FulLegal · İçtihat Detay

İspanya 29.07.2019 DA

EUR-Lex - 62017CJ0589 - DA

Avrupa Adalet Divanı

Karar Metni

DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)

29. juli 2019 ( *1 )

»Præjudiciel forelæggelse – indførsel af tekstilprodukter, som fejlagtigt angives med oprindelse i Jamaica – efteropkrævning af importafgifter – anmodning om eftergivelse af afgifter – forordning (EØF) nr. 2913/92 – fælles toldkodeks – artikel 220, stk. 2, litra b), og artikel 239 – Europa-Kommissionens beslutning om afvisning i et konkret tilfælde – gyldighed«

I sag C-589/17,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol, Catalonien, Spanien) ved afgørelse af 31. juli 2017, indgået til Domstolen den 10. oktober 2017, i sagen

Prenatal SA

mod

Tribunal Económico Administrativo Regional de Cataluña (TEARC),

har

DOMSTOLEN (Anden Afdeling),

sammensat af afdelingsformanden, A. Arabadjiev, og dommerne T. von Danwitz (refererende dommer) og C. Vajda,

generaladvokat: E. Sharpston,

justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 25. oktober 2018,

efter at der er afgivet indlæg af:

–

Prenatal SA, ved abogado P. Muñiz,

–

den spanske regering ved S. Jiménez García, som befuldmægtiget,

–

Europa-Kommissionen ved A. Caeiros og S. Pardo Quintillán, som befuldmægtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 7. februar 2019,

afsagt følgende

Dom

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører for det første gyldigheden af Kommissionens beslutning K(2008) 6317 endelig af 3. november 2008, som fastslår, at det er berettiget at foretage efterfølgende bogføring af importafgifter, og at det ikke er berettiget at meddele fritagelse for disse afgifter i et konkret tilfælde (REM 03/07) (herefter »beslutning REM 03/07«), og for det andet fortolkningen af artikel 220, stk. 2, litra b), og artikel 239 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT 1992, L 302, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2700/2000 af 16. november 2000 (EFT 2000, L 311, s. 17) (herefter »toldkodeksen«), samt artikel 905, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT 1993, L 253, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1335/2003 af 25. juli 2003 (EUT 2003, L 187, s. 16) (herefter »gennemførelsesforordningen«).

Denne anmodning er indgivet i forbindelse med en tvist mellem Prenatal SA og Tribunal Económico Administrativo Regional de Cataluña (TEARC) (øverste regionale domstol, Catalonien, Spanien, herefter »TEARC«) vedrørende dette selskabs anmodning om godtgørelse af importafgifter.

Retsforskrifter

Cotonouaftalen

Partnerskabsaftalen mellem på den ene side medlemmerne af gruppen af stater i Afrika, Vestindien og Stillehavet og på den anden side Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater blev undertegnet i Cotonou den 23. juni 2000 (EFT 2000, L 317, s. 3) og er blevet godkendt på vegne af Det Europæiske Fællesskabs ved Rådets afgørelse 2003/159/EF af 19. december 2002 (EUT 2003, L 65, s. 27) (herefter »Cotonouaftalen«). Da Cotonouaftalen trådte i kraft den 1. april 2003, har denne aftale været genstand for en fremskyndet gennemførelse fra den 2. august 2000 i henhold til AVS-EF-Ministerrådets afgørelse nr. 1/2000 af 27. juli 2000 om overgangsforanstaltninger for perioden mellem den 2. august 2000 og ikrafttrædelsen af AVS-EF-partnerskabsaftalen (EFT 2000, L 195, s. 46), som blev ophævet ved AVS-EF-Ministerrådets afgørelse nr. 1/2002 af 31. maj 2002 (EFT 2002, L 150, s. 55).

I henhold til Cotonouaftalens artikel 3 »[træffer] [p]arterne […] alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af denne aftale, og lette virkeliggørelsen af målene heri«.

Artikel 36, stk. 1, i bilag IV til nævnte aftale bestemmer:

»Kommissionen repræsenteres i hver stat [i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS-staterne)] eller i hver regional gruppe, som udtrykkeligt anmoder herom, af en delegation under en delegationsleders myndighed efter godkendelse fra den eller de berørte AVS-stater. Såfremt der udpeges en delegationsleder for en gruppe AVS-stater, træffes der passende foranstaltninger til at sikre, at delegationslederen repræsenteres af stedfortrædere med bopæl i de stater, hvor han ikke selv har bopæl. Delegationslederen repræsenterer Kommissionen inden for alle dens kompetenceområder og i alle dens aktiviteter.«

Artikel 1 i bilag V til nævnte aftale fastsætter en toldpræferencebehandling for indførsel til Den Europæiske Union af produkter »med oprindelse i AVS-staterne«, således at disse produkter fritages for told og afgifter med tilsvarende virkning ved indførsel i Unionen.

Protokol nr. 1 i dette bilag V (herefter »protokol nr. 1«), som udgør en integrerende del af nævnte bilag, angår definitionen af begrebet »produkter med oprindelsesstatus« og metoderne for administrativt samarbejde. Den indeholder artikel 15 med overskriften »Fremgangsmåde for udstedelse af et varecertifikat EUR.1«, som bestemmer:

»1. Eksportlandets toldmyndigheder udsteder et varecertifikat EUR.1 efter skriftlig anmodning fra eksportøren eller, på eksportørens ansvar, fra dennes befuldmægtigede repræsentant.

2. I dette øjemed udfylder eksportøren eller dennes befuldmægtigede repræsentant både varecertifikatet EUR.1 og anmodningsformularen, der er vist i bilag IV. Disse formularer skal udfyldes i overensstemmelse med bestemmelserne i denne protokol. Hvis de udfyldes i hånden, skal det være med blæk og med blokbogstaver. Produktbeskrivelsen skal anføres i den relevante rubrik uden mellemrum mellem linjerne. Hvis rubrikken ikke udfyldes fuldstændigt, skal der trækkes en vandret streg under produktbeskrivelsens sidste linje, og den ikke udfyldte del skal overstreges.

3. Den eksportør, der anmoder om at få udstedt et varecertifikat EUR.1, skal til enhver tid på anmodning af toldmyndighederne i den eksporterende AVS-stat, hvor varecertifikatet er udstedt, kunne fremlægge alle relevante dokumenter, som beviser, at de pågældende varer har oprindelsesstatus, og at de øvrige betingelser i denne protokol er opfyldt.

4. Varecertifikat EUR.1 udstedes af toldmyndighederne i den eksporterende AVS-stat, hvis de berørte varer kan anses som varer med oprindelse i AVS-staterne eller i et af de i artikel 6 omhandlede andre lande og opfylder de øvrige i denne protokol fastsatte betingelser.

5. De toldmyndigheder, der udsteder varecertifikater EUR.1, træffer alle nødvendige foranstaltninger for at efterprøve, at produkterne har oprindelsesstatus, og at de øvrige betingelser i denne protokol er opfyldt. De er i denne sammenhæng berettiget til at kræve alle oplysninger og foretage alle former for kontrol af eksportørens regnskaber eller enhver anden kontrol, som de finder hensigtsmæssig. […]«

Denne protokols artikel 31 med overskriften »Gensidig bistand« bestemmer i stk. 2:

»For at sikre en korrekt anvendelse af denne protokol yder Fællesskabet, [de oversøiske lande og territorier (OLT)] og AVS-staterne gennem de kompetente toldmyndigheder hinanden gensidig bistand ved kontrollen af ægtheden af varecertifikater EUR.1 eller fakturaerklæringer og af rigtigheden af de oplysninger, der er anført i disse dokumenter.

De adspurgte myndigheder meddeler alle relevante oplysninger om de nærmere omstændigheder, hvorunder varen er blevet fremstillet, idet de navnlig oplyser, på hvilke vilkår oprindelsesreglerne er blevet overholdt i de forskellige berørte AVS-stater, medlemsstater samt OLT.«

Nævnte protokols artikel 32 med overskriften »Kontrol af oprindelsesbeviser« bestemmer i stk. 1, 3 og 7:

»1. Efterfølgende kontrol af oprindelsesbeviser foretages ved stikprøver, og i øvrigt når importlandets toldmyndigheder nærer begrundet tvivl om dokumenternes ægthed, de pågældende produkters oprindelsesstatus eller opfyldelsen af de øvrige betingelser i denne protokol.

[…]

3. Kontrollen gennemføres af eksportlandets toldmyndigheder. De er i denne sammenhæng berettiget til at kræve alle oplysninger og foretage alle former for kontrol af eksportørens regnskaber eller enhver anden kontrol, som de finder hensigtsmæssig.

[…]

7. Hvis det af kontrolproceduren eller andre foreliggende oplysninger synes at fremgå, at bestemmelserne i denne protokol overtrædes, skal AVS-staten på eget initiativ eller efter anmodning fra Fællesskabet hurtigt foretage eller lade foretage passende undersøgelser for at afsløre og forhindre sådanne overtrædelser, og med henblik herpå kan AVS-staten opfordre Fællesskabet til at deltage i undersøgelsen.«

Artikel 37 i protokol nr. 1 er affattet således:

»1. Der nedsættes et toldsamarbejdsudvalg, i det følgende benævnt »udvalget«, der skal varetage det administrative samarbejde med sigte på en korrekt og ensartet anvendelse af denne protokol samt andre opgaver på toldområdet, som det måtte få overdraget.

2. Udvalget undersøger regelmæssigt, hvilke følger oprindelsesreglernes anvendelse har for AVS-staterne, særlig de mindst udviklede AVS-stater, og udarbejder henstillinger til Ministerrådet om egnede foranstaltninger.

3. Udvalget træffer afgørelse om kumulation på de i artikel 6 fastsatte betingelser.

4. Udvalget træffer afgørelse om undtagelser fra denne protokol på de i artikel 38 fastsatte betingelser.

[…]

6. Udvalget består på den ene side af eksperter fra medlemsstaterne og tjenestemænd fra Kommissionen, som beskæftiger sig med toldspørgsmål, og på den anden side af eksperter, der repræsenterer AVS-staterne, og embedsmænd fra regionale grupper af AVS-stater, som beskæftiger sig med toldspørgsmål. Udvalget kan om nødvendigt inddrage passende sagkundskab.«

Toldkodeksen

Toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), bestemmer:

»Bortset fra de tilfælde, der er nævnt i artikel 217, stk. 1, andet og tredje afsnit, foretages der ikke efterfølgende bogføring, når:

[…]

det efter lovgivningen skyldige afgiftsbeløb ikke er blevet bogført som følge af en fejl, som toldmyndighederne selv har begået, og som debitor ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget, hvis sidstnævnte i øvrigt i forbindelse med toldangivelsen har handlet i god tro og overholdt samtlige bestemmelser i de gældende forskrifter.

Er præferencebehandlingen af varen indrømmet på grundlag af et administrativt samarbejde med myndighederne i et tredjeland, anses et ukorrekt certifikat udstedt af disse myndigheder for en fejl, som ikke med rimelighed kunne forventes opdaget, jf. første afsnit.

Udstedelse af et ukorrekt certifikat anses dog ikke for en fejl, når certifikatet er baseret på eksportørens ukorrekte fremstilling af de faktiske forhold, medmindre det er klart, at de udstedende myndigheder var bekendt med eller burde have været bekendt med, at varen ikke var berettiget til præferencebehandling.

[…]«

Toldkodeksens artikel 239 er affattet således:

»1. Godtgørelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter kan indrømmes i andre situationer end dem, der er omhandlet i artikel 236, 237 og 238,

–

og som fastlægges efter udvalgsproceduren

–

og som skyldes omstændigheder, hvor den berettigede ikke har gjort sig skyldig i urigtigheder eller åbenbar forsømmelighed. De situationer, hvor denne bestemmelse finder anvendelse, samt de nærmere procedureregler herfor fastlægges efter udvalgsproceduren. Godtgørelsen eller fritagelsen kan undergives særlige betingelser.

2. Godtgørelse af eller fritagelse for afgifter med de i stk. 1 omhandlede begrundelser indrømmes, hvis der fremsættes anmodning herom over for det berørte toldsted inden 12 måneder fra datoen for underretningen af debitor om de nævnte afgifter.

[…]«

Gennemførelsesforordningen

I del IV i gennemførelsesforordningen om toldskyld findes sidstnævntes afsnit III med overskriften »Opkrævning af toldskyldsbeløb«. Dette afsnit indeholder forordningens artikel 868-876, som regulerer krav, der er fremsat i henhold til toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b). Nævnte forordnings artikel 871 bestemmer:

»1. Toldmyndigheden forelægger sagen for Kommissionen, for at der kan træffes beslutning efter den i artikel 872 til 876 fastlagte procedure, når den finder, at betingelserne i kodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), er opfyldt, og:

–

den mener, at Kommissionen har begået en fejl i den i kodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), anvendte betydning, eller

–

omstændighederne i den foreliggende sag har forbindelse med resultatet af en fællesskabsundersøgelse, der er foretaget i medfør af Rådets forordning (EF) nr. 515/97 af 13. marts 1997 om gensidig bistand mellem medlemsstaternes administrative myndigheder og om samarbejde mellem disse og Kommissionen med henblik på at sikre den rette anvendelse af told- og landbrugsbestemmelserne [EFT 1997, L 82, s. 1)], eller foretaget på grundlag af enhver anden bestemmelse eller aftale indgået af Fællesskabet med visse lande eller landegrupper, ifølge hvilke der er givet mulighed for at kunne foretage sådanne fællesskabsundersøgelser, eller

[…]

2. Den i stk. 1 omhandlede forelæggelse skal ikke ske, hvis:

[…]

–

Kommissionen allerede har fået forelagt en sag, hvor lignende faktiske og retlige forhold gør sig gældende.

3. De sagsakter, der fremsendes til Kommissionen, skal indeholde alle de oplysninger, som er nødvendige for en fyldestgørende behandling af den forelagte sag. […]

[…]

6. Kommissionen sender sagsakterne tilbage til toldmyndigheden, og den i artikel 872 til 876 omhandlede procedure anses for aldrig at være indledt, hvis en af følgende situationer foreligger:

[…]

–

sagen skal ikke forelægges i medfør af stk. 1 og 2

[…]«

Gennemførelsesforordningens artikel 873, første afsnit, fastsætter:

»Efter at have hørt en ekspertgruppe bestående af repræsentanter for alle medlemsstaterne, forsamlet i udvalget for at behandle den foreliggende sag, træffer Kommissionen beslutning om, hvorvidt den situation, der er til behandling, berettiger eller ikke berettiger til at undlade efterfølgende bogføring.«

I gennemførelsesforordningens kapitel 3 med overskriften »Særlige gennemførelsesbestemmelser til kodeksens artikel 239«, der findes i afsnit IV i denne forordnings del IV, bestemmer artikel 905:

»1. Når den i kodeksens artikel 239, stk. 2, omhandlede anmodning om godtgørelse eller fritagelse indeholder begrundelser, der kan udgøre en særlig situation, som skyldes omstændigheder, hvor den berettigede ikke har begået urigtigheder eller gjort sig skyldig i åbenbar forsømmelighed, forelægger den medlemsstat, hvorunder den pågældende toldmyndighed hører, sagen for Kommissionen, for at der kan træffes beslutning efter den i artikel 906 til 909 fastlagte procedure, når:

[…]

–

omstændighederne i den foreliggende sag har forbindelse med resultatet af en fællesskabsundersøgelse, der er foretaget i medfør af forordning (EF) nr. 515/97, eller foretaget på grundlag af enhver anden bestemmelse eller aftale indgået af Fællesskabet med visse lande eller landegrupper, ifølge hvilke der er givet mulighed for at kunne foretage sådanne fællesskabsundersøgelser, eller

[…]

2. Den i stk. 1 omhandlede forelæggelse skal ikke ske, hvis:

[…]

–

Kommissionen allerede har fået forelagt en sag, hvor lignende faktiske og retlige forhold gør sig gældende.

3. De sagsakter, der fremsendes til Kommissionen, skal indeholde alle de oplysninger, som er nødvendige for en fyldestgørende behandling af den forelagte sag. […]

[…]

6. Kommissionen sender sagsakterne tilbage til toldmyndigheden, og den i artikel 906 til 909 omhandlede procedure anses for aldrig at være indledt, hvis en af følgende situationer foreligger:

[…]

–

sagen skal ikke forelægges i medfør af stk. 1 og 2

[…]«

Gennemførelsesforordningens artikel 907, stk. 1, er affattet således:

»Efter at have hørt en ekspertgruppe bestående af repræsentanter for alle medlemsstaterne, forsamlet i udvalget med henblik på at behandle den foreliggende sag, træffer Kommissionen beslutning om, hvorvidt den særlige situation, der er til behandling, berettiger eller ikke berettiger til at indrømme godtgørelse eller fritagelse.«

Beslutning REM 03/07

Beslutning REM 03/07 vedrører en anmodning om fritagelse for importafgifter for tekstilprodukter med varecertifikater EUR.1 (herefter »EUR.1-certifikater«) udstedt af de jamaicanske toldmyndigheder, hvor disse produkter er blevet indført i Unionen i perioden 2002-2005.

Kommissionen har i denne beslutning henvist til, at de omhandlede produkter på tidspunktet for de faktiske omstændigheder var fritaget for importafgifter ved indførsel i Unionen, hvis de var omfattet af EUR.1-certifikater, der godtgjorde deres jamaicanske oprindelse. Efter en undersøgelse for at fastslå deres oprindelse, foretaget i marts 2005, vurderede Kommissionen, at denne oprindelse og den toldpræferencebehandling, som de som følge heraf var blevet tildelt, var sket på grundlag af de jamaicanske eksportørers ukorrekte fremstilling af de faktiske forhold.

I den nævnte beslutning anførte Kommissionen, at den for det første var af den opfattelse, at de jamaicanske toldmyndigheder ikke havde begået nogen fejl som omhandlet i toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), og for det andet, at der ikke forelå en særlig situation som omhandlet i toldkodeksens artikel 239. Uden at undersøge de øvrige betingelser i disse bestemmelser besluttede Kommissionen derfor, at det var berettiget at foretage efterfølgende bogføring af importafgifter, og at det ikke var berettiget at meddele fritagelse for disse afgifter, der var genstand for den nævnte beslutning.

Beslutning REM 03/07 har været genstand for et annullationssøgsmål ved Den Europæiske Unions Ret anlagt af det selskab, der anmodede om fritagelse for importafgifter i det konkrete tilfælde, der førte til vedtagelsen af denne afgørelse. Ved kendelse af 9. december 2013, El Corte Inglés mod Kommissionen (T-38/09, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:675), udtalte Retten, at det var ufornødent at træffe afgørelse i søgsmålet, idet den fandt, at søgsmålet ikke længere havde nogen genstand efter annullationen af beslutningen om tilbagebetaling af importafgifter, og at beslutning REM 03/07 ikke kunne have retsvirkninger for dette selskabs retsstilling.

Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

I perioden 2002-2004 indførte Prenatal tøj til Spanien i henhold til EUR.1-certifikater udstedt af de jamaicanske myndigheder, hvor Jamaica var angivet som præferenceoprindelse. Under hensyn til disse certifikater gav de spanske toldmyndigheder disse indførsler en toldpræferencebehandling i henhold til artikel 1 i bilag V til Cotonouaftalen.

I marts 2005 udførte Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) en undersøgelse sammen med repræsentanter for flere medlemsstater med henblik på at fastslå oprindelsen af det tøj, der var indført i Unionen under dække af disse EUR.1-certifikater. I sin undersøgelsesrapport (herefter »OLAF’s rapport af 2005«) fastslog OLAF, at det tøj, som Prenatal havde indført, var fremstillet ved hjælp af stykker fra Kina eller Hongkong, og at det følgelig ikke kunne anses for at have jamaicansk oprindelse som omhandlet i Cotonouaftalens regler.

Konklusionerne af denne undersøgelse fik de jamaicanske myndigheder til at annullere de omhandlede EUR.1-certifikater for den pågældende periode. Efter annullationen af disse certifikater foretog de spanske myndigheder efteropkrævning af den importtold, som Prenatal skyldte som følge af disse indførsler.

Den 10. maj 2006 anmodede Prenatal Dependencia Regional de Aduanas de la Delegación Especial de Cataluña (det regionale toldkontor ved den særlige delegation i Catalonien, Spanien) (herefter »det regionale toldkontor«) om godtgørelse af disse toldafgifter på grundlag af toldkodeksens artikel 239.

Da det regionale toldkontor var af den opfattelse, at Prenatal med sin argumentation til støtte for denne anmodning anfægtede konklusionerne i OLAF’s rapport af 2005, forelagde selskabet Kommissionen nævnte anmodning og de dertil hørende sagsakter i henhold til gennemførelsesforordningens artikel 905, stk. 1. Kommissionen konkluderede, at Prenatals sag for så vidt angår de faktiske og retlige forhold lignede en anden sag, nemlig den, der var genstand for sag REM 03/07, og sendte følgelig sagsakterne tilbage i henhold til artikel 905, stk. 6.

Efter Kommissionens vedtagelse af beslutning REM 03/07 afviste det regionale toldkontor Prenatals anmodning om godtgørelse, ligesom Prenatals efterfølgende klage til TEARC. Dette selskab har derfor anlagt sag ved Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol, Catalonien, Spanien).

For den forelæggende ret har Prenatal rejst tvivl om gyldigheden af beslutning REM 03/07, da Kommissionen begik en retlig fejl ved at konkludere, at de jamaicanske toldmyndigheder ikke havde begået nogen fejl som omhandlet i toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), og at der ikke forelå en særlig situation som omhandlet i toldkodeksens artikel 239. TEARC har bestridt denne argumentation.

På denne baggrund har Tribunal Superior de Justicia de Cataluña øverste regionale domstol, Catalonien, Spanien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)

Er [beslutning REM 03/07], der fastslår, at det er berettiget at foretage efterfølgende bogføring af importafgifter, og at det ikke er berettiget at meddele fritagelse for disse afgifter i et konkret tilfælde, i strid med EU-retten, navnlig med EF-toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), og artikel 239?

Når der anmodes om fritagelse for toldafgifter, og Kommissionen meddeler en afgørelse om, at den foreliggende sag frembyder faktiske og retlige forhold, der kan sammenlignes med dem, der forelå i en tidligere sag, som Kommissionen allerede har afgjort, eller en afgørelse om, at Kommissionen allerede har fået forelagt en lignende sag, der er under behandling, skal det da antages, at disse afgørelser er retsakter, der er bindende for myndighederne i den medlemsstat, hvori anmodningen om fritagelse for toldafgifter er indgivet, og som derfor kan gøres til genstand for prøvelse iværksat af den, der har anmodet om fritagelsen [artikel 239 i forordning (EØF) nr. 2913/92] eller om ikke at bogføre disse afgifter [EF-toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b)]?

Såfremt der ikke er tale om en afgørelse fra Kommissionen med et juridisk bindende indhold, tilkommer det da de nationale myndigheder at undersøge, om der i den pågældende sag er sådanne sammenlignelige faktiske og retlige forhold?

I bekræftende [fald], og hvis en sådan undersøgelse er blevet foretaget og har ført til den konklusion, at der ikke foreligger sådanne forhold, skal artikel 905, stk. 1, i [gennemførelsesforordningen] da finde anvendelse, og skal Kommissionen følgelig træffe en afgørelse, der er juridisk bindende for de nationale myndigheder?«

Om begæringen om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del

Ved processkrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 15. februar 2019 har Prenatal anmodet om genåbning af den mundtlige forhandling i henhold til artikel 83 i Domstolens procesreglement under henvisning til, at generaladvokaten i forslaget til afgørelse ikke havde taget hensyn til de faktiske omstændigheder, som ifølge dette selskab var afgørende for vurderingen af gyldigheden af beslutning REM 03/07.

Det bemærkes i denne henseende, at generaladvokaten i henhold til artikel 252, stk. 2, TEUF fuldstændig upartisk og uafhængigt offentligt skal fremsætte begrundede forslag til afgørelse af de sager, som i henhold til statutten for Den Europæiske Unions Domstol kræver hans medvirken. Domstolen er hverken bundet af disse forslag til afgørelse eller af den begrundelse, hvorpå generaladvokaten har støttet disse. En berørt parts uenighed med generaladvokatens forslag til afgørelse, uanset hvilke spørgsmål der undersøges heri, kan derfor ikke i sig selv udgøre et forhold, som kan begrunde genåbning af den mundtlige forhandling (dom af 21.3.2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker og Rhenus Veniro, C-266/17 og C-267/17, EU:C:2019:241, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).

Domstolen kan derimod i henhold til artikel 83 i Domstolens procesreglement til enhver tid, efter at have hørt generaladvokaten, ved kendelse bestemme, at retsforhandlingernes mundtlige del skal genåbnes, navnlig hvis den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst, eller såfremt sagen bør afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet af parterne eller de berørte, som er omfattet af artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.

I det foreliggende tilfælde har Prenatal med sin anmodning om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del i det væsentlige begrænset sig til at give udtryk for sin uenighed med generaladvokatens forslag til afgørelse og har ikke fremført noget nyt argument, på baggrund af hvilket den foreliggende sag skulle afgøres. Domstolen har efter at have hørt generaladvokaten derfor besluttet, at den har alle de oplysninger til rådighed, som er nødvendige for, at den kan træffe afgørelse vedrørende anmodningen om præjudiciel afgørelse, og at denne ikke skal behandles på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet for den.

Herefter skal anmodningen om genåbning af den mundtlige forhandling forkastes.

Om de præjudicielle spørgsmål

Om det første spørgsmål

Med det første spørgsmål har den forelæggende ret nærmere bestemt anmodet Domstolen om at vurdere, hvorvidt beslutning REM 03/07 er gyldig, henset til toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), og artikel 239.

Indledningsvis bemærkes, at Kommissionen med beslutning REM 03/07 har afslået en anmodning om eftergivelse af importafgifter i et konkret tilfælde på grundlag af toldkodeksen og gennemførelsesforordningen, særligt for det første toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), sammenholdt med gennemførelsesforordningens artikel 871 og 873, og for det andet nævnte kodeks’ artikel 239, sammenholdt med denne forordnings artikel 905 og 907. Når denne institution udtaler sig om en sådan anmodning på grundlag af disse bestemmelser, skal den i stedet for indførselsmedlemsstatens toldmyndigheder undersøge vilkårene omkring indførslen af visse produkter og anvendelsen af de relevante toldregler (jf. i denne retning dom af 25.7.2018, Kommissionen mod Combaro,C-574/17 P, EU:C:2018:598, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).

Det bemærkes desuden, at der i henhold til toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), ikke foretages efterfølgende bogføring af import- eller eksportafgifter, når »det efter lovgivningen skyldige afgiftsbeløb ikke er blevet bogført som følge af en fejl, som toldmyndighederne selv har begået, og som debitor ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget, hvis sidstnævnte i øvrigt i forbindelse med toldangivelsen har handlet i god tro og overholdt samtlige bestemmelser i de gældende forskrifter«. De betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse, er kumulative (jf. i denne retning dom af 18.10.2007, Agrover, C-173/06, EU:C:2007:612, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis, og af 15.12.2011, Afasia Knits Deutschland, C-409/10, EU:C:2011:843, præmis 47).

Hvad angår toldkodeksens artikel 239 udgør denne ifølge Domstolens praksis en generel billighedsklausul, der indebærer en fritagelse for importafgifter, når to betingelser er opfyldt, nemlig hvis der foreligger en særlig situation, og den afgiftspligtige ikke har gjort sig skyldig i urigtigheder eller åbenbar forsømmelighed (dom af 25.7.2018, Kommissionen mod Combaro, C-574/17 P, EU:C:2018:598, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).

I det foreliggende tilfælde var Kommissionen for det første af den opfattelse, at de jamaicanske toldmyndigheder ikke havde begået nogen fejl som omhandlet i toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), da de udstedte de omhandlede EUR.1-certifikater, og for det andet, at der ikke forelå en særlig situation som omhandlet i nævnte kodeks’ artikel 239, som kunne begrunde fritagelse for importafgifter, der allerede var blevet betalt. Uden at undersøge de øvrige betingelser i disse bestemmelser besluttede Kommissionen således, at det ikke var berettiget at indrømme den anmodede fritagelse for importafgifter i det tilfælde, der var genstand for beslutning REM 03/07.

For den forelæggende ret har Prenatal gjort gældende, at Kommissionen begik en retlig fejl ved i denne beslutning at konkludere, at der ikke var begået nogen fejl som omhandlet i toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), og at der ikke forelå en særlig situation som omhandlet i nævnte kodeks’ artikel 239. Den forelæggende ret har derfor anmodet Domstolen om at tage stilling til gyldigheden af de i disse bestemmelser opstillede krav.

Om der foreligger en fejl som omhandlet i toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b)

I henhold til toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), andet afsnit, anses et ukorrekt EUR.1-certifikat, der er udstedt af de kompetente myndigheder i et tredjeland, for en »fejl, som ikke med rimelighed kunne forventes opdaget« af den afgiftspligtige person som omhandlet i denne bestemmelses første afsnit. Nævnte bestemmelses tredje afsnit præciserer imidlertid, at »[u]dstedelse af et ukorrekt certifikat anses dog ikke for en fejl, når certifikatet er baseret på eksportørens ukorrekte fremstilling af de faktiske forhold, medmindre det er klart, at de udstedende myndigheder var bekendt med eller burde have været bekendt med, at varen ikke var berettiget til præferencebehandling«.

Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en fejl som omhandlet i denne bestemmelse i en situation som den, der gav anledning til vedtagelsen af beslutning REM 03/07, er det ubestridt, at de omhandlede EUR.1-certifikater, udstedt af de jamaicanske toldmyndigheder, var ukorrekte, eftersom de omhandlede produkter i Jamaica ikke udelukkende var blevet fremstillet af garn, men af tøj fra Kina og dermed ikke opfyldte de betingelser, som gjorde det muligt for produkterne at være berettiget til toldpræferencebehandling for produkter med oprindelse i AVS-staterne i henhold til Cotonouaftalen. Det er ligeledes ubestridt, at disse certifikater var blevet udstedt på grundlag af en ukorrekt fremstilling af de faktiske forhold af de omhandlede produkters eksportør og dennes leverandør, der var beliggende i en af Jamaicas eksporttoldzoner.

Under disse omstændigheder skal det efterprøves, om det var klart, som påkrævet i toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), tredje afsnit, at de jamaicanske toldmyndigheder vidste eller burde have vidst, at de omhandlede varer ikke opfyldte de krævede betingelser for at være berettiget til toldpræferencebehandling i henhold til Cotonouaftalen.

I denne henseende tilkommer det ifølge Domstolens retspraksis den, som påberåber sig undtagelsen in fine i denne bestemmelse, at bevise, at betingelserne for dens anvendelse er opfyldt (jf. i denne retning dom af 9.3.2006, Beemsterboer Coldstore Services, C-293/04, EU:C:2006:162, præmis 45, og kendelse af 1.7.2010, DSV Road mod Kommissionen, C-358/09 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2010:398, præmis 58). Det påhviler således enhver person med beføjelse til at bestride lovligheden eller gyldigheden af en beslutning fra Kommissionen baseret på toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), tredje afsnit, at godtgøre, at de myndigheder, der udstedte EUR.1-certifikatet, vidste eller burde have vidst, at de omhandlede varer ikke opfyldte de krævede betingelser for at være berettiget til toldpræferencebehandling.

Det tilkommer således Kommissionen under udøvelsen af den kompetence, som den er tildelt af EU-lovgiver, at vurdere betingelserne for at udføre de omhandlede varer og anvendelsen af relevante toldregler af de udstedende myndigheder på grundlag af de beviser, som fremlægges for den, med henblik på at fastslå, om det var indlysende, at disse myndigheder havde et sådant kendskab eller burde have det. Kommissionen har et vidt skøn med henblik på denne vurdering (jf. analogt hvad angår de nationale toldmyndigheders efterfølgende kontrol dom af 26.10.2017, Aqua Pro, C-407/16, EU:C:2017:817, præmis 61 og 73 og den deri nævnte retspraksis).

Under disse omstændigheder kan Domstolen ikke sætte sin egen vurdering i stedet for Kommissionens, men skal begrænse sig til at undersøge, om denne institution har overskredet grænserne for sit skøn ved på baggrund af de beviser, som blev fremlagt for den, at konkludere, at det ikke var klart, at de udstedende myndigheder var bekendt med eller burde have været bekendt med, at varerne ikke opfyldte de betingelser, der var opstillet for at være berettiget til præferencebehandling.

I denne henseende bemærkes, at Unionens retsinstanser, når Kommissionen har et vidt skøn, bl.a. ikke blot skal efterprøve den materielle nøjagtighed af de beviser, der påberåbes, oplysningernes troværdighed og sammenhæng, men også kontrollere, om disse oplysninger omfatter alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning for at kunne vurdere den pågældende komplekse situation, og om disse oplysninger taler til støtte for Kommissionens konklusioner (jf. i denne retning dom af 15.3.2017, Stichting Woonlinie m.fl. mod Kommissionen, C-414/15 P, EU:C:2017:215, præmis 53, og af 14.12.2017, EBMA mod Giant (Kina),C-61/16 P, EU:C:2017:968, præmis 68 og 69).

Det er i lyset af disse betragtninger, at det skal undersøges, om Kommissionen, uden at begå en retlig fejl, i beslutning REM 03/07 har kunnet konkludere, at de jamaicanske toldmyndigheder ikke havde begået nogen fejl som omhandlet i toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), tredje afsnit.

Under disse omstændigheder skal det efterprøves, om det var indlysende, som påkrævet i toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), tredje afsnit, at de jamaicanske toldmyndigheder vidste eller burde have vidst, at de omhandlede varer ikke opfyldte de krævede betingelser for at være berettiget til toldpræferencebehandling i henhold til Cotonouaftalen.

Med henblik på for den forelæggende ret at fastslå, at de jamaicanske toldmyndigheder havde et sådant kendskab, har Prenatal henvist til de beviser, der er fremlagt under den sag, som førte til Kommissionens vedtagelse af beslutning REM 03/07. For det første fremgik det af en rapport fra regeringsagenturet Jamaica Promotions Corporation (herefter »Jampro«), at dette efter en revisionskontrol af to produktionsanlæg beliggende i en af Jamaicas eksporttoldzoner i løbet af 1998 havde konstateret en markant forskel mellem disse anlægs produktionskapacitet og mængden af færdigfremstillede produkter, som efterfølgende blev udført til Unionen. For det andet havde OLAF ved skrivelse af september 2004 informeret de jamaicanske toldmyndigheder om, at der var mistanke om, at de udførte tekstilprodukter fra disse eksporttoldzoner ikke overholdt reglerne om præferenceoprindelse. For det tredje viste de officielle jamaicanske import- og eksportstatistikker, at importen af garn til Jamaica ikke var tilstrækkelig til at fremstille den mængde færdigfremstillede produkter, der blev udført til Unionen. For det fjerde havde de jamaicanske toldmyndigheder gentagne gange påpeget en uoverensstemmelse mellem beskrivelserne af de indførte produkter fra Kina, således som de fremgik af importangivelserne, og containernes faktiske indhold. Endelig for det femte havde visse embedsmænd i disse eksporttoldzoner nævnt produkternes manglende relevante bearbejdning i forbindelse med indførsler fra Kina forud for produkternes videre udførsel.

Ved beslutning REM 03/07 konkluderede Kommissionen efter at have undersøgt samtlige disse beviser, at disse ikke var af en art, der godtgjorde, at de jamaicanske toldmyndigheder havde kendskab til de omhandlede uregelmæssigheder.

Hvad angår Jampro-rapporten var Kommissionen af den opfattelse, at sidstnævnte, der var udarbejdet i 1998, ikke fremlagde oplysninger om disse myndigheders kendskab i løbet af perioden fra januar 2002 til marts 2005, som de omhandlede indførsler vedrørte. Skrivelsen af september 2004 til de nævnte myndigheder havde kun informeret dem om, at der var mistanke om gyldigheden af de omhandlede EUR.1-certifikater, hvilket stadig skulle understøttes af en fremtidig undersøgelse.

Hvad angår de officielle jamaicanske import- og eksportstatistikker har Kommissionen anført, at de varer, der var placeret i eksporttoldzonerne i Jamaica, ikke var omfattet af statistikker, hvorfor de nævnte officielle statistikker ikke gjorde det muligt at fastslå, at indførslerne af kinesisk garn til Jamaica ikke var tilstrækkeligt til at fremstille den mængde færdigfremstillede produkter, som efterfølgende blev udført fra disse eksporttoldzoner til Unionen. For at nå frem til en sådan konstatering havde OLAF haft adgang til de officielle kinesiske statistikker, statistikker, som de jamaicanske toldmyndigheder imidlertid ikke havde haft kendskab til.

Hvad angår de uregelmæssigheder, som disse myndigheder har anført, har Kommissionen fremhævet, at selv om disse sidstnævnte i visse tilfælde faktisk havde opdaget, at de varer, der var beskrevet i importangivelserne, ikke svarede til de varer, der var placeret i containerne, vedrørte disse uregelmæssigheder ikke den omhandlede importør i en situation som den, der havde givet anledning til vedtagelsen af beslutning REM 03/07, og var desuden genstand for troværdige forklaringer af omstændighederne ved overtrædelsen i en skrivelse fra denne importør.

Hvad endelig angår udtalelserne fra de embedsmænd, der arbejdede i en af eksporttoldzonerne i Jamaica, har Kommissionen fremhævet, at udtalelserne stammede fra to sikkerhedsagenter med ansvar for at kontrollere disse eksporttoldzoners ind- og udgang, hvis vidneudsagn ifølge Kommissionen ikke gjorde det muligt at udlede konklusioner vedrørende de jamaicanske toldmyndigheders faktiske kendskab til de omhandlede virksomheders reelle aktivitet. Kommissionen har desuden præciseret, at disse erklæringer var blevet tilbagevist af den person, som var ansvarlig for den ene af disse eksporttoldzoner.

Først skal det imidlertid fastslås, at intet i de for Domstolen fremlagte sagsakter rejser tvivl om Kommissionens vurderinger, ifølge hvilke Jampro-rapporten vedrørte en anden periode end den, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til vedtagelsen af beslutning REM 03/07. Skrivelsen af september 2004 var kun en mistanke om eventuelle uregelmæssigheder, og de officielle jamaicanske import- og eksportstatistikker omfattede ikke de varer, der var placeret i eksporttoldzonerne i Jamaica.

Da Jampro-rapporten vedrørte en anden periode end den, der omhandlede den sag, der gav anledning til vedtagelsen af beslutning REM 03/07, kan Kommissionen ikke foreholdes at have været af den opfattelse, at denne rapports resultater ikke kunne overføres på den periode, der var omhandlet i denne sag, og at nævnte rapport dermed ikke i sig selv gav afgørende oplysninger vedrørende de jamaicanske toldmyndigheders reelle kendskab i den i nævnte sag omhandlede periode.

Hvad dernæst angår Kommissionens konstateringer, ifølge hvilke de af disse myndigheder påviste uregelmæssigheder var blevet begået af en anden importør end den, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til vedtagelsen af denne beslutning og havde været genstand for denne importørs troværdige forklaringer, er der ingen oplysninger i de for Domstolen fremlagte sagsakter, der rejser tvivl herom.

Endelig gør det samme sig gældende for Kommissionens konstatering af, at erklæringerne fra de to sikkerhedsagenter, der arbejdede i den ene af disse eksporttoldzoner, var blevet tilbagevist af den person, som var ansvarlig for en anden af disse eksporttoldzoner.

På baggrund af disse konstateringer og vurderinger fra Kommissionen skal det imidlertid fastslås, at intet i de for Domstolen fremlagte sagsakter godtgør, at Kommissionen har overskredet det skøn, der tilkommer den, da den fandt, at de fremlagte beviser i den sag, som førte til vedtagelsen af beslutning REM 03/07, som er sammenfattet i nærværende doms præmis 49, hverken individuelt eller samlet, klart kunne fastslå, at de jamaicanske toldmyndigheder vidste, at de varer, der var omhandlet af denne beslutning, ikke opfyldte de krævede betingelser for at være berettiget til toldpræferencebehandling i henhold til Cotonouaftalen.

Det kan dermed ikke fastslås, at Kommissionen har begået en retlig fejl ved at konkludere, at det ikke var klart, at de jamaicanske toldmyndigheder vidste, at de varer, der var omhandlet i beslutning REM 03/07, ikke opfyldte de krævede betingelser for at være berettiget til toldpræferencebehandling i henhold til Cotonouaftalen.

For det andet har Prenatal gjort gældende, at Kommissionen har begået en fejl ved at undlade at konstatere, at de jamaicanske toldmyndigheder burde have haft kendskab til disse uregelmæssigheder, hvis de ikke havde tilsidesat den forpligtelse til at foretage fysiske kontroller, som påhvilede dem.

Med henblik på for den forelæggende ret at godtgøre, at de jamaicanske toldmyndigheder burde havde haft dette kendskab, har Prenatal henvist til de beviser, der er fremlagt i den sag, som førte til Kommissionens vedtagelse af beslutning REM 03/07, ifølge hvilke de jamaicanske toldmyndigheder hos de virksomheder, der fremstillede tekstiler i eksporttoldzonerne i Jamaica, kun i sjældne tilfælde havde brudt plomberingerne på de containere, hvori det materiale, som først blev indført eller kontrolleret, befandt sig, selv om vævningen af garnene faktisk skete på virksomheder, der var beliggende i disse zoner.

Ifølge Prenatal burde konstateringerne i Jampro-rapporten, det store antal anmodninger om efterfølgende kontrol af EUR.1-certifikater samt de officielle jamaicanske statistikker over importen af garn og eksporten af færdigfremstillede produkter have ført disse myndigheder til i henhold til artikel 15, stk. 5, og artikel 32 i protokol nr. 1 at foretage fysiske kontroller og at rapportere om de aktiviteter, der blev gennemført i eksporttoldzonerne i Jamaica. De konstateringer, der fremgår af mødereferaterne fra januar 2006 fra det jamaicanske Trade Board, bekræftede imidlertid, at de nævnte myndigheder stadig ikke har indført en systematisk fysisk kontrol for at forsikre sig om oprindelsen af det tøj, der udføres fra disse eksporttoldzoner.

I beslutning REM 03/07 konkluderede Kommissionen, efter at have undersøgt samtlige disse beviser, at de ikke godtgjorde, at de jamaicanske toldmyndigheder havde tilsidesat deres forpligtelse på kontrolområdet ved i det væsentlige at foretage dokumentkontrol og kun i begrænset omfang at foretage fysiske kontroller.

Med henblik på at efterprøve, om Kommissionen med rette har kunnet nå frem til denne konklusion, skal der først foretages en undersøgelse af disse myndigheders forpligtelser i henhold til protokol nr. 1.

I denne henseende bestemmer denne protokols artikel 15, stk. 5, første punktum, at de toldmyndigheder, der udsteder EUR.1-certifikaterne, »træffer alle nødvendige foranstaltninger for at efterprøve, at produkterne har oprindelsesstatus, og at de øvrige betingelser i denne protokol er opfyldt«, uden dog hverken at specificere under hvilke omstændigheder kontrollerne skal foretages eller nærmere bestemt de konkrete foranstaltninger, der skal træffes med henblik herpå. Ifølge denne bestemmelses andet punktum er disse myndigheder »berettiget til at kræve alle oplysninger og foretage alle former for kontrol af eksportørens regnskaber eller enhver anden kontrol, som de finder hensigtsmæssig«. De nævnte myndigheder har dermed et vidt skøn med henblik på at fastlægge de nødvendige kontrolforanstaltninger.

Ordlyden af den nævnte bestemmelse pålægger således ikke de toldmyndigheder, der udsteder EUR.1-certifikaterne, en forpligtelse til at foretage systematiske fysiske kontroller, hvilket understøttes af den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår. Ifølge artikel 15, stk. 1 og 2, i protokol nr. 1 udsteder eksportlandets toldmyndigheder et varecertifikat EUR.1 »efter skriftlig anmodning« fra eksportøren eller dennes befuldmægtigede repræsentant, idet denne anmodning bør indeholde både EUR.1-certifikatet og den anmodningsformular, der findes i bilag IV til Cotonouaftalen, begge korrekt udfyldt af eksportøren eller dennes befuldmægtigede repræsentant. Nævnte artikel 15, stk. 3, bestemmer, at den eksportør, der anmoder om at få udstedt et sådant certifikat, bl.a. til enhver tid på anmodning af de nævnte toldmyndigheder skal kunne fremlægge »alle egnede dokumenter, som beviser, at de pågældende produkter har oprindelsesstatus«.

Det fremgår af disse bestemmelser, at fremgangsmåden for udstedelse af EUR.1-certifikaterne hovedsageligt er en skriftlig procedure, der er baseret på fremlæggelse af dokumenter. Det følger dermed af en samlet fortolkning af artikel 15, stk. 1-3 og 5, i protokol nr. 1, at de myndigheder, der udsteder EUR.1-certifikaterne, kan begrænse sig til en dokumentkontrol, hvis de vurderer, at de dokumenter, som fremlægges for dem, er tilstrækkelige og passende som bevis for de omhandlede produkters oprindelse og overholdelsen af de andre betingelser, der er fastsat i protokol nr. 1. Disse myndigheder er således ikke forpligtede til at foretage en systematisk fysisk kontrol af alle de varer, der er genstand for en anmodning om udstedelse af et EUR.1-certifikat.

Hvad angår denne protokols artikel 32 bemærkes, at denne artikels stk. 1 bestemmer, at en efterfølgende kontrol af oprindelsesbeviser foretages »ved stikprøver, og i øvrigt når importlandets toldmyndigheder nærer begrundet tvivl om dokumenternes ægthed, de pågældende produkters oprindelsesstatus eller opfyldelsen af de øvrige betingelser i [nævnte] protokol«. Denne artikel angiver imidlertid ikke, hvilke foranstaltninger eksportlandets myndigheder er forpligtede til at træffe i denne henseende, men fastsætter i stk. 3, at disse myndigheder »er berettiget til at kræve alle oplysninger og foretage alle former for kontrol af eksportørens regnskaber eller enhver anden kontrol, som de finder hensigtsmæssig«. Som generaladvokaten har anført i punkt 51 i forslaget til afgørelse, pålægger denne bestemmelse ikke de nævnte myndigheder en forpligtelse til at foretage hverken fysiske kontroller eller at foretage dem med en vis regelmæssighed, for så vidt som disse vurderer, at andre kontrolforanstaltninger, såsom en dokumentkontrol, er tilstrækkelige og passende som bevis for de omhandlede produkters oprindelse og overholdelsen af de andre betingelser, der er fastsat i protokol nr. 1.

Nævnte protokols artikel 32, stk. 7, bestemmer ikke desto mindre, at »[h]vis det af kontrolproceduren eller andre foreliggende oplysninger synes at fremgå, at bestemmelserne i denne protokol overtrædes, skal AVS-staten på eget initiativ eller efter anmodning fra [Unionen] hurtigt foretage eller lade foretage passende undersøgelser for at afsløre og forhindre sådanne overtrædelser, og med henblik herpå kan AVS-staten opfordre [Unionen] til at deltage i undersøgelsen«.

Det følger heraf, at den eksporterende AVS-stat er forpligtet til at foretage de nødvendige undersøgelser for at afsløre eller forhindre overtrædelser af bestemmelserne i protokol nr. 1, når der er indicier for uregelmæssigheder vedrørende oprindelsen af de omhandlede varer (jf. i denne retning dom af 15.12.2011, Afasia Knits Deutschland, C-409/10, EU:C:2011:843, præmis 31 og 32). Blandt disse nødvendige undersøgelsesforanstaltninger kan indgå fysiske kontroller.

Foreligger sådanne indicier derimod ikke, kan de myndigheder, der udsteder EUR.1-certifikater, i det væsentlige begrænse sig til dokumentkontroller og til kun i begrænset omfang at foretage fysiske kontroller.

Det er i lyset af disse betragtninger, at det skal undersøges, om Kommissionen i beslutning REM 03/07, uden at begå en retlig fejl, har kunnet konkludere, at de jamaicanske toldmyndigheder har overholdt den kontrolforpligtelse, som påhviler dem i henhold til protokol nr. 1.

I denne henseende fremgår det af selve ordlyden af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), tredje afsnit, at Kommissionens kontrol begrænser sig til at efterprøve, om de fremlagte beviser afslører klare indicier for de jamaicanske toldmyndigheders eventuelt manglende kendskab til nævnte protokols bestemmelser.

For så vidt angår de beviser, der er sammenfattet i nærværende doms præmis 62 og 63, har Kommissionen i beslutning REM 03/07 taget hensyn til konstateringerne i Jampro-rapporten af 1998 hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt der er markante forskelle mellem produktionskapaciteten på virksomhederne i eksporttoldzonerne i Jamaica og eksportmængden af færdigfremstillet tøj. Kommissionen har imidlertid anført, at disse forskelle vedrørte en anden periode end den omhandlede, og at de nævnte forskelle derfor ikke kunne overføres over på denne. Kommissionen har tilføjet, at de jamaicanske myndigheder var af den opfattelse, at de nævnte forskelle skyldtes den omstændighed, at den reelle arbejdstid på de omhandlede virksomheder ikke var blevet taget i betragtning i sin helhed i denne rapport.

Hvad angår anmodningerne om efterfølgende kontrol stilet til de jamaicanske toldmyndigheder har Kommissionen fremhævet, at det store antal af disse anmodninger vedrørte ægtheden af stemplerne på EUR.1-certifikaterne og ikke anvendelsen af reglerne om præferenceoprindelse. Kommissionen har præciseret, at selv om disse myndigheders svar på sådanne anmodninger i to tilfælde nævnte forskelle mellem produktionskapaciteten på virksomhederne i eksporttoldzonerne i Jamaica og eksportmængden af færdigfremstillede produkter, vedrørte disse svar en tidligere periode end den, der er omhandlet i den sag, som førte til vedtagelsen af beslutning REM 03/07. Endelig har Kommissionen i beslutning REM 03/07, som nævnt i nærværende doms præmis 52, anført begrundelserne for, at de officielle jamaicanske import- og eksportstatistikker ikke gjorde det muligt at fastslå, at indførslerne af kinesisk garn til Jamaica ikke var tilstrækkelige til at fremstille den mængde færdigfremstillede produkter, som efterfølgende blev udført fra disse eksporttoldzoner til Unionen.

Det bemærkes først, således som det fremgår af nærværende doms præmis 55, at intet i de for Domstolen fremlagte sagsakter rejser tvivl om, at de markante forskelle, der er konstateret i Jampro-rapporten, mellem produktionskapaciteten på de omhandlede virksomheder i en af eksporttoldzonerne i Jamaica og mængden af færdigfremstillet tøj, der er blevet udført fra denne zone til Unionen, vedrører en anden periode end den, der er omhandlet i den sag, som førte til vedtagelsen af beslutning REM 03/07. Kommissionen kan dermed ikke foreholdes at have været af den opfattelse, at disse forskelle ikke kunne overføres på den periode, der var omhandlet i denne sag.

De nævnte forskelle kunne desuden ikke skyldes den omstændighed, at det færdigfremstillede tøj, der var indført fra Kina til Jamaica, var blevet svigagtigt udført af sidstnævnte stat som et produkt med oprindelse i Jamaica, men den omstændighed, at denne rapport ikke havde taget hensyn til den reelle arbejdstid i disse virksomheder.

Hvad dernæst angår anmodningerne om efterfølgende kontrol, der var stilet til de jamaicanske toldmyndigheder, bemærkes, at der, for så vidt som disse myndigheders svar vedrørte visse jamaicanske virksomheders produktionskapacitet, intet fremgår af de for Domstolen fremlagte sagsakter, der bringer Kommissionens konstatering af, at disse vedrørte en anden periode end den, der var omhandlet i den sag, som førte til vedtagelsen af beslutning REM 03/07, i tvivl.

Endelig er det samme tilfældet hvad angår de konstateringer, der er sammenfattet i nærværende doms præmis 52 og 76, hvorefter de officielle jamaicanske statistikker ikke kunne give noget indicium om de varer, der var placeret i eksporttoldzonerne i Jamaica.

For så vidt som Prenatal for Domstolen vedrørende de forskelle, der er konstateret i Jampro-rapporten mellem de omhandlede virksomheders produktionskapacitet og eksportmængden af færdigfremstillet tøj, har hævdet, at den manglende hensyntagen til den reelle arbejdstid på disse virksomheder ikke kunne forklare disse forskelle, skal det fastslås, at denne virksomhed ikke har bestridt, at denne rapport vedrørte en anden periode end den, der er omhandlet i den sag, som førte til vedtagelsen af beslutning REM 03/07, og at den ikke har godtgjort, at nævnte rapport ikke desto mindre skulle være relevant for den i hovedsagen omhandlede periode. Dette argument skal dermed forkastes som irrelevant.

Hvad angår de dokumenter, som Prenatal har fremlagt hvad angår de jamaicanske toldmyndigheders svar på anmodningerne om efterfølgende kontrol, bemærkes, at disse dokumenter ikke præciserer de varer, som disse myndigheder har bekræftet er af jamaicansk oprindelse, og de gør det derfor ikke muligt at udlede relevante konklusioner med henblik på undersøgelsen af beslutning REM 03/07.

Hverken Prenatals argumentation eller de beviser, som selskabet har henvist til, hvilke er sammenfattet i nærværende doms præmis 62 og 63, kan rejse tvivl om de konstateringer og vurderinger, som Kommissionen har foretaget i beslutning REM 03/07, eller individuelt eller samlet godtgøre, at der foreligger åbenlyse indicier, der beviser, at de varer, der er omhandlet i beslutning REM 03/07, og som hidrører fra virksomheder i disse eksporttoldzoner, opfylder de krævede betingelser for at være berettiget til toldpræferencebehandling i henhold til Cotonouaftalen.

På denne baggrund skal det fastslås, at det af de for Domstolen fremlagte sagsakter ikke fremgår, at Kommissionen har begået en retlig fejl ved i forbindelse med udøvelsen af det skøn, som den er tillagt, at have konkluderet, at det ikke var klart, at de jamaicanske toldmyndigheder ikke havde kendskab til deres kontrolforpligtelser, således som de følger af artikel 15, stk. 5, og artikel 32 i protokol nr. 1.

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det konkluderes, at undersøgelsen af beslutning REM 03/07, henset til toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), intet har frembragt, der kan påvirke gyldigheden af nævnte beslutning.

Om der foreligger en særlig situation som omhandlet i toldkodeksens artikel 239

Ifølge de oplysninger, der er angivet i anmodningen om præjudiciel afgørelse, har Prenatal gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat sin forpligtelse til at overvåge en korrekt anvendelse af Cotonouaftalen ved at undlade at anvende de instrumenter, der er fastsat med henblik herpå i artikel 31, stk. 2, og artikel 37, stk. 1, i protokol nr. 1, hvilket er en undladelse, som udgør en særlig situation som omhandlet i toldkodeksens artikel 239, som nævnt i nærværende doms præmis 37.

I denne henseende bemærkes, at Kommissionens manglende kontrol af den korrekte anvendelse af Cotonouaftalen kan være en særlig situation som omhandlet i toldkodeksens artikel 239. Som det fremgår af artikel 17, stk. 1, TEU, skal Kommissionen således som vogter af traktaterne og af de aftaler, der er indgået i henhold hertil, drage omsorg for den korrekte gennemførelse i et tredjeland af forpligtelser, som sidstnævnte har indgået i henhold til en aftale med Unionen, ved midler fastsat i aftalen eller ved afgørelser truffet i henhold hertil (jf. analogt dom af 25.7.2008, C.A.S. mod Kommissionen, C-204/07 P, EU:C:2008:446, præmis 92 og 95).

Denne forpligtelse følger desuden af selve Cotonouaftalen. Denne aftales artikel 3, sammenholdt med artikel 17, stk. 1, TEU, kræver, at Kommissionen træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af denne aftale. Ifølge Cotonouaftalens artikel 15, stk. 1, deltager Kommissionen desuden som repræsentant for Unionen i Ministerrådet og i forskellige udvalg som fastsat i denne aftale. I henhold til artikel 36, stk. 1, i bilag IV til nævnte aftale repræsenteres denne institution i hver AVS-stat eller i hver regional gruppe, som udtrykkeligt anmoder herom, hvilket i det mindste gør det muligt for den på pålidelig vis at være informeret om disse staters juridiske udvikling, og navnlig anvendelsen af Cotonouaftalen (jf. analogt dom af 25.7.2008, C.A.S. mod Kommissionen, C-204/07 P, EU:C:2008:446, præmis 96 og 98).

I det foreliggende tilfælde bemærkes for det første hvad angår artikel 31, stk. 2, i protokol nr. 1, at denne bestemmelse fastsætter, at både Unionen og AVS-staterne »gennem de kompetente toldmyndigheder [yder] hinanden gensidig bistand ved kontrollen af ægtheden af varecertifikater EUR.1 eller fakturaerklæringer og af rigtigheden af de oplysninger, der er anført i disse dokumenter«.

Kommissionen har, således som generaladvokaten har anført i punkt 56 i forslaget til afgørelse, pligt til at rette en særlig opmærksomhed mod AVS-staternes korrekte anvendelse af deres forpligtelser i medfør af denne aftale, eftersom nævnte aftale indfører en ensidig toldpræferencebehandling, som alene finder anvendelse på produkter med oprindelse i disse stater.

Det følger imidlertid af ordlyden af artikel 31, stk. 2, i protokol nr. 1, at AVS-staterne deler ansvaret for at efterprøve disse dokumenters ægthed og nøjagtigheden af de nævnte dokumenters oplysninger med Unionen. Efterprøvelse af produkternes oprindelse med henblik på kontrollen af nøjagtigheden af dokumenternes oplysninger som fastsat i artikel 31, stk. 2, i protokol nr. 1 er indledningsvis bl.a. omfattet af den eksporterende AVS-stats ansvar og hvad angår Unionen af den importerende medlemsstats i henhold til artikel 32 i protokol nr. 1. Det påhviler ikke desto mindre Kommissionen at forhøre sig hos de nævnte stater om udviklingen af situationen og eventuelt at træffe de fornødne foranstaltninger for at sikre den korrekte anvendelse af Cotonouaftalen.

I det foreliggende tilfælde fremgår af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at de tyske myndigheder i løbet af 2003 henledte Kommissionens opmærksomhed på oplysninger, som ifølge dem viste, at de EUR.1-certifikater, som de jamaicanske myndigheder havde udstedt for tøjet, eventuelt ikke var i overensstemmelse med protokol nr. 1. OLAF indledte derefter en undersøgelse i marts 2004, mens de jamaicanske myndigheder var blevet underrettet om eventuelle uregelmæssigheder i løbet af september 2004, og at der på disse myndigheders opfordring var blevet aflagt besøg på stedet i februar og marts 2005.

Det forekommer således, at Kommissionen kommunikerede herom med den eksporterende AVS-stats og den importerende medlemsstats toldmyndigheder, og at den rettidigt traf foranstaltninger, der gjorde det muligt at opdage de uregelmæssigheder, der blev konstateret i OLAF’s rapport af 2005. Det er desuden ubestridt, at denne rapport fik de jamaicanske myndigheder til at annullere de varecertifikater EUR.1, der var udstedt i den omhandlede periode, således at de omhandlede uregelmæssigheder ophørte. På denne baggrund kan det ikke gøres gældende, at Kommissionen har tilsidesat den bistandspligt, som påhviler den i medfør af artikel 31, stk. 2, i protokol nr. 1.

Hvad for det andet angår artikel 37 i protokol nr. 1 bemærkes, at selv om Kommissionen er del af det i denne artikel fastsatte toldsamarbejdsudvalg, følger det af selve ordlyden af denne artikels stk. 1, at dette udvalg skal varetage det administrative samarbejde med sigte på en korrekt og ensartet anvendelse af denne protokol og ikke selv efterprøve denne anvendelse.

Denne fortolkning af dette udvalgs opgave underbygges af de øvrige bestemmelser i artikel 37. Ifølge denne artikels stk. 2 undersøger toldsamarbejdsudvalget, hvilke følger oprindelsesreglernes anvendelse har særligt for de mindst udviklede AVS-stater, og efter denne undersøgelse træffer dette udvalg ikke afgørelser, men udarbejder kun henstillinger til Ministerrådet. Selv om det omtalte udvalg ifølge nævnte artikel 37, stk. 3, sammenholdt med artikel 6 i protokol nr. 1, kan træffe afgørelse om eventuel anvendelse af denne protokols oprindelsesregler på produkter, hvori der indgår materialer, der kumulerer forskellige oprindelser, og i medfør af nævnte protokols artikel 37, stk. 4, og artikel 38, på vedtagelsen af visse undtagelser til protokol nr. 1, giver disse bestemmelser imidlertid ikke toldsamarbejdsudvalget beføjelse til selv at efterprøve AVS-staternes korrekte anvendelse af oprindelsesreglerne eller at beslutte, hvilke følger en eventuel tilsidesættelse af disse regler skal have. Artikel 37, stk. 1, i protokol nr. 1, kan derfor ikke med rette påberåbes for at fastslå, at Kommissionen under de omstændigheder, som førte til vedtagelsen af beslutning REM 03/07, har tilsidesat sin forpligtelse til at overvåge den korrekte anvendelse af Cotonouaftalen.

Kommissionen kan derfor ikke kritiseres for at have tilsidesat sin forpligtelse til at overvåge den korrekte anvendelse af Cotonouaftalen i den situation, som førte til beslutning REM 03/07. Prenatal har således ikke godtgjort, at Kommissionen har begået en retlig fejl ved i beslutning REM 03/07 at konkludere, at der ikke forelå en særlig situation som omhandlet i toldkodeksens artikel 239.

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at undersøgelsen af denne beslutning, henset til toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), og kodeksens artikel 239, intet har frembragt, der kan påvirke gyldigheden af nævnte beslutning.

Om det andet, det tredje og det fjerde spørgsmål

Med det andet, det tredje og det fjerde spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om nationale toldmyndigheder, når Kommissionen forelægger sagsakterne vedrørende en anmodning om godtgørelse af toldskylden til disse myndigheder, er bundet af Kommissionens vurdering, hvorefter den situation, som førte til denne anmodning indeholder retlige og faktiske omstændigheder, der er sammenlignelige med de retlige og faktiske omstændigheder i den situation, der er omhandlet i en anden anmodning, som Kommissionen allerede har fået forelagt, eller om de nævnte myndigheder i modsætning til sidstnævntes vurdering kan konkludere, at de to situationer ikke kan sammenlignes.

Kommissionen har gjort gældende, at det andet, det tredje og det fjerde spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, fordi de spanske toldmyndigheder og den forelæggende ret blev enige om at anse den situation, der er omhandlet i den i hovedsagen omhandlede anmodning om tilbagebetaling af told, og den situation, der var omhandlet i den anmodning, som førte til beslutning REM 03/07, for at have sammenlignelige retlige og faktiske omstændigheder, således at et svar på disse spørgsmål ikke var nødvendigt for at træffe afgørelse i tvisten i hovedsagen. Af de samme grunde er Prenatal af den opfattelse, at det fjerde spørgsmål er hypotetisk og dermed ikke kan antages til realitetsbehandling.

100

I denne henseende bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at der gælder en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge, og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve, er relevante. Domstolen kan kun afvise at træffe afgørelse om en anmodning om præjudiciel afgørelse fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, der er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 28.3.2019, Cogeco Communications, C-637/17, EU:C:2019:263, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).

101

I det foreliggende tilfælde viser oplysningerne i anmodningen om præjudiciel afgørelse, at de nationale toldmyndigheder allerede havde taget stilling til Prenatals anmodning om tilbagebetaling af told på baggrund af Kommissionens vurdering, ifølge hvilken den af denne anmodning omhandlede situation indeholder retlige og faktiske omstændigheder, der er sammenlignelige med de retlige og faktiske omstændigheder i den situation, der er omhandlet i en anden anmodning, som førte til beslutning REM 03/07, en vurdering, som deles af både den forelæggende ret og af Prenatal. Der fremgår desuden intet af de for Domstolen fremlagte sagsakter om, at de nationale toldmyndigheder inden for rammerne af tvisten i hovedsagen kunne blive nødt til at antage, at de nævnte situationer ikke er sammenlignelige.

102

På denne baggrund forekommer det åbenbart, at et svar på det andet, det tredje og det fjerde spørgsmål ikke er nødvendigt for at træffe afgørelse i tvisten i hovedsagen, og derfor, at den ønskede fortolkning af EU-retten er af hypotetisk karakter som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 100.

103

Det andet, det tredje og det fjerde præjudicielle spørgsmål skal derfor afvises fra realitetsbehandling.

Sagsomkostninger

104

Da sagen i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

Undersøgelsen af Kommissionens beslutning K(2008) 6317 endelig af 3. november 2008, som fastslår, at det er berettiget at foretage efterfølgende bogføring af importafgifter, og at det ikke er berettiget at meddele fritagelse for disse afgifter i et konkret tilfælde, (REM 03/07) (herefter »beslutning REM 03/07«), i henhold til artikel 220, stk. 2, litra b), og artikel 239 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks, som ændret ved Europa Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2700/2000 af 16. november 2000, har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af denne beslutning.

Underskrifter

( *1 ) – Processprog: spansk.

Full & Egal Universal Law Academy