FulLegal · İçtihat Detay

Belçika 08.07.2019 DE

EUR-Lex - 62017CJ0543 - DE

Avrupa Adalet Divanı

Karar Metni

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)

8. Juli 2019 ( *1 )

„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Art. 258 AEUV – Maßnahmen zur Reduzierung der Kosten des Ausbaus von Hochgeschwindigkeitsnetzen für die elektronische Kommunikation – Richtlinie 2014/61/EU – Unterbliebene Umsetzung und/oder Mitteilung der Umsetzungsmaßnahmen – Art. 260 Abs. 3 AEUV – Antrag auf Verurteilung zur Zahlung eines Zwangsgelds in Form eines Tagessatzes – Berechnung der Höhe des Zwangsgelds“

In der Rechtssache C‑543/17

betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 und Art. 260 Abs. 3 AEUV, eingereicht am 15. September 2017,

Europäische Kommission, vertreten durch J. Hottiaux, C. Cattabriga, L. Nicolae, G. von Rintelen und R. Troosters als Bevollmächtigte,

Klägerin,

gegen

Königreich Belgien, zunächst vertreten durch P. Cottin, C. Pochet, J. Van Holm und L. Cornelis, dann durch P. Cottin und C. Pochet als Bevollmächtigte im Beistand von P. Vernet, S. Depré und M. Lambert de Rouvroit, avocats, sowie von A. Van Acker und N. Lollo, experts,

Beklagter,

unterstützt durch

Bundesrepublik Deutschland, zunächst vertreten durch T. Henze und S. Eisenberg, dann durch S. Eisenberg als Bevollmächtigte,

Republik Estland, vertreten durch N. Grünberg als Bevollmächtigte,

Irland, vertreten durch M. Browne, G. Hodge und A. Joyce als Bevollmächtigte im Beistand von G. Gilmore, BL, und P. McGarry, SC,

Königreich Spanien, zunächst vertreten durch A. Gavela Llopis und A. Rubio González, dann durch A. Rubio González als Bevollmächtigte,

Französische Republik, vertreten durch E. de Moustier, C. David, A.‑L. Desjonquères, I. Cohen, B. Fodda und D. Colas als Bevollmächtigte,

Italienische Republik, vertreten durch G. Palmieri als Bevollmächtigte im Beistand von S. Fiorentino, avvocato dello Stato,

Republik Litauen, zunächst vertreten durch G. Taluntytė, L. Bendoraitytė und D. Kriaučiūnas, dann durch L. Bendoraitytė als Bevollmächtigte,

Ungarn, vertreten durch M. Z. Fehér, G. Koós und Z. Wagner als Bevollmächtigte,

Republik Österreich, vertreten durch G. Hesse, G. Eberhard und C. Drexel als Bevollmächtigte,

Rumänien, vertreten durch C.‑R. Canţăr, R. I. Haţieganu und L. Liţu als Bevollmächtigte,

Streithelfer,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Große Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten K. Lenaerts, der Vizepräsidentin R. Silva de Lapuerta, der Kammerpräsidenten J.‑C. Bonichot, M. Vilaras und E. Regan, der Kammerpräsidentin C. Toader, des Kammerpräsidenten F. Biltgen (Berichterstatter), der Kammerpräsidentin K. Jürimäe, des Kammerpräsidenten C. Lycourgos sowie der Richter J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby und S. Rodin,

Generalanwalt: M. Szpunar,

Kanzler: M.‑A. Gaudissart, Hilfskanzler,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 22. Januar 2019,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 11. April 2019

folgendes

Urteil

Mit ihrer Klageschrift begehrt die Kommission zum einen die Feststellung, dass das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 13 der Richtlinie 2014/61/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über Maßnahmen zur Reduzierung der Kosten des Ausbaus von Hochgeschwindigkeitsnetzen für die elektronische Kommunikation (ABl. 2014, L 155, S. 1) verstoßen hat, dass es nicht bis zum 1. Januar 2016 die Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie nachzukommen, oder diese Vorschriften jedenfalls der Kommission nicht mitgeteilt hat, und zum anderen die Verurteilung dieses Mitgliedstaats zur Zahlung eines Zwangsgelds, dessen Tagessatz ursprünglich mit 54639,36 Euro angesetzt und letztlich auf 6071,04 Euro herabgesetzt wurde, ab der Verkündung des Urteils, mit dem die Verletzung der Pflicht zur Mitteilung der Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie festgestellt wird.

Rechtlicher Rahmen

Art. 1 der Richtlinie 2014/61 bestimmt:

„(1) Diese Richtlinie soll den Ausbau von Hochgeschwindigkeitsnetzen für die elektronische Kommunikation erleichtern und entsprechende Anreize schaffen, indem die gemeinsame Nutzung bestehender physischer Infrastrukturen gefördert und ein effizienterer Ausbau neuer physischer Infrastrukturen ermöglicht wird, damit solche Netze zu geringeren Kosten errichtet werden können.

(2) Mit dieser Richtlinie werden Mindestanforderungen für Bauwerke und physische Infrastrukturen festgelegt mit dem Ziel, bestimmte Aspekte der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten in diesen Bereichen aneinander anzugleichen.

(3) Die Mitgliedstaaten können im Einklang mit dem Unionsrecht Maßnahmen beibehalten oder einführen, die über die mit dieser Richtlinie festgelegten Mindestanforderungen hinausgehen, um das in Absatz 1 genannte Ziel besser zu erreichen.

…“

In Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie heißt es:

„Für die Zwecke dieser Richtlinie gelten die Begriffsbestimmungen der Richtlinie 2002/21/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) (ABl. 2002, L 108, S. 33)].

Darüber hinaus gelten folgende Begriffsbestimmungen:

…

‚gebäudeinterne physische Infrastrukturen‘ sind physische Infrastrukturen oder Anlagen am Standort des Endnutzers (einschließlich Komponenten, die im gemeinsamen Eigentum stehen), die dazu bestimmt sind, leitungsgebundene oder drahtlose Zugangsnetze aufzunehmen, sofern solche Zugangsnetze geeignet sind, elektronische Kommunikationsdienste bereitzustellen und den Zugangspunkt des Gebäudes mit dem Netzabschlusspunkt zu verbinden;

‚hochgeschwindigkeitsfähige gebäudeinterne physische Infrastrukturen‘ sind gebäudeinterne physische Infrastrukturen, die dazu bestimmt sind, Komponenten von Hochgeschwindigkeitsnetzen für die elektronische Kommunikation aufzunehmen oder die Versorgung mit solchen Netzen zu ermöglichen;

‚umfangreiche Renovierungen‘ sind Tief- oder Hochbauarbeiten am Standort des Endnutzers, die strukturelle Veränderungen an den gesamten gebäudeinternen physischen Infrastrukturen oder einem wesentlichen Teil davon umfassen und eine Baugenehmigung erfordern;

…

11.

‚Zugangspunkt‘ ist ein physischer Punkt innerhalb oder außerhalb des Gebäudes, der für Unternehmen, die öffentliche Kommunikationsnetze bereitstellen oder für deren Bereitstellung zugelassen sind, zugänglich ist und den Anschluss an die hochgeschwindigkeitsfähigen gebäudeinternen physischen Infrastrukturen ermöglicht.“

Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie 2014/61 lautet:

„Die Mitgliedstaaten schreiben vor, dass die Netzbetreiber auf konkreten schriftlichen Antrag eines Unternehmens, das öffentliche Kommunikationsnetze bereitstellt oder für deren Bereitstellung zugelassen ist, zumutbaren Anträgen auf Vor-Ort-Untersuchung bestimmter Komponenten ihrer physischen Infrastrukturen stattgeben müssen. Aus diesem Antrag muss hervorgehen, welche Netzkomponenten im Hinblick auf den Ausbau der Komponenten von Hochgeschwindigkeitsnetzen für die elektronische Kommunikation betroffen sind. Die Vor-Ort-Untersuchung der angegebenen Netzkomponenten wird unbeschadet der Einschränkungen nach Absatz 1 innerhalb eines Monats ab dem Tag des Eingangs der schriftlichen Beantragung unter verhältnismäßigen, nichtdiskriminierenden und transparenten Bedingungen gewährt.“

Art. 8 der Richtlinie lautet:

„(1) Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass alle am Standort des Endnutzers errichteten Neubauten, einschließlich zugehöriger Komponenten, die im gemeinsamen Eigentum stehen und für die nach dem 31. Dezember 2016 eine Baugenehmigung beantragt worden ist, mit hochgeschwindigkeitsfähigen gebäudeinternen physischen Infrastrukturen bis zu den Netzabschlusspunkten ausgestattet werden. Dieselbe Verpflichtung gilt für umfangreiche Renovierungen, für die nach dem 31. Dezember 2016 Baugenehmigungen beantragt worden sind.

(2) Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass alle neu errichteten Mehrfamilienhäuser, für die nach dem 31. Dezember 2016 Baugenehmigungen beantragt worden sind, mit einem Zugangspunkt ausgestattet werden. Dieselbe Verpflichtung gilt für umfangreiche Renovierungen von Mehrfamilienhäusern, für die nach dem 31. Dezember 2016 Baugenehmigungen beantragt worden sind.

(3) In den Mitgliedstaaten, die die Einführung eines freiwilligen Breitbandzeichens beschlossen haben, können gemäß diesem Artikel ausgestattete Gebäude dieses Zeichen erhalten.

(4) Für bestimmte Gebäudekategorien, insbesondere für Einfamilienhäuser, oder für umfangreiche Renovierungen können die Mitgliedstaaten Ausnahmen von den in den Absätzen 1 und 2 festgelegten Pflichten vorsehen, wenn die Erfüllung dieser Pflichten unverhältnismäßig wäre, beispielsweise in Bezug auf die Kosten für einzelne Eigentümer oder Miteigentümer oder in Bezug auf die Art des Gebäudes, wie z. B. bestimmte Kategorien von Baudenkmälern, historische Gebäude, Ferienhäuser, Militärgebäude oder andere Gebäude, die für Zwecke der nationalen Sicherheit genutzt werden. Diese Ausnahmen müssen hinreichend begründet werden. Interessierte Parteien müssen Gelegenheit haben, innerhalb einer angemessenen Frist zu den Entwürfen von Ausnahmen Stellung zu nehmen. Alle derartigen Ausnahmen sind der Kommission mitzuteilen.“

Art. 13 („Umsetzung“) der Richtlinie sieht vor:

„Die Mitgliedstaaten erlassen und veröffentlichen bis zum 1. Januar 2016 die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie nachzukommen. Sie unterrichten die Kommission hiervon.

Sie wenden diese Maßnahmen ab dem 1. Juli 2016 an.

Bei Erlass dieser Vorschriften nehmen die Mitgliedstaaten in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf diese Richtlinie Bezug. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten der Bezugnahme.“

Vorverfahren und Verfahren vor dem Gerichtshof

Da die Kommission vom Königreich Belgien bis zum Ablauf der in Art. 13 der Richtlinie 2014/61 vorgesehenen Frist (1. Januar 2016) keine Informationen über den Erlass und die Veröffentlichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie nachzukommen, erhalten hatte, richtete sie am 23. März 2016 ein Aufforderungsschreiben an diesen Mitgliedstaat.

Aus der Antwort des Königreichs Belgien vom 11. Juli 2016 ging hervor, dass die Umsetzungsmaßnahmen zu diesem Zeitpunkt erst vorbereitet wurden. Die Kommission richtete daher am 30. September 2016 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an diesen Mitgliedstaat. Darin forderte sie ihn auf, innerhalb von zwei Monaten nach Erhalt des Schreibens die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um den Anforderungen der Richtlinie 2014/61 zu genügen.

Nachdem die Beantwortungsfrist auf Antrag der belgischen Behörden von der Kommission bis zum 28. Februar 2017 verlängert worden war, antwortete das Königreich Belgien auf die mit Gründen versehene Stellungnahme mit Schreiben vom 21. Februar und 28. März 2017. Darin teilte es der Kommission mit, dass die Umsetzung der Richtlinie 2014/61 im Gange sei. Diesen Schreiben waren Entwürfe von Umsetzungsmaßnahmen sowie die konsolidierte Fassung der Verordnung vom 3. Juli 2008 über Straßenbaustellen in der Region Brüssel-Hauptstadt beigefügt.

Da die Kommission zu dem Ergebnis kam, dass das Königreich Belgien weder die Richtlinie 2014/61 vollständig umgesetzt noch die sie betreffenden nationalen Umsetzungsmaßnahmen mitgeteilt hatte, hat sie die vorliegende Klage erhoben.

Mit Schreiben vom 10. und 25. August sowie vom 12. September 2017 teilte das Königreich Belgien der Kommission verschiedene gesetzgeberische Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 2014/61 auf föderaler Ebene und in der Flämischen Region mit.

In ihrer Erwiderung hat die Kommission ausgeführt, dass trotz der erheblichen Fortschritte, die in Belgien seit Klageerhebung bei der Umsetzung der Richtlinie 2014/61 gemacht worden seien, der Erlass weiterer Maßnahmen notwendig sei, um sie vollständig umzusetzen. Diese Notwendigkeit sei im Übrigen von den belgischen Behörden selbst eingeräumt worden. Infolgedessen hat die Kommission in diesem Verfahrensstadium den Tagessatz des Zwangsgelds, zu dessen Zahlung das Königreich Belgien verurteilt werden soll, auf 12142,08 Euro herabgesetzt, aber an ihren Anträgen festgehalten.

In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission angesichts der weiteren Fortschritte des Königreichs Belgien bei der Umsetzung der Richtlinie 2014/61 seit Einreichung der Erwiderung ausgeführt, dass nur noch auf der Ebene der Region Brüssel-Hauptstadt Mängel fortbestünden, und hat die Höhe des Tagessatzes des beantragten Zwangsgelds auf 6071,04 Euro verringert. An ihren übrigen Anträgen hat sie hingegen festgehalten.

Mit Beschlüssen des Präsidenten des Gerichtshofs vom 5. Februar 2018 und vom 21. November 2018 sind die Bundesrepublik Deutschland, die Republik Estland, Irland, das Königreich Spanien, die Französische Republik, die Italienische Republik, die Republik Litauen, Ungarn und die Republik Österreich sowie Rumänien als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Königreichs Belgien zugelassen worden.

Zur Klage

Zur Vertragsverletzung im Sinne von Art. 258 AEUV

Vorbringen der Parteien

Die Kommission trägt vor, das Königreich Belgien habe dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 13 der Richtlinie 2014/61 verstoßen, dass es nicht bis zum 1. Januar 2016 alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen habe, die erforderlich seien, um dieser Richtlinie nachzukommen, oder ihr diese Vorschriften jedenfalls nicht mitgeteilt habe.

Sie weist u. a. darauf hin, dass die Bestimmungen einer Richtlinie in unzweifelhaft verbindlicher und so konkreter, bestimmter und klarer Weise umgesetzt werden müssten, dass dem Erfordernis der Rechtssicherheit genügt werde, und dass sich die Mitgliedstaaten nicht auf interne Umstände oder praktische Schwierigkeiten berufen könnten, um zu rechtfertigen, dass eine Richtlinie nicht innerhalb der vom Unionsgesetzgeber gesetzten Frist umgesetzt worden sei. Es sei daher Sache jedes Mitgliedstaats, die nach seiner internen Rechtsordnung zum Erlass der erforderlichen Rechtsvorschriften nötigen Schritte zu unternehmen, um zu gewährleisten, dass die Umsetzung fristgerecht erfolgen könne.

Im vorliegenden Fall seien die Mitgliedstaaten nach Art. 13 der Richtlinie 2014/61 verpflichtet gewesen, die für ihre Umsetzung erforderlichen nationalen Maßnahmen bis zum 1. Januar 2016 zu erlassen und die Kommission hiervon zu unterrichten. Aus den verschiedenen Mitteilungen des Königreichs Belgien gehe aber hervor, dass dieser Mitgliedstaat auch mehr als anderthalb Jahre nach Ablauf der in der Richtlinie festgelegten Umsetzungsfrist nicht alle für ihre vollständige Umsetzung erforderlichen Maßnahmen erlassen habe. So seien bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 30. September 2016 gesetzt worden sei, und selbst am 13. Juli 2017, an dem die Kommission beschlossen habe, die vorliegende Klage zu erheben, die Art. 2 bis 11 der Richtlinie 2014/61 in Belgien nicht vollständig umgesetzt worden; allein die Art. 5 und 6 seien umgesetzt worden, und dies nur in der Region Brüssel-Hauptstadt.

In ihrer Erwiderung hat die Kommission angegeben, seit Klageerhebung habe ihr das Königreich Belgien zwar mitgeteilt, dass eine Reihe von Umsetzungsmaßnahmen erlassen worden seien. Aus diesen Mitteilungen ergeben sich jedoch, dass das Königreich Belgien die Art. 2 bis 4, Art. 7 Abs. 1 sowie die Art. 8 und 10 der Richtlinie 2014/61 noch immer nicht vollständig umgesetzt habe.

In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission ausgeführt, auch in diesem Verfahrensstadium könne trotz erneuter Fortschritte nach wie vor keine vollständige Umsetzung von Art. 2 Nrn. 7 bis 9 und 11, Art. 4 Abs. 5 und Art. 8 der Richtlinie 2014/61 festgestellt werden.

Das Königreich Belgien hebt hervor, dass es seit Beginn des vorgerichtlichen Verfahrens unter Wahrung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit nicht zu verschleiern versucht habe, dass noch einige nationale Vorschriften erlassen werden müssten, um die vollständige Umsetzung der Richtlinie 2014/61 zu gewährleisten. Die verschiedenen insoweit zuständigen Stellen – der Föderalstaat, die Region Brüssel-Hauptstadt, die Wallonische Region, die Französische Gemeinschaft, die Flämische Region und Gemeinschaft sowie die Deutschsprachige Gemeinschaft (Belgien) – hätten jedoch in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie erlassen oder zumindest die zum Erlass solcher Vorschriften erforderlichen Maßnahmen ergriffen. Zudem habe die Kommission selbst im Lauf des Verfahrens durch die Herabsetzung des Tagessatzes des beantragten Zwangsgelds anerkannt, dass es diese Bemühungen gegeben habe.

Überdies hat das Königreich Belgien, ohne die Feststellung der Kommission, dass noch einige Maßnahmen erlassen werden müssten, in Abrede zu stellen, in seiner Gegenerwiderung ausgeführt, dass zwischen ihr und der Kommission Meinungsverschiedenheiten darüber bestünden, welche Maßnahmen im Einzelnen noch getroffen werden müssten.

Schließlich hat das Königreich Belgien in der mündlichen Verhandlung angesichts dessen, dass die Kommission an ihren Vorwürfen nur in Bezug auf die fehlende Umsetzung einiger Bestimmungen der Richtlinie 2014/61 in der Region Brüssel-Hauptstadt festgehalten hat, anerkannt, dass deren Umsetzung sowie die Mitteilung der Umsetzungsmaßnahmen noch ausstünden.

Würdigung durch den Gerichtshof

Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs das Vorliegen einer Vertragsverletzung aufgrund der Situation zu beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, und dass spätere Veränderungen vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden können (Urteile vom 30. Januar 2002, Kommission/Griechenland, C‑103/00, EU:C:2002:60, Rn. 23, und vom 21. März 2019, Kommission/Italien, C‑498/17, EU:C:2019:243, Rn. 29).

Im vorliegenden Fall hat die Kommission dem Königreich Belgien am 30. September 2016 ihre mit Gründen versehene Stellungnahme übermittelt, so dass die darin gesetzte Frist am 30. November 2016 ablief. Nachdem diese Frist von der Kommission auf Antrag der belgischen Behörden verlängert worden war, lief sie schließlich unstreitig am 28. Februar 2017 ab. Ob die geltend gemachte Vertragsverletzung vorgelegen hat, ist daher anhand der zu diesem Zeitpunkt geltenden nationalen Rechtsvorschriften zu beurteilen (vgl. entsprechend Urteil vom 9. Dezember 2004, Kommission/Frankreich, C‑177/03, EU:C:2004:784, Rn. 25).

Wie aus der Antwort des Königreichs Belgien vom 21. Februar 2017 hervorgeht, war die Richtlinie 2014/61 aber zu diesem Zeitpunkt noch nicht vollständig in nationales Recht umgesetzt worden, und es steht fest, dass sich an dieser Situation bis zum 28. Februar 2017 nichts änderte, da der Kommission in der Zwischenzeit keine weitere Maßnahme zur Umsetzung der Richtlinie mitgeteilt worden war.

Daraus ist zu schließen, dass das Königreich Belgien bei Ablauf der von der Kommission verlängerten Frist in der mit Gründen versehenen Stellungnahme weder die zur Gewährleistung der Umsetzung der Richtlinie 2014/61 erforderlichen Maßnahmen erlassen noch die Maßnahmen zu ihrer Umsetzung mitgeteilt hatte.

Daher ist festzustellen, dass das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 13 der Richtlinie 2014/61 verstoßen hat, dass es bei Ablauf der von der Kommission verlängerten Frist in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 30. September 2016 nicht die Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hatte, die erforderlich waren, um dieser Richtlinie nachzukommen, und der Kommission somit auch keine solchen Umsetzungsmaßnahmen mitgeteilt hatte.

Zur Vertragsverletzung im Sinne von Art. 260 Abs. 3 AEUV

Zum Anwendungsbereich von Art. 260 Abs. 3 AEUV

– Vorbringen der Parteien

Die Kommission trägt vor, Art. 260 Abs. 3 AEUV sei durch den Vertrag von Lissabon eingeführt worden, um die zuvor durch den Vertrag von Maastricht geschaffene Sanktionsregelung zu stärken. Angesichts der Neuartigkeit dieser Bestimmung und der Notwendigkeit, Transparenz und Rechtssicherheit zu wahren, habe sie die Mitteilung über die Anwendung von Artikel 260 Absatz 3 AEUV (ABl. 2011, C 12, S. 1) angenommen.

Diese Bestimmung ziele darauf ab, die Mitgliedstaaten stärker dazu anzuhalten, die Richtlinien innerhalb der vom Unionsgesetzgeber festgelegten Fristen umzusetzen und die Anwendung der Rechtsvorschriften der Union zu gewährleisten.

Art. 260 Abs. 3 AEUV gelte sowohl dann, wenn gar keine Umsetzungsmaßnahmen mitgeteilt würden, als auch dann, wenn dies nur teilweise geschehe.

Da in Art. 260 Abs. 3 AEUV davon die Rede sei, dass ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung verstoßen habe, „Maßnahmen zur Umsetzung einer … Richtlinie“ mitzuteilen, finde diese Bestimmung überdies nicht nur dann Anwendung, wenn keine nationalen Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie mitgeteilt würden, sondern auch dann, wenn ein Mitgliedstaat keine solchen Maßnahmen erlassen habe. Eine rein formalistische Auslegung der Bestimmung, wonach sie nur die effektive Notifizierung nationaler Maßnahmen sicherstellen solle, gewährleiste keine sachgerechte Umsetzung aller Verpflichtungen, die sich aus der fraglichen Richtlinie ergäben, und nehme der Pflicht zur Umsetzung von Richtlinien in nationales Recht jede praktische Wirksamkeit.

Im vorliegenden Fall gehe es gerade darum, das Verhalten des Königreichs Belgien zu ahnden, das darin bestehe, dass es nicht alle Rechtsvorschriften, die erforderlich seien, um die Umsetzung der Richtlinie 2014/61 in nationales Recht sicherzustellen, erlassen und veröffentlicht habe und sie somit der Kommission auch nicht mitgeteilt habe.

Dem Vorbringen, mit dem das Königreich Belgien die Anwendbarkeit von Art. 260 Abs. 3 AEUV auf den vorliegenden Fall in Abrede stellt, hält die Kommission u. a. entgegen, anders als Art. 260 Abs. 2 AEUV stelle Art. 260 Abs. 3 AEUV keine Ausnahme von einer allgemeinen Regel dar und sei deshalb nicht eng auszulegen. Er habe nämlich einen speziellen Anwendungsbereich.

Aus der Entstehungsgeschichte des Vertrags über eine Verfassung für Europa ergebe sich, dass zwischen der vollständigen Umsetzung einer Richtlinie und ihrer ordnungsgemäßen Umsetzung zu unterscheiden sei. Im Licht des Übermittlungsvermerks des Präsidiums des Europäischen Konvents vom 12. Mai 2003 (CONV 734/03) stehe nämlich fest, dass sich nach Ansicht der Verfasser die Kontrolle der Konformität nur auf die vom Mitgliedstaat tatsächlich erlassenen Umsetzungsmaßnahmen erstrecken dürfe, da sich eine solche Konformitätskontrolle logischerweise nicht auf Maßnahmen erstrecken könne, die noch nicht erlassen und der Kommission mitgeteilt worden seien.

Der Begriff „vollständige Umsetzung“ müsse klar vom Begriff „ordnungsgemäße Umsetzung“ unterschieden werden. Wenn die Kommission Versäumnisse bei der Umsetzung einer Richtlinie in nationales Recht feststelle, bedeute dies keineswegs, dass sie die Vereinbarkeit der bestehenden nationalen Vorschriften mit der Richtlinie überprüft habe. Dies gelte umso mehr, wenn der säumige Mitgliedstaat, wie im vorliegenden Fall, selbst einräume, dass die Umsetzung der Richtlinie in sein nationales Recht teilweise noch ausstehe. Dieser Unterschied werde im Übrigen durch die Konsequenzen aus dem Urteil, mit dem die Vertragsverletzung festgestellt werde, mustergültig veranschaulicht. Wenn die Unvereinbarkeit einer nationalen gesetzgeberischen Maßnahme mit dem Unionsrecht festgestellt werde, seien die zuständigen nationalen Behörden nämlich daran gehindert, die fragliche nationale Maßnahme anzuwenden, selbst wenn der nationale Gesetzgeber noch nicht die Konsequenzen aus dem betreffenden Urteil gezogen habe. Dagegen könne sich aus einem Urteil, in dem ein Versäumnis bei der Umsetzung konstatiert werde, kein Verbot der Anwendung einer bestehenden nationalen Maßnahme ergeben, denn mit einem solchen Urteil werde nur festgestellt, dass im nationalen Recht unionsrechtlich erforderliche Maßnahmen fehlten.

Angesichts des Ziels von Art. 260 Abs. 3 AEUV, die Mitgliedstaaten stärker zur fristgerechten Umsetzung der Richtlinien anzuhalten und damit ihre tatsächliche Wirksamkeit sicherzustellen, bestünde bei einer Beschränkung der Anwendung dieser Bestimmung auf Fälle vollständig unterbliebener Umsetzung ein unerwünschtes Risiko. Die Mitgliedstaaten könnten nämlich, um sich ihrer Anwendung zu entziehen, versucht sein, zunächst marginale Bestimmungen einer Richtlinie umzusetzen, was im Widerspruch zum Ziel von Art. 260 Abs. 3 AEUV stünde. Dann entstünde die Gefahr, dass die Umsetzung wesentlicher Bestimmungen der Richtlinie mangels drohender finanzieller Sanktion in den Hintergrund trete.

Die befürwortete Auslegung von Art. 260 Abs. 3 AEUV werde schon durch dessen Wortlaut bestätigt, der den Verstoß eines Mitgliedstaats „gegen seine Verpflichtung …, Maßnahmen zur Umsetzung einer … Richtlinie mitzuteilen“, betreffe. Der Wortlaut enthalte somit keine der vom Königreich Belgien angeführten Beschränkungen oder Voraussetzungen.

Überdies könne nicht mit Erfolg geltend gemacht werden, dass die im AEU-Vertrag vorgesehenen Sanktionen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstießen, denn ohne sie könnte die Beachtung der Pflicht zur Umsetzung einer Richtlinie in nationales Recht nicht sichergestellt werden.

Das Königreich Belgien trägt vor, Art. 260 Abs. 3 AEUV komme entgegen der von der Kommission befürworteten und von Generalanwalt Wathelet in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Kommission/Polen (C‑320/13, nicht veröffentlicht, EU:C:2014:2441) vertretenen Auslegung nur dann zur Anwendung, wenn ein Mitgliedstaat keine zur Umsetzung einer bestimmten Richtlinie dienende Maßnahme mitgeteilt habe. Im vorliegenden Fall habe das Königreich Belgien aber, wie auch die Kommission einräume, einige Umsetzungsmaßnahmen mitgeteilt, so dass die genannte Bestimmung nicht anwendbar sei.

Zur Stützung seines Standpunkts macht das Königreich Belgien u. a. geltend, eine weite Auslegung von Art. 260 Abs. 3 AEUV, wie sie die Kommission befürworte, könne zu Problemen bei der Rechtssicherheit führen. Würde diese Bestimmung sowohl Fälle fehlender Mitteilung als auch Fälle fehlender Umsetzung betreffen, könnte schwer feststellbar sein, ob man sich im Rahmen eines unter sie fallenden Verfahrens befinde oder im Rahmen eines Verfahrens gemäß Art. 258 AEUV. Außerdem könnte es sich im Rahmen desselben Verfahrens als schwer feststellbar erweisen, welche Bestimmungen einer Richtlinie umgesetzt werden müssten, ohne dass das Verfahren in Art. 260 Abs. 3 AEUV eingeleitet werde, und welche nicht umgesetzten Bestimmungen in den Anwendungsbereich des Verfahrens gemäß Art. 258 AEUV fielen.

Überdies dürfte die von der Kommission befürwortete Auslegung von Art. 260 Abs. 3 AEUV gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Art. 5 Abs. 4 EUV verstoßen. Zum einen stellten Vertragsverletzungen bei der Umsetzung von Richtlinien nicht notwendigerweise die für die unionsrechtlich geschützten öffentlichen und privaten Interessen abträglichsten Zuwiderhandlungen dar. Zum anderen würde die Ahndung jedes Versäumnisses bei der Umsetzung darauf hinauslaufen, zwei verschiedene Arten von Zuwiderhandlungen in Bezug auf ihre Schwere gleichzusetzen, und zwar die Nichtumsetzung eines Urteils (wiederholte Vertragsverletzung) und die Nichtumsetzung von Richtlinien (erste Vertragsverletzung); dies wäre unverhältnismäßig.

Die Gefahr der Umgehung von Art. 260 Abs. 3 AEUV bestehe nicht, da die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 258 AEUV oder Art. 260 Abs. 2 AEUV einleiten könne.

Die vorzuziehende enge Auslegung von Art. 260 Abs. 3 AEUV stütze sich auf eine teleologische Auslegung, die auf der Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung beruhe und durch ihren Wortlaut bestätigt werde; demnach beziehe sie sich ausdrücklich auf Fälle, in denen der betreffende Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung, „Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen“, verstoßen habe. Nur der Verstoß gegen die Verpflichtung, Umsetzungsmaßnahmen „mitzuteilen“, könne also mittels dieser Bestimmung geahndet werden, und nicht der Verstoß gegen die Verpflichtung zur Umsetzung. Außerdem erstrecke sich die Mitteilungspflicht nur auf die Mitteilung bestimmter Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie und nicht auf die Mitteilung sämtlicher Maßnahmen zu ihrer Umsetzung, denn die Verfasser des AEU-Vertrags hätten nicht die Formulierung „die Maßnahmen zur Umsetzung“ verwendet, sondern die Formulierung „Maßnahmen zur Umsetzung“. Diese Lesart werde im Übrigen durch die englische, die französische und die niederländische Sprachfassung von Art. 260 Abs. 3 AEUV bestätigt.

Die Bundesrepublik Deutschland, die Republik Estland, Irland, das Königreich Spanien, die Französische Republik, die Italienische Republik, die Republik Litauen, Ungarn, die Republik Österreich und Rumänien, die als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Königreichs Belgien zugelassen worden sind, machen im Wesentlichen ebenfalls geltend, Art. 260 Abs. 3 AEUV finde nur Anwendung, wenn ein Mitgliedstaat in Bezug auf die Umsetzung einer Richtlinie in nationales Recht völlig untätig geblieben sei und es somit unterlassen habe, fristgerecht Maßnahmen zu ihrer Umsetzung zu ergreifen und der Kommission mitzuteilen. Die Republik Litauen, die Italienische Republik und Ungarn räumen jedoch ein, dass die Kommission auf Art. 260 Abs. 3 AEUV zurückgreifen könne, wenn es auf der Hand liege, dass die Rechtsakte zur Umsetzung einer Richtlinie es nicht ermöglichten, ihre wesentlichen Ziele zu erreichen, oder im Fall von Rechtsmissbrauch. Der Anwendungsbereich dieser Bestimmung erstrecke sich hingegen keinesfalls darauf, dass ein Mitgliedstaat der Kommission Umsetzungsmaßnahmen mitgeteilt habe, diese ihm aber vorwerfe, die fragliche Richtlinie nicht ordnungsgemäß oder nur teilweise umgesetzt zu haben.

Zur Stützung ihres Standpunkts tragen die als Streithelfer am vorliegenden Rechtsstreit beteiligten Mitgliedstaaten u. a. vor, diese Auslegung von Art. 260 Abs. 3 AEUV ergebe sich aus dessen Wortlaut, beruhe auf seiner Entstehungsgeschichte und stehe im Einklang mit seinem Ziel, wonach die genannte Bestimmung nur in den schwerwiegendsten und offenkundigsten Fällen eines Verstoßes gegen die Umsetzungs- und Mitteilungspflicht zur Anwendung kommen solle. Außerdem werde sie durch die innere Systematik von Art. 260 AEUV bestätigt und sei die einzige, die die Mitgliedstaaten nicht in eine äußerst schwierige Situation bringe, denn wenn man dem von der Kommission befürworteten Ansatz folge, könnten die Mitgliedstaaten nie sicher sein, ob die Kommission nicht in Erwägung ziehe, ihnen ein Zwangsgeld aufzuerlegen.

Hinzu komme, dass die in Rn. 44 des vorliegenden Urteils dargelegte Auslegung sicherstellen könne, dass der Anwendungsbereich von Art. 258 AEUV voll und ganz beachtet werde, und als einzige mit den Grundsätzen der Rechtssicherheit und der Verhältnismäßigkeit vereinbar sei. Sie hätte nämlich zur Folge, dass die Kommission, wenn ein Mitgliedstaat während des Verfahrens vor dem Gerichtshof eine Richtlinie umsetze und der Kommission alle Umsetzungsmaßnahmen mitteile, ihren Antrag, diesem Mitgliedstaat ein Zwangsgeld aufzuerlegen, zurücknehmen müsse. Überdies wäre mit ihr nur ein marginales Risiko verbunden, dass die Mitgliedstaaten versuchten, die Anwendung der genannten Bestimmung zu verhindern, indem sie Umsetzungsmaßnahmen mitteilten, die nicht der Realität entsprächen.

– Würdigung durch den Gerichtshof

Nach Art. 260 Abs. 3 Unterabs. 1 AEUV kann die Kommission, wenn sie beim Gerichtshof Klage nach Art. 258 AEUV erhebt, weil sie der Auffassung ist, dass der betreffende Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen, die von ihr den Umständen nach für angemessen erachtete Höhe des von dem betreffenden Mitgliedstaat zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsgelds benennen, sofern sie dies für zweckmäßig hält. Nach Art. 260 Abs. 3 Unterabs. 2 AEUV kann der Gerichtshof, wenn er einen Verstoß feststellt, gegen den betreffenden Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds bis zur Höhe des von der Kommission genannten Betrags verhängen, wobei die Zahlungsverpflichtung ab dem vom Gerichtshof in seinem Urteil festgelegten Zeitpunkt gilt.

Zur Bestimmung der Tragweite von Art. 260 Abs. 3 AEUV ist zu klären, unter welchen Umständen davon ausgegangen werden kann, dass ein Mitgliedstaat im Sinne dieser Bestimmung gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Umsetzungsmaßnahmen mitzuteilen.

Insoweit geht aus einer ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs hervor, dass bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts nicht nur ihr Wortlaut und die mit ihr verfolgten Ziele zu berücksichtigen sind, sondern auch ihr Kontext und das gesamte Unionsrecht. Die Entstehungsgeschichte einer Vorschrift des Unionsrechts kann ebenfalls relevante Anhaltspunkte für ihre Auslegung liefern (Urteil vom 10. Dezember 2018, Wightman u. a., C‑621/18, EU:C:2018:999, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Was zunächst den Wortlaut von Art. 260 Abs. 3 AEUV betrifft, ist die Tragweite der Verletzung der „Verpflichtung …, Maßnahmen zur Umsetzung einer … Richtlinie mitzuteilen“, zu prüfen, bei der es sich um den Kern dieser Bestimmung handelt.

Der Gerichtshof hat hierzu wiederholt im Rahmen von Verfahren nach Art. 258 AEUV entschieden, dass die Mitteilung, zu der die Mitgliedstaaten aufgrund des in Art. 4 Abs. 3 EUV aufgestellten Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit verpflichtet sind, der Kommission die Erfüllung ihrer Aufgabe erleichtern soll, die nach Art. 17 EUV insbesondere darin besteht, für die Anwendung der Bestimmungen der Verträge sowie der von den Organen aufgrund der Verträge getroffenen Bestimmungen Sorge zu tragen. Sie muss daher hinreichend klare und genaue Informationen über den Inhalt der nationalen Rechtsnormen enthalten, mit denen eine Richtlinie umgesetzt wird. In dieser Mitteilung, der eine Konkordanztabelle beigefügt werden kann, müssen mithin die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, mittels deren der betreffende Mitgliedstaat seine verschiedenen Verpflichtungen aus der Richtlinie erfüllt zu haben glaubt, eindeutig angegeben werden. Fehlen solche Informationen, kann die Kommission nicht prüfen, ob der Mitgliedstaat die Richtlinie tatsächlich und vollständig durchgeführt hat. Die Verletzung dieser Verpflichtung durch einen Mitgliedstaat – sei es, dass Informationen ganz oder teilweise fehlen, sei es, dass eine Information nicht hinreichend klar und genau ist – kann als solche die Eröffnung des Verfahrens zur Feststellung der Vertragsverletzung nach Art. 258 AEUV rechtfertigen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Juni 2005, Kommission/Italien, C‑456/03, EU:C:2005:388, Rn. 27, und vom 27. Oktober 2011, Kommission/Polen, C‑311/10, nicht veröffentlicht, EU:C:2011:702, Rn. 30 bis 32).

Sodann ist in Bezug auf die Zielsetzung von Art. 260 Abs. 3 AEUV darauf hinzuweisen, dass diese Bestimmung in weitem Umfang dem Entwurf von Art. 228 Abs. 3 des Vertrags über eine Verfassung für Europa auf S. 15 des Übermittlungsvermerks des Präsidiums des Konvents vom 12. Mai 2003 (CONV 734/03) entspricht, dessen Wortlaut wiederum mit dem vom Arbeitskreis zum Gerichtshof in seinem Schlussbericht vom 25. März 2003 (CONV 636/03, S. 10 und 11) vorgeschlagenen Text übereinstimmt. Wie aus dem Schlussbericht hervorgeht, wurde mit der Einführung des in Art. 260 Abs. 3 AEUV vorgesehenen Mechanismus nicht nur das Ziel verfolgt, die Mitgliedstaaten dazu anzuhalten, innerhalb kürzester Zeit eine Vertragsverletzung abzustellen, die ohne eine solche Maßnahme vermutlich fortbestanden hätte, sondern auch das Ziel, das Verfahren zur Verhängung finanzieller Sanktionen bei Verletzungen der Pflicht, eine nationale Maßnahme zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen, zu vereinfachen und zu beschleunigen, wobei vor der Einführung dieses Mechanismus eine finanzielle Sanktion gegen Mitgliedstaaten, die einem früheren Urteil des Gerichtshofs nicht fristgerecht nachgekommen waren und ihre Umsetzungspflicht missachtet hatten, womöglich erst mehrere Jahre nach dem genannten Urteil verhängt wurde.

Dieses Ziel würde aber gefährdet, wenn die Kommission, wie das Königreich Belgien und die übrigen als Streithelfer am vorliegenden Verfahren beteiligten Mitgliedstaaten meinen, nur dann die Verhängung einer finanziellen Sanktion gegen einen Mitgliedstaat gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV beantragen könnte, wenn der Mitgliedstaat ihr überhaupt keine Maßnahme zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitgeteilt hätte.

Eine solche Auslegung wäre nämlich mit der Gefahr verbunden, dass ein Mitgliedstaat der Kommission entweder Maßnahmen mitteilt, mit denen die Umsetzung nur einer unbedeutenden Zahl von Bestimmungen der fraglichen Richtlinie sichergestellt wird, oder Maßnahmen, die offensichtlich nicht darauf abzielen, die Umsetzung der Richtlinie sicherzustellen. Sie würde es den Mitgliedstaaten damit erlauben, die Kommission an der Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV zu hindern.

Nicht gefolgt werden kann auch der Auslegung, dass nur bei Mitgliedstaaten, die aus der Sicht der Kommission die Bestimmungen einer Richtlinie ordnungsgemäß umsetzen und die Kommission darüber informieren, davon ausgegangen werden kann, dass sie der von Art. 260 Abs. 3 AEUV erfassten Mitteilungspflicht nachgekommen sind.

Diese Auslegung wäre nämlich unvereinbar mit der Entstehungsgeschichte von Art. 260 Abs. 3 AEUV. Wie aus dem in Rn. 52 des vorliegenden Urteils angesprochenen Schlussbericht hervorgeht, unterschieden die Mitglieder des Arbeitskreises zum Gerichtshof die Fälle unterbliebener Mitteilung und unterbliebener Umsetzung von den Fällen nicht ordnungsgemäßer Umsetzung und waren der Ansicht, dass die vorgeschlagene Bestimmung auf Letztere keine Anwendung finden sollte und dass eine finanzielle Sanktion im letztgenannten Fall nur am Ende eines auf der Grundlage von Art. 260 Abs. 2 AEUV eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens verhängt werden könne.

Diese Auslegung wäre auch unvereinbar mit dem Kontext von Art. 260 Abs. 3 AEUV, zu dem das Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 258 AEUV gehört. Insoweit ist hervorzuheben, dass das in Art. 258 AEUV vorgesehene Verfahren den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gibt, in einem konkreten Fall dem Standpunkt der Kommission hinsichtlich der Maßnahmen, mit denen eine ordnungsgemäße Umsetzung der betreffenden Richtlinie sichergestellt werden kann, entgegenzutreten, ohne sogleich Gefahr zu laufen, dass ihnen eine finanzielle Sanktion auferlegt wird. Eine solche Sanktion könnte nämlich gemäß Art. 260 Abs. 2 AEUV nur verhängt werden, wenn der fragliche Mitgliedstaat die sich aus einem ersten Urteil, mit dem die Vertragsverletzung festgestellt wird, ergebenden Maßnahmen nicht erlassen hat.

Unter diesen Umständen ist einer Auslegung von Art. 260 Abs. 3 AEUV zu folgen, die es zum einen ermöglicht, sowohl die Befugnisse zu gewährleisten, über die die Kommission verfügt, um die wirksame Anwendung des Unionsrechts sicherzustellen, als auch die Verteidigungsrechte und die Verfahrensstellung zu schützen, die den Mitgliedstaaten nach Art. 258 AEUV in Verbindung mit Art. 260 Abs. 2 AEUV zustehen, und zum anderen den Gerichtshof in die Lage versetzt, seine Rechtsprechungsfunktion ausüben zu können, die darin besteht, im Rahmen nur eines Verfahrens zu beurteilen, ob der betreffende Mitgliedstaat seinen Mitteilungspflichten nachgekommen ist, und gegebenenfalls die Schwere der dabei festgestellten Pflichtverletzung zu bewerten und die ihm unter den Umständen des Einzelfalls am geeignetsten erscheinende finanzielle Sanktion zu verhängen.

In Anbetracht all dessen ist die in Art. 260 Abs. 3 AEUV vorgesehene „Verpflichtung …, Maßnahmen zur Umsetzung … mitzuteilen“, dahin auszulegen, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, hinreichend klare und genaue Informationen über die Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie mitzuteilen. Um den Erfordernissen der Rechtssicherheit zu genügen und zu gewährleisten, dass alle Bestimmungen der Richtlinie im gesamten Hoheitsgebiet umgesetzt werden, müssen die Mitgliedstaaten für jede Bestimmung der Richtlinie angeben, welche nationale Vorschrift oder nationalen Vorschriften ihre Umsetzung sicherstellen. Sobald diese Mitteilung, gegebenenfalls unter Beifügung einer Konkordanztabelle, erfolgt ist, obliegt es der Kommission, im Hinblick auf einen Antrag, gegen den betreffenden Mitgliedstaat die in der genannten Bestimmung vorgesehene finanzielle Sanktion zu verhängen, nachzuweisen, dass bestimmte Umsetzungsmaßnahmen offensichtlich unterblieben sind oder sich nicht auf das gesamte Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats erstrecken; es ist nicht Sache des Gerichtshofs, im Rahmen des in Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV eingeleiteten gerichtlichen Verfahrens zu prüfen, ob die der Kommission mitgeteilten nationalen Maßnahmen eine ordnungsgemäße Umsetzung der Bestimmungen der fraglichen Richtlinie gewährleisten.

Zum Vorliegen der Vertragsverletzung zum Zeitpunkt der Prüfung des Sachverhalts

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist die Verhängung eines Zwangsgelds grundsätzlich nur gerechtfertigt, soweit die Vertragsverletzung, die mit ihm geahndet werden soll, bis zur Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof andauert (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 12. Juli 2005, Kommission/Frankreich, C‑304/02, EU:C:2005:444, Rn. 31, vom 18. Juli 2006, Kommission/Italien, C‑119/04, EU:C:2006:489, Rn. 33, und vom 7. September 2016, Kommission/Griechenland, C‑584/14, EU:C:2016:636, Rn. 70).

Diese zu Art. 260 Abs. 2 AEUV ergangene Rechtsprechung ist auf Art. 260 Abs. 3 AEUV entsprechend anzuwenden, da mit den in diesen beiden Bestimmungen vorgesehenen Zwangsgeldern das gleiche Ziel verfolgt wird, das darin besteht, einen Mitgliedstaat dazu anzuhalten, eine Vertragsverletzung, die ohne eine solche Maßnahme die Tendenz hätte, sich fortzusetzen, so schnell wie möglich abzustellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. Juli 2005, Kommission/Frankreich, C‑304/02, EU:C:2005:444, Rn. 81).

Daher ist zu klären, ob die dem Königreich Belgien von der Kommission gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV vorgeworfene Vertragsverletzung, die nach den Feststellungen in Rn. 27 des vorliegenden Urteils darin besteht, dass das Königreich Belgien nicht die Maßnahmen erlassen hat, die erforderlich waren, um der Richtlinie 2014/61 nachzukommen, und somit auch keine entsprechenden Umsetzungsmaßnahmen mitgeteilt hat, bis zur Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof angedauert hat.

Wie aus den Rn. 12 und 13 des vorliegenden Urteils hervorgeht, hat die Kommission im Lauf des Verfahrens den Tagessatz des Zwangsgelds, zu dessen Zahlung das Königreich Belgien verurteilt werden soll, angepasst, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich die diesem Mitgliedstaat zur Last gelegte Vertragsverletzung nunmehr darauf beschränkt, dass Art. 2 Nrn. 7 bis 9 und 11, Art. 4 Abs. 5 und Art. 8 der Richtlinie 2014/61 allein in der Region Brüssel-Hauptstadt nicht umgesetzt wurden und dass keine Maßnahmen zur Umsetzung dieser Bestimmungen in der genannten Region mitgeteilt wurden.

Erstens ist zu Art. 2 Nrn. 7 bis 9 und 11 der Richtlinie festzustellen, dass darin die Definitionen der Begriffe „gebäudeinterne physische Infrastrukturen“, „hochgeschwindigkeitsfähige gebäudeinterne physische Infrastrukturen“, „umfangreiche Renovierungen“ und „Zugangspunkt“ enthalten sind und dass es, wie aus der Konkordanztabelle, die das Königreich Belgien seiner Klagebeantwortung beigefügt hat, hervorgeht, bei Einreichung der Klagebeantwortung zur Umsetzung dieser Definitionen in der Region Brüssel-Hauptstadt nur einen „Entwurf für einen Erlass zur Änderung der Regionalverordnung für Städtebau“ gab. Mangels einer späteren Mitteilung dieses Mitgliedstaats in Bezug auf die Verabschiedung und das Inkrafttreten des Erlassentwurfs ist davon auszugehen, dass der Mitgliedstaat noch nicht die Maßnahmen erlassen hat, die erforderlich sind, um in der Region Brüssel-Hauptstadt für die Umsetzung von Art. 2 Nrn. 7 bis 9 und 11 der Richtlinie zu sorgen.

Zweitens ist in Bezug auf Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie 2014/61, wonach die Mitgliedstaaten vorschreiben, dass die Netzbetreiber auf konkreten schriftlichen Antrag eines Unternehmens, das öffentliche Kommunikationsnetze bereitstellt oder für deren Bereitstellung zugelassen ist, zumutbaren Anträgen auf Vor-Ort-Untersuchung bestimmter Komponenten ihrer physischen Infrastrukturen stattgeben müssen, festzustellen, dass die der Klagebeantwortung des Königreichs Belgien beigefügte Konkordanztabelle keine Angaben zu einer in der Region Brüssel-Hauptstadt bereits getroffenen Umsetzungsmaßnahme enthält. Da das Königreich Belgien im Anschluss an die Klagebeantwortung keine weiteren die genannte Bestimmung betreffenden Angaben gemacht hat, ist davon auszugehen, dass Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie 2014/61 in der Region Brüssel-Hauptstadt noch nicht umgesetzt wurde.

Drittens geht zu Art. 8 der Richtlinie 2014/61, der einige Bestimmungen enthält, die, weil sie fakultativ sind, nach dem Vorbringen des Königreichs Belgien keiner Umsetzung in nationales Recht bedürfen, aus der in der vorstehenden Randnummer erwähnten Konkordanztabelle hervor, dass die unstreitig umsetzungsbedürftigen Bestimmungen dieses Artikels in der Region Brüssel-Hauptstadt jedenfalls noch nicht unstreitig umgesetzt worden waren. In der Konkordanztabelle ist zwar von einem „Entwurf für einen Erlass zur Änderung der Regionalverordnung für Städtebau“ die Rede, doch hat das Königreich Belgien im Anschluss keine Informationen zur Verabschiedung und zum Inkrafttreten des Erlassentwurfs geliefert. Daher ist davon auszugehen, dass das Königreich Belgien noch nicht die Maßnahmen erlassen hat, die erforderlich sind, um in der Region Brüssel-Hauptstadt für die Umsetzung von Art. 8 der Richtlinie 2014/61 zu sorgen.

Schließlich hat das Königreich Belgien, wie in Rn. 22 des vorliegenden Urteils ausgeführt, in der mündlichen Verhandlung die Vorwürfe der Kommission nicht in Abrede gestellt und anerkannt, dass noch Maßnahmen erlassen werden müssten, um für die vollständige Umsetzung der Richtlinie 2014/61 in belgisches Recht zu sorgen, und dass diese Maßnahmen so schnell wie möglich mitgeteilt würden.

Aus diesen Erwägungen ist zu schließen, dass die Vertragsverletzung des Königreichs Belgien zum Zeitpunkt der Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof teilweise fortbestanden hat, da es nach wie vor nicht die Maßnahmen erlassen hatte, die erforderlich sind, um in der Region Brüssel-Hauptstadt Art. 2 Nrn. 7 bis 9 und 11, Art. 4 Abs. 5 und Art. 8 der Richtlinie 2014/61 in sein innerstaatliches Recht umzusetzen, und der Kommission somit auch keine solchen Umsetzungsmaßnahmen mitgeteilt hat. Folglich ist Art. 260 Abs. 3 AEUV im vorliegenden Fall anwendbar.

Zur Auferlegung eines Zwangsgelds im vorliegenden Fall

– Vorbringen der Parteien

Hinsichtlich der Höhe der finanziellen Sanktion vertritt die Kommission, im Einklang mit dem in Nr. 23 der in Rn. 28 des vorliegenden Urteils angeführten Mitteilung zum Ausdruck kommenden Standpunkt, die Auffassung, dass die Modalitäten für die Berechnung des Zwangsgelds im Sinne von Art. 260 Abs. 3 AEUV die gleichen sein müssten wie im Rahmen des in Art. 260 Abs. 2 AEUV vorgesehenen Verfahrens.

Im vorliegenden Fall hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgeschlagen, auf einer Skala von 1 bis 20 einen Schwerekoeffizienten von 1 heranzuziehen. Hinsichtlich der Dauer der Zuwiderhandlung hat sie auf einer Skala von 1 bis 3 einen Koeffizienten von 1,8 für angemessen erachtet. Insoweit hat sie ausgeführt, entgegen dem Vorbringen des Königreichs Belgien gehe schon aus dem Wortlaut von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2014/61 hervor, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet gewesen seien, bis zum 1. Januar 2016 die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen und zu veröffentlichen, die erforderlich seien, um der Richtlinie nachzukommen, und die Kommission hiervon zu unterrichten. Daher könne ab dem genannten Datum davon ausgegangen werden, dass ein Mitgliedstaat gegen seine Pflicht zur Übermittlung der Umsetzungsmaßnahmen verstoßen habe, und nicht ab dem 1. Juli 2016, von dem an die erlassenen nationalen Vorschriften hätten angewandt werden müssen.

Auf diese Koeffizienten wendet die Kommission den Länderfaktor „n“ für das Königreich Belgien (4,96) und einen einheitlichen Grundbetrag von 680 Euro an und beantragt daher die Auferlegung eines Zwangsgelds von 6071,04 Euro pro Tag der Verzögerung bei der Umsetzung der Richtlinie 2014/61 ab dem Tag der Urteilsverkündung.

Das Königreich Belgien beantragt für den Fall, dass ihm ein Zwangsgeld auferlegt werden sollte, die Festsetzung eines geringeren als des von der Kommission beantragten Betrags. Dabei rügt es, dass der Schwerekoeffizient und der Koeffizient für die Dauer der Zuwiderhandlung außer Verhältnis zur etwaigen Vertragsverletzung stünden.

Speziell zum Schwerekoeffizienten führt das Königreich Belgien u. a. aus, die Folgen der unvollständigen Umsetzung der Richtlinie 2014/61 und die möglichen Einsparungen bei vollständiger Umsetzung seien nicht konkret analysiert worden. Insoweit gebe es in der belgischen Rechtsordnung bereits zahlreiche Rechtsvorschriften, die die Koordinierung von Bauwerken sowie die gemeinsame Nutzung von und den Zugang zu Informationen über die bestehenden physischen Infrastrukturen, über geplante Bauwerke und über die Verfahren für die Erteilung der notwendigen Genehmigungen erlaubten oder vorschrieben, so dass die Ziele der Richtlinie in der belgischen Rechtsordnung bereits weitgehend erreicht seien. Die Verletzung der Umsetzungspflicht habe daher nur begrenzte Auswirkungen auf allgemeine oder besondere Interessen. Diese Kriterien hätten die Kommission und der Gerichtshof bei der Beurteilung der Schwere einer Zuwiderhandlung herangezogen. In jedem Fall müssten die Fortschritte berücksichtigt werden, die es seit der Erhebung der vorliegenden Klage bei der Umsetzung der Richtlinie in belgisches Recht gegeben habe.

Zum Koeffizienten für die Dauer der Zuwiderhandlung führt das Königreich Belgien aus, nach Art. 13 der Richtlinie 2014/61 hätten die Mitgliedstaaten die Vorschriften für ihre Umsetzung zwar bis zum 1. Januar 2016 erlassen müssen, doch gehe aus Art. 13 auch hervor, dass sie diese Vorschriften erst ab dem 1. Juli 2016 hätten anwenden müssen. Daher sei das letztgenannte Datum als Ausgangspunkt für die Beurteilung der Dauer der Zuwiderhandlung heranzuziehen und der Koeffizient für die Dauer der fraglichen Zuwiderhandlung auf 1,3 herabzusetzen.

In Bezug auf die Zahlungsmodalitäten des Zwangsgelds beantragt das Königreich Belgien, die Prüfung der Umsetzung der Richtlinie 2014/61 und der Beachtung des Urteils des Gerichtshofs halbjährlich nach Verkündung des Urteils vorzunehmen und infolgedessen auch eine halbjährliche statt einer täglichen Zahlung des Zwangsgelds vorzusehen. Eine solche Lösung würde es ermöglichen, Fortschritte bei der Umsetzung der Richtlinie zu berücksichtigen und zu belohnen sowie gegebenenfalls die Auswirkung des Zwangsgelds auf die öffentlichen Finanzen zu verringern.

Überdies beantragt das Königreich Belgien, ihm angesichts der Komplexität der Umsetzung der Richtlinie 2014/61 in belgisches Recht wegen der Vielzahl insoweit zuständiger Stellen für die Erfüllung seiner Verpflichtungen aus der Richtlinie eine Frist von sechs Monaten ab der Verkündung des Urteils des Gerichtshofs einzuräumen.

Die zur Unterstützung der Anträge des Königreichs Belgien beigetretenen Mitgliedstaaten machen im Wesentlichen geltend, es sei Sache der Kommission, den Schweregrad der Zuwiderhandlung klar darzutun, damit die Verhältnismäßigkeit der Sanktion gewährleistet sei. Im vorliegenden Fall sei der von der Kommission angenommene Schweregrad erheblich zu hoch. Es sei insbesondere angebracht, die Höhe des Zwangsgelds nach Maßgabe der Fortschritte bei der Umsetzung des Urteils schrittweise zu verringern. Überdies ergebe sich aus dem Wortlaut von Art. 260 Abs. 3 AEUV und aus der systematischen Auslegung von Art. 260 Abs. 2 und 3 AEUV, dass der Unionsgesetzgeber eine angemessene Frist zwischen der Verkündung des Urteils, mit dem eine finanzielle Sanktion verhängt werde, und dem Wirksamwerden der entsprechenden Zahlungspflicht habe vorsehen wollen.

– Würdigung durch den Gerichtshof

Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass es Sache des Gerichtshofs ist, in jeder Rechtssache anhand der Umstände des Einzelfalls, mit dem er befasst ist, sowie nach Maßgabe des ihm erforderlich erscheinenden Grades an Überzeugungs- und Abschreckungswirkung die angemessenen finanziellen Sanktionen zu bestimmen, um insbesondere die Wiederholung ähnlicher Verstöße gegen das Unionsrecht zu verhindern (vgl. entsprechend, zu Art. 260 Abs. 2 AEUV, Urteil vom 2. Dezember 2014, Kommission/Italien, C‑196/13, EU:C:2014:2407, Rn. 86 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Wie in den Rn. 60 und 61 des vorliegenden Urteils ausgeführt, ist die Verhängung eines Zwangsgelds grundsätzlich nur gerechtfertigt, soweit die Vertragsverletzung bis zur Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof andauert.

Im vorliegenden Fall waren nach den Feststellungen in Rn. 68 des vorliegenden Urteils die zur Gewährleistung der Umsetzung der Richtlinie 2014/61 in belgisches Recht erforderlichen Maßnahmen zum Zeitpunkt der Prüfung des Sachverhalts noch nicht vollständig erlassen und der Kommission mitgeteilt worden.

Unter diesen Umständen sieht der Gerichtshof in der – im vorliegenden Fall von der Kommission allein beantragten – Verurteilung des Königreichs Belgien zur Zahlung eines Zwangsgelds ein geeignetes finanzielles Mittel, um dafür zu sorgen, dass dieser Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen aus der genannten Richtlinie und den Verträgen nachkommt.

Da die vom Königreich Belgien mitgeteilten Maßnahmen, wie die Kommission anerkennt, zeigen, dass eine vollständige Umsetzung der Richtlinie 2014/61 in belgisches Recht im Gange ist, lässt sich allerdings nicht ausschließen, dass die Umsetzung der Richtlinie am Tag der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache ganz abgeschlossen sein wird. Das Zwangsgeld wird daher nur für den Fall verhängt, dass die Vertragsverletzung am Tag der Verkündung des Urteils noch andauert.

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof bei der Ausübung seines Ermessens auf diesem Gebiet das Zwangsgeld so festzusetzen hat, dass es zum einen den Umständen angepasst ist und in angemessenem Verhältnis zur festgestellten Vertragsverletzung sowie zur Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats steht (vgl. entsprechend Urteile vom 4. Juli 2000, Kommission/Griechenland, C‑387/97, EU:C:2000:356, Rn. 90, und vom 14. November 2018, Kommission/Griechenland, C‑93/17, EU:C:2018:903, Rn. 118) und zum anderen, im Einklang mit Art. 260 Abs. 3 Unterabs. 2 AEUV, den von der Kommission genannten Betrag nicht übersteigt.

Im Rahmen der vom Gerichtshof bei der Festlegung der Höhe des Zwangsgelds vorzunehmenden Beurteilung sind daher zur Gewährleistung seines Wesens als Druckmittel im Hinblick auf die einheitliche und wirksame Anwendung des Unionsrechts grundsätzlich die Dauer der Zuwiderhandlung, ihr Schweregrad und die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats als Kriterien heranzuziehen. Bei der Anwendung dieser Kriterien hat der Gerichtshof insbesondere zu berücksichtigen, welche Folgen die Nichterfüllung der Verpflichtungen für die in Rede stehenden öffentlichen und die privaten Interessen hat und wie dringend es ist, dass der betreffende Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen nachkommt (vgl. entsprechend, zu Art. 260 Abs. 2 AEUV, Urteil vom 14. November 2018, Kommission/Griechenland, C‑93/17, EU:C:2018:903, Rn. 120 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Zur Schwere der Zuwiderhandlung ist festzustellen, dass die Pflicht, nationale Maßnahmen zu erlassen, um die vollständige Umsetzung einer Richtlinie sicherzustellen, und die Pflicht, diese Maßnahmen der Kommission mitzuteilen, wesentliche Pflichten der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der vollen Wirksamkeit des Unionsrechts sind und dass der Verletzung dieser Pflichten daher eine gewisse Schwere beizumessen ist.

Es trifft zwar zu, dass das Königreich Belgien seit dem Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist Fortschritte bei der Umsetzung der Richtlinie 2014/61 und der Mitteilung der nationalen Umsetzungsmaßnahmen an die Kommission gemacht hat; gleichwohl waren einige Bestimmungen der Richtlinie zum Zeitpunkt der Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof in einem Teil des Hoheitsgebiets des Königreichs Belgien nach wie vor nicht in nationales Recht umgesetzt worden.

Die Dauer der Zuwiderhandlung ist unter Heranziehung des Zeitpunkts zu bemessen, zu dem der Gerichtshof den Sachverhalt prüft, und nicht etwa des Zeitpunkts, zu dem die Kommission ihn damit befasst (vgl. entsprechend, zu Art. 260 Abs. 2 AEUV, Urteil vom 14. November 2018, Kommission/Griechenland, C‑93/17, EU:C:2018:903, Rn. 130 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Im vorliegenden Fall war die gerügte Vertragsverletzung, wie sich aus Rn. 68 des vorliegenden Urteils ergibt, zum Zeitpunkt der Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof noch nicht beendet. Daher ist davon auszugehen, dass die Vertragsverletzung seit dem Ablauf der von der Kommission bis zum 28. Februar 2017 verlängerten Frist in der mit Gründen versehenen Stellungnahme andauert. Diese Dauer der Zuwiderhandlung von fast zweieinhalb Jahren ist beträchtlich, wenn man berücksichtigt, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 13 der Richtlinie 2014/61 verpflichtet waren, die Bestimmungen der Richtlinie bis zum 1. Januar 2016 umzusetzen.

In Anbetracht dessen und im Hinblick auf das dem Gerichtshof nach Art. 260 Abs. 3 AEUV, der vorsieht, dass das von ihm verhängte Zwangsgeld den von der Kommission genannten Betrag nicht übersteigen darf, zustehende Ermessen hält der Gerichtshof ein Zwangsgeld mit einem Tagessatz von 5000 Euro für angemessen, um zu gewährleisten, dass das Königreich Belgien seinen Verpflichtungen aus Art. 13 der Richtlinie 2014/61 nachkommt.

Dem Vorbringen des Königreichs Belgien zur degressiven Ausgestaltung des Zwangsgelds kann nicht gefolgt werden. Das beantragte Zwangsgeld zielt nämlich darauf ab, die Vertragsverletzung zu beenden, die darin besteht, dass das Königreich Belgien die Richtlinie 2014/61 nur teilweise umgesetzt und nicht alle zur Gewährleistung ihrer Umsetzung in belgisches Recht erforderlichen Maßnahmen mitgeteilt hat. Eine degressive Ausgestaltung des Zwangsgelds nach Maßgabe des schrittweisen Erlasses und der schrittweisen Mitteilung der Umsetzungsmaßnahmen wäre geeignet, seine Wirksamkeit zu beeinträchtigen.

Was die Zahlungsmodalitäten des Zwangsgelds anbelangt, ist es nach Art. 260 Abs. 3 AEUV Sache des Gerichtshofs, den Zeitpunkt festzulegen, ab dem die Zahlungsverpflichtung gilt.

Im vorliegenden Fall hält es der Gerichtshof in Ausübung seines Ermessens für angebracht, dass die Verpflichtung zur Zahlung des Zwangsgelds, unter dem in Rn. 82 des vorliegenden Urteils genannten Vorbehalt, am Tag der Verkündung des Urteils zu laufen beginnt. Überdies ist keine halbjährliche Zahlung des Zwangsgelds vorzusehen, da die Feststellung des Endes der Vertragsverletzung keine komplexe tatsächliche Bewertung durch die Kommission erfordert.

Nach alledem ist das Königreich Belgien daher zu verurteilen, ab dem Tag der Verkündung des vorliegenden Urteils bis zur Beendigung der festgestellten Vertragsverletzung ein Zwangsgeld mit einem Tagessatz von 5000 Euro an die Kommission zu zahlen.

Kosten

Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung des Königreichs Belgien beantragt hat und dieses mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.

Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Bundesrepublik Deutschland, die Republik Estland, Irland, das Königreich Spanien, die Französische Republik, die Italienische Republik, die Republik Litauen, Ungarn, die Republik Österreich und Rumänien, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

Das Königreich Belgien hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 13 der Richtlinie 2014/61/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über Maßnahmen zur Reduzierung der Kosten des Ausbaus von Hochgeschwindigkeitsnetzen für die elektronische Kommunikation verstoßen, dass es bei Ablauf der von der Europäischen Kommission verlängerten Frist in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 30. September 2016 nicht die Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hatte, die erforderlich waren, um dieser Richtlinie nachzukommen, und der Kommission somit auch keine solchen Umsetzungsmaßnahmen mitgeteilt hatte.

Die Vertragsverletzung des Königreichs Belgien hat zum Zeitpunkt der Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof teilweise fortbestanden, da es nach wie vor nicht die Maßnahmen getroffen hat, die erforderlich sind, um in der Region Brüssel-Hauptstadt Art. 2 Nrn. 7 bis 9 und 11, Art. 4 Abs. 5 und Art. 8 der Richtlinie 2014/61 in sein innerstaatliches Recht umzusetzen, und der Europäischen Kommission somit auch keine solchen Umsetzungsmaßnahmen mitgeteilt hat.

Für den Fall, dass die in Nr. 2 festgestellte Vertragsverletzung am Tag der Verkündung des vorliegenden Urteils noch andauert, wird das Königreich Belgien verurteilt, ab diesem Tag bis zur Beendigung der Vertragsverletzung ein Zwangsgeld mit einem Tagessatz von 5000 Euro an die Europäische Kommission zu zahlen.

Das Königreich Belgien trägt die Kosten.

Unterschriften

( *1 ) Verfahrenssprache: Französisch.

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