ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
4. září 2018 ( *1 )
„Žaloba na neplatnost – Rozhodnutí (EU) 2017/477 – Postoj, který má být jménem Evropské unie zaujat v rámci Rady pro spolupráci zřízené podle Dohody o posíleném partnerství a spolupráci mezi Evropskou unií a jejími členskými státy na jedné straně a Republikou Kazachstán na straně druhé, pokud jde o pracovní ujednání Rady pro spolupráci, Výboru pro spolupráci, specializovaných podvýborů nebo jakýchkoliv jiných orgánů – Článek 218 odst. 9 SFEU – Rozhodnutí, kterým se stanoví postoje, které mají být jménem Unie zaujaty v orgánu zřízeném mezinárodní dohodou – Dohoda, jejíž určitá ustanovení mohou být přiřazena ke společné zahraniční a bezpečnostní politice (SZBP) – Pravidla hlasování“
Ve věci C‑244/17,
jejímž předmětem je žaloba na neplatnost na základě článku 263 SFEU, podaná dne 10. května 2017,
Evropská komise, původně zastoupená L. Havasem, L. Gussettim a P. Aaltem, jako zmocněnci, dále L. Havasem a L. Gussettim, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Radě Evropské unie, zastoupené M. Bishopem a P. Mahnič Bruni, jako zmocněnci,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda, A. Tizzano, místopředseda, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, E. Levits, C. G. Fernlund a C. Vajda, předsedové senátů, J.-C. Bonichot, A. Arabadžev, C. Toader, M. Safjan, E. Jarašiūnas (zpravodaj), S. Rodin a F. Biltgen, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: L. Hewlett, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 17. dubna 2018,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 31. května 2018,
vydává tento
Rozsudek
1
Evropská komise se svou žalobou domáhá zrušení rozhodnutí Rady (EU) 2017/477 ze dne 3. března 2017 o postoji, který má být zaujat jménem Evropské unie v Radě pro spolupráci zřízené podle Dohody o posíleném partnerství a spolupráci mezi Evropskou unií a jejími členskými státy na jedné straně a Republikou Kazachstán na straně druhé, pokud jde o pracovní ujednání Rady pro spolupráci, Výboru pro spolupráci, specializované podvýbory a jakékoliv jiné orgány [specializovaných podvýborů nebo jakýchkoliv jiných orgánů] (Úř. věst. 2017, L 73, s. 15, dále jen „napadené rozhodnutí“).
Dohoda o partnerství a napadené rozhodnutí
2
Dne 26. října 2015 přijala Rada Evropské unie rozhodnutí (EU) 2016/123 o podpisu jménem Evropské unie a prozatímním provádění Dohody o posíleném partnerství a spolupráci mezi Evropskou unií a jejími členskými státy na jedné straně a Republikou Kazachstán na straně druhé (Úř. věst. 2016, L 29, s. 1). Toto rozhodnutí bylo přijato na právním základě článku 37 a čl. 31 odst. 1 SEU, jakož i článku 91, čl. 100 odst. 2 a článků 207 a 209 SFEU ve spojení s čl. 218 odst. 5 a 8 druhým pododstavcem SFEU. Dohoda o posíleném partnerství a spolupráci mezi Evropskou unií a jejími členskými státy na jedné straně a Republikou Kazachstán na straně druhé (dále jen „dohoda o partnerství“) byla podepsána dne 21. prosince 2015 v Astaně (Kazachstán) a prozatímně je prováděna podle svého čl. 281 odst. 3 ode dne 1. května 2016.
3
Článek 268 dohody o partnerství zřizuje Radu pro spolupráci, které je nápomocen při plnění jejích povinností Výbor pro spolupráci zřízený článkem 269 této dohody. Uvedený článek 269 v odstavci 6 stanoví, že se Rada může pro spolupráci rozhodnout zřídit specializované podvýbory nebo jiné orgány, které jí mohou být nápomocny při plnění jejích povinností, a stanovit jejich složení, povinnosti a způsob jejich práce.
4
Článek 268 dohody o partnerství kromě toho v odstavci 7 stanoví, že Rada pro spolupráci přijme jednací řád. V tomto jednacím řádu Rada pro spolupráci stanoví podle čl. 269 odst. 7 této dohody povinnosti a fungování Výboru pro spolupráci a jakéhokoliv podvýboru či orgánu, který zřídila.
5
Komise společně s vysokou představitelkou Evropské unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku přijala pro účely provádění těchto ustanovení dne 3. února 2017 návrh rozhodnutí Rady o postoji, který se má zaujmout jménem Evropské unie v rámci Rady pro spolupráci zřízené dohodou o partnerství, jehož procesním právním základem byl čl. 218 odst. 9 SFEU ve spojení s článkem 37 SEU a jeho hmotněprávním základem byly články 207 a 209 SFEU.
6
Dne 3. března 2017 přijala Rada napadené rozhodnutí, přičemž k navrhovaným právním základům připojila čl. 31 odst. 1 SEU a článek 91 a čl. 100 odst. 2 SFEU. Uvedené rozhodnutí stanoví:
„Článek 1
1. Postoj, který má být zaujat jménem Unie v Radě pro spolupráci zřízené čl. 268 odst. 1 Dohody o […] partnerství […] vychází z návrhů rozhodnutí Rady pro spolupráci připojených k tomuto rozhodnutí, pokud jde o:
–
přijetí jednacího řádu Rady pro spolupráci a jednacího řádu Výboru pro spolupráci, specializovaných podvýborů a jakýchkoliv jiných subjektů,
–
zřízení Podvýboru pro spravedlnost, svobodu a bezpečnost, Podvýboru pro energetiku, dopravu, životní prostředí a změnu klimatu a Podvýboru pro celní spolupráci.
2. Zástupci Unie v Radě pro spolupráci mohou schválit menší technické úpravy návrhů rozhodnutí Rady pro spolupráci bez dalšího rozhodnutí Rady.
Článek 2
Radě pro spolupráci předsedá ze strany Unie vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku v souladu se svými pravomocemi podle Smluv nebo jakožto předseda Rady pro zahraniční věci.
[…]“
Návrhová žádání účastnic řízení
7
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr napadené rozhodnutí zrušil a uložil Radě náhradu nákladů řízení.
8
Rada se domáhá zamítnutí žaloby a uložení náhrady nákladů řízení Komisi. Rada podpůrně navrhuje, aby v případě, že napadené rozhodnutí bude zrušeno, Soudní dvůr zachoval jeho účinky.
K žalobě
Argumentace účastnic řízení
9
Komise prostřednictvím jediného žalobního důvodu vytýká Radě, že k právnímu základu napadeného rozhodnutí připojila čl. 31 odst. 1 SEU, který mimo jiné stanoví, že rozhodnutí podle kapitoly 2 hlavy V Smlouvy o EU obsahující zvláštní ustanovení týkající se společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) jsou přijímána jednomyslně, není-li v této kapitole stanoveno jinak.
10
Na podporu tohoto žalobního důvodu Komise tvrdí, že rozhodnutí přijaté na základě čl. 218 odst. 9 SFEU musí být přijato kvalifikovanou většinou v souladu s čl. 218 odst. 8 prvním pododstavcem a čl. 218 odst. 9 SFEU, jak rozhodl Soudní dvůr v rozsudku ze dne 18. prosince 2014, Spojené království v. Rada (C‑81/13, EU:C:2014:2449, bod 66), i kdyby jeden nebo více jeho hmotněprávních základů jinak vyžadovalo k uzavření mezinárodní dohody jednomyslnost.
11
Podle Komise stanoví článek 218 SFEU, jak uvedl Soudní dvůr v rozsudku ze dne 24. června 2014, Parlament v. Rada (C‑658/11, EU:C:2014:2025, bod 52), jednotný a obecně platný postup sjednávání a uzavírání mezinárodních dohod, které je Unie oprávněna uzavírat v oblastech své činnosti, včetně SZBP, což potvrzuje rozsudek ze dne 14. června 2016, Parlament v. Rada (C‑263/14, EU:C:2016:435, bod 55), v němž Soudní dvůr rozhodl, že dohoda, která převažujícím způsobem spadá pod SZBP, musí být uzavřena v souladu s čl. 218 odst. 6 SFEU. Sjednávání a uzavírání mezinárodních dohod, stejně jako přijetí postoje provádějícího takové dohody, se podle Komise řídí tímto jednotným postupem. Kapitola 2 hlavy V Smlouvy o EU nezahrnuje podle názoru Komise rozhodovací postup použitelný pro mezinárodní dohody.
12
Pravidla hlasování pro přijetí jakéhokoliv rozhodnutí Rady podle čl. 218 odst. 9 SFEU jsou podle názoru Komise upravena výlučně v čl. 218 odst. 8 prvním pododstavci SFEU, který představuje lex specialis upravující zjednodušený postup, jež má Rada dodržet při stanovení postojů, které má zaujmout orgán vytvořený dohodou jak v oblastech, které spadají do SZBP, tak v oblastech, které do SZBP nespadají. Podle Komise se tudíž při přijetí napadeného rozhodnutí mělo použít pravidlo hlasování kvalifikovanou většinou, neboť účelem tohoto rozhodnutí není doplnit nebo pozměnit institucionální rámec dohody o partnerství, ale pouze zajistit účinné provádění této dohody, takže napadené rozhodnutí nemůže být postaveno na roveň uzavření nebo změně mezinárodní dohody.
13
Komise kromě toho poukazuje na skutečnost, že postoj Rady není v souladu s čl. 40 prvním pododstavcem SEU, jelikož připojení čl. 31 odst. 1 SEU ukládá pro přijetí jakéhokoli rozhodnutí na základě čl. 218 odst. 9 SFEU v rámci mezinárodní dohody, jejíž právní základ zahrnuje ustanovení spadající do SZBP, jednomyslné hlasování bez ohledu na obsah tohoto rozhodnutí. Tento postoj by podle názoru Komise vedl k použití postupů týkajících se SZBP na výkon pravomocí Unie nejen v oblasti SZBP, ale i na provádění ostatních politik Unie.
14
Rada poukazuje na to, že rozhodnutí 2016/123, kterým byl schválen podpis dohody o partnerství a o prozatímním uplatňování některých jejích částí, bylo přijato na právním základě článku 37 a čl. 31 odst. 1 SEU, jakož i článku 91, čl. 100 odst. 2 a článků 207 a 209 SFEU ve spojení s čl. 218 odst. 5 a 8 druhým pododstavcem SFEU, aniž to Komise zpochybnila, a že cílem opatření stanovených v napadeném rozhodnutí je zajistit efektivně fungující institucionální rámec zřízený dohodou o partnerství.
15
Podle Rady z ustálené judikatury vyplývá, že pravomoc Unie sjednávat mezinárodní závazky zahrnuje pravomoc doplnit tyto závazky institucionálními ustanoveními, která mají pomocný charakter, a spadají tedy do téže pravomoci jako hmotněprávní ustanovení, která doprovázejí. Z toho podle názoru Rady vyplývá, že Unie mohla přijmout napadené rozhodnutí pouze na základě ustanovení, která ji opravňují k přijetí hmotněprávních ustanovení dohody o partnerství.
16
Rada má za to, že Komise kromě toho nesprávně vykládá judikaturu. Na prvním místě rozsudek ze dne 24. června 2014, Parlament v. Rada (C‑658/11, EU:C:2014:2025), skutečně potvrzuje, že proces přijímání rozhodnutí, kterými se stanoví postoje, které má jménem Unie zaujmout orgán zřízený dohodou, je třeba považovat za jednotný a obecně platný postup použitelný na všechny oblasti politik a činnosti Unie. Tento rozsudek však v bodě 53 podle Rady stanoví zásadu, podle které musí tento postup zohledňovat specifika stanovená Smlouvami pro každou oblast činnosti Unie, zejména pokud jde o pravomoci orgánů. Oblast SZBP má přitom procesní a hmotněprávní specifika, a je tedy třeba je při použití obecného postupu upraveného v čl. 218 odst. 9 SFEU zohlednit. Konkrétně je Rada při výkonu svých pravomocí v této oblasti oprávněna rozhodovat kvalifikovanou většinou pouze v případech uvedených v čl. 31 odst. 2 a 3 SEU. Žádné ustanovení Smlouvy o FEU nemůže podle názoru Rady sloužit k zavedení další výjimky, aniž se poruší čl. 40 druhý pododstavec SEU.
17
Na druhém místě rozsudek ze dne 18. prosince 2014, Spojené království v. Rada (C‑81/13, EU:C:2014:2449) nemůže podle Rady sloužit jako základ pro stanovisko Komise, podle kterého musí být rozhodnutí Rady na základě čl. 218 odst. 9 SFEU přijato kvalifikovanou většinou ve všech případech bez ohledu na oblast Unie, na kterou se toto rozhodnutí vztahuje. Takové stanovisko je podle Rady v rozporu s ustálenou judikaturou, podle které hmotněprávní základ opatření určuje postup, který má být dodržen při přijetí tohoto opatření. Uvedené stanovisko Komise je podle názoru Rady rovněž v rozporu se správným výkladem tohoto rozsudku, který je třeba chápat v kontextu, vzhledem k tomu, že věc, která vedla k jeho přijetí, se netýkala výkonu pravomocí Unie v oblasti SZBP, a s přihlédnutím ke skutečnosti, že pravidlo hlasování kvalifikovanou většinou upravené v čl. 16 odst. 3 SEU, jak jej zmiňuje stanovisko generální advokáty, na které uvedený rozsudek odkazuje, se nepoužije na SZBP.
18
I když čl. 218 odst. 9 SFEU podle názoru Rady stanoví zvláštní a zjednodušený postup pro přijetí postojů, které má zaujmout orgán zřízený dohodou, nebo pro pozastavení uplatňování dohody, neupravuje všechny aspekty tohoto postupu, a zejména neupravuje použitelné pravidlo hlasování. Pokud jde o zvláštní postup, pravidla hlasování stanovená v čl. 218 odst. 8 SFEU, která se použijí během celého postupu uzavírání dohody, který se řídí ustanoveními obsaženými v předcházejících odstavcích tohoto článku 218, nelze podle Rady pro tento zvláštní postup použít automaticky. Pravidlo hlasování uvedené v čl. 218 odst. 8 prvním pododstavci SFEU se tedy pro tento postup uplatní podle názoru Rady pouze v rozsahu, v němž odráží pravidla hlasování použitelná v oblastech činnosti Unie k přijetí vnitřních aktů. Kromě toho, i když čl. 218 odst. 9 SFEU stanoví zjednodušený postup v porovnání s propracovanějším postupem pro uzavření dohody, má Rada za to, že toto zjednodušení se vztahuje výlučně na omezenou účast Evropského parlamentu.
19
Rada konečně zpochybňuje tvrzení, že porušila článek 40 SEU, přičemž zejména tvrdí, že připojení čl. 31 odst. 1 SEU k právnímu základu napadeného rozhodnutí bylo nezbytné proto, aby byly dodrženy postupy stanovené ve Smlouvách pro výkon pravomocí Unie v oblasti SZBP, že k žádnému porušení pravomocí orgánů nedošlo a že bylo v každém případě nezbytné, aby Rada rozhodla jednomyslně v souladu s čl. 293 odst. 1 SFEU.
Závěry Soudního dvora
20
V zájmu určení pravidla hlasování, které je třeba použít v případě, že Rada podle čl. 218 odst. 9 SFEU přijímá rozhodnutí, kterým stanoví postoje, které mají být jménem Unie zaujaty v orgánu zřízeném dohodou, má-li tento orgán přijímat akty s právními účinky, je třeba pro výklad tohoto ustanovení vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho cíle a kontext (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. června 2014, Parlament v. Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, bod 51).
21
Článek 218 SFEU stanoví za účelem splnění požadavků jasnosti, soudržnosti a racionalizace jednotný a obecně platný postup sjednávání a uzavírání mezinárodních dohod, které je Unie oprávněna uzavírat v oblastech své činnosti, včetně SZBP, s výjimkou případů, kdy Smlouvy stanoví speciální postupy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. června 2014, Parlament v. Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, bod 52).
22
Soudní dvůr uvedl, že tento postup musí právě kvůli jeho obecné povaze zohledňovat specifika stanovená Smlouvami pro každou oblast činnosti Unie, zejména pokud jde o pravomoci orgánů, a že má na vnější úrovni odrážet rozdělení pravomocí mezi orgány, které platí na vnitřní úrovni, konkrétně tím, že zavádí symetrii mezi postupem přijímání unijních opatření na vnitřní úrovni a postupem přijímání mezinárodních dohod k zajištění toho, aby v souvislosti s danou oblastí měly Parlament a Rada stejné pravomoci v souladu s institucionální rovnováhou nastolenou Smlouvami (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. června 2014, Parlament v. Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, body 53, 55 a 56).
23
Tento postup zahrnuje mimo jiné různá pravidla týkající se konkrétně činnosti Unie v oblastech, které spadají do SZBP.
24
Z toho vyplývá, že pokud jde o postup sjednávání a uzavírání mezinárodních dohod Unií, ustanovení článku 218 SFEU sama zohledňují specifika každé oblasti činnosti Unie, zejména specifika upravená pro SZBP, a v tomto ohledu odrážejí institucionální rovnováhu stanovenou Smlouvami pro každou z těchto oblastí.
25
Článek 218 odst. 9 SFEU stanoví zjednodušený postup mimo jiné pro stanovení postojů, které mají být jménem Unie zaujaty v rozhodovacím orgánu zřízeném mezinárodní dohodou v rámci účasti Unie na přijímání aktů plynoucích z uplatňování nebo provádění dotčené dohody (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. října 2015, Rada v. Komise, C‑73/14, EU:C:2015:663, bod 65).
26
Jak vyplývá ze společného výkladu odstavců 6, 9 a 10 článku 218 SFEU, toto zjednodušení, které se použije pouze na akty, které nedoplňují ani nepozměňují institucionální rámec dohody, spočívá výlučně v omezení účasti Parlamentu.
27
Vzhledem k tomu, že článek 218 odst. 9 SFEU naproti tomu nestanoví pro Radu žádné pravidlo hlasování pro přijetí kategorií rozhodnutí, které upravuje, je třeba použitelné pravidlo hlasování určit v každém jednotlivém případě odkazem na čl. 218 odst. 8 SFEU. Pokud jde o rozhodnutí, kterým Rada stanoví postoj, který má být jménem Unie zaujat v orgánu zřízeném dohodou, měl Soudní dvůr již příležitost rozhodnout, že pokud takové rozhodnutí neodpovídá žádnému z případů, pro které čl. 218 odst. 8 druhý pododstavec SFEU vyžaduje jednomyslné hlasování, musí Rada přijmout uvedené rozhodnutí v zásadě kvalifikovanou většinou podle čl. 218 odst. 8 prvního pododstavce SFEU ve spojení s čl. 218 odst. 9 SFEU [rozsudek ze dne 25. října 2017, Komise v. Rada (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, bod 51].
28
V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že určení použitelného pravidla hlasování pro přijetí takového rozhodnutí odkazem na oba pododstavce čl. 218 odst. 8 SFEU přispívá – podobně jak bylo uvedeno v bodě 24 tohoto rozsudku, pokud jde o postup sjednávání a uzavírání dohody – k zajištění toho, že jednotný postup upravený v čl. 218 odst. 9 SFEU zohledňuje specifika každé oblasti činnosti Unie.
29
Konkrétně první případ, pro který čl. 218 odst. 8 druhý pododstavec SFEU vyžaduje, aby Rada rozhodla jednomyslně, se týká situace, kdy se dohoda vztahuje na oblast, v níž je pro přijetí unijního aktu vyžadována jednomyslnost, čímž stanoví spojitost hmotněprávního základu rozhodnutí přijatého na základě uvedeného článku s pravidlem hlasování použitelným pro přijetí tohoto rozhodnutí. Tak tomu je v případě SZBP, protože čl. 31 odst. 1 první pododstavec SEU mimo jiné stanoví, že rozhodnutí podle kapitoly 2 hlavy V Smlouvy o EU jsou přijímána jednomyslně, není-li v této kapitole stanoveno jinak.
30
Takto zajištěná spojitost hmotněprávního základu rozhodnutí přijatých v rámci postupu upraveného v čl. 218 odst. 9 SFEU s pravidlem hlasování pro přijetí takových rozhodnutí navíc přispívá k zachování symetrie mezi postupy pro vnitřní činnost Unie a postupy pro vnější činnost Unie v souladu s institucionální rovnováhou stanovenou autory Smluv.
31
Na rozdíl od toho, co v podstatě tvrdí Komise, z bodu 66 rozsudku ze dne 18. prosince 2014, Spojené království v. Rada (C‑81/13, EU:C:2014:2449) nevyplývá, že jakékoliv rozhodnutí, kterým je stanoven postoj, který má být jménem Unie zaujat v orgánu zřízeném dohodou v souladu s čl. 218 odst. 9 SFEU, musí být přijato kvalifikovanou většinou, jestliže akt, který má být uvedeným orgán přijat, nedoplňuje ani nepozměňuje institucionální rámec této dohody.
32
Je pravda, že Soudní dvůr v tomto rozsudku rozhodl, že pokud jde o rozhodnutí spadající do oblasti uvedené v článku 48 SFEU a přijaté v rámci dohody o přidružení, kterým se nedoplňuje ani nemění institucionální rámec této dohody, ale které má pouze zajistit její provádění, měla jej Rada přijmout v souladu s čl. 218 odst. 8 prvním pododstavcem SFEU ve spojení s čl. 218 odst. 9 SFEU kvalifikovanou většinou a bez schválení Parlamentem. Soudní dvůr tedy v tomto rámci nevycházel z čl. 218 odst. 8 druhého pododstavce SFEU, navzdory tomu, že druhý případ, pro který toto ustanovení stanoví, že Rada rozhoduje jednomyslně, se týká právě „dohod o přidružení“, které je Unie podle článku 217 SFEU oprávněna uzavírat.
33
Tento případ je však výjimečný tím, že se vztahuje na tuto konkrétní kategorii mezinárodních dohod. Rozhodnutí o provádění dohody o přidružení přitom nemůže být obecně považováno za podobné dohodě samotné, a tedy spadající do uvedené kategorie. Pouze v případě, že cílem rozhodnutí o provádění dohody o přidružení je doplnit nebo pozměnit institucionální rámec dohody, má totiž uvedené rozhodnutí takovou působnost, že musí být postaveno na roveň rozhodnutí o uzavření dohody, kterou se mění dohoda o přidružení. Tato skutečnost odůvodňuje to, že takové rozhodnutí podléhá na základě výjimky stanovené v čl. 218 odst. 9 in fine SFEU stejnému postupu, jaký je stanoven pro uzavření dohody o přidružení, přičemž Rada v takovém případě rozhoduje jednomyslně a v souladu s čl. 218 odst. 6 druhým podstavcem písm. a) bodu i) SFEU se vyžaduje schválení Parlamentu.
34
První případ, pro který čl. 218 odst. 8 druhý pododstavec SFEU vyžaduje jednomyslnost, je zcela odlišné povahy, protože se týká oblasti, na kterou se vztahuje přijatý akt, a tudíž se týká jeho obsahu. V tomto případě okolnost, že se na rozhodnutí o provedení mezinárodní dohody Unie prostřednictvím opatření, které má přijmout rozhodovací orgán zřízený touto dohodou, nevztahuje výjimka stanovená v čl. 218 odst. 9 in fine SFEU, neumožňuje vyvodit žádný závěr o tom, zda se takové rozhodnutí týká či netýká oblasti, pro kterou je vyžadováno jednomyslné přijetí unijního aktu, a zda tudíž musí být s ohledem na první případ upravený v čl. 218 odst. 8 druhém pododstavci SFEU přijato jednomyslně či nikoliv.
35
Za účelem určení, zda se v této souvislosti rozhodnutí přijaté v rámci stanoveném v čl. 218 odst. 9 SFEU skutečně týká takové oblasti, je třeba vycházet z jeho hmotněprávního základu.
36
Podle ustálené judikatury platí, že se volba právního základu unijního aktu musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří zejména cíl a obsah tohoto aktu [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada, 45/86, EU:C:1987:163, bod 11; ze dne 11. června 1991, Komise v. Rada, C‑300/89, EU:C:1991:244, bod 10; posudek 2/00 (Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti) ze dne 6. prosince 2001, EU:C:2001:664, bod 22, a rozsudek ze dne 14. června 2016, Parlament v. Rada, C‑263/14, EU:C:2016:435, bod 43].
37
Jestliže přezkum unijního aktu ukáže, že sleduje dvojí účel nebo že má dvě složky a jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek je možné označit za hlavní, zatímco druhý účel či druhá složka je pouze vedlejší, musí být akt založen na jediném právním základu, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím účelem nebo složkou. Pouze výjimečně, je-li prokázáno, že opatření naopak sleduje současně několik cílů nebo má několik složek, které jsou neoddělitelně spjaty, aniž je jedna vůči druhé vedlejší, takže jsou použitelná různá ustanovení Smluv, musí být takové opatření založeno na různých odpovídajících právních základech (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Parlament v. Rada, C‑178/03, EU:C:2006:4, body 42 a 43; ze dne 11. června 2014, Komise v. Rada, C‑377/12, EU:C:2014:1903, bod 34 a ze dne 14. června 2016, Parlament v. Rada, C‑263/14, EU:C:2016:435, bod 44).
38
Z výše uvedeného vyplývá, že stejně jako rozhodnutí, kterým Unie uzavírá mezinárodní dohodu, tak i rozhodnutí, kterým Rada stanoví postoj, který má být jménem Unie zaujat v orgánu zřízeném dohodou na základě čl. 218 odst. 9 SFEU, a které se týká výlučně SZBP, je třeba v zásadě přijmout jednomyslně podle čl. 218 odst. 8 druhého pododstavce SFEU. Naproti tomu, jestliže má takové rozhodnutí více složek nebo sleduje několik cílů, z nichž některé spadají do SZBP, je třeba pravidlo hlasování, které se použije pro přijetí tohoto rozhodnutí, určit s ohledem na jeho hlavní nebo převažující účel či složku. Pokud tedy hlavní nebo převažující účel či složka rozhodnutí spadá do oblasti, v níž není pro přijetí unijního aktu vyžadována jednomyslnost, musí být uvedené rozhodnutí přijato v souladu s čl. 218 odst. 8 prvním pododstavcem SFEU kvalifikovanou většinou.
39
Napadené rozhodnutí v projednávané věci stanoví postoj, který má být jménem Unie zaujat v Radě pro spolupráci zřízené podle dohody o partnerství a který se týká jednak rozhodnutí uvedené Rady pro spolupráci o přijetí jejího jednacího řádu, jakož i jednacích řádů Výboru pro spolupráci, specializovaných podvýborů a jakýchkoliv jiných orgánů, a jednak rozhodnutí téže Rady, kterým se zřizují tři specializované podvýbory.
40
Jak v podstatě uvedla generální advokátka v bodě 54 svého stanoviska, akty, jejichž přijetí tak připadá v úvahu, se obecně týkají fungování mezinárodních orgánů vytvořených na základě dohody o partnerství. Z toho vyplývá, že oblast, do níž napadené rozhodnutí spadá, musí být posuzována s ohledem na dohodu o partnerství v celém jejím rozsahu [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. října 2017, Komise v. Rada (revidovaná Lisabonská dohoda), C‑389/15, EU:C:2017:798, bod 64, a obdobně posudek 2/15 (Dohoda o volném obchodu se Singapurem), ze dne 16. května 2017, EU:C:2017:376, bod 276 a citovaná judikatura].
41
Rada v tomto ohledu tvrdí, že spojitost, kterou představuje dohoda o partnerství se SZBP, je dostatečně významná k odůvodnění toho, aby právní základ napadeného rozhodnutí zahrnoval – stejně jako u rozhodnutí o podpisu jménem Unie a o prozatímním provádění samotné dohody o partnerství – článek 37 SEU, podle kterého může Unie uzavírat dohody s jedním nebo více státy nebo mezinárodními organizacemi v oblastech spadajících do SZBP.
42
V této souvislosti je zajisté třeba poukázat na to, jak uvedla generální advokátka v bodech 64 až 68 svého stanoviska, že dohoda o partnerství vykazuje určitou spojitost se SZBP. Článek 6 této dohody, který se nachází v její hlavě II, nadepsané „Politický dialog: spolupráce v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky“, se zaměřuje konkrétně na tuto politiku, neboť první pododstavec uvedeného článku stanoví, že strany zintenzívní dialog a spolupráci v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky a budou se zabývat zejména otázkami předcházení konfliktům a řešení krizí, regionální stability, nešíření zbraní, odzbrojení, kontroly zbraní, jaderné bezpečnosti a kontroly vývozu zbraní a zboží dvojího užití. Kromě toho lze k SZBP přiřadit i články 9 až 12 dohody o partnerství, které vymezují rámec pro spolupráci mezi smluvními stranami v oblasti předcházení konfliktům a řešení krizí, regionální stability, nešíření zbraní hromadného ničení a boje proti nezákonnému obchodu s ručními palnými a lehkými zbraněmi.
43
Je však nutno konstatovat, jak v podstatě uvedla generální advokátka v bodě 69 svého stanoviska, že tato spojitost dohody o partnerství se SZBP nepostačuje k tomu, aby bylo možné mít za to, že právní základ rozhodnutí o jejím podpisu jménem Evropské unie a o jejím prozatímním provádění měl zahrnovat článek 37 SEU.
44
Většina ustanovení této dohody, která sestává z 287 článků, totiž spadá částečně do společné obchodní politiky Unie a částečně do politiky v oblasti rozvojové spolupráce Unie.
45
Ustanovení dohody o partnerství, která ji spojují se SZBP a jsou citovaná v bodě 42 tohoto rozsudku, se dále kromě toho, že v porovnání se všemi ustanoveními této dohody nejsou početná, omezují na prohlášení smluvních stran o účelech, které je třeba sledovat prostřednictvím jejich spolupráce, a tématech, jichž se musí tato spolupráce dotýkat, aniž určují konkrétní podmínky provádění této spolupráce (obdobně viz rozsudek ze dne 11. června 2014, Komise v. Rada, C‑377/12, EU:C:2014:1903, bod 56).
46
Uvedená ustanovení, která jsou plně v souladu s cílem dohody o partnerství uvedeným v čl. 2 odst. 2 této dohody, a sice přispívat k míru a stabilitě na mezinárodní i regionální úrovni a k hospodářskému rozvoji, tudíž nemají takovou působnost, aby bylo možné mít za to, že představují samostatnou složku této dohody, jelikož tato ustanovení mají naopak akcesorickou povahu ve vztahu k dvěma složkám uvedené dohody, kterými jsou společná obchodní politika a rozvojová spolupráce.
47
S ohledem na tyto úvahy Rada nesprávně zahrnula do právního základu napadeného rozhodnutí čl. 31 odst. 1 SEU a přijala toto rozhodnutí jednomyslným hlasováním.
48
V důsledku toho je třeba jedinému žalobnímu důvodu Komise vyhovět a napadené rozhodnutí zrušit.
K zachování účinků napadeného rozhodnutí
49
Rada navrhuje, aby Soudní dvůr v případě, že zruší napadené rozhodnutí, zachoval jeho účinky. Rada na podporu tohoto návrhu uvádí, že postoj Unie stanovený v tomto rozhodnutí již byl v souladu s ním vyjádřen a vyvolal účinky, vzhledem k tomu, že již byly přijaty jednací řády Rady pro spolupráci, Výboru pro spolupráci a specializovaných podvýborů a jakýchkoliv jiných orgánů, jakož i rozhodnutí, kterým se zřizují tři specializované podvýbory, a dne 28. března 2017 vstoupily v platnost. Podle názoru Rady by bylo nepřiměřené vyžadovat přijetí nového rozhodnutí, jehož obsah by měl zůstat nezměněn, vzhledem k tomu, že stejného cíle lze dosáhnout rozsudkem Soudního dvora.
50
Podle čl. 264 druhého pododstavce SFEU může Soudní dvůr, považuje-li to za nezbytné, uvést ty účinky aktu prohlášeného za neplatný, které jsou nadále považovány za zachované.
51
Z informací, které má Soudní dvůr v projednávané věci k dispozici, vyplývá, že postoj Unie definovaný napadeným rozhodnutím byl vyjádřen v rámci Rady pro spolupráci v březnu 2017 a že v tomtéž měsíci uvedená Rada pro spolupráci přijala akty zamýšlené tímto rozhodnutím. Zrušení napadeného rozhodnutí bez toho, aby byly zachovány jeho účinky, by tudíž mohlo narušit fungování orgánů zřízených dohodou o partnerství, zpochybnit závazek Unie, pokud jde o právní akty přijaté těmito orgány, a bránit tak řádnému provádění této dohody (obdobně viz rozsudek ze dne 1. října 2009, Komise v. Rada, C‑370/07, EU:C:2009:590, bod 65).
52
Je proto třeba z důvodů právní jistoty zachovat účinky napadeného rozhodnutí, o jehož zrušení je rozhodnuto tímto rozsudkem.
K nákladům řízení
53
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)
Rozhodnutí Rady (EU) 2017/477 ze dne 3. března 2017 o postoji, který má být zaujat jménem Evropské unie v Radě pro spolupráci zřízené podle Dohody o posíleném partnerství a spolupráci mezi Evropskou unií a jejími členskými státy na jedné straně a Republikou Kazachstán na straně druhé, pokud jde o pracovní ujednání Rady pro spolupráci, Výboru pro spolupráci, specializované podvýbory a jakékoliv jiné orgány [specializovaných podvýborů nebo jakýchkoliv jiných orgánů], se zrušuje.
2)
Účinky rozhodnutí 2017/477 zůstávají zachovány.
3)
Radě Evropské unie se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
( *1 ) – Jednací jazyk: angličtina.
Full & Egal Universal Law Academy