PRESUDA OPĆEG SUDA (deveto vijeće)
6. prosinca 2018. ( *1 )
„EPFRR – Izdaci isključeni iz financiranja – Izdaci nastali za Portugal – Članak 31. stavak 4. točka (c) Uredbe (EZ) br. 1290/2005 – Nepostojanje dokaza o ozbiljnoj i razumnoj sumnji – Ključne kontrole – Sekundarne kontrole”
U predmetu T‑22/17,
Portugalska Republika, koju zastupaju P. Estêvão, L. Inez Fernandes, M. Figueiredo i J. Saraiva de Almeida, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju B. Rechena, A. Sauka i D. Triantafyllou, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje Provedbene odluke Komisije (EU) 2016/2018 od 15. studenoga 2016. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2016., L 312, str. 26.), u dijelu u kojem se njome isključuju plaćanja koja su izvršile nadležne agencije za plaćanja Portugalske Republike u okviru EPFRR‑a u ukupnom iznosu od 1990810,30 eura.
OPĆI SUD (deveto vijeće),
u sastavu: S. Gervasoni, predsjednik, K. Kowalik‑Bańczyk (izvjestiteljica) i C. Mac Eochaidh, suci,
tajnik: M. Marescaux, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 12. srpnja 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1
Odlukom od 4. prosinca 2007. Komisija Europskih zajednica odobrila je program ruralnog razvoja autonomne regije Azora (Portugal) za razdoblje od 2007. do 2013. Prorural, koji je Portugalska Republika uspostavila u skladu s člankom 18. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2005., L 277, str. 1.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.).
2
U skladu s člankom 37. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL 2005., L 209, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 44.), Komisija je između 17. i 21. lipnja 2013. organizirala kontrole u Ponta Delgadi (Portugal) u vezi s provedbom Prorurala.
3
Dopisom od 12. rujna 2013. pod referentnim brojem Ares 3036530 (u daljnjem tekstu: dopis od 12. rujna 2013.) Komisija je na temelju članka 11. stavka 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 885/2006 od 21. lipnja 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe br. 1290/2005 u pogledu akreditacije agencija za plaćanja i drugih tijela te poravnanja računa EFJP‑a i EPFRR‑a (SL 2006., L 171, str. 90.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 88.) dostavila svoje nalaze portugalskim tijelima. Tako je potonje obavijestila o nedostacima koje je utvrdila u pogledu određenih administrativnih kontrola koje su ona provela u skladu s člankom 24. stavkom 2. točkom (d) Uredbe Komisije (EU) br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe br. 1698/2005 vezano uz primjenu postupaka kontrole, kao i uvjeta višestruke sukladnosti u vezi s mjerama ruralnog razvoja (SL 2011., L 25, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 52., str. 289.), koji je zamijenio članak 26. stavak 2. točku (d) Uredbe Komisije (EZ) br. 1975/2006 od 7. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe br. 1698/2005 vezano uz primjenu postupaka kontrole, kao i uvjeta višestruke sukladnosti u vezi s mjerama ruralnog razvoja (SL 2006., L 368, str. 74.).
4
Točnije, Komisija je smatrala da administrativne kontrole koje su provela portugalska tijela nisu omogućile da se na odgovarajući način procijeni opravdanost troškova koje je prijavilo troje korisnika potpore za konkurentnost poljoprivrednog i šumarskog sektora u vezi s mjerama usmjerenim na restrukturiranje i razvoj fizičkog potencijala te promicanje inovacija povećanjem dodane vrijednosti poljoprivrednih i šumarskih proizvoda iz članka 20. točke (b) podtočke (iii) Uredbe br. 1698/2005 i koja odgovara mjeri 123 utvrđenoj u Prilogu II. Uredbi Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe br. 1698/2005 (SL 2006., L 368, str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 59.; u daljnjem tekstu: mjera 123), koji su imali identifikacijske oznake 4715781, 4716022 i 5221903 (u daljnjem tekstu: troje korisnika u pitanju).
5
Portugalska tijela na Komisijina su očitovanja odgovorila dopisom od 16. prosinca 2013.
6
Dana 18. veljače 2014. održan je sastanak između predstavnika portugalskih tijela i Komisije u skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 885/2006.
7
Dopisom od 26. rujna 2014. pod referentnim brojem Ares 3174958 (u daljnjem tekstu: dopis od 26. rujna 2014.) Komisija je na temelju članka 11. stavka 2. Uredbe br. 885/2006 portugalskim tijelima službeno dostavila zaključke do kojih je došla na temelju informacija primljenih u okviru postupka potvrde o sukladnosti. U toj obavijesti, s jedne strane, Komisija je, pozvavši se na dokument br. VI/5330/97 od 23. prosinca 1997. naslovljen „Smjernice za izračun financijskih posljedica prilikom donošenja odluke o poravnanju računa Komponente za jamstva EFSJP‑a” (u daljnjem tekstu: dokument br. VI/5330/97), predstavila procjenu izdataka koji su se posebno odnosili na mjeru 123, koju se namjeravalo isključiti iz financiranja Europske unije na temelju članka 31. Uredbe br. 1290/2005. S druge strane, Komisija je portugalska tijela podsjetila na mogućnost korištenja postupkom mirenja predviđenim člankom 16. stavkom 1. Uredbe br. 885/2006.
8
Portugalska nadležna tijela dopisom od 7. studenoga 2014. obavijestila su Komisiju o svojoj namjeri da se koriste tim postupkom mirenja.
9
Komisija je nakon postupka mirenja donijela Provedbenu odluku (EU) 2016/2018 od 15. prosinca 2016. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2016., L 312, str. 26.; u daljnjem tekstu: pobijana odluka), kojom je iz financiranja Europske unije isključila plaćanja koja je izvršila nadležna agencija za plaćanja Portugalske Republike u okviru Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) u okviru mjere 123, u ukupnom iznosu od 1990810,30 eura.
Postupak i zahtjevi stranaka
10
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 16. siječnja 2017. Portugalska Republika pokrenula je ovaj postupak.
11
Portugalska Republika od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku u dijelu u kojemu se njome isključuju iz financiranja Europske unije plaćanja koja je u okviru EPFRR‑a izvršila njezina nadležna agencija za plaćanja u ukupnom iznosu od 1990810,30 eura;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
12
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži Portugalskoj Republici snošenje troškova.
Pravo
13
U prilog osnovanosti tužbe Portugalska Republika ističe dva tužbena razloga koji se temelje, prvi, na povredi članka 31. stavka 4. točke (c) Uredbe br. 1290/2005 i, drugi, na „nedostatku u obrazloženju” koji u bitnome proizlazi, s jedne strane, iz nepostojanja ozbiljne i razumne sumnje u pogledu opravdanosti troškova koje su prijavili korisnici mjere 123 i, s druge strane, iz neuzimanja u obzir dokumenta br. VI/5330/97.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 31. stavka 4. točke (c) Uredbe br. 1290/2005
14
Portugalska Republika tvrdi da je Komisija pogrešno primijenila financijsku korekciju na izdatke nastale u financijskim godinama 2010. i 2011. jer su ti izdaci nastali više od 24 mjeseca prije dostave dopisa od 12. rujna 2013.
15
Komisija osporava argumente Portugalske Republike.
16
U skladu s člankom 31. stavkom 4. točkom (c) Uredbe br. 1290/2005, financiranje se ne može odbiti za „izdatke za mjere predviđene u programima iz članka 4. [te uredbe] osim onih iz [članka 31. stavka 4. točke (b) navedene uredbe], za koje se plaćanje ili, prema slučaju, plaćanje preostalog iznosa od strane agencije za plaćanja, izvršava više od [24] mjeseca prije nego što Komisija pisanim putem obavijesti [dotičnu] državu članicu o [rezultatima provjera]”.
17
Stoga iz članka 31. stavka 4. točke (c) Uredbe br. 1290/2005 proizlazi da Komisija može iz financiranja Unije isključiti izdatke koji nisu u skladu s pravilima prava Unije za koje se plaćanje ili, prema slučaju, plaćanje preostalog iznosa izvršilo 24 mjeseca prije nego što je Komisija pisanim putem obavijestila dotičnu državu članicu o rezultatima svojih provjera.
18
U članku 11. stavku 1. Uredbe br. 885/2006, koja je provedbeni propis za Uredbu br. 1290/2005, precizira se sadržaj pisane obavijesti kojom Komisija državama članicama dostavlja rezultate svojih provjera.
19
U tom pogledu, valja istaknuti da je odlučujući dan za ocjenu je li plaćanje bilo izvršeno u roku od 24 mjeseca dan kad je utvrđen konačan iznos potpore, a dotična država članica platila preostali iznos (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 3. svibnja 2012., Španjolska/Komisija, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, t. 45. i navedenu sudsku praksu). Iz toga slijedi da, u skladu s, među ostalim, pojmovima korištenima u članku 31. stavku 4. točki (c) Uredbe br. 1290/2005 u kojem se navode „izdaci” za koje se „plaćanje” ili, prema slučaju, „plaćanje preostalog iznosa” izvršilo prije početka relevantnog razdoblja od 24 mjeseca, Komisija može primijeniti financijsku korekciju na plaćanja izvršena prije početka tog razdoblja ako su ona povezana s izdacima za koje je utvrđen konačan iznos potpore i ako je dotična država članica preostali iznos platila nakon početka relevantnog razdoblja od 24 mjeseca.
20
U ovom slučaju je, kao prvo, između stranaka nesporno da je Komisija, dopisom od 12. rujna 2013. u skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 885/2006, dostavila Portugalskoj Republici rezultat svojih provjera.
21
Iz toga slijedi da je razdoblje od 24 mjeseca iz članka 31. stavka 4. točke (c) Uredbe br. 1290/2005 započelo 12. rujna 2011. (u daljnjem tekstu: relevantno razdoblje od 24 mjeseca).
22
Kao drugo, valja istaknuti da je Komisija smatrala da je financijsku korekciju trebalo primijeniti na određena plaćanja koja su portugalska tijela izvršila prije 12. rujna 2011. zato što su se ta plaćanja odnosila na projekte za koje su ostala plaćanja bila izvršena tijekom relevantnog razdoblja od 24 mjeseca.
23
Portugalska Republika tvrdi da Komisija ne može za potrebe izračuna iznosa financijske korekcije uzeti u obzir predujmove ili privremena plaćanja do kojih je došlo prije relevantnog razdoblja od 24 mjeseca jer ti predujmovi ili privremena plaćanja nisu predviđeni ni portugalskim pravom ni člankom 31. stavkom 4. točkom (c) Uredbe br. 1290/2005.
24
U tom pogledu, kao prvo, valja utvrditi, kao što je to navedeno u točki 16. ove presude i suprotno onomu što tvrdi Portugalska Republika, da članak 31. stavak 4. točka (c) Uredbe br. 1290/2005 izričito upućuje na plaćanje preostalog iznosa predmetnih izdataka, što nužno podrazumijeva mogućnost prijevremene isplate zatražene potpore, bez obzira na činjenicu da takva mogućnost nije predviđena nacionalnim pravom u pitanju.
25
Kao drugo, iz dopisa od 26. rujna 2014., kao što je to Komisija objasnila u odgovoru na mjeru upravljanja postupkom koja joj je bila upućena, proizlazi da su određeni korisnici mjere 123 stvarno primili prijevremena plaćanja čija je privremena priroda potvrđena činjenicom da navedeni korisnici moraju, prema slučaju, nadoknaditi dio tih plaćanja ako bi njihov iznos bio viši od konačnog iznosa dugovane potpore.
26
Kao treće, valja istaknuti da Portugalska Republika ne osporava da su plaćanja prije 12. rujna 2011., koja je Komisija utvrdila u dopisu od 26. rujna 2014., stvarno povezana s izdacima za koje je agencija za plaćanja u pitanju izvršila plaćanje preostalog iznosa ili je, barem, konačan iznos bio utvrđen nakon početka relevantnog razdoblja od 24 mjeseca.
27
Stoga, iz prethodno navedenog proizlazi da je Komisija pravilno utvrdila da su plaćanja prije 12. rujna 2011., koja je utvrdila u dopisu od 26. rujna 2014., mogla biti isključena iz financiranja Unije, tako da prvi tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 31. stavka 4. točke (c) Uredbe br. 1290/2005 treba odbiti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na „nedostatku u obrazloženju”
28
Drugi tužbeni razlog Portugalske Republike dijeli se na dva dijela, od kojih se prvi temelji na nepostojanju ozbiljne i razumne sumnje u pogledu sukladnosti kontrola koje su provela portugalska tijela s pravilima Unije, a drugi na neuzimanju u obzir dokumenta br. VI/5330/97.
29
Komisija osporava argumente Portugalske Republike.
Prvi dio drugog tužbenog razloga, koji se temelji na nepostojanju dokaza o ozbiljnoj i razumnoj sumnji
30
Portugalska Republika tvrdi da se Komisija ne može pozivati na postojanje ozbiljne i razumne sumnje u pogledu kontrola opravdanosti troškova koje su prijavili korisnici mjere 123 koje su provela portugalska tijela kako bi opravdala primjenu financijske korekcije.
31
U skladu s člankom 26. stavkom 2. točkom (d) Uredbe br. 1975/2006, koji je zamijenio članak 24. stavak 2. točka (d) Uredbe br. 65/2011, administrativna kontrola zahtjeva za potporu država članica odnosi se na opravdanost prijavljenih troškova koji se procjenjuju pomoću odgovarajućeg sustava vrednovanja poput referentnih troškova, usporedbe različitih ponuda ili procjenom procjenjivačkog odbora.
32
Međutim, valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, EPFRR financira samo intervencije koje se provode u skladu s odredbama prava Unije (vidjeti presudu od 4. rujna 2015., Ujedinjena Kraljevina/Komisija, T‑503/12, EU:T:2015:597, t. 52. i navedenu sudsku praksu). U tom pogledu, na Komisiji je da dokaže postojanje povrede tih odredaba. Stoga je ona dužna opravdati svoju odluku kojom se utvrđuje nepostojanje ili nedostaci kontrola koje provodi dotična država članica. Međutim, Komisija nije dužna iscrpno dokazati manjkavost kontrola koje su provele nacionalne uprave ili nepravilnosti podataka koje su podnijele, nego podnijeti dokaz ozbiljne i razumne sumnje u pogledu tih kontrola ili tih podataka (vidjeti po analogiji presude od 9. siječnja 2003., Grčka/Komisija, C‑157/00, EU:C:2003:5, t. 15. i 16. i navedenu sudsku praksu i od 24. veljače 2005., Grčka/Komisija, C‑300/02, EU:C:2005:103, t. 32. do 34. i navedenu sudsku praksu).
33
Dotična država članica, sa svoje strane, ne može oboriti Komisijine nalaze a da vlastite navode ne potkrijepi dokazima o postojanju pouzdanog i djelotvornog sustava kontrole. Budući da joj ne uspijeva dokazati da su Komisijini nalazi netočni, oni predstavljaju elemente koji mogu stvoriti ozbiljne sumnje u provođenje primjerenog i učinkovitog skupa mjera nadzora i kontrole (vidjeti po analogiji presude od 9. siječnja 2003., Grčka/Komisija, C‑157/00, EU:C:2003:5, t. 18. i navedenu sudsku praksu i od 24. veljače 2005., Grčka/Komisija, C‑300/02, EU:C:2005:103, t. 35. i navedenu sudsku praksu).
34
To ublažavanje zahtjeva dokazivanja za Komisiju objašnjava se činjenicom da je država članica u najboljem položaju za prikupljanje i provjeru podataka potrebnih za poravnavanje računa EPFRR‑a te da je, s obzirom na to, na njoj da podnese najdetaljniji i najiscrpniji dokaz o stvarnom provođenju svojih kontrola ili o svojim podacima i, prema slučaju, o netočnosti Komisijinih tvrdnji (vidjeti po analogiji presude od 9. siječnja 2003., Grčka/Komisija, C‑157/00, EU:C:2003:5, t. 17. i navedenu sudsku praksu i od 24. veljače 2005., Grčka/Komisija, C‑300/02, EU:C:2005:103, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
35
U predmetnom slučaju Komisija je smatrala da se na temelju kontrola koje su provela nadležna portugalska tijela nije moglo na odgovarajući način procijeniti opravdanost troškova koje je prijavilo troje korisnika u pitanju.
36
Portugalska Republika tvrdi da Komisija nije utvrdila nikakav nedostatak u pogledu procjene opravdanosti troškova koje su prijavili korisnici mjere 123 i da su portugalska tijela, unatoč ograničenjima svojstvenima azorskom tržištu, uspostavila odgovarajući sustav procjene opravdanosti troškova koje su prijavili ti korisnici u skladu s člankom 26. stavkom 2. točkom (d) Uredbe br. 1975/2006 i člankom 24. stavkom 2. točkom (d) Uredbe br. 65/2011 jer je taj sustav bio utemeljen na referentnim troškovima. Osim toga, Portugalska Republika ističe da se Komisija nije pozvala ni na kakav nedostatak u pogledu provjere istinitosti izdataka koje su prijavili navedeni korisnici i provođenja kontrola subvencionirane operacije na licu mjesta ili na lokaciji ulaganja.
37
U tom pogledu, najprije valja istaknuti da je, suprotno onomu što tvrdi Portugalska Republika, Komisija u dopisu od 12. rujna 2013. konkretno i detaljno utvrdila nedostatke koji se odnose na procjenu opravdanosti troškova koje je prijavilo troje korisnika u pitanju, a koju su provela portugalska tijela.
38
Tako je Komisija, među ostalim, utvrdila, kao prvo, da su se popisi referentnih troškova koje su sastavila portugalska tijela ponekad temeljili isključivo na cijenama poduzetnika koje su konačno odabrali korisnici, tako da su se portugalska tijela u određenim slučajevima zadovoljila usporedbom cijena koje potječu od istog poduzetnika kako bi utvrdila jesu li cijene tog poduzetnika bile razumne ili ne, kao drugo, da su referentni troškovi mogli biti i do 4,5 puta veći od cijena poduzetnika koje su odabrali korisnici, što je, prema mišljenju Komisije, značilo da nije postojao nikakav odnos između referentnih troškova i tržišnih cijena i, kao treće, da obrazloženje u pogledu određenih plaćanja čiji je iznos bio više stotina tisuća eura ili nije postojalo ili je bilo nedostatno.
39
Međutim, važno je napomenuti da Portugalska Republika ne osporava točnost Komisijinih nalaza navedenih u točki 38. ove presude.
40
Kao drugo, činjenica da su portugalska tijela uspostavila sustav vrednovanja utemeljen na usporedbi troškova koje prijavljuju korisnici mjere 123 s referentnim troškovima ne znači da je navedeni sustav bio prikladan u smislu odredaba navedenih u točki 31. ove presude.
41
Naime, iz tih odredaba izričito proizlazi da su portugalska tijela mogla izabrati sustava vrednovanja koji žele uspostaviti, tako da su mogla odabrati drugi sustav vrednovanja ako u praksi nije bilo moguće utvrditi referentne troškove.
42
Stoga, iako nije sporno da je uspostava sustava vrednovanja na temelju usporedbe troškova koje su prijavili korisnici mjere 123 s referentnim troškovima bila otežana zbog ograničenja svojstvenih otocima te ograničene veličine azorskog tržišta, portugalska tijela ipak su mogla uspostaviti drugi sustav vrednovanja koji bi bio pouzdan i djelotvoran za kontroliranje opravdanosti troškova koje su prijavili navedeni korisnici, poput, na primjer, sustava koji uključuje procjenjivački odbor.
43
Međutim, u ovom slučaju Portugalska Republika ne iznosi nijedan element na temelju kojeg bi se moglo utvrditi postojanje pouzdanog i djelotvornog sustava kontrole u skladu s odredbama navedenima u točki 31. ove presude.
44
Kao treće, činjenica da se nedostaci koje je Komisija utvrdila ne odnose ni na provjeru istinitosti izdataka koje su prijavili korisnici mjere 123 ni na provođenje kontrola subvencionirane operacije na licu mjesta ili na lokaciji ulaganja nije takva da dovodi u pitanje ozbiljnu i razumnu sumnju koju je Komisija mogla imati u pogledu kontrola opravdanosti troškova koje su prijavili korisnici mjere 123, a koje su provela portugalska tijela.
45
Stoga, iz prethodno navedenog proizlazi, s obzirom na nedostatke navedene u točki 38. ove presude, da je Komisija podnijela dokaze o ozbiljnoj i razumnoj sumnji, u smislu sudske prakse navedene u točki 32. ove presude, koje je imala u pogledu kontrola opravdanosti troškova koje su podnijeli korisnici mjere 123, a koje su provela portugalska tijela.
46
U tim okolnostima i s obzirom na sudsku praksu navedenu u točkama 32. do 34. ove presude, Portugalska Republika ne može uspješno prigovoriti Komisiji da sama nije mogla utvrditi troškove koje su prijavili korisnici mjere 123 koji ne bi bili opravdani.
47
Stoga valja odbiti prvi dio drugog tužbenog razloga.
Drugi dio drugog tužbenog razloga, koji se temelji na neuzimanju u obzir dokumenta br. VI/5330/97
48
Portugalska Republika smatra da je, s obzirom na utvrđene nedostatke, financijska korekcija koju je Komisija primijenila suprotna dokumentu br. VI/5330/97 i članku 31. stavku 2. Uredbe br. 1290/2005.
49
Najprije valja podsjetiti da u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 32. ove presude EPFRR financira samo intervencije koje se provode u skladu s odredbama prava Unije.
50
Isto tako, u članku 31. stavku 1. Uredbe br. 1290/2005 propisuje se da Komisija odlučuje o iznosima koje treba isključiti iz financiranja Unije ako utvrdi da izdatci nisu izvršeni u skladu s pravilima Unije te se u stavku 2. propisuje da Komisija procjenjuje iznose koje treba isključiti, među ostalim, s obzirom na težinu zabilježene nesukladnosti, pojašnjavajući u tom pogledu da ona uzima u obzir vrstu i težinu povrede te financijsku štetu prouzročenu Uniji.
51
Međutim, iako je na Komisiji da dokaže postojanje povrede pravila Unije, jednom kad se ta povreda utvrdi na državi članici je da dokaže, prema slučaju, da je Komisija počinila pogrešku u pogledu financijskih posljedica koje proizlaze iz te povrede (presude od 24. travnja 2008., Belgija/Komisija, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, t. 135. i od 4. rujna 2015., Ujedinjena Kraljevina/Komisija, T‑503/12, EU:T:2015:597, t. 53.).
52
Naime, kao što je to u bitnome navedeno u točki 34. ove presude, upravljanje financiranjem EPFRR‑a ponajprije počiva na nacionalnim upravama koje su odgovorne za osiguravanje strogog poštovanja pravila Unije i temelji se na povjerenju između nacionalnih tijela i tijelâ Unije. Samo država članica može znati i precizno utvrditi podatke potrebne za izradu EPFRR‑ovih računa jer Komisija nije dovoljno bliska gospodarskim subjektima kako bi od njih dobila informacije koje su joj potrebne (vidjeti po analogiji presude od 7. listopada 2004., Španjolska/Komisija, C‑153/01, EU:C:2004:589, t. 133. i navedenu sudsku praksu i od 4. rujna 2015., Ujedinjena Kraljevina/Komisija, T‑503/12, EU:T:2015:597, t. 54.).
53
Što se tiče vrste primijenjene korekcije, valja podsjetiti da, s obzirom na dokument br. VI/5330/97, kada nije moguće precizno procijeniti gubitke koje je Unija pretrpjela, Komisija može razmotriti paušalnu financijsku korekciju (presude od 18. rujna 2003., Ujedinjena Kraljevina/Komisija, C‑346/00, EU:C:2003:474, t. 53. i od 24. travnja 2008., Belgija/Komisija, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, t. 136.). U tom smislu valja dodati da, iako je dokument br. VI/5330/97 Komisija izdala u okviru Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP) i sadržava, kao što se to navodi u njegovu nazivu, smjernice o izračunu financijskih posljedica prilikom pripreme odluke o poravnanju računa Komponente za jamstva EFSJP‑a, Komisiju ništa ne sprečava da taj dokument primijeni i na izvršavanje ovlasti koje su joj člankom 31. stavkom 1. Uredbe br. 1290/2005 dodijeljene radi poravnanja računa EPFRR‑a (presuda od 4. rujna 2015., Ujedinjena Kraljevina/Komisija, T‑503/12, EU:T:2015:597, t. 55.; vidjeti također u tom smislu presudu od 17. svibnja 2013., Bugarska/Komisija, T‑335/11, neobjavljena, EU:T:2013:262, t. 86.), što Portugalska Republika uostalom priznaje u replici.
54
U tom pogledu valja još istaknuti, s obzirom na dokument br. VI/5330/97, da je kad su provedene sve ključne kontrole, ali se osobito nije poštovala strogost koja je propisana uredbama, potrebno primijeniti paušalnu korekciju u visini od 5 % jer se razumno može zaključiti da te kontrole ne pružaju očekivanu razinu pravilnosti zahtjeva i da je rizik od gubitaka za EPFRR znatan (vidjeti presudu od 4. rujna 2015., Ujedinjena Kraljevina/Komisija, T‑503/12, EU:T:2015:597, t. 56. i navedenu sudsku praksu).
55
Iz dokumenta br. VI/5330/97 također proizlazi da se stopa korekcije treba primijeniti na dio izdataka koji predstavlja rizik. Ako propust nastane zbog toga što država članica nije usvojila odgovarajući sustav kontrole, korekcija se treba, zbog same njezine paušalne prirode, primijeniti na sve izdatke koji proizlaze iz dotične mjere (vidjeti presudu od 4. rujna 2015., Ujedinjena Kraljevina/Komisija, T‑503/12, EU:T:2015:597, t. 57. i navedenu sudsku praksu).
56
U ovom slučaju, iz elemenata spisa proizlazi da je Komisija, pozivajući se na dokument br. VI/5330/97, na izdatke koji se odnose na mjeru 123 za koje su plaćanja bila izvršena tijekom relevantnog razdoblja od 24 mjeseca primijenila paušalnu korekciju od 5 %. Ona je primjenu te korekcije opravdala nedostacima utvrđenima u pogledu procjene opravdanosti troškova koje je prijavilo troje korisnika u pitanju.
57
Portugalska Republika osporava paušalnu korekciju od 5 % s obrazloženjem da Komisija tijekom postupka potvrde o sukladnosti, a osobito u dopisu od 12. rujna 2013., nije utvrdila nikakav propust ključnih kontrola, u smislu dokumenta br. VI/5330/97, koje se odnose na opravdanost troškova koje su prijavili korisnici mjere 123, ni u pogledu njihova broja, učestalosti ni strogosti, prekršivši tako „postupovno jamstvo” iz članka 31. stavka 4. točke (c) Uredbe br. 1290/2005. Osim toga, Portugalska Republika smatra da joj je Komisija pogrešno suprotstavila obvezu postizanja rezultata u pogledu procjene opravdanosti navedenih troškova i da se, u svakom slučaju, nedostaci koje je utvrdila Komisija odnose samo na sekundarne kontrole u smislu dokumenta br. VI/5330/97, tako da je samo paušalna korekcija od 2 % bila primjenjiva.
58
U tom pogledu, najprije valja navesti, kako to u bitnome ističe Portugalska Republika, da bi nepoštovanje članka 11. stavka 1. Uredbe br. 885/2006 navedeno u točki 18. ove presude na temelju kojeg je Komisija dostavila dopis od 12. rujna 2013. moglo lišiti postupovno jamstvo njegova sadržaja koje je dodijeljeno državama članicama člankom 31. stavkom 4. točkom (c) Uredbe br. 1290/2005 koji, kako je to bilo navedeno u točki 16. ove presude, vremenski ograničava izdatke koje EPFRR može odbiti financirati (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 24. veljače 2005., Grčka/Komisija, C‑300/02, EU:C:2005:103, t. 70.).
59
Međutim, kao što je to navedeno u točki 37. ove presude, Komisija je dopisom od 12. rujna 2013. obavijestila portugalska tijela da kontrole koje su potonja provela u skladu s člankom 24. stavkom 2. točkom (d) Uredbe br. 65/2011, koji je zamijenio članak 26. stavak 2. točku (d) Uredbe br. 1975/2006, nisu omogućile da se na odgovarajući način procijeni opravdanost troškova koje je prijavilo troje korisnika u pitanju. Stoga, iako je točno da Komisija nije osporavala broj ili učestalost kontrola koje su provela portugalska tijela, ne može se tvrditi da Komisija nije dovela u pitanje strogost tih kontrola u smislu dokumenta br. VI/5330/97 i sudske prakse navedene u gornjoj točki 54.
60
Taj zaključak ne može se dovesti u pitanje činjenicom da Komisija nije u dopisu od 12. rujna 2013. precizno utvrdila koji troškovi, među onima koje je prijavilo troje korisnika u pitanju, nisu bili opravdani. Naime, s obzirom na ono što je navedeno u točkama 45. i 46. ove presude, Komisiji je bilo dovoljno da dokaže postojanje ozbiljne i razumne sumnje da kontrole koje su provela portugalska tijela nisu omogućavale da se na odgovarajući način procijeni opravdanost troškova koje su prijavili korisnici mjere 123 da bi se smatralo da te kontrole nisu poštovale strogost, u smislu dokumenta br. VI/5330/97 i sudske prakse navedene u točki 54. ove presude, propisanu uredbama br. 1975/2006 i 65/2011.
61
Iz toga slijedi da Komisija nije povrijedila postupovna jamstva dodijeljena Portugalskoj Republici člankom 31. stavkom 4. točkom (c) Uredbe br. 1290/2005.
62
Kao drugo, valja podsjetiti da, iako činjenica da se postupak može usavršiti, sama po sebi, ne opravdava financijsku korekciju, značajan propust u primjeni propisa Unije koji EPFRR izlaže stvarnom riziku od gubitka ili nepravilnosti može opravdati primjenu financijske korekcije (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 7. srpnja 2005., Grčka/Komisija, C‑5/03, EU:C:2005:426, t. 51.).
63
Međutim, kao što je to navedeno u točki 45. ove presude, Komisija je dokazala mogućnost postojanja ozbiljne i razumne sumnje u pogledu strogosti kontrola koje su provela portugalska tijela, tako da se ne može isključiti da su troškovi koje su prijavili korisnici mjere 123 bili precijenjeni i da je, stoga, utvrđen stvaran rizik od gubitka za EPFRR.
64
Iz toga slijedi da, iako su portugalska tijela mogla izabrati, kao što je to bilo navedeno u točki 42. ove presude, sustav vrednovanja koji žele uspostaviti, ona su ipak bila dužna provesti pouzdanu i djelotvornu kontrolu kako EPFRR ne bi bio izložen stvarnom riziku od gubitka.
65
Kao treće, treba napomenuti da portugalska tijela nisu dostavila metodu izračuna kojom bi se omogućilo utvrđivanje stvarnog iznosa nepravilnih izdataka niti su dokazala, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 51. ove presude, da je Komisija počinila pogrešku u pogledu financijskih posljedica koje proizlaze iz te povrede te da Portugalska Republika, uostalom, sama po sebi, ne osporava primjenu paušalne korekcije.
66
Stoga, budući da je Komisija, kao što je to bilo navedeno u točki 59. ove presude, prigovorila portugalskim tijelima da nisu poštovala strogost propisanu u primjenjivim uredbama, trebalo je primijeniti, u skladu s dokumentom br. VI/5330/97 i sudskom praksom navedenom u točki 54. ove presude, paušalnu korekciju od 5 % u skladu s člankom 31. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1290/2005.
67
Taj zaključak ne može biti doveden u pitanje tvrdnjom Portugalske Republike prema kojoj je kontrola koja se odnosi na opravdanost prijavljenih troškova samo sekundarna kontrola čije izostavljanje, na temelju dokumenta br. VI/5330/97, može dovesti samo do korekcije od 2 %.
68
Naime, valja podsjetiti da, u skladu s dokumentom br. VI/5330/97, ključne kontrole odgovaraju fizičkim i administrativnim provjerama koje se zahtijevaju radi kontroliranja osnovnih elemenata, dok se sekundarne kontrole odnose na administrativne operacije potrebne za pravilnu obradu zahtjeva, poput provjere poštovanja rokova za podnošenje zahtjeva, utvrđivanja dvostrukih zahtjeva za isti predmet, analize rizika, primjene sankcija i primjerenog nadzora postupaka.
69
Međutim, najprije treba istaknuti da Portugalska Republika ne potkrepljuje svoju tvrdnju prema kojoj se kontrole iz članka 26. stavka 2. točke (d) Uredbe br. 1975/2006 i članka 24. stavka 2. točke (d) Uredbe br. 65/2011 trebaju smatrati sekundarnim, a ne ključnim kontrolama.
70
Nadalje, valja napomenuti da je kontrola opravdanosti troškova administrativna provjera potrebna kako bi se izbjeglo precjenjivanje zahtjeva. Dakle, radi se o kontroli jednog od osnovnih elemenata tih zahtjeva, što treba razlikovati od administrativne operacije potrebne za obradu navedenih zahtjeva.
71
Konačno, iz dokumenta br. VI/5330/97 proizlazi da, iako se može pretpostaviti da postoji rizik od gubitka koji opravdava korekciju od 5 % s obzirom na to da su utvrđeni nedostatci koji se odnose na ključne kontrole, ostaje činjenica da je postojanje rizika od gubitka za EPFRR ono što u konačnici opravdava nametanje takve korekcije (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 12. rujna 2007.,Finska/Komisija, T‑230/04, neobjavljena, EU:T:2007:259, t. 71. i od 30. rujna 2009., Portugal/Komisija, T‑183/06, neobjavljena, EU:T:2009:370, t. 99.). Međutim, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 51. ove presude, Portugalska Republika ne iznosi nijedan element koji može upućivati na to da će financijske posljedice koje proizlaze iz nedostataka utvrđenih u odnosu na kontrole koje su provela portugalska tijela na temelju članka 26. stavka 2. točke (d) Uredbe br. 1975/2006 i članka 24. stavka 2. točke (d) Uredbe br. 65/2011 biti manje od 5 %.
72
Iz prethodno navedenog proizlazi da valja odbiti drugi dio drugog tužbenog razloga i, prema tome, tužbu u cijelosti.
Troškovi
73
Sukladno odredbama članka 134. stavka 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove ako je takav zahtjev postavljen.
74
Budući da Portugalska Republika nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova sukladno Komisijinu zahtjevu.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deveto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Tužba se odbija.
2.
Portugalskoj Republici nalaže se snošenje troškova.
Gervasoni
Kowalik‑Bańczyk
Mac Eochaidh
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 6. prosinca 2018.
Potpisi
( *1 ) Jezik postupka: portugalski