EUR-Lex -  62017CJ0244 - FI

UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)

4 päivänä syyskuuta 2018 ( *1 )

Kumoamiskanne – Päätös (EU) 2017/477 – Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Kazakstanin tasavallan tehostetulla kumppanuus- ja yhteistyösopimuksella perustetussa yhteistyöneuvostossa unionin puolesta esitettävä kanta yhteistyöneuvoston, yhteistyökomitean ja erikoistuneiden alakomiteoiden tai muiden elinten työjärjestelyihin – SEUT 218 artiklan 9 kohta – Päätös, jolla vahvistetaan kansainvälisellä sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävät kannat – Sopimus, jonka tietyt määräykset voivat liittyä yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan (YUTP) – Äänestyssääntö

Asiassa C-244/17,

jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kumoamiskanteesta, joka on nostettu 10.5.2017,

Euroopan komissio, asiamiehinään aluksi L. Havas, L. Gussetti ja P. Aalto, sittemmin L. Havas ja L. Gussetti,

kantajana,

vastaan

Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään M. Bishop ja P. Mahnič Bruni,

vastaajana,

UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),

toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, varapresidentti A. Tizzano, jaostojen puheenjohtajat R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, E. Levits, C. G. Fernlund ja C. Vajda sekä tuomarit J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, E. Jarašiūnas (esittelevä tuomari), S. Rodin ja F. Biltgen,

julkisasiamies: J. Kokott,

kirjaaja: johtava hallintovirkamies L. Hewlett,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 17.4.2018 pidetyssä istunnossa esitetyn,

kuultuaan julkisasiamiehen 31.5.2018 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

1

Euroopan komissio vaatii kanteessaan unionin tuomioistuinta kumoamaan Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Kazakstanin tasavallan tehostetulla kumppanuus- ja yhteistyösopimuksella perustetussa yhteistyöneuvostossa Euroopan unionin puolesta esitettävästä kannasta yhteistyöneuvoston, yhteistyökomitean ja erikoistuneiden alakomiteoiden tai muiden elinten työjärjestelyihin 3.3.2017 annetun neuvoston päätöksen (EU) 2017/477 (EUVL 2017, L 73, s. 15, jäljempänä riidanalainen päätös).

Kumppanuussopimus ja riidanalainen päätös

2

Euroopan neuvosto antoi 26.10.2015 päätöksen (EU) 2016/123 Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Kazakstanin tasavallan tehostetun kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen allekirjoittamisesta Euroopan unionin puolesta ja sen väliaikaisesta soveltamisesta (EUVL 2016, L 29, s. 1). Kyseinen päätös annettiin SEU 37 artiklan ja SEU 31 artiklan 1 kohdan sekä SEUT 91 artiklan, SEUT 100 artiklan 2 kohdan, SEUT 207 ja SEUT 209 artiklan perusteella yhdessä SEUT 218 artiklan 5 kohdan ja 8 kohdan toisen alakohdan kanssa. Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Kazakstanin tasavallan tehostettu kumppanuus- ja yhteistyösopimus (jäljempänä kumppanuussopimus) allekirjoitettiin 21.12.2015 Astanassa (Kazakstan), ja sen väliaikainen soveltaminen, josta määrätään sen 281 artiklan 3 kohdassa, aloitettiin 1.5.2016.

3

Kumppanuussopimuksen 268 artiklalla perustetaan yhteistyöneuvosto, jota avustaa sen tehtävien hoitamisessa kyseisen sopimuksen 269 artiklalla perustettu yhteistyökomitea. Viimeksi mainitun artiklan 6 kohdan mukaan yhteistyöneuvosto voi päättää perustaa erikoistuneita alakomiteoita tai muita elimiä, jotka voivat avustaa sitä sen tehtävissä, ja määrittää tällaisten alakomiteoiden ja elinten kokoonpanon, tehtävät ja työskentelytavat.

4

Kumppanuussopimuksen 268 artiklan 7 kohdassa määrätään lisäksi, että yhteistyöneuvosto vahvistaa työjärjestyksensä. Kyseisen sopimuksen 269 artiklan 7 kohdan mukaan yhteistyöneuvosto määrittelee työjärjestyksessään yhteistyökomitean ja yhteistyöneuvoston perustamien alakomiteoiden tai elinten tehtävät ja toiminnan.

5

Komissio antoi yhdessä Euroopan unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan kanssa 3.2.2017 näiden määräysten täytäntöönpanemiseksi ehdotuksen neuvoston päätökseksi kumppanuussopimuksella perustetussa yhteistyöneuvostossa Euroopan unionin puolesta esitettävästä kannasta, ja kyseisen ehdotuksen menettelyllisenä oikeusperustana oli SEUT 218 artiklan 9 kohta yhdessä SEU 37 artiklan kanssa ja aineellisena oikeusperustana SEUT 207 ja SEUT 209 artikla.

6

Neuvosto antoi 3.3.2017 riidanalaisen päätöksen ja lisäsi ehdotettuihin oikeusperustoihin SEU 31 artiklan 1 kohdan sekä SEUT 91 artiklan ja SEUT 100 artiklan 2 kohdan. Mainitussa päätöksessä säädetään seuraavaa:

”1 artikla

1.   [Kumppanuussopimuksen] 268 artiklan 1 kohdalla perustetussa yhteistyöneuvostossa unionin puolesta esitettävä kanta perustuu tähän päätökseen liitettyihin yhteistyöneuvoston päätösluonnoksiin siltä osin kuin on kyse

–

yhteistyöneuvoston, yhteistyökomitean ja erikoistuneiden alakomiteoiden tai muiden elinten työjärjestyksen vahvistamisesta;

–

oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioita käsittelevän alakomitean, energia-, liikenne-, ympäristö- ja ilmastomuutosasioita käsittelevän alakomitean ja tulliyhteistyötä käsittelevän alakomitean perustamisesta.

2.   Yhteistyöneuvostossa olevat unionin edustajat voivat sopia yhteistyöneuvoston päätösluonnoksiin tehtävistä vähäisistä teknisistä muutoksista ilman neuvoston uutta päätöstä.

2 artikla

Yhteistyöneuvoston puheenjohtajana toimii unionin puolelta unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja perussopimusten mukaisten tehtäviensä mukaisesti ja ulkoasiainneuvoston puheenjohtajan ominaisuudessa.

– –”

Asianosaisten vaatimukset

7

Komissio vaatii unionin tuomioistuinta kumoamaan riidanalaisen päätöksen ja velvoittamaan neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

8

Neuvosto vaatii, että kanne hylätään ja komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Jos riidanalainen päätös on kumottava, se vaatii toissijaisesti, että unionin tuomioistuin pysyttää kyseisen päätöksen vaikutukset.

Kanne

Asianosaisten lausumat

9

Komissio moittii ainoassa kanneperusteessaan neuvostoa siitä, että tämä on lisännyt riidanalaisen päätöksen oikeusperustaan SEU 31 artiklan 1 kohdan, jossa määrätään muun muassa, että EU-sopimuksen V osaston 2 luvussa, joka sisältää erityismääräykset yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta (YUTP), tarkoitetut päätökset tehdään yksimielisesti, jollei kyseisessä luvussa toisin määrätä.

10

Komissio väittää kyseisen kanneperusteen tueksi, että SEUT 218 artiklan 9 kohdan nojalla tehtävästä päätöksestä on SEUT 218 artiklan 8 kohdan ensimmäisen alakohdan ja SEUT 218 artiklan 9 kohdan määräysten mukaisesti annettava ratkaisu määräenemmistöllä, kuten unionin tuomioistuin on todennut 18.12.2014 annetussa tuomiossa Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (C-81/13, EU:C:2014:2449, 66 kohta), vaikka yksi tai useampi sen aineellisista oikeusperustoista edellyttäisi muuten yksimielisyyttä kansainvälisen sopimuksen tekemistä varten.

11

Komission mukaan SEUT 218 artiklassa määrätään – kuten unionin tuomioistuin on korostanut 24.6.2014 annetussa tuomiossa parlamentti v. neuvosto (C-658/11, EU:C:2014:2025, 52 kohta) – yhtenäistetystä ja yleisesti sovellettavasta menettelystä siltä osin kuin kyse on sellaisista kansainvälisistä sopimuksista neuvottelemisesta ja niiden tekemisestä, jotka unioni on toimivaltainen tekemään toimialoillaan, mukaan lukien YUTP, mikä vahvistetaan sen mukaan 14.6.2016 annetulla tuomiolla parlamentti v. neuvosto (C-263/14, EU:C:2016:435, 55 kohta), jossa unionin tuomioistuin totesi, että määräävästi YUTP:n alaan kuuluva sopimus on tehtävä SEUT 218 artiklan 6 kohdan mukaisesti. Sekä kansainvälisistä sopimuksista neuvottelemiseen ja niiden tekemiseen että niiden kantojen esittämiseen, joilla tällaiset sopimukset pannaan täytäntöön, sovelletaan yhtenäistettyä menettelyä. EU-sopimuksen V osaston 2 luku ei sinällään kata kansainvälisiin sopimuksiin sovellettavaa päätöksentekomenettelyä.

12

Äänestyssäännöistä minkä tahansa SEUT 218 artiklan 9 kohtaan perustuvan neuvoston päätöksen tekemiseksi on määrätty yksinomaan SEUT 218 artiklan 8 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, joka on lex specialis, jossa määrätään yksinkertaistetusta menettelystä, jota neuvoston on noudatettava, kun se vahvistaa sopimuksella perustetussa elimessä esitettäviä kantoja asioissa, jotka kuuluvat YUTP:n alaan, sekä asioissa, jotka jäävät sen ulkopuolelle. Komission mukaan siis riidanalaisen päätöksen tekemiseen oli sovellettava määräenemmistöä koskevaa äänestyssääntöä, sillä kyseisen päätöksen tarkoituksena ei ollut täydentää tai muuttaa kumppanuussopimuksen institutionaalisia rakenteita vaan yksinomaan varmistaa kyseisen sopimuksen tehokas täytäntöönpano, joten kyseisen päätöksen tekemistä ei voida rinnastaa kansainvälisen sopimuksen tekemiseen tai muuttamiseen.

13

Komissio huomauttaa lisäksi, että neuvoston kanta ei ole SEU 40 artiklan ensimmäisen kohdan mukainen siltä osin kuin SEU 31 artiklan 1 kohdan lisääminen edellyttää sitä, että kaikki SEUT 218 artiklan 9 kohtaan perustuvat päätökset tehdään yksimielisesti sellaisen kansainvälisen sopimuksen yhteydessä, jonka oikeusperusta sisältää YUTP:aan kuuluvan määräyksen, ja näin on kyseisen päätöksen tarkoituksesta riippumatta. Kyseinen kanta johtaa YUTP:aa koskevien menettelyjen soveltamiseen unionin toimivaltaa käytettäessä paitsi YUTP:n alalla myös pantaessa täytäntöön unionin muita politiikkoja.

14

Neuvosto huomauttaa, että päätös 2016/123, jolla annettiin lupa kumppanuussopimuksen allekirjoittamiseen ja sen tiettyjen osien väliaikaiseen soveltamiseen, on tehty SEU 37 artiklasta ja SEU 31 artiklan 1 kohdasta sekä SEUT 91 artiklasta, SEUT 100 artiklan 2 kohdasta, SEUT 207 ja SEUT 209 artiklasta yhdessä SEUT 218 artiklan 5 kohdan ja 8 kohdan toisen alakohdan kanssa muodostuvan oikeusperustan nojalla, eikä komissio ole tätä riitauttanut, ja että riidanalaisessa päätöksessä säädetyillä toimenpiteillä pyritään varmistamaan kumppanuussopimuksella käyttöön otettujen institutionaalisten rakenteiden moitteeton toiminta.

15

Neuvoston mukaan vakiintuneessa oikeuskäytännössä on todettu, että unionin toimivalta tehdä kansainvälisiä sitoumuksia sisältää toimivallan liittää näihin sitoumuksiin institutionaalisia määräyksiä, jotka ovat luonteeltaan liitännäisiä ja kuuluvat siis saman toimivallan piiriin kuin ne aineelliset määräykset, joiden tueksi ne on annettu. Tästä seuraa, että unioni saattoi tehdä riidanalaisen päätöksen vain sellaisten määräysten nojalla, jotka antavat sille toimivallan vahvistaa kumppanuussopimuksen aineelliset määräykset.

16

Komissio tulkitsee neuvoston mukaan lisäksi virheellisesti oikeuskäytäntöä. Neuvosto toteaa ensinnäkin, että 24.6.2014 annetussa tuomiossa parlamentti v. neuvosto (C-658/11, EU:C:2014:2025) vahvistetaan todellakin, että sellaisten päätösten tekomenettelyä, joilla vahvistetaan sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävät kannat, on pidettävä yhtenäistettynä ja yleisesti sovellettavana menettelynä, jota sovelletaan kaikkiin unionin politiikan ja toiminnan aloihin. Kyseisen tuomion 53 kohdassa vahvistetaan kuitenkin periaate, jonka mukaan kyseisessä menettelyssä on otettava huomioon ne erityisominaisuudet, joita perussopimuksissa määrätään kunkin unionin toimialan osalta, erityisesti siltä osin kuin kyse on toimielinten toimivallasta. YUTP:n alaan liittyy kuitenkin menettelyllisiä ja aineellisia erityisominaisuuksia, jotka on siis neuvoston mukaan otettava huomioon sovellettaessa SEUT 218 artiklan 9 kohdassa tarkoitettua yleistä menettelyä. Käyttäessään toimivaltaansa kyseisellä alalla neuvostolla on erityisesti lupa tehdä ratkaisunsa määräenemmistöllä vain SEU 31 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa. Muusta poikkeuksesta määräämiseksi ei voida käyttää mitään EUT-sopimuksen määräystä SEU 40 artiklan toista kohtaa rikkomatta.

17

Neuvosto katsoo toiseksi, että 18.12.2014 annettua tuomiota Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (C-81/13, EU:C:2014:2449) ei voida käyttää perusteena komission näkemykselle, jonka mukaan SEUT 218 artiklan 9 kohtaan perustuva neuvoston päätös on tehtävä määräenemmistöllä kaikissa tapauksissa riippumatta siitä unionin alasta, jota kyseinen päätös koskee. Tällainen näkemys on ristiriidassa vakiintuneen oikeuskäytännön kanssa, jonka mukaan toimenpiteen aineellinen oikeusperusta ratkaisee menettelyn, jota on noudatettava kyseisen toimenpiteen toteuttamiseksi. Se on myös ristiriidassa sen kanssa, miten kyseistä tuomiota, jota on luettava asiayhteydessään, on asianmukaisesti tulkittava, koska mainitun tuomion taustalla olevassa asiassa ei ollut kyse unionin toimivallan käyttämisestä YUTP:n alalla ja koska SEU 16 artiklan 3 kohdassa, joka mainitaan julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessa, johon mainitussa tuomiossa viitataan, määrättyä määräenemmistöä koskevaa äänestyssääntöä ei sovelleta YUTP:aan.

18

Vaikka SEUT 218 artiklan 9 kohdassa määrätään neuvoston mukaan erityisestä, yksinkertaistetusta menettelystä sopimuksella perustetussa elimessä esitettävien kantojen vahvistamiseksi tai sopimuksen soveltamisen keskeyttämiseksi, siinä ei kuitenkaan säännellä kaikkia kyseiseen menettelyyn liittyviä näkökohtia eikä etenkään sovellettavaa äänestyssääntöä. Kun kyse on erityismenettelystä, SEUT 218 artiklan 8 kohdassa määrättyjä äänestyssääntöjä, joita sovelletaan koko sen sopimuksen tekomenettelyn ajan, jota säännellään kyseisen 218 artiklan edeltäviin kohtiin sisältyvissä määräyksissä, ei voida soveltaa automaattisesti tähän erityismenettelyyn. SEUT 218 artiklan 8 kohdan ensimmäisessä alakohdassa vahvistettua äänestyssääntöä sovelletaan siis siihen vain siltä osin kuin se heijastaa unionin toimialoilla sisäisten toimien toteuttamiseen sovellettavia äänestyssääntöjä. SEUT 218 artiklan 9 kohdassa määrätään lisäksi yksinkertaistetusta menettelystä suhteessa sopimuksen tekemiseksi määrättyyn monimutkaisempaan menettelyyn, ja tämä yksinkertaistaminen koskee yksinomaan sitä, että Euroopan parlamentti osallistuu menettelyyn vähäisemmissä määrin.

19

Neuvosto kiistää lopuksi väitteet, joiden mukaan se on rikkonut SEU 40 artiklaa, ja väittää etenkin, että SEU 31 artiklan 1 kohdan lisääminen riidanalaisen päätöksen oikeusperustaan oli tarpeen niiden menettelyjen noudattamiseksi, joista perussopimuksissa määrätään unionin toimivallan käyttämiseksi YUTP:n alalla, että toimielinten toimivaltoja ei ole loukattu millään tavalla ja että oli joka tapauksessa tarpeen, että neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti SEUT 293 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

20

Määritettäessä sitä äänestyssääntöä, jota on sovellettava, kun neuvosto tekee SEUT 218 artiklan 9 kohdan nojalla päätöksen sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävien kantojen vahvistamisesta, silloin kun kyseisen elimen on toteuttava toimia, joilla on oikeusvaikutuksia, kyseisen määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös sillä tavoitellut päämäärät ja asiayhteys, johon se kuuluu (ks. vastaavasti tuomio 24.6.2014, parlamentti v. neuvosto, C-658/11, EU:C:2014:2025, 51 kohta).

21

SEUT 218 artiklassa määrätään selvyyden, johdonmukaisuuden ja rationalisoinnin vaatimusten täyttämiseksi yhtenäistetystä ja yleisesti sovellettavasta menettelystä siltä osin kuin kyse on erityisesti sellaisista kansainvälisistä sopimuksista neuvottelemisesta ja niiden tekemisestä, jotka unioni on toimivaltainen tekemään toimialoillaan, mukaan lukien YUTP, lukuun ottamatta tapauksia, joissa perussopimuksissa määrätään erityismenettelyistä (ks. vastaavasti tuomio 24.6.2014, parlamentti v. neuvosto, C-658/11, EU:C:2014:2025, 52 kohta).

22

Unionin tuomioistuin on huomauttanut, että kyseisessä menettelyssä on juuri sen yleisen luonteen vuoksi otettava huomioon ne erityisominaisuudet, joita perussopimuksissa määrätään kunkin unionin toimialan osalta, erityisesti siltä osin kuin kyse on toimielinten toimivallasta, ja että sillä on tarkoitus ilmentää ulkoisella tasolla sitä toimielinten toimivallan jakoa, jota sovelletaan sisäisellä tasolla, erityisesti muodostamalla symmetrian unionin sisäisten toimien antamismenettelyjen ja kansainvälisten sopimusten hyväksymismenettelyjen välillä sen takaamiseksi, että suhteessa tiettyyn alaan parlamentilla ja neuvostolla on sama toimivalta, perussopimuksissa vahvistettua toimielinten välistä tasapainoa kunnioittaen (ks. vastaavasti tuomio 24.6.2014, parlamentti v. neuvosto, C-658/11, EU:C:2014:2025, 53, 55 ja 56 kohta).

23

Tämä menettely käsittää muun muassa eri sääntöjä, jotka koskevat erityisesti unionin toimintaa YUTP:n piiriin kuuluvilla aloilla.

24

Tästä ilmenee, että siltä osin kuin on kyse menettelystä, jota sovelletaan silloin, kun unioni neuvottelee kansainvälisestä sopimuksesta ja tekee sellaisen, SEUT 218 artiklan määräyksissä itsessään otetaan huomioon kunkin unionin toimialan erityisominaisuudet ja erityisesti YUTP:n osalta määrätyt erityisominaisuudet, ja ne ilmentävät tältä osin perussopimuksissa kullakin näillä aloilla vahvistettua toimielinten välistä tasapainoa.

25

SEUT 218 artiklan 9 kohdasta on todettava, että siinä määrätään yksinkertaistetusta menettelystä muun muassa unionin puolesta esitettävien kantojen määrittelemiseksi, kun unioni osallistuu asianomaisella kansainvälisellä sopimuksella perustetussa päätöksentekoelimessä kyseisen sopimuksen soveltamiseen tai täytäntöönpanoon kuuluvien toimien antamiseen (ks. vastaavasti tuomio 6.10.2015, neuvosto v. komissio, C-73/14, EU:C:2015:663, 65 kohta).

26

Kuten SEUT 218 artiklan 6, 9 ja 10 kohtaa yhdessä tulkittaessa ilmenee, tämän yksinkertaistamisen, jota sovelletaan vain toimiin, joilla ei täydennetä tai muuteta sopimuksen institutionaalisia rakenteita, taustalla on yksinomaan parlamentin osallistumisen rajoittaminen.

27

SEUT 218 artiklan 9 kohdassa ei määrätä sitä vastoin mistään äänestyssäännöstä, jota noudattaen neuvosto tekee kyseisessä määräyksessä tarkoitettuihin ryhmiin kuuluvat päätökset, joten sovellettava äänestyssääntö on määritettävä kussakin tapauksessa viittaamalla SEUT 218 artiklan 8 kohtaan. Päätöksestä, jolla neuvosto vahvistaa sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävän kannan, on siis huomautettava, että unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus todeta, että jos tällainen päätös ei vastaa mitään tilannetta, joissa SEUT 218 artiklan 8 kohdan toisessa alakohdassa edellytetään yksimielisyyttä, neuvoston on lähtökohtaisesti tehtävä mainittu päätös SEUT 218 artiklan 8 kohdan ensimmäisen alakohdan ja SEUT 218 artiklan 9 kohdan määräysten mukaisesti määräenemmistöllä (tuomio 25.10.2017, komissio v. neuvosto (WRC-15), C-687/15, EU:C:2017:803, 51 kohta).

28

Tältä osin on huomautettava, että sillä, että tällaisen päätöksen tekemiseen sovellettava äänestyssääntö määritetään viittaamalla SEUT 218 artiklan 8 kohdan kumpaankin alakohtaan, varmistetaan omalta osaltaan – kuten tämän tuomion 24 kohdassa on todettu sopimuksista neuvottelemista ja niiden tekemistä koskevan menettelyn osalta –, että SEUT 218 artiklan 9 kohdassa tarkoitetussa yhtenäistetyssä menettelyssä otetaan huomioon kunkin unionin toimialan erityisominaisuudet.

29

Erityisesti on todettava, että siinä ensimmäisessä tapauksessa, jossa SEUT 218 artiklan 8 kohdan toisessa alakohdassa edellytetään, että neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti, on kyse tilanteesta, jossa sopimus koskee alaa, jolla unionin toimen antaminen edellyttää yksimielisyyttä, ja tässä tilanteessa vahvistetaan siten, että mainittuun artiklaan perustuvan päätöksen aineellisella oikeusperustalla on yhteys sen tekemiseen sovellettuun äänestyssääntöön. Tästä on kyse YUTP:n osalta, kun SEU 31 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään muun muassa, että EU-sopimuksen V osaston 2 luvussa tarkoitetut päätökset tehdään yksimielisesti, jollei kyseisessä luvussa toisin määrätä.

30

SEUT 218 artiklan 9 kohdassa määrätyn menettelyn yhteydessä tehtyjen päätösten aineellisen oikeusperustan ja näiden päätösten tekemiseen sovelletun äänestyssäännön välillä näin varmistetulla yhteydellä säilytetään lisäksi osaltaan unionin sisäistä toimintaa koskevien menettelyjen ja sen ulkoista toimintaa koskevien menettelyjen välinen symmetria perussopimusten laatijoiden vahvistamaa toimielinten välistä tasapainoa kunnioittaen.

31

Toisin kuin komissio lähinnä väittää, 18.12.2014 annetun tuomion Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (C-81/13, EU:C:2014:2449) 66 kohdasta ei ilmene, että kaikki päätökset, joilla vahvistetaan SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaisesti sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävä kanta, on tehtävä määräenemmistöllä, siltä osin kuin toimella, joka mainitun elimen on annettava, ei täydennetä eikä muuteta kyseisen sopimuksen institutionaalisia rakenteita.

32

Unionin tuomioistuin on tosin todennut kyseisessä tuomiossa SEUT 48 artiklassa tarkoitettuun alaan kuuluvan ja assosiaatiosopimuksen yhteydessä tehdyn sellaisen päätöksen osalta, jolla ei pyritä täydentämään tai muuttamaan kyseisen sopimuksen institutionaalisia rakenteita vaan pelkästään varmistamaan sen täytäntöönpano, että neuvoston oli annettava kyseinen päätös SEUT 218 artiklan 8 kohdan ensimmäisen alakohdan ja SEUT 218 artiklan 9 kohdan määräysten mukaisesti määräenemmistöllä ja ilman Euroopan parlamentin antamaa hyväksyntää. Unionin tuomioistuin ei siis viitannut kyseisessä yhteydessä SEUT 218 artiklan 8 kohdan toiseen alakohtaan siitä seikasta huolimatta, että toinen niistä tapauksista, joissa kyseisessä määräyksessä määrätään, että neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti, koskee nimenomaan ”assosiaatiosopimuksia”, jotka unionilla on toimivalta tehdä SEUT 217 artiklan nojalla.

33

Tähän tapaukseen liittyy kuitenkin se ominaispiirre, että se koskee tätä nimenomaista kansainvälisen sopimuksen erityisryhmää. Päätöstä, jolla assosiaatiosopimus on tarkoitus panna täytäntöön, ei voida yleensä pitää samankaltaisena kuin tällainen sopimus eikä sen voida tästä syystä katsoa kuuluvan mainittuun ryhmään. Päätös, jolla assosiaatiosopimus on tarkoitus panna täytäntöön, on ulottuvuudeltaan sellainen, että se on rinnastettava päätökseen, joka koskee assosiaatiosopimusta muuttavan sopimuksen tekemistä, yksinomaan, jos mainitun päätöksen tarkoituksena on täydentää tai muuttaa kyseisen sopimuksen institutionaalisia rakenteita. Tämä oikeuttaa sen, että tällaiseen päätökseen sovelletaan SEUT 218 artiklan 9 kohdan loppuosassa määrätyn poikkeuksen nojalla samaa menettelyä, jota sovelletaan assosiaatiosopimuksen tekemiseen, ja neuvosto tekee siis ratkaisunsa yksimielisesti ja parlamentin on annettava hyväksyntänsä SEUT 218 artiklan 6 kohdan toisen alakohdan a alakohdan i alakohdan nojalla.

34

Ensimmäinen tapaus, jossa SEUT 218 artiklan 8 kohdan toisessa alakohdassa edellytetään yksimielisyyttä, on luonteeltaan täysin erilainen, sillä se liittyy alaan, jota annettu toimi koskee, ja näin ollen kyseisen toimen sisältöön. Tässä tapauksessa sen perusteella, ettei päätös, jonka tarkoituksena on panna unionin kansainvälinen sopimus täytäntöön kyseisellä sopimuksella perustetun päätöksentekoelimen toteuttamalla toiminnalla, kuulu SEUT 218 artiklan 9 kohdan lopussa määrätyn poikkeuksen piiriin, ei voida tehdä mitään päätelmää siitä, koskeeko tällainen päätös alaa, jolla edellytetään yksimielisyyttä unionin toimen antamiseksi, ja onko se siis SEUT 218 artiklan 8 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun ensimmäisen tapauksen perusteella tehtävä yksimielisesti.

35

Tässä yhteydessä on otettava sen määrittämiseksi, koskeeko SEUT 218 artiklan 9 kohdassa määritellyissä puitteissa tehty päätös todellakin tällaista alaa, lähtökohdaksi kyseisen päätöksen aineellinen oikeusperusta.

36

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen oikeusperustan valinnan on perustuttava sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat toimen tarkoitus ja sisältö (ks. vastaavasti tuomio 26.3.1987, komissio v. neuvosto, 45/86, EU:C:1987:163, 11 kohta; tuomio 11.6.1991, komissio v. neuvosto, C-300/89, EU:C:1991:244, 10 kohta; lausunto 2/00(Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja), 6.12.2001, EU:C:2001:664, 22 kohta ja tuomio 14.6.2016, parlamentti ja neuvosto, C-263/14, EU:C:2016:435, 43 kohta).

37

Jos unionin toimea tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, on käytettävä yhtä ainoaa oikeusperustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää. Jos sen sijaan todetaan, että toimella on useampi samanaikainen tarkoitus tai siinä on useita tekijöitä, joita ei voida erottaa toisistaan ja joista mikään ei ole toiseen nähden liitännäinen, jolloin on mahdollista soveltaa useita perussopimusten määräyksiä, tällaista toimea annettaessa on poikkeuksellisesti käytettävä vastaavia eri oikeusperustoja (ks. vastaavasti tuomio 10.1.2006, komissio v. parlamentti ja neuvosto, C-178/03, EU:C:2006:4, 42 ja 43 kohta; tuomio 11.6.2014, komissio v. neuvosto, C-377/12, EU:C:2014:1903, 34 kohta ja tuomio 14.6.2016, parlamentti v. neuvosto, C-263/14, EU:C:2016:435, 44 kohta).

38

Edellä esitetystä ilmenee, että kuten päätös siitä, että unioni tekee kansainvälisen sopimuksen, myös päätös, jolla neuvosto vahvistaa SEUT 218 artiklan 9 kohdan nojalla sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävän kannan ja joka koskee yksinomaan YUTP:aa, on lähtökohtaisesti tehtävä yksimielisesti SEUT 218 artiklan 8 kohdan toisen alakohdan mukaisesti. Jos tällaisessa päätöksessä on sitä vastoin useita tekijöitä tai sillä on useampi tarkoitus, joista eräät kuuluvat YUTP:n piiriin, sen tekemiseen sovellettava äänestyssääntö on määritettävä sen pääasiallisen tai määräävän tarkoituksen tai tekijän mukaan. Jos siis päätöksen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä kuuluu alaan, jolla unionin toimen antaminen ei edellytä yksimielisyyttä, mainittu päätös on SEUT 218 artiklan 8 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti tehtävä määräenemmistöllä.

39

Nyt käsiteltävässä tapauksessa riidanalaisella päätöksellä vahvistetaan kumppanuussopimuksella perustetussa yhteistyöneuvostossa unionin puolesta esitettävä kanta yhtäältä mainitun neuvoston päätökseen, joka koskee sen työjärjestyksen sekä yhteistyökomitean ja erikoistuneiden alakomiteoiden tai muiden elinten työjärjestyksien vahvistamista, ja toisaalta tuon saman neuvoston päätökseen, jolla perustetaan kolme erikoistunutta alakomiteaa.

40

Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 54 kohdassa huomauttanut, toimet, joiden antamista näin suunniteltiin, koskevat yleisesti kumppanuussopimuksella perustettujen kansainvälisten elinten työskentelytapaa. Tästä seuraa, että alaa, johon riidanalainen päätös kuuluu, on arvioitava koko kumppanuussopimuksen nojalla (ks. vastaavasti tuomio 25.10.2017, komissio v. neuvosto (tarkistettu Lissabonin sopimus), C-389/15, EU:C:2017:798, 64 kohta ja analogisesti lausunto 2/15(vapaakauppasopimus Singaporen kanssa)16.5.2017, EU:C:2017:376, 276 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

41

Neuvosto väittää tältä osin, että kumppanuussopimuksen yhteydet YUTP:aan ovat riittävän merkittäviä sen oikeuttamiseksi, että riidanalaisen päätöksen oikeusperusta sisältää, kuten kumppanuussopimuksen itsensä allekirjoittamista unionin puolesta ja sen väliaikaista soveltamista koskeva oikeusperusta, SEU 37 artiklan, jonka mukaan unioni voi tehdä sopimuksia yhden tai useamman valtion tai kansainvälisen järjestön kanssa YUTP:aan kuuluvilla aloilla.

42

Tältä osin on tosin huomautettava, että kumppanuussopimuksella on, kuten julkisasiamies on tuonut esiin ratkaisuehdotuksensa 64–68 kohdassa, tiettyjä yhteyksiä YUTP:aan. Kumppanuussopimuksen 6 artikla, joka sisältyy saman sopimuksen II osastoon, jonka otsikko on ”Poliittinen vuoropuhelu; yhteistyö ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla”, koskee nimenomaan kyseistä politiikkaa, ja mainitun artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että osapuolet tehostavat vuoropuheluaan ja yhteistyötään ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla ja käsittelevät erityisesti konfliktien estämiseen ja kriisinhallintaan, alueelliseen vakauteen, asesulkuun, aseriisuntaan ja asevalvontaan, ydinturvajärjestelyihin sekä aseiden ja kaksikäyttötuotteiden viennin valvontaan liittyviä kysymyksiä. Lisäksi myös kumppanuussopimuksen 9–12 artikla, joissa määritellään osapuolten välisen yhteistyön puitteet konfliktien estämisessä ja kriisinhallinnassa, alueellisessa vakaudessa, joukkotuhoaseiden leviämisen estämisessä sekä pienaseiden ja kevyiden aseiden laittoman kaupan torjumisessa, voidaan yhdistää YUTP:aan.

43

On kuitenkin todettava, että – kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 69 kohdassa lähinnä huomauttanut – pelkästään näiden kumppanuussopimuksen ja YUTP:n välisten yhteyksien perusteella ei voida katsoa, että kyseisen sopimuksen allekirjoittamista Euroopan unionin puolesta ja sen väliaikaista soveltamista koskevan päätöksen oikeusperustaan oli sisällytettävä SEU 37 artikla.

44

Yhtäältä suurin osa kyseisen sopimuksen, jossa on 287 artiklaa, määräyksistä kuuluu näet unionin yhteisen kauppapolitiikan tai unionin kehitysyhteistyöpolitiikan alaan.

45

Toisaalta niiden kumppanuussopimuksen määräysten, joilla on yhteys YUTP:aan ja jotka on mainittu tämän tuomion 42 kohdassa, lukumäärä on pieni suhteessa kyseiseen sopimukseen kokonaisuudessaan, ja sen lisäksi sopimuspuolet vain lausuvat niissä yhteistyönsä tavoitteista ja teemoista, joita yhteistyön tulee koskea, mutta niissä ei määritetä konkreettisia yksityiskohtaisia sääntöjä tämän yhteistyön toteuttamiseksi (ks. analogisesti tuomio 11.6.2014, komissio v. neuvosto, C-377/12, EU:C:2014:1903, 56 kohta).

46

Mainitut määräykset, jotka ovat täysin sen kumppanuussopimuksen tavoitteen mukaisia, joka esitetään kyseisen sopimuksen 2 artiklan 2 kohdassa ja jona on edistää maailmanlaajuista ja alueellista rauhaa ja vakautta sekä taloudellista kehitystä, eivät siis ole ulottuvuudeltaan sellaisia, että voidaan katsoa, että ne muodostavat kyseisen sopimuksen erillisen tekijän, vaan kyseiset määräykset ovat sitä vastoin liitännäisiä mainitun sopimuksen kahteen tekijään, jotka ovat yhteinen kauppapolitiikka ja kehitysyhteistyö, nähden.

47

Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella neuvosto on siis sisällyttänyt virheellisesti riidanalaisen päätöksen oikeusperustaan SEU 31 artiklan 1 kohdan ja kyseinen päätös on annettu virheellisesti yksimielisyyttä koskevaa äänestyssääntöä noudattaen.

48

Komission ainoa kanneperuste on siis hyväksyttävä ja riidanalainen päätös on kumottava.

Riidanalaisen päätöksen vaikutusten voimassa pitäminen

49

Neuvosto pyytää unionin tuomioistuinta pitämään voimassa riidanalaisen päätöksen vaikutukset, jos se kumoaa kyseisen päätöksen. Neuvosto huomauttaa tämän pyyntönsä tueksi, että kyseisessä päätöksessä vahvistettu unionin kanta on jo ilmaistu kyseisen päätöksen mukaisesti ja sillä on ollut vaikutuksia, koska yhteistyöneuvoston, yhteistyökomitean ja erikoistuneiden alakomiteoiden tai muiden elinten työjärjestykset on vahvistettu sekä kolmen erikoistuneen alakomitean perustamista koskeva päätös on annettu ja ne ovat tulleet voimaan 28.3.2017. Olisi siis sen mukaan suhteetonta vaatia sellaisen uuden päätöksen tekemistä, jonka olisi oltava sisällöltään samanlainen, kun otetaan huomioon se, että unionin tuomioistuimen tuomiolla voidaan saavuttaa sama tavoite.

50

SEUT 264 artiklan toisen kohdan mukaan unionin tuomioistuin voi tarpeelliseksi katsoessaan todeta, miltä osin kumotun toimen vaikutuksia on pidettävä pysyvinä.

51

Nyt käsiteltävässä tapauksessa unionin tuomioistuimen käytössä olevista seikoista ilmenee, että riidanalaisessa päätöksessä määritelty unionin kanta on ilmaistu yhteistyöneuvostossa vuoden 2017 maaliskuussa ja että mainittu neuvosto on antanut toimet, joita kyseisessä päätöksessä tarkoitetaan, saman kuukauden aikana. Riidanalaisen päätöksen kumoaminen pitämättä voimassa sen vaikutuksia voisi siis häiritä kumppanuussopimuksella perustettujen elinten toimintaa, kyseenalaistaa unionin sitoumuksen näiden elinten antamien oikeudellisten toimien osalta ja haitata siten kyseisen sopimuksen moitteetonta täytäntöönpanoa (ks. analogisesti tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto, C-370/07, EU:C:2009:590, 65 kohta).

52

Riidanalaisen päätöksen, joka kumotaan tällä tuomiolla, vaikutukset on siis pidettävä voimassa oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä.

Oikeudenkäyntikulut

53

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut, että neuvosto velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska neuvosto on hävinnyt asian, neuvosto on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.  

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:  

1)

Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Kazakstanin tasavallan tehostetulla kumppanuus- ja yhteistyösopimuksella perustetussa yhteistyöneuvostossa Euroopan unionin puolesta esitettävästä kannasta yhteistyöneuvoston, yhteistyökomitean ja erikoistuneiden alakomiteoiden tai muiden elinten työjärjestelyihin 3.3.2017 annettu neuvoston päätös (EU) 2017/477 kumotaan.  

2)

Päätöksen 2017/477 vaikutukset pidetään voimassa.  

3)

Euroopan unionin neuvosto velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.  

Allekirjoitukset

( *1 ) Oikeudenkäyntikieli: englanti.

Full & Egal Universal Law Academy