakázky stanovené v původním zadávacím řízení.
15
Podle čl. 15 odst. 13 písm. b) tohoto nařízení s mocí zákona lze při splnění podmínek stanovených zákonem ukončit smlouvu o dodávkách nebo poskytování služeb, která se stala nepřiměřeně nákladnou, za účelem sjednání nové zakázky s jinými podniky, která přebírá podmínky plněné zakázky, bez nutnosti nového zadávacího řízení.
Regionální právní úprava
16
V Lombardii (Itálie) mají veškeré subjekty regionální správy podle čl. 3 odst. 7 legge regionale n. 14 (regionální zákon č. 14) ze dne 19. května 1997 povinnost využívat forem centralizovaného zadávání, včetně prostřednictvím regionálního centrálního zadavatele.
17
V rozhodnutí regionální rady č. 2633 ze dne 6. prosince 2011 se opětovně stanovuje povinnost ASST přistoupit k hromadným objednávkám a využívat centrální zadavatele.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
18
Základem sporu v původním řízení je nařízení č. 1158/2015, které přijal generální ředitel ASST Valcamonica s cílem přistoupit k původní dohodě na období od 1. února 2016 do 15. února 2021 bez nutnosti vyhlašovat zadávací řízení.
19
Za tímto účelem požádal generální ředitel ASST Valcamonica o rozšíření veřejné zakázky, kterou původně zadal generální ředitel ASST del Garda dočasnému sdružení Markas nařízením č. 828/2011 ze dne 4. listopadu 2011 (dále jen „nařízení č. 828/2011“).
20
Tímto nařízením byly dočasnému sdružení Markas zadány služby na úklid, sběr a odstraňování odpadů na období 108 měsíců, tj. devíti let, od 16. února 2012 do 15. února 2021. Bod 5 zadávací dokumentace této veřejné zakázky obsahuje ustanovení nazvané „rozšíření zakázky“ (dále jen „ustanovení o rozšíření“), jež umožňovalo, aby jeden či více ze subjektů, jež byly v tomto ustanovení uvedeny, požádaly veřejného zadavatele o rozšíření veřejné zakázky v jejich prospěch, a to „za totožných podmínek, jaké jsou uvedeny v rozhodnutí o zadání zakázky“. Toto ustanovení, ve kterém byl mimo jiné uveden podnik ASST Valcamonica, uvádělo, že veřejný zadavatel neměl povinnost vyhovět žádosti o rozšíření. Navíc uvedené ustanovení zakládalo „samostatný smluvní vztah“, jež se vztahoval na zbývající dobu původně stanovené doby platnosti zakázky.
21
Společnost Coopservice, jež do té doby zajišťovala úklid v prostorách ASST Valcamonica, a AGCM podaly Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (správní soud pro region Lombardie, Itálie) žaloby znějící mimo jiné na zrušení nařízení č. 1158/2015, nařízení č. 828/2011 a ustanovení o rozšíření zakázky, neboť tyto akty umožňovaly zadání nové zakázky na služby v rozporu s vnitrostátními a unijními pravidly v oblasti hospodářské soutěže, a zejména s povinností vyhlásit nabídkové řízení.
22
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (správní soud pro region Lombardie, Itálie) rozsudkem ze dne 7. listopadu 2016 obě tyto žaloby zamítl z toho důvodu, že rámcové dohoda může být sjednána mezi daným hospodářským subjektem a jediným veřejným zadavatelem, který jedná jak na svůj účet, tak i na účet dalších veřejných zadavatelů, kteří – i když jsou v dohodě uvedeni – nejsou její přímou stranou. Podle posledně uvedeného soudu dále není nezbytné, aby rámcová dohoda výslovně a od počátku uváděla objem služeb, který mohou požadovat veřejní zadavatelé, jež mohou využít ustanovení o rozšíření, neboť toto množství lze stanovit implicitně uvedením odkazu na jejich běžné potřeby.
23
Společnost Coopservice a AGCM tudíž proti posledně uvedenému rozsudku podaly odvolání k předkládajícímu soudu, jímž je Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie)
24
V řízení u předkládajícího soudu dočasné sdružení Markas, které vstoupilo do uvedeného řízení jako vedlejší účastník na podporu ASST Valcamonica, tvrdí, že přistoupení posledně uvedeného podniku k původní dohodě bylo v souladu s článkem 33 směrnice 2014/24 a navrhuje, aby Soudnímu dvoru byla položena otázka týkající se výkladu tohoto ustanovení v rámci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
25
V tomto ohledu předkládající soud učinil tři závěry.
26
Zaprvé má za to, že článek 32 směrnice 2004/18 se použije na věc v původním řízení. Nicméně předkládající soud, který konstatuje, že tato směrnice byla zrušena s účinkem od 18. dubna 2016 směrnicí 2014/24, a dále že ustanovení posledně uvedené směrnice, jež jsou relevantní pro rozhodnutí ve sporu v původním řízení, jsou totožná s ustanoveními směrnice 2004/18, považuje za relevantní společný výklad směrnic 2004/18 a 2014/24.
27
Zadruhé předkládající soud má za to, že je v podstatě správné kvalifikovat původní smlouvu jako „rámcovou dohodu“ ve smyslu směrnic 2004/18 a 2014/24.
28
Zatřetí má za to, že se „rámcová dohoda“ ve smyslu čl. 1 odst. 5 a článku 32 směrnice 2004/18 vyznačuje dvěma podstatnými znaky. Nabídková řízení se předně mají konat předem v okamžiku stanovení veřejného zadavatele, a není je tudíž nezbytné použít při uzavírání jednotlivých zakázek zadávaných v rámci plnění rámcové dohody s hospodářským subjektem, který byl vybrán na základě výsledku zadávacího řízení, jež vedlo k uzavření této rámcové dohody (dále jen „následné zakázky“). Dále s ohledem na příslovce „případně“, uvedené v čl. 1 odst. 5 směrnice 2004/18, rámcová dohoda nemusí nutně upřesňovat množství, která bude upravovat.
29
Předkládající soud má za to, že i když postoj, který zastává Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (správní soud pro region Lombardie), by bylo možné odůvodnit s ohledem na cíl, který zastává italský zákonodárce a podle něhož je třeba podporovat postupy společných nákupů, není podle něj tento postoj v souladu s unijním právem. Předkládající soud navíc konstatuje neexistenci relevantní judikatury Soudního dvora k této otázce.
30
V tomto ohledu Consiglio di Stato (Státní rada) tvrdí, že výklad příslovce „případně“, jak jej uplatnil Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (správní soud pro region Lombardie), je příliš široký. Podle předkládajícího soudu by ustanovení o rozšíření mělo být ohraničeno ve dvou aspektech. V subjektivní rovině by mělo uvádět veřejné zadavatele, kteří se jej mohou dovolávat, kdežto v objektivní rovině by mělo stanovit hospodářskou hodnotu případného rozšíření, včetně prostřednictvím maximální výše, což Consiglio di Stato (Státní rada) judikovala v řadě svých rozsudků. Opačný výklad by ospravedlňoval neomezená následná přímá zadávání zakázek, jež by byla v rozporu se základními zásadami unijního práva, podle nichž se veřejné zakázky zadávají prostřednictvím zadávacích řízení, a tím by tento výklad narušoval hospodářskou soutěž.
31
Předkládající soud se tudíž přiklání k restriktivnímu výkladu tohoto příslovce, podle něhož rámcová dohoda stanoví „případně“ množství služeb, na které se bude vztahovat. Toto upřesnění lze vynechat pouze tehdy, pokud jsou samotné služby určeny nebo je lze jasně a jednoznačně určit s ohledem na skutkovou nebo právní situaci, o níž byly obeznámeny strany dotčené smlouvy, přestože je strany smlouvy neuvedly v jejím obsahu.
32
V odpovědi na žádost o vysvětlení, kterou předkládajícímu soudu podal Soudní dvůr podle článku 101 jednacího řádu a ve které jej žádá o uvedení důvodů, na jejichž základě kvalifikoval smlouvu uzavřenou mezi původním veřejným zadavatelem a dočasným sdružením Markas jako rámcovou dohodu ve smyslu čl. 1 odst. 5 a článku 32 směrnice 2004/18 navzdory skutečnosti, že tato veřejná zakázka byla uzavřena na dobu 9 let, předkládající soud uvedl, že na základě rozhodnutí ze dne 20. února 2018 byl povinen jakožto správní soud dodržovat dispoziční zásadu a že tuto skutečnost by bylo možné zkoumat i bez návrhu pouze tehdy, pokud by byl správní akt stižen závažnými vadami, jež by mohly vést k jeho zrušení. Podle předkládajícího soudu je v této souvislosti „zjevně třeba vyloučit, že délka platnosti překračující zákonně stanovenou maximální délku platnosti by byla natolik závažnou vadou, jež by odůvodňovala zrušení opatření, jež by soud z tohoto důvodu mohl teoreticky uplatnit bez návrhu“. Předkládající soud dále uvádí, že vzhledem ke zvláštnímu předmětu původní dohody, jímž je zajistit řádné fungování několika nemocnic, by se na ni mohla vztahovat výjimka, jež je stanovena v čl. 32 odst. 2 čtvrtém pododstavci směrnice 2004/18.
33
Za těchto podmínek se Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je třeba vykládat čl. [1] odst. 5 a článek 32 směrnice 2004/18 a článek 33 směrnice 2014/24, kterou se ruší směrnice 2004/18, v tom smyslu, že umožňují uzavření rámcové dohody, podle které:
–
veřejný zadavatel jedná na vlastní účet a na účet dalších výslovně uvedených veřejných zadavatelů, kteří však nejsou přímou stranou rámcové dohody;
–
není určeno, jaké množství služeb budou moci požadovat veřejní zadavatelé, kteří nepodepsali rámcovou dohodu, v okamžiku, kdy uzavřou následné zakázky stanovené v rámcové dohodě?
2)
V případě záporné odpovědi na první otázku: je třeba čl. [1] odst. 5 a článek 32 směrnice 2004/18 a článek 33 směrnice 2014/24 vykládat v tom smyslu, že umožňuji uzavření rámcové dohody, podle které:
–
veřejný zadavatel jedná na svůj vlastní účet a na účet dalších výslovně uvedených veřejných zadavatelů, kteří však nejsou přímou stranou rámcové dohody;
–
je množství služeb, které budou moci požadovat veřejní zadavatelé, kteří nepodepsali rámcovou dohodu, v okamžiku, kdy uzavřou následné zakázky stanovené v rámcové dohodě, určeno odkazem na jejich běžné potřeby?“
K přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
34
Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že argumentace předkládajícího soudu se opírá o předpoklad, podle něhož je třeba původní smlouvu kvalifikovat jako „rámcovou dohodu“ ve smyslu čl. 1 odst. 5 a článku 32 směrnice 2004/18.
35
Společnost Coopservice a Evropská komise nicméně správnost tohoto předpokladu zpochybňují. Tvrdí totiž, že původní smlouva byla v rozporu s čl. 32 odst. 2 čtvrtým pododstavcem směrnice 2004/18, podle něhož nesmí doba platnosti rámcové dohody překročit čtyři roky, „kromě výjimečných, řádně, zejména předmětem rámcové dohody, odůvodněných případů“. Nedodržení čtyřleté lhůty přitom nebylo odůvodněno žádným vysvětlením. Uvedená smlouva by tudíž neměla být kvalifikována jako „rámcová dohoda“ ve smyslu směrnice 2004/18, a proto žádost o rozhodnutí o předběžné otázce by měla být prohlášena za nepřípustnou.
36
Vzhledem k tomu, že předkládající soud neuvedl důvody, na jejichž základě by se na původní smlouvu, která byla uzavřena na dobu devíti let, měla vztahovat výjimka stanovená v čl. 32 odst. 2 čtvrtém pododstavci směrnice 2004/18, uvedený soud podle nich nevymezil skutkový a právní rámec, ze kterého vychází otázky, které pokládá Soudnímu dvoru, ani nevysvětlil skutkové předpoklady, na kterých jsou tyto otázky založeny, což je v rozporu s požadavky článku 94 jednacího řádu Soudního dvora.
37
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle judikatury Soudního dvora platí, že v rámci spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy, která byla zavedena článkem 267 SFEU, potřeba dospět k výkladu unijního práva, který by byl užitečný pro vnitrostátní soud, vyžaduje, aby tento soud vymezil skutkový a právní rámec, ze kterého vychází otázky, které pokládá, nebo aby alespoň vysvětlil skutkové předpoklady, na kterých jsou tyto otázky založeny. Soudní dvůr je totiž oprávněn rozhodovat o výkladu unijních předpisů pouze na základě skutečností, které mu sdělil vnitrostátní soud (nedávno v rámci svobody usazování viz usnesení ze dne 31. května 2018, Bán, C‑24/18, nezveřejněné, EU:C:2018:376, bod 14 a citovaná judikatura).
38
Nicméně podle ustálené judikatury Soudního dvora je postup zavedený článkem 267 SFEU nástrojem spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy, díky němuž Soudní dvůr poskytuje vnitrostátním soudům výklad unijního práva, jenž je pro ně nezbytný k vyřešení sporu, který mají rozhodnout (v tomto smyslu mimo jiné viz rozsudek ze dne 16. července 1992, Meilicke, C‑83/91, EU:C:1992:332, bod 22, a rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, bod 24).
39
V rámci této spolupráce se na otázky týkající se unijního práva vztahuje domněnka relevance, takže odmítnutí žádosti podané vnitrostátním soudem je ze strany Soudního dvora možné pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. prosince 2006, Cipolla a další, C‑94/04 a C‑202/04, EU:C:2006:758, bod 25, a rozsudek ze dne 11. května 2017, Archus a Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, bod 42).
40
Mimoto Unijní právo nevyžaduje, aby vnitrostátní soudy z vlastního podnětu řešily otázku týkající se porušení unijního práva v případě, že by je posouzení této otázky nutilo k opuštění pasivní úlohy, kterou musí zastávat, k překročení rámce sporu, který stanovily strany, a k opření se o skutečnosti a okolnosti jiné než ty, na kterých strana, jež má zájem na použití těchto ustanovení, zakládá svůj nárok (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. prosince 1995, van Schijndel a van Veen, C‑430/93 a C‑431/93, EU:C:1995:441, body 21 a 22).
41
Je nicméně na předkládajícím soudu, aby přezkoumal, jak uvedl generální advokát v bodě 77 svého stanoviska, zda nemá možnost posoudit slučitelnost doby trvání, jež byla stanovena pro původní smlouvu, s čl. 32 odst. 2 čtvrtým pododstavcem směrnice 2004/18 v rozsahu, v němž se účastníci původního řízení podle všeho dovolávají bodu 6 písm. c), nazvaného „Veřejné zakázky na služby“, jež je uvedeno pod nadpisem „Oznámení o zakázce“ přílohy VII A této směrnice. Posledně uvedené ustanovení přitom uvádí mezi informacemi, jež je třeba povinně uvádět v oznámení o veřejných zakázkách na služby, celkovou odhadovanou hodnotu služeb po celou dobu platnosti rámcové dohody.
42
Navíc, nebylo nijak prokázáno, že takovou veřejnou zakázku, jako je původní smlouva, nebylo možné kvalifikovat jako „rámcovou dohodu“ ve smyslu čl. 1 odst. 5 a čl. 32 odst. 2 čtvrtého pododstavce směrnice 2004/18 pouze z toho důvodu, že byla uzavřena na dobu platnosti přesahující čtyři roky, aniž veřejný zadavatel řádně zdůvodnil překročení této doby platnosti. V takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, nelze totiž zejména vyloučit, že taková smlouva, jako je původní smlouva, je platnou rámcovou dohodou ve smyslu posledně uvedeného ustanovení během prvních čtyř let doby její platnosti a po uplynutí této doby platnosti zaniká.
43
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je tudíž třeba prohlásit za přípustnou.
K předběžným otázkám
44
Předkládající soud v otázkách předložených Soudnímu dvoru odkazuje současně na směrnice 2004/18 a 2014/24
45
V tomto ohledu je třeba úvodem připomenout, že podle ustálené judikatury je použitelnou směrnicí v zásadě směrnice platná v okamžiku, kdy veřejný zadavatel volí druh řízení, které má být uskutečněno, a definitivně rozhodne o otázce, zda existuje, nebo neexistuje povinnost uskutečnit předchozí nabídkové řízení za účelem zadání veřejné zakázky. Naopak se nepoužijí ustanovení směrnice, jejíž lhůta pro provedení uplynula až po tomto okamžiku (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. července 2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, bod 31, a rozsudek ze dne 7. dubna 2016, Partner Apelski Dariusz, C‑324/14, EU:C:2016:214, bod 83).
46
Ve věci v původním řízení byla původní smlouva formalizována nařízením č. 828/2011, jež bylo přijato dne 4. listopadu 2011, zatímco směrnice 2014/24 zrušila směrnici 2004/18 s účinkem až od 18. dubna 2016.
47
Směrnice 2004/18 byla tudíž v době rozhodné z hlediska skutkového stavu v původním řízení ještě použitelná, čímž je třeba chápat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce tak, že směřuje k získání výkladu prvně uvedené směrnice, a nikoli směrnice 2014/24 (obdobně viz usnesení ze dne 10. listopadu 2016, Spinosa Costruzioni Generali a Melfi, C‑162/16, nezveřejněné, EU:C:2016:870, bod 21).
48
Podstatou dvou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je tudíž to, zda musí být ustanovení čl. 1 odst. 5 a článku 32 směrnice 2004/18 vykládána v tom smyslu, že umožňují uzavření rámcové dohody, podle které veřejný zadavatel jedná na svůj účet a na účet dalších veřejných zadavatelů, jež jsou v ní výslovně uvedeni, avšak kteří nejsou přímou smluvní stranou této rámcové dohody, a podle níž dále není určeno množství služeb, které budou moci požadovat veřejní zadavatelé, kteří nepodepsali rámcovou dohodu, v okamžiku, kdy uzavřou následné zakázky stanovené v rámcové dohodě, nebo je určeno odkazem na jejich běžné potřeby.
K možnosti veřejného zadavatele jednat na vlastní účet a na účet dalších výslovně uvedených veřejných zadavatelů, jež však nejsou přímo smluvní stranou rámcové dohody
49
Podle čl. 32 odst. 2 druhého pododstavce směrnice 2004/18 se zakázky založené na rámcové dohodě musí zadávat postupy, které mohou být použity pouze mezi veřejnými zadavateli a hospodářskými subjekty, jež jsou původními stranami rámcové dohody.
50
Vzhledem k tomu, že ze samotného znění tohoto ustanovení nelze zjistit, zda se požadavek, podle něhož je třeba být původní stranou rámcové dohody, vztahuje jak na veřejné zadavatele, tak na hospodářské subjekty, či pouze na posledně uvedené, je třeba zohlednit nejen znění tohoto ustanovení, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. listopadu 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, bod 12).
51
V tomto ohledu je třeba předně uvést, že čl. 32 odst. 4 druhý pododstavec směrnice 2004/18, ve spojení s bodem 11 odůvodnění uvedené směrnice, stanoví, že v případě rámcové dohody uzavřené s více hospodářskými subjekty se následné zakázky sjednávají poté, co byla obnovena soutěž mezi stranami rámcové dohody ve vztahu k podmínkám, jež nebyly stanoveny. Stejně tak se v bodě 18, který je uveden v rámci části, nadepsané „oznámení o zakázce“, přílohy VII A uvedené směrnice, ukládá veřejnému zadavateli, jenž je původní stranou dohody, povinnost uvést „počet a je-li to na místě, navrhovaný nejvyšší počet hospodářských subjektů, které budou jejími stranami […]“.
52
Z těchto ustanovení vyplývá, že se požadavek, podle něhož je třeba být původní stranou rámcové dohody, vztahuje pouze na hospodářské subjekty, neboť nelze uvažovat o tom, že by se soutěže měli účastnit sami veřejní zadavatelé.
53
Tento výklad mimoto přispívá k zajištění užitečného účinku čl. 1 odst. 5 a článku 32 směrnice 2004/18, jejichž cílem je mimo jiné zlepšit efektivitu veřejných nákupů podporou slučování veřejných nákupů využíváním rámcových dohod, aby se tak dosáhlo úspor z rozsahu.
54
Navíc je tento výklad, jak uvádí generální advokát v bodě 62 stanoviska, podporován zněním čl. 33 odst. 2 druhého pododstavce směrnice 2014/24, podle něhož lze postupy pro zadávání veřejných zakázek založených na rámcové dohodě použít pouze mezi veřejnými zadavateli, jež jsou k tomuto účelu jasně označeni ve výzvě k účasti v soutěži nebo výzvě k potvrzení zájmu, a těmi hospodářskými subjekty, které jsou smluvními stranami původně uzavřené rámcové dohody.
55
Z výše uvedených úvah vyplývá, že účelem čl. 32 odst. 2 druhého pododstavce směrnice 2004/18 je umožnit veřejnému zadavateli, aby otevřel pro jiné veřejné zadavatele přístup k rámcové dohodě, kterou se chystá uzavřít s hospodářskými subjekty, jež budou původními stranami této rámcové dohody.
56
Podle čl. 32 odst. 2 druhého pododstavce směrnice 2004/18 se tudíž nevyžaduje, aby se takový „sekundární“ veřejný zadavatel, jako je ASST Valcamonica ve věci v původním řízení, účastnil uzavření rámcové dohody k tomu, aby mohl poté zadat následnou zakázku. Stačí, aby se na takového veřejného zadavatele od data uzavření rámcové dohody pohlíželo jako na subjekt, jenž jí může využívat, jelikož byl v dokumentaci k zadávacímu řízení jasně označen výslovnou formulací, jež umožňuje seznámit s touto možností jak samotného „sekundárního“ veřejného zadavatel, tak jakýkoli zainteresovaný hospodářský subjekt. Tato doložka může být uvedena buď přímo v rámcové dohodě, nebo v jiném dokumentu, jako je například ustanovení o rozšíření, jež je uvedeno v zadávací dokumentaci zadávacího řízení, za podmínky splnění požadavků týkajících se zveřejnění a právní jistoty, a tudíž transparentnosti.
K možnosti veřejných zadavatelů, kteří nepodepsali rámcovou dohodu, nestanovit množství služeb, které budou moci požadovat, pokud uzavřou následné zakázky, nebo je určit odkazem na své běžné potřeby
57
Z článku 1 odst. 5 směrnice 2004/18 vyplývá, že účelem rámcové dohody je stanovit podmínky, zejména s ohledem na ceny a případně na předpokládané množství, kterými se budou řídit zakázky zadávané během daného období.
58
Je pravda, že z příslovce „případně“ by bylo možné dovozovat, že uvedení množství služeb, jichž se bude rámcová smlouva týkat, je pouze fakultativní.
59
Tento výklad však nelze přijmout.
60
Zaprvé z několika dalších ustanovení směrnice 2004/18 vyplývá, že rámcová dohoda musí od počátku stanovit maximální množství dodávek nebo služeb, jež bude možné zadávat prostřednictvím následných zakázek. V článku 9 odst. 9 této směrnice, v němž jsou uvedeny mimo jiné metody výpočtu odhadované hodnoty rámcových dohod, se totiž stanoví, že se v úvahu bere nejvyšší odhadovaná hodnota bez DPH všech zakázek zamýšlených pro celou dobu platnosti této dohody. Co se týče bodu 6 písm. c), nadepsaného „Veřejné zakázky na služby“, jenž je obsažen v části nadepsané „Oznámení o zakázce“, přílohy VII A směrnice 2004/18, toto ustanovení rovněž vyžaduje, aby se v oznámení o zakázce, jež se týká takové dohody, uváděla celková odhadovaná hodnota služeb po celou dobu platnosti rámcové dohody a – pokud je to možné – hodnota a četnost zakázek, které mají být zadány. Jak v podstatě tvrdí Komise a jak uvedl generální advokát v bodě 78 stanoviska, i když má veřejný zadavatel, jenž je původní smluvní stranou rámcové dohody, povinnost uvést hodnotu a četnost zakázek, jež mají být zadány, pouze tehdy, je-li to možné, má naopak povinnost uvádět celkovou odhadovanou hodnotu plnění, v jehož rozsahu mohou být prováděny následné zakázky.
61
Zadruhé v čl. 32 odst. 3 směrnice 2004/18 se stanoví, že je-li rámcová dohoda uzavřena pouze s jedním hospodářským subjektem, jsou zakázky založené na této rámcové dohodě zadávány v rámci podmínek stanovených v rámcové dohodě. Veřejný zadavatel, jenž je původní stranou rámcové dohody, se tudíž může zavazovat na svůj účet a na účet možných veřejných zadavatelů, jež jsou jasně označeni v této dohodě, pouze v rozsahu určitého objemu plnění a po jeho dosažení proto uvedená dohoda pozbývá svých účinků.
62
Zatřetí tímto výkladem může být zajištěno dodržování základních zásad, jimiž se řídí zadávání veřejných zakázek, jež se podle čl. 32 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 2004/18 použijí při uzavření rámcové dohody. Na rámcovou dohodu se totiž vztahuje pojem „veřejná zakázka“ v rozsahu, v němž sdružuje různé konkrétní zakázky, jež jí podléhají (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. května 1995, Komise v. Řecko, C‑79/94, EU:C:1995:120, bod 15, rozsudek ze dne 29. listopadu 2007, Komise v. Itálie, C‑119/06, nezveřejněný, EU:C:2007:729, bod 43, a rozsudek ze dne 11. prosince 2014, Azienda sanitaria locale n. 5Spezzino a další, C‑113/13, EU:C:2014:2440, bod 36).
63
Jak zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace, tak zásada transparentnosti, jež z nich vyplývá (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. prosince 2015, UNIS a Beaudout Père et Fils, C‑25/14 a C‑26/14, EU:C:2015:821, bod 38), přitom předpokládají, že všechny podmínky a způsoby postupu vedoucího k zadání zakázky budou formulovány jasně, přesně a jednoznačně v oznámení o zakázce nebo v zadávací dokumentaci tak, aby zaprvé všichni přiměřeně informovaní uchazeči, kteří postupují s běžnou řádnou péčí, mohli pochopit jejich přesný rozsah a vykládat je stejným způsobem a zadruhé aby byl veřejný zadavatel schopen skutečně ověřit, zda nabídky uchazečů splňují kritéria, kterými se řídí dotčená zakázka (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. července 2017, Ingsteel a Metrostav, C‑76/16, EU:C:2017:549, bod 34).
64
Zásady transparentnosti a rovného zacházení s hospodářskými subjekty, jež mají zájem na uzavření rámcové dohody, jež jsou zakotveny mimo jiné v článku 2 směrnice 2004/18, by byly totiž porušeny, pokud by veřejný zadavatel, který je původní stranou rámcové dohody, neurčil celkovou hodnotu, na kterou se taková dohoda vztahuje.
65
Povinnost transparentnosti se uplatní tím spíše, když jsou v případě následné zakázky veřejní zadavatelé podle čl. 35 odst. 4 druhého pododstavce směrnice 2004/18 osvobozeni od povinnosti zasílat oznámení o výsledcích zadávacího řízení pro každou zakázku založenou na této dohodě.
66
Navíc, pokud by veřejný zadavatel, který je původní stranou rámcové dohody, neměl povinnost uvádět od počátku množství a maximální výši služeb, na něž se tato smlouva bude vztahovat, mohlo by to být využito k umělému rozdělení zakázky, a tudíž i k tomu, aby se tato zakázka pohybovala pod finančním limity stanovenými směrnicí 2004/18, což zakazuje čl. 9 odst. 3 směrnice 2004/18.
67
Navíc i za předpokladu, že by se odkaz na běžné potřeby veřejných zadavatelů jasně označených v rámcové dohodě mohl vnitrostátním hospodářským subjektům jevit jako dostatečně určitý, nelze mít za to, že by tomu tak bylo i v případě hospodářského subjektu, jenž je usazen v jiném členském státě.
68
Konečně, pokud je celkový objem služeb představovaný běžnými potřebami všeobecně znám, neměl by mít veřejný zadavatel žádný problém, aby jej uvedl přímo v rámcové dohodě či jiném zveřejněném dokumentu, jako je např. zadávací dokumentace, a zajistil tím v plném rozsahu dodržení zásad transparentnosti a rovného zacházení
69
Začtvrté požadavek, podle něhož má veřejný zadavatel, který je původní stranou rámcové dohody, povinnost uvést v rámcové dohodě množství a výši služeb, na které se uvedená dohoda bude vztahovat, konkretizuje zákaz zneužívat rámcové dohody nebo je používat způsobem, který by bránil hospodářské soutěži, omezoval ji nebo ji narušoval, jenž je stanoven v čl. 32 odst. 2 pátém pododstavci směrnice 2004/18.
70
Na položené otázky je tudíž třeba odpovědět tak, že čl. 1 odst. 5 a čl. 32 odst. 2 čtvrtý pododstavec směrnice 2004/18 musí být vykládány v tom smyslu, že:
–
veřejný zadavatel může jednat na vlastní účet a na účet jiných jasně označených veřejných zadavatelů, kteří nejsou přímou stranou rámcové dohody, jsou-li splněny požadavky týkající se zveřejnění a právní jistoty, a tudíž transparentnosti, a
–
nemají-li být porušeny zásady transparentnosti a rovného zacházení s hospodářskými subjekty, jež mají zájem na uzavření uvedené rámcové dohody, je vyloučeno, aby veřejní zadavatelé, kteří tuto rámcovou dohodu nepodepsali, neurčili množství služeb, jež bude moci být požadováno v okamžiku, kdy uzavřou následné zakázky v rámci plnění uvedené rámcové dohody, nebo aby toto množství určili odkazem na své běžné potřeby.
K nákladům řízení
71
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (osmý senát) rozhodl takto:
Článek 1 odst. 5 a čl. 32 odst. 2 čtvrtý pododstavec směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, je třeba vykládat v tom smyslu, že:
–
veřejný zadavatel může jednat na vlastní účet a na účet jiných jasně označených veřejných zadavatelů, kteří nejsou přímou stranou rámcové dohody, jsou-li splněny požadavky týkající se zveřejnění a právní jistoty, a tudíž transparentnosti, a
–
nemají-li být porušeny zásady transparentnosti a rovného zacházení s hospodářskými subjekty, jež mají zájem na uzavření uvedené rámcové dohody, je vyloučeno, aby veřejní zadavatelé, kteří tuto rámcovou dohodu nepodepsali, neurčili množství služeb, jež bude moci být požadováno v okamžiku, kdy uzavřou následné zakázky v rámci plnění uvedené rámcové dohody, nebo aby toto množství určili odkazem na své běžné potřeby.
Podpisy.
( *1 ) – Jednací jazyk: italština.