SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava)
de 25 de julio de 2018 (*)
«Recurso de casación — FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación por la Unión Europea — Gastos efectuados por el Reino de España — Ayuda a zonas con dificultades naturales y medidas agroambientales del Programa de Desarrollo Rural de la Comunidad Autónoma de Castilla y León»
En el asunto C‑588/17 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 9 de octubre de 2017,
Reino de España, representado por la Sra. M.J. García-Valdecasas Dorrego, en calidad de agente,
parte recurrente en casación,
y en el que la otra parte en el procedimiento es
Comisión Europea, representada por el Sr. D. Triantafyllou y por la Sra. I. Galindo Martín, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava),
integrado por el Sr. J. Malenovský, Presidente de Sala, y los Sres. D. Šváby y M. Vilaras (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. E. Tanchev;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso de casación el Reino de España solicita la anulación parcial de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 20 de julio de 2017, España/Comisión (T‑143/15, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2017:534), por la cual este desestimó su pretensión de anulación parcial de la Decisión de Ejecución (UE) 2015/103 de la Comisión, de 16 de enero de 2015, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2015, L 16, p. 33; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
2 El artículo 31, apartados 1 a 3, del Reglamento (CE) n.º 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2005, L 209, p. 1), dispone lo siguiente:
«1. La Comisión determinará los importes que deban excluirse de la financiación comunitaria cuando compruebe que algunos de los gastos a que se refieren el artículo 3, apartado 1, y el artículo 4 no se han efectuado de conformidad con la normativa comunitaria, con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 41, apartado 3.
2. La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la disconformidad comprobada. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta el carácter y la gravedad de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Comunidad.
3. Previamente a cualquier decisión de denegación de la financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto.
Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro dispondrá de un plazo de cuatro meses para solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar las respectivas posiciones; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión y que esta examinará antes de adoptar una decisión de denegación de la financiación.»
3 A tenor del artículo 52, apartados 1 a 3, del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549; correcciones de errores en DO 2016, L 130, p. 17, y DO 2017, L 327, p. 83), tras su reforma por el Reglamento (UE) n.º 1310/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013 (DO 2013, L 347, p. 865) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 1306/2013»):
«1. Cuando compruebe que algunos de los gastos a que se refieren el artículo 4, apartado 1, y el artículo 5 no se han efectuado de conformidad con la legislación de la Unión y, en el caso del [Feader], con la legislación de la Unión y nacional aplicable contemplada en el artículo 85 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013, la Comisión adoptará actos de ejecución que establezcan los importes que deban excluirse de la financiación de la Unión. Dichos actos de ejecución se adoptarán de conformidad con el procedimiento consultivo a que se refiere el artículo 116, apartado 2.
2. La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose en la importancia de la disconformidad comprobada. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta el carácter de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Unión. Basará dicha exclusión en la determinación de los importes pagados indebidamente y, cuando estos no puedan determinarse mediante un esfuerzo proporcionado, podrá aplicar correcciones mediante extrapolación o a tanto alzado. Las correcciones a tanto alzado solo se aplicarán cuando, debido a la naturaleza del caso concreto o a que el Estado miembro no haya facilitado a la Comisión la información necesaria, no sea posible determinar con mayor precisión mediante un esfuerzo proporcionado el perjuicio financiero causado a la Unión.
3. Antes de adoptar cualquier decisión de denegación de la financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto. Llegado este momento del procedimiento, los Estados miembros contarán con la posibilidad de demostrar que el alcance real del incumplimiento ha sido inferior al estimado por la Comisión.
Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro dispondrá de un plazo de cuatro meses para solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar las respectivas posiciones; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión. La Comisión tendrá en cuenta las recomendaciones del informe antes de adoptar una decisión de denegación de la financiación y expondrá sus motivos si decide no seguirlas.»
4 El artículo 121 del Reglamento n.º 1306/2013, cuyo título es «Entrada en vigor y aplicación», establece lo siguiente:
«1. El presente Reglamento entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
Será aplicable a partir del 1 de enero de 2014.
2. No obstante, las disposiciones siguientes serán de aplicación:
[...]
b) el artículo 52, [...] a partir del 1 de enero de 2015.
[...]»
Antecedentes del litigio
5 Los antecedentes del litigio y el contenido de la Decisión controvertida se exponen en los apartados 1 a 18 de la sentencia recurrida. A efectos del presente procedimiento, pueden resumirse de la manera siguiente:
6 La Comisión realizó en España dos investigaciones que la llevaron a imponer a dicho Estado miembro las correcciones financieras que figuran en la Decisión controvertida.
7 La investigación RD2/2011/005/ES versaba sobre las ayudas al desarrollo rural de la Comunidad Autónoma de Castilla y León respecto de los años de solicitud de ayuda 2009 y 2010, y más concretamente sobre la aplicación de las normas sobre dificultades naturales y medidas agroambientales.
8 En el trascurso del procedimiento de liquidación de conformidad, la Comisión reprochó en particular a las autoridades españolas haber incumplido la obligación de recuento de animales durante los controles efectuados sobre el terreno.
9 En su informe final, comunicado a las autoridades españolas el 16 de diciembre de 2013, el órgano de conciliación afirmaba que era necesario aclarar determinados aspectos al objeto de dilucidar en qué basarse a la hora de calcular la corrección financiera. A ese respecto, hacía constar en particular la existencia de un debate sobre la posibilidad de limitar la corrección únicamente a los beneficiarios que tuvieran animales declarados, posibilidad que contaba con el acuerdo de la Dirección General (DG) de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión, que había sugerido a las autoridades españoles que se pusieran en contacto con ella.
10 A raíz de dicho procedimiento, la Comisión comunicó su posición final el 30 de abril de 2014, llegando a la conclusión de que la falta de verificación del ganado presente en la explotación durante los controles realizados sobre el terreno a los beneficiarios (salvo para determinadas submedidas) era una deficiencia del alcance de los controles sobre el terreno de la submedida agroambiental «gestión sostenible de superficies forrajeras pastables y apoyo a los sistemas tradicionales de pastoreo trashumante», así como de la medida relativa a las dificultades naturales (en lo sucesivo, «ayudas controvertidas») en relación con los años 2009 y 2010.
11 En la Decisión controvertida la Comisión aplicó por ese motivo una corrección a tanto alzado del 5 %.
Procedimiento seguido ante el Tribunal General y sentencia recurrida
12 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 30 de marzo de 2015, el Reino de España interpuso un recurso por el que solicitaba la anulación parcial de la Decisión controvertida.
13 Para fundamentar su recurso, el Reino de España formulaba cinco motivos, de los que tres se referían a la corrección financiera relativa a la aplicación de las normas sobre dificultades naturales y sobre medidas agroambientales del Programa de Desarrollo Rural de la Comunidad Autónoma de Castilla y León en relación con los años 2009 y 2010.
14 Tras desistir el Reino de España de dos de esos tres motivos en la vista, el Tribunal General desestimó en los apartados 67 a 89 de la sentencia recurrida el motivo basado en la infracción del artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.º 1290/2005 y en la desproporción de las correcciones efectuadas por la Comisión.
15 Previamente, el Tribunal General había considerado que mediante este motivo el Reino de España alegaba que la corrección financiera a tanto alzado del 5 % resultaba desproporcionada debido a que la falta de recuento de animales no era una deficiencia que afectara a los «controles fundamentales».
16 En primer lugar, tras recordar en los apartados 76 y 77 de la sentencia recurrida el tenor de los artículos 10, apartados 1, 2 y 4, y 14, apartado 2, del Reglamento n.º 1975/2006, el Tribunal General observó en el apartado 78 de la misma sentencia que, en virtud de esta última disposición, correspondía a los Estados miembros organizar controles sobre el terreno que cubrieran todos los compromisos y obligaciones de los beneficiarios, incluidas las obligaciones que se derivaran del Derecho nacional, que fuera posible controlar en el momento de la visita.
17 Sobre ese particular, el Tribunal General indicó en el apartado 79 de la misma sentencia que el Programa de Desarrollo Rural de la Comunidad Autónoma de Castilla y León del período de programación 2007-2013, aprobado mediante la Decisión C(2008) 722 de la Comisión, de 15 de febrero de 2008, preveía entre otras cosas medidas relativas a las dificultades naturales y medidas agroambientales de las previstas en el artículo 36, letra a), puntos i), ii) y iv), del Reglamento n.º 1698/2005. Más en concreto, el Programa establecía las condiciones que se habían de cumplir para tener derecho a dichas medidas, incluida la de mantener una determinada carga ganadera. El Tribunal General precisaba que, a tal objeto, esta normativa establecía unos límites máximos y mínimos de ganado que debía permanecer en la explotación por la que el titular solicitaba la indemnización compensatoria por hectárea de superficie forrajera.
18 De ello, el Tribunal dedujo en los apartados 80 y 81 de la misma sentencia que las autoridades nacionales estaban obligadas, al efectuar controles sobre el terreno, a determinar el criterio de carga ganadera existente en la explotación en el momento de la visita de inspección, en particular mediante el recuento de animales, con el fin de comprobar si se respetaban, puntualmente, los valores máximo y mínimo fijados por la normativa española. Consideró que la Comisión estimó acertadamente que las autoridades españolas estaban obligadas a proceder así para comprobar la carga ganadera existente en las explotaciones que disfrutaban de las ayudas controvertidas.
19 En segundo lugar, el Tribunal General descartó varios argumentos que habrían podido desvirtuar tales apreciaciones.
20 En un primer momento, declaró en los apartados 83 y 84 de la sentencia recurrida que la falta de controles efectuados sobre el terreno para comprobar si se cumplía el criterio de la carga ganadera, que constituyen controles fundamentales, representaba un riesgo significativo de pérdidas para el presupuesto de la Unión y que la imposición de un tipo de corrección financiera no resultaba contraria ni al artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.º 1290/2005 ni al principio de proporcionalidad, añadiendo que el hecho de que la Comisión no hubiera puesto en duda la fiabilidad de los registros de ganado de las autoridades españolas era irrelevante.
21 En un segundo momento, consideró en el apartado 85 de la sentencia recurrida que la circunstancia de que durante el procedimiento de conciliación la Comisión debatiera la posibilidad de limitar la corrección a los beneficiarios que poseyeran animales declarados no obligaba a la referida institución a adoptar ese enfoque en la Decisión controvertida.
22 En un tercer momento, el Tribunal General desestimó en los apartados 86 a 88 de la misma sentencia la alegación de que el control mediante recuento de animales en todas las explotaciones era desproporcionado, basándose para ello en que, entre los criterios que se habían de cumplir para beneficiarse de las ayudas controvertidas, la normativa de la Comunidad Autónoma de Castilla y León preveía el mantenimiento no solo de una determinada carga ganadera máxima sino asimismo de una carga mínima. A este respecto, el Tribunal General precisó en particular que el Reino de España no había demostrado «cómo superficies forrajeras que no disponen de animales pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación de [dichas ayudas]» —cuyos criterios requieren una carga ganadera mínima y máxima— y, por ello, verse afectadas por las correcciones impuestas por la Comisión.
23 Basándose en particular en la desestimación de ese motivo, el Tribunal General desestimó el recurso del Reino de España.
Pretensiones de las partes
24 El Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la sentencia recurrida en la medida en que atañe a la corrección financiera por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al FEAGA y al Feader, correspondientes a los conceptos de dificultades naturales y de medidas agroambientales del Programa de Desarrollo Rural de la Comunidad Autónoma de Castilla y León en lo que se refiere al importe que se corresponde con la parte de ayuda a zonas con dificultades naturales, que asciende a 1 793 798,22 euros.
– Entre a conocer del asunto y anule la Decisión controvertida en esa misma medida.
25 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso de casación.
– Condene en costas al Reino de España.
Sobre el recurso de casación
26 El Reino de España invoca cuatro motivos. Mediante el primero sostiene que en los apartados 16 y 88 de la sentencia recurrida el Tribunal General desnaturalizó los hechos. Mediante el segundo estima que en el apartado 85 de la misma sentencia el Tribunal General incurrió en error de Derecho respecto del alcance y eficacia de los acuerdos logrados ante el órgano de conciliación. Mediante el tercero sostiene que la sentencia mencionada adolece de error de Derecho por falta de motivación. Mediante el cuarto estima que en los apartados 86 a 89 de la misma sentencia el Tribunal General incurrió en error de Derecho en la interpretación del artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.º 1290/2005 y en el control judicial del principio de proporcionalidad.
Sobre el primer motivo casacional
Alegaciones de las partes
27 Según el Reino de España, en el apartado 16 de la sentencia recurrida el Tribunal General consideró que, en el momento de someter la cuestión al órgano de conciliación, las partes no habían alcanzado ningún acuerdo sobre la posibilidad de limitar la corrección financiera únicamente a los beneficiarios que tuvieran animales declarados, cuando en realidad en la demanda y en la réplica constaba, y en el informe de dicho órgano se explicaba de forma clara y evidente, que había existido acuerdo.
28 El Estado miembro sostiene que la desnaturalización de los hechos en que incurre el apartado 88 de la sentencia recurrida, donde el Tribunal General considera que el Reino de España no había demostrado los motivos por los que las superficies forrajeras que no dispusieran de animales podían estar comprendidas en el ámbito de aplicación de las ayudas controvertidas, se desprende del informe del órgano de conciliación, que indica que sí se había procedido a demostrar ese hecho, lo cual supone que dichas superficies sí podían verse afectadas por las correcciones financieras.
29 Afirma que ya precisó en el escrito de interposición del recurso de anulación, en los anexos de este y en la réplica la base de cálculo que debía tenerse en cuenta, es decir, los datos referidos a los beneficiarios que tuvieran animales declarados en Castilla y León.
30 Entiende que es pacífico que se vieron afectados por las correcciones financieras tanto los beneficiarios que tienen superficies forrajeras pero no animales como los que no tienen superficies forrajeras. Arguye que en ese supuesto existió una apreciación manifiestamente errónea de los medios de prueba que constaban en autos y que la inexactitud material de dicha apreciación resulta de los documentos obrantes en autos.
31 Por último, el Reino de España considera que, a diferencia de lo afirmado por el Tribunal General, sí ha expuesto los motivos por los que las superficies forrajeras que no disponen de animales están comprendidas en el ámbito de aplicación de las ayudas controvertidas, y que ello debería haberse tenido en cuenta al analizar el motivo basado en la falta de proporcionalidad.
32 La Comisión considera que se ha de desestimar esa argumentación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
33 Del artículo 256 TFUE, apartado 1, párrafo segundo, y del artículo 58, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea se deduce que el Tribunal General es el único competente, por una lado, para comprobar los hechos, salvo en el caso de que la inexactitud material de sus comprobaciones resulte de los autos que se le hayan sometido y, por otro lado, para apreciar dichos hechos. Cuando el Tribunal General ha comprobado o apreciado los hechos, el Tribunal de Justicia es competente para ejercer, con arreglo a dicho artículo 256 TFUE, un control sobre la calificación jurídica de estos y las consecuencias en Derecho que de ella ha deducido el Tribunal General (sentencia de 10 de julio de 2014, Grecia/Comisión, C‑391/13 P, no publicada, EU:C:2014:2061, apartado 28 y jurisprudencia citada).
34 Por lo tanto, sin perjuicio, en su caso, de la desnaturalización de los medios de prueba aportados ante el Tribunal General, la apreciación de los hechos no constituye una cuestión de Derecho sujeta, como tal, al control del Tribunal de Justicia (sentencia de 10 de julio de 2014, Grecia/Comisión, C‑391/13 P, no publicada, EU:C:2014:2061, apartado 29 y jurisprudencia citada).
35 No obstante, es de jurisprudencia reiterada que una desnaturalización de hechos de esta índole debe deducirse manifiestamente de los documentos que obran en autos, sin que sea necesario proceder a una nueva apreciación de los hechos y de las pruebas. A estos efectos, el recurrente debe además, también según jurisprudencia reiterada, indicar con precisión los elementos de prueba que en su opinión desnaturalizó el Tribunal General y demostrar los errores de análisis que a su juicio llevaron al Tribunal General a incurrir en esa desnaturalización (sentencia de 15 de junio de 2017, España/Comisión, C‑279/16 P, no publicada, EU:C:2017:461, apartado 38 y jurisprudencia citada).
36 En primer lugar, el Reino de España sostiene que en el apartado 16 de la sentencia recurrida el Tribunal General cometió desnaturalización de los hechos cuando consideró que, en el momento de someter la cuestión al órgano de conciliación, las partes no habían alcanzado ningún acuerdo.
37 Ha de observarse que en el apartado 16 de esa sentencia el Tribunal General se limitó a señalar que, «dado que las partes no alcanzaron ningún acuerdo, se sometió la cuestión al órgano de conciliación». Con ello, el Tribunal General no cometió ningún tipo de desnaturalización, puesto que está acreditado que en la fecha en que se sometió la cuestión a dicho órgano las partes no habían alcanzado ningún acuerdo sobre las correcciones financieras contempladas. Así pues, la alegación del Reino de España de que existía un acuerdo alcanzado durante el procedimiento de conciliación no puede desvirtuar la apreciación realizada por el Tribunal General en el apartado 16 de la sentencia recurrida.
38 En segundo lugar, el Reino de España sostiene que en el apartado 88 de la sentencia recurrida se incurrió en desnaturalización de los hechos, ya que en ese apartado se afirma que el Estado miembro no había demostrado «cómo superficies forrajeras que no disponen de animales pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación de las [ayudas] controvertidas».
39 Sobre ese particular, tras haber recordado en el apartado 87 de la sentencia que, entre los criterios que se habían de cumplir para beneficiarse de las ayudas por superficie, la normativa de la Comunidad de Castilla y León preveía el mantenimiento no solo de una determinada carga ganadera máxima sino asimismo de una carga mínima, el Tribunal General consideró en el apartado 88 que el Reino de España no había demostrado los motivos por los que las superficies forrajeras que no disponían de animales podían estar comprendidas en el ámbito de aplicación de las ayudas controvertidas.
40 Al realizar esa apreciación, el Tribunal General puso de manifiesto la contradicción que existía entre la argumentación del Reino de España, que sostenía que las correcciones financieras que recaían sobre las ayudas controvertidas afectaban a explotaciones que no disponían de animales o no declaraban superficies forrajeras, y el marco jurídico nacional, que, entre los criterios que se habían de cumplir para beneficiarse de dichas ayudas, obligaba a mantener una carga ganadera mínima y, con ello, a que existieran animales en las explotaciones que se beneficiaban de las ayudas.
41 En cambio, en el apartado 88 el Tribunal General no abordó ninguna comprobación de hechos ni la apreciación de si el Reino de España había aportado la prueba concreta de que se hubieran beneficiado de las ayudas controvertidas explotaciones que no disponían de animales o no declaraban superficies forrajeras.
42 En consecuencia, debe desestimarse el primer motivo del recurso de casación por carecer de fundamento.
Sobre el segundo motivo casacional
Alegaciones de las partes
43 Mediante la primera parte de su segundo motivo casacional, el Reino de España afirma que en el apartado 85 de la sentencia recurrida el Tribunal General incurrió en error de Derecho respecto del alcance y el valor de los acuerdos logrados ante el órgano de conciliación, precisando que en el presente asunto el acuerdo logrado ante ese órgano llevaba a no aplicar correcciones financieras a todos los beneficiarios.
44 El Estado miembro considera que dichos acuerdos tienen cierta eficacia jurídica y que la posibilidad de alcanzarlos viene establecida por la normativa de la Unión. Expone que, de lo contrario, se estaría dejando sin sentido una previsión de la normativa que regula la intervención de ese órgano, cuyo funcionamiento supone un coste elevado para el presupuesto de la Unión y de los Estados miembros y una prolongación del procedimiento.
45 En la segunda parte de ese motivo el Reino de España sostiene que el razonamiento del Tribunal General legitima que la Comisión desconozca los compromisos adquiridos con un Estado miembro y habilita a la institución a vulnerar los principios de buena administración y cooperación leal.
46 Señala que la Comisión decidió no adoptar el criterio al que se había comprometido ante el órgano de conciliación, sin dar ninguna explicación ni realizar comunicación alguna al respecto.
47 Para el Estado miembro, al legitimar esa práctica, el Tribunal General incurrió en error de Derecho respecto del alcance del principio de cooperación leal.
48 La Comisión considera que se ha de desestimar esa argumentación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
49 En el apartado 85 de la sentencia recurrida el Tribunal General consideró que «la circunstancia de que durante el procedimiento de conciliación la Comisión debatiera la posibilidad de limitar la corrección a los beneficiarios que poseyeran animales declarados no obligaba a la referida institución a adoptar ese enfoque en la Decisión [controvertida]».
50 En esencia, el Reino de España sostiene que el acuerdo alcanzado ante el órgano de conciliación tiene cierta eficacia jurídica, y que el Tribunal General, al estimar que la Comisión no estaba obligada a respetar los compromisos logrados con un Estado, habilitaba a la institución a violar los principios de buena administración y cooperación leal.
51 Ha de observarse, por un lado, que, mediante su argumentación, el Reino de España no refuta lo declarado por el Tribunal en el apartado 85 de esa misma sentencia en el sentido de que el órgano de conciliación había señalado que la posibilidad de limitar la corrección financiera a los beneficiarios que tuvieran animales declarados había contado —con determinadas reservas— con el acuerdo de la DG de Agricultura y Desarrollo Rural. El Tribunal General señala que la Comisión precisó en su posición final que la DG en cuestión había descartado esa posibilidad.
52 Ha de observarse, asimismo, por otro lado, que el artículo 31, apartado 3, del Reglamento n.º 1290/2005, que era de aplicación en la fecha de elaboración del informe del órgano de conciliación, esto es, el 13 de diciembre de 2013, no prevé que tras el procedimiento de conciliación la Comisión quede obligada a seguir las recomendaciones del órgano de conciliación en los supuestos en que constate que —con determinadas reservas— se ha producido entre las partes un acuerdo ante dicho órgano.
53 Por consiguiente, la primera parte del segundo motivo, mediante la que el Reino de España sostiene en esencia que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al no haber reconocido la eficacia jurídica de un acuerdo alcanzado ante el órgano de conciliación, debe desestimarse por infundada.
54 El Reino de España estima que, de conformidad con el artículo 52, apartado 3, del Reglamento n.º 1306/2013, la Comisión debería haber explicado los motivos por los que había decidido no adoptar el criterio al que se había comprometido ante el órgano de conciliación.
55 Ahora bien, a ese respecto, la competencia del Tribunal de Justicia en el marco de un recurso de casación se limita a apreciar la solución jurídica que se haya dado a los motivos objeto de controversia ante el Tribunal General (sentencia de 15 de noviembre de 2012, Consejo/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, apartado 40). Por tanto, las partes no pueden, en principio, invocar por primera vez ante el Tribunal de Justicia motivos que no invocaron ante el Tribunal General, puesto que ello sería tanto como permitir que, atendiendo a motivos de los que el Tribunal General no conoció, el Tribunal de Justicia examinara la legalidad de la solución que aquel adoptó. De ello se deduce que deben inadmitirse aquellas partes de un motivo que se presenten por primera vez en el marco del recurso de casación (sentencia de 12 de febrero de 2015, Comisión/IPK International, C‑336/13 P, EU:C:2015:83, apartado 47).
56 Por consiguiente, teniendo en cuenta que se trata de una alegación nueva, procede desestimar por inadmisible la segunda parte del segundo motivo casacional, que se basa en la inobservancia de la formalidad prevista en el artículo 52, apartado 3, del Reglamento n.º 1306/2013, artículo que, a su vez, en virtud del artículo 121 del mismo Reglamento, no resultaba aplicable en la fecha en que la Comisión elaboró su posición final, esto es, el 30 de abril de 2014.
57 Con ello, ha de desestimarse el segundo motivo casacional en parte por infundado y en parte por inadmisible.
Sobre el tercer motivo casacional
Alegaciones de las partes
58 Según el Reino de España, el apartado 88 de la sentencia recurrida adolece de error de Derecho por falta de motivación, por no haberse pronunciado el Tribunal General sobre las alegaciones basadas en el principio de proporcionalidad y en la infracción del artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.º 1290/2005, debido a que la falta de recuento de animales no suponía riesgo alguno para el Feader en los casos en que las explotaciones agrícolas no incluían animales o superficies forrajeras.
59 El Reino de España recuerda que solicitó la anulación de la Decisión controvertida por ser desproporcionada la corrección financiera, debido a que iba más allá de lo necesario para proteger los intereses financieros de la Unión.
60 Según el Estado miembro, la obligación jurídica de comprobar el criterio de carga ganadera mínima se refería únicamente a los beneficiarios que hubieran recibido ayudas por superficie en zonas con dificultades y que tuvieran ganado en explotaciones agrícolas, esto es, quienes, según la normativa de la Unión, debían tener ganado inscrito.
61 El Reino de España considera que en el apartado 88 de la sentencia recurrida el Tribunal General no se pronunció sobre el objeto del litigio fijado en los escritos presentados en el recurso de anulación por las partes procesales.
62 El Estado miembro estima que explicó de forma clara ante el Tribunal General que las correcciones financieras se habían aplicado a ayudas que se habían dado a beneficiarios que no tenían superficies forrajeras o que, teniendo superficies forrajeras, no tenían animales. A su juicio, el Tribunal General estaba obligado a pronunciarse sobre la discordancia que existía entre las partes en el recurso de anulación.
63 La Comisión considera que se ha de desestimar esa argumentación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
64 Mediante su tercer motivo casacional, el Reino de España sostiene en esencia que el Tribunal General no motivó suficientemente la apreciación que figura en el apartado 88 de la sentencia recurrida, al no responder a las alegaciones del Estado miembro sobre la desproporción de las correcciones financieras aplicadas y sobre el hecho de que la falta de recuento de animales no representaba riesgo alguno para el Feader cuando afectaba a beneficiarios que no dispusieran de animales o no declararan superficies forrajeras.
65 Ha de recordarse que, según jurisprudencia reiterada, la obligación de motivar las sentencias que incumbe al Tribunal General no lo obliga a elaborar una exposición que siga exhaustivamente y uno por uno todos los razonamientos expuestos por las partes del litigio. Así pues, la motivación puede ser implícita, siempre que permita que los interesados conozcan las razones en las que se basó el Tribunal General y que el Tribunal de Justicia disponga de datos suficientes para ejercer su control en el marco de la casación (sentencia de 10 de julio de 2014, Grecia/Comisión, C‑391/13 P, no publicada, EU:C:2014:2061, apartado 58 y jurisprudencia citada).
66 Procede observar que en el apartado 86 de la sentencia recurrida el Tribunal General consideró que debía desestimarse la alegación relativa a la desproporción del control realizado mediante recuento de animales en todas las explotaciones, exponiendo las razones de su apreciación en los apartados 87 y 88 de esa misma sentencia.
67 Por un lado, recordó en el apartado 87 de dicha sentencia que, entre los criterios que se habían de cumplir para beneficiarse de las ayudas por superficie, la normativa de la Comunidad Autónoma de Castilla y León preveía el mantenimiento no solo de una determinada carga ganadera máxima sino asimismo de una carga mínima.
68 Por otro lado, observó en el apartado 88 de esa misma sentencia que el Reino de España no había demostrado los motivos por los que las superficies forrajeras que no disponían de animales podían estar comprendidas en el ámbito de aplicación de las medidas a que se refería la Decisión controvertida —cuyos criterios requerían una carga ganadera mínima y máxima— y, por ello, verse afectadas por las correcciones impuestas por la Comisión. Consideró además que el Reino de España se contradecía cuando afirmaba, por una parte, que los beneficiarios que no disponían de animales o no declaraban superficies forrajeras no tenían derecho a ayuda y, por otra, que un número considerable de beneficiarios que habían sido objeto de las correcciones no poseían animales declarados.
69 En primer lugar, el Reino de España sostiene que el Tribunal General no se pronunció sobre la alegación relativa a la desproporción de las correcciones financieras, que, habida cuenta de su importe, considera que iban más allá de lo que era necesario para proteger los intereses financieros de la Unión.
70 Si bien el apartado 88 de la sentencia recurrida no incluye fundamentación explícita sobre la falta de desproporción de las correcciones mencionadas, de la apreciación que se recoge en dicho apartado se desprende implícita pero necesariamente que el Tribunal General consideró que, teniendo en cuenta que la normativa aplicable imponía un criterio de carga ganadera mínima para todos los beneficiarios de las ayudas controvertidas, no podía entenderse que fuera desproporcionada la imposición de una corrección financiera, por falta de recuento de los animales, del 5 % del importe de esas ayudas.
71 De ello mismo se deduce, por lo demás, que el Reino de España no puede afirmar que el Tribunal General no se pronunció sobre la discordancia que existía entre las partes en cuanto a la aplicación de las correcciones financieras a ayudas concedidas a beneficiarios que no disponían de superficies forrajeras o disponían de superficies forrajeras pero no de animales. En realidad, en el apartado 88 de la sentencia recurrida el Tribunal General destacó la contradicción de dicha alegación del Reino de España con la de que tales beneficiarios no habían tenido derecho a las ayudas controvertidas, de modo que el Tribunal General sí se pronunció sobre el objeto del litigio fijado en el recurso de anulación por las partes procesales.
72 En segundo lugar, el Reino de España sostiene que el Tribunal General no se pronunció sobre las alegaciones basadas en que la falta de recuento de animales no suponía riesgo alguno para el Feader en los casos en que las explotaciones agrícolas no incluían animales o superficies forrajeras.
73 Si bien, a la vista de la sentencia recurrida, el Tribunal General no se pronunció explícitamente sobre esa alegación, sí ha de observarse que, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 65 de la presente sentencia, tampoco estaba obligado a hacerlo, puesto que los apartados 87 y 88 de la sentencia recurrida exponen las razones por las que, dado que la normativa aplicable establecía un criterio de carga ganadera mínima para todos los beneficiarios de ayudas por superficie, la falta de recuento de animales impedía comprobar si se cumplía con dicho criterio, lo cual representaba un riesgo para el Feader.
74 En tercer lugar, procede recordar que la obligación de motivación constituye un requisito sustancial de forma que debe distinguirse de la cuestión del carácter fundado de la motivación, pues este pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido de la Unión en cuanto al fondo, ya que los motivos y alegaciones que tienen por objeto impugnar el carácter fundado de un acto carecen de pertinencia en el marco de un motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación (véase, en ese sentido, la sentencia de 3 de marzo de 2016, España/Comisión, C‑26/15 P, no publicada, EU:C:2016:132, apartado 21 y jurisprudencia citada).
75 Pues bien, en el tercer motivo casacional, que se basa en la falta de motivación de la sentencia recurrida, el Reino de España rebate en realidad el carácter fundado de dicha sentencia. Así sucede cuando sostiene, por un lado, que la obligación jurídica de comprobar la concurrencia del criterio de la carga ganadera mínima afecta únicamente a los beneficiarios que hubieran recibido ayudas por superficie en zonas con dificultades y tuvieran ganado en explotaciones agrícolas y, por otro lado, que los beneficiarios que disponían de superficies forrajeras pero no de ganado y los que solo disponían de superficies de cereal no deben cumplir la obligación de la carga ganadera mínima ni someterse a controles realizados con ese fin.
76 En consecuencia, al analizar el tercer motivo casacional esas imputaciones deben desestimarse como inoperantes.
77 Por lo tanto, ha de desestimarse el tercer motivo casacional en parte por infundado y en parte por inoperante.
Sobre el cuarto motivo casacional
Alegaciones de las partes
78 El Reino de España sostiene que en los apartados 86 a 89 de la sentencia recurrida el Tribunal General incurrió en error de Derecho en la interpretación del artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.º 1290/2005 y en el control judicial del principio de proporcionalidad.
79 El Reino de España precisa que el organismo pagador no realizó pagos por las superficies forrajeras de aquellas explotaciones que no disponían de animales. Ahora bien, cuando dichas explotaciones habían recibido ayudas por otro tipo de superficies, fueron tenidas en cuenta en el cálculo de la corrección financiera, aun cuando el Estado miembro entiende que no causaron ningún perjuicio financiero a fondos de la Unión.
80 Recuerda que los requisitos de carga ganadera máxima y mínima que debía permanecer en la explotación se establecen exclusivamente para los titulares que soliciten la indemnización compensatoria por hectárea de superficie forrajera, por lo que estima que ha demostrado que la corrección financiera era excesiva, al haberse calculado sobre el total de beneficiarios de la ayuda a zonas con dificultades naturales.
81 Considera que el Tribunal General no procedió a realizar el control judicial que le correspondía en virtud del artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.º 1290/2005 y en virtud del principio de proporcionalidad y que consiste en determinar si el Estado miembro cumplió o no con la obligación que le incumbe de determinar que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción. Afirma que, a pesar de estar obligado a hacerlo, el Tribunal General no se pronunció sobre los datos presentados en los que se identificaba a los beneficiarios a los que debía integrarse en la base de cálculo, mientras que los demás beneficiarios no suponían ningún riesgo para el Feader.
82 Estima que en el apartado 88 de la sentencia recurrida el Tribunal General no hizo referencia a las superficies no forrajeras, que sí identificó en el apartado 73 de esa misma sentencia y que también están incluidas en la base de cálculo de la corrección financiera, y que ello pone de manifiesto una grave violación del principio de recta administración de justicia, puesto que el Tribunal General desconoció el objeto del recurso de anulación, que consistía en determinar si resultaba o no proporcionado que la Decisión controvertida incluyera para calcular la corrección financiera las ayudas concedidas a beneficiarios sin superficies forrajeras y las concedidas a beneficiarios con superficies forrajeras pero sin ganado.
83 La Comisión considera que se ha de desestimar esa argumentación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
84 Mediante su cuarto motivo casacional, el Reino de España estima en esencia que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al no pronunciarse en los apartados 86 a 89 de la sentencia recurrida sobre los datos que el Estado miembro había presentado para identificar los beneficiarios de ayudas a los que debía tenerse en cuenta al calcular la corrección financiera, por lo que afirma que se infringió el artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.º 1290/2005 y se violó el principio de proporcionalidad.
85 Antes de nada, ha de recordarse que el apartado 79 de la sentencia recurrida indica que la normativa de la Comunidad Autónoma de Castilla y León supeditaba la concesión de las ayudas controvertidas a un requisito de carga ganadera mínima que debía permanecer en las explotaciones agrícolas.
86 En primer lugar, procede señalar que, aun cuando el Reino de España alega que el organismo pagador no realizó pagos por las superficies forrajeras de aquellas explotaciones que no disponían de animales, se trata de una alegación que, si se formula por primera vez ante el Tribunal de Justicia sin haberla invocado ante el Tribunal General, no puede abordarse ante este último, puesto que sería tanto como permitir que, atendiendo a motivos de los que el Tribunal General no conoció, el Tribunal de Justicia examinara la legalidad de la solución que aquel adoptó (véase, en ese sentido, la sentencia de 12 de febrero de 2015, Comisión/IPK International, C‑336/13 P, EU:C:2015:83, apartado 47).
87 De ello se deduce que debe inadmitirse esta alegación.
88 En segundo lugar, cierto es que el Tribunal General señaló en el apartado 79 de la sentencia recurrida que «esta normativa [establecía] unos límites máximos y mínimos de ganado que [debía] permanecer en la explotación por la que el titular [solicitara] la indemnización compensatoria por hectárea de superficie forrajera». Sin embargo, como alega la Comisión, esta frase ha de situarse en su contexto. En el propio apartado 79 de la sentencia, el Tribunal General indicó con claridad que el Programa de Desarrollo Rural de la Comunidad Autónoma de Castilla y León del período de programación 2007-2013 establecía las condiciones que se habían de cumplir para tener derecho a las ayudas controvertidas, incluida la de mantener una determinada carga ganadera, mientras que el apartado 87 de la sentencia precisaba que a este respecto se trataba de una determinada carga ganadera máxima y de una determinada carga mínima.
89 Pues bien, el Reino de España no niega que la normativa aplicable supeditaba el derecho de los agricultores a las ayudas controvertidas al cumplimiento de una carga ganadera mínima.
90 Por consiguiente, el hecho de que el Tribunal General se refiriera en el apartado 79 de la misma sentencia a las hectáreas de superficie forrajera no revela la existencia de ningún error de Derecho en la desestimación del motivo del recurso de anulación que se basa en la desproporción de las correcciones financieras.
91 En tercer lugar, habida cuenta de lo expuesto en los apartados 85 y 89 anteriores sobre el requisito de carga ganadera mínima, ha de observarse que el Tribunal General no tenía la obligación de pronunciarse sobre los datos presentados por el Reino de España para identificar a los beneficiarios de ayudas controvertidas a los que, según dicho Estado miembro, debía tenerse en cuenta en la base de cálculo, mientras que ante el propio Tribunal General no se sostuvo que las correcciones financieras se hubieran aplicado a ayudas distintas de las controvertidas y no supeditadas al requisito de la carga ganadera mínima.
92 En cuarto lugar, por lo que es de la violación del principio de recta administración de justicia al que se refiere el Reino de España, ha de observarse en cualquiera de los casos que el Tribunal General no ha desconocido el objeto del recurso de anulación.
93 Al constatar que el requisito de carga ganadera mínima se aplicaba a las ayudas controvertidas, el Tribunal General estaba considerando, implícita pero necesariamente, que, al imponer una corrección financiera a beneficiarios sin superficies forrajeras o beneficiarios con superficies forrajeras pero sin ganado, la Decisión controvertida no resultaba desproporcionada.
94 Por lo tanto, ha de desestimarse el segundo motivo casacional en parte por inadmisible y en parte por infundado.
95 De todo lo anterior se deduce que ha de desestimarse el recurso de casación.
Costas
96 A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, que resulta aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
97 Al haber solicitado la Comisión la condena en costas del Reino de España y haber sido desestimados los motivos formulados por este, procede condenarlo a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Octava) decide:
1) Desestimar el recurso de casación.
2) Condenar en costas al Reino de España.
Malenovský
Šváby
Vilaras
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 25 de julio de 2018.
El SecretarioEl Presidente de la Sala Octava
A. Calot EscobarJ. Malenovský
* Lengua de procedimiento: español.