EUR-Lex -  62018CC0103 - CS

Prozatímní vydání

STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 17. října 2019(1)

Spojené věci C‑103/18 a C‑429/18

Domingo Sánchez Ruiz

proti

Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud) (C‑103/18)

a

Berta Fernández Álvarez,

BMM,

TGV,

Natalia Fernández Olmos,

Maria Claudia Téllez Barragán

proti

Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid (C‑429/18)

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Juzgado Contencioso-Administrativo de Madrid (Španělsko)]

„Řízení o předběžné otázce – Sociální politika – Směrnice 1999/70/ES – Rámcová dohoda o pracovních poměrech na dobu určitou uzavřená mezi organizacemi UNICE, CEEP a EKOS – Ustanovení 5 – Po sobě jdoucí pracovní smlouvy na dobu určitou ve veřejném zdravotnictví – Zneužití – Pojem ‚stálá a trvalá potřeba‘ – Opatření, která mají postihovat zneužívání pracovních smluv na dobu určitou – Přeměna na stálý služební poměr – Pravomoci vnitrostátního soudu“

I.      Úvod

1.        Základem obou spojených věcí jsou žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Juzgado Contencioso-Administrativo de Madrid no 8 a no 14 (správní soud č. 8 a č. 14 v Madridu, Španělsko), které vycházejí z žádosti podané Juzgado Contencioso-Administrativo de Madrid no 4 (správní soud č. 4 v Madridu, Španělsko) ve věci C‑16/15(2).

2.        Zjevně dlouhodobé a rozšířené využívání pracovních smluv na dobu určitou za účelem pokrytí potřeby zaměstnanců ve veřejném zdravotnictví Comunidad de Madrid (autonomní společenství Madrid) je v obou žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce nezřídka předmětem ostré kritiky ze strany předkládajících soudů. Uvedené soudy se nyní obracejí na Soudní dvůr s celkem šestnácti předběžnými otázkami s cílem objasnit, jaké jsou jejich pravomoci směřující ke stíhání eventuálních zneužití vyplývajících z použití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou ve smyslu ustanovení 5 rámcové dohody o pracovních poměrech na dobu určitou ze dne 18. března 1999 (dále jen „rámcová dohoda“)(3).

II.    Právní rámec

A.      Unijní právo

3.        Unijní právní rámec tohoto případu tvoří směrnice 1999/70. Touto směrnicí je podle jejího článku 1 provedena rámcová dohoda o pracovních poměrech na dobu určitou (dále také jen „rámcová dohoda“), která byla dne 18. března 1999 uzavřena mezi třemi obecnými mezioborovými organizacemi (EKOS, UNICE a CEEP) a která tvoří přílohu uvedené směrnice.

4.        Ustanovení 1 rámcové dohody stanoví:

„Účelem této rámcové dohody je

a)      zlepšit kvalitu práce na dobu určitou zajištěním uplatňování zásady zákazu diskriminace,

b)      vytvořit rámec, který zabrání zneužití vyplývajícímu z použití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů uzavřených na dobu určitou.“

5.        Ustanovení 5 rámcové dohody („Opatření k předcházení zneužití“) zní takto:

„1.      K předcházení zneužití vznikajícímu využitím po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou, pokud žádná právní opatření pro předcházení zneužití neexistují, zavedou členské státy po konzultaci se sociálními partnery, v souladu s vnitrostátními právními předpisy, kolektivními smlouvami nebo zvyklostmi, nebo sociální partneři, způsobem, který přihlédne k potřebám specifických odvětví nebo kategorií zaměstnanců, jedno nebo více z následujících opatření:

a)      objektivní důvody ospravedlňující obnovení těchto pracovních smluv a poměrů;

b)      maximální celkové trvání po sobě jdoucích pracovních smluv a poměrů na dobu určitou;

c)      počet obnovení těchto smluv a poměrů.

2.      Členské státy po konzultaci se sociálními partnery nebo sociální partneři případně stanoví podmínky, za jakých jsou pracovní smlouvy nebo poměry na dobu určitou

a)      považovány za ‚po sobě jdoucí‘,

b)      považovány za uzavřené na dobu neurčitou.“

B.      Španělské právo

6.        Článek 9 Ley 55/2003 del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud (zákon č. 55/2003 o rámcovém služebním řádu zaměstnanců ve služebním poměru pracujících ve zdravotnických službách) ze dne 16. prosince 2003(4) (dále jen „rámcový služební řád“) umožňuje zdravotnickým službám jmenovat dočasné zaměstnance ve služebním poměru z důvodů nezbytnosti, naléhavosti nebo uskutečňování programů, které jsou časově omezené, vyvolané aktuální potřebou nebo mimořádné.

7.        Dočasní zaměstnanci ve služebním poměru mohou být jmenováni jako zastupující, příležitostní nebo náhradní zaměstnanci. Jednotlivé podmínky pro jmenování do některé z těchto tří kategorií dočasných zaměstnanců ve služebním poměru jsou upraveny v čl. 9 odst. 2 až 4 rámcového služebního řádu následovně:

„2.      Zaměstnanec na přechodnou dobu je jmenován k přechodnému obsazení volného pracovního místa ve zdravotnických střediscích a službách, je-li nezbytné zajistit výkon příslušné funkce

Služební poměr zaměstnance na přechodnou dobu ve služebním poměru skončí, je-li toto pracovní místo obsazeno stálým zaměstnancem ve služebním poměru postupem upraveným zákonem nebo správními předpisy nebo je-li toto pracovní místo zrušeno.

3.      Příležitostný zaměstnanec je jmenován v těchto případech:

a)      pokud se jmenování vztahuje na plnění určitých úkolů, které jsou časově omezené, vyvolané aktuální potřebou nebo mimořádné;

b)      pokud je to nezbytné k zajištění stálého a nepřetržitého provozu zdravotnických středisek,

c)      k plnění doplňkových úkolů jako kompenzace za zkrácení běžné pracovní doby.

Služební poměr příležitostného zaměstnance ve služebním poměru skončí, je-li naplněn účel, pro který je jmenován, uplyne-li doba výslovně stanovená při jmenování nebo je-li zrušena funkce, pro niž byl jmenován.

Je-li během období dvou let zaměstnanec jmenován k plnění stejných úkolů více než dvakrát na celkovou dobu dvanácti měsíců nebo více, je třeba přezkoumat důvody tohoto opakovaného jmenování a na základě toho případně určit, zda není namístě vytvořit na pracovišti stálé pracovní místo.

4.      Zastupující zaměstnanec je jmenován tehdy, pokud je nezbytné obsadit funkce stálých nebo dočasných zaměstnanců v průběhu prázdnin, nemocí nebo jiných dočasných nepřítomností, kdy je třeba pracovní místo zachovat.

Služební poměr zastupujícího zaměstnance ve služebním poměru skončí, jakmile se zastupovaná osoba vrátí na své pracovní místo nebo pokud tato osoba pozbude nároku na opětovné zařazení na téže pracovní místo nebo do téže funkce.“

8.        Článek 10 Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (zákon o služebním řádu úředníků ve veřejné správě), jehož přepracované znění bylo schváleno Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (královský legislativní dekret 5/2015 ze dne 30. října 2015)(5) (dále jen „základní služební řád“) stanoví ohledně obsazování stálých pracovních míst tzv. zastupujícími dočasnými zaměstnanci následující:

„(1)      Zastupujícími dočasnými úředníky jsou osoby, které jsou z výslovně odůvodněné potřeby a naléhavosti do tohoto postavení jmenovány za účelem plnění úkolů náležejících kariérním úředníkům, pokud nastane některý z následujících případů:

a) [E]xistence uvolněných pracovních míst, která nemohou být obsazena kariérními úředníky [...]“

Volná pracovní místa, která jsou obsazována podle tohoto ustanovení, musí být podle čl. 10 odst. 4 základního služebního řádu vždy zahrnuta do nabídky zaměstnání ve veřejném sektoru v roce příslušného přijetí do zaměstnání nebo v následujícím roce. Za účelem veřejného nabízení pracovních míst je třeba provádět výběrová řízení, pokud nelze potřebu zaměstnanců uspokojit jinými srovnatelnými prostředky. Článek 70 odst. 1 základního služebního řádu v tomto ohledu stanoví lhůtu tří let, kterou nelze prodloužit a během níž musí být zveřejněna oznámení výběrových řízení, která je případně nutné provést.

9.        Čtvrté přechodné ustanovení základního služebního řádu stanoví povinnost provádět otevřená výběrová řízení za účelem trvalého obsazení pracovních míst, která byla obsazena zastupujícími dočasnými zaměstnanci nebo jinými smluvními zaměstnanci. Při tom lze kromě jiných zásluh zohlednit délku služby a zkušenost získanou na daném pracovním místě.

III. Skutkové okolnosti sporů v původním řízení a předběžné otázky

A.      Věc C‑103/18

10.      Domingo Sánchez Ruiz byl dne 2. listopadu 1999 zaměstnán v postavení zastupujícího dočasného zaměstnance (zastupující zaměstnanec ve služebním poměru na dobu určitou) u Servicio Madrileño de la Salud der Comunidad de Madrid (Úřad pro zdravotní péči autonomního společenství Madrid), kde pracoval jako informatik v kategorii „techničtí administrativní pracovníci“.

11.      Z důvodu zániku této kategorie pracovníků v důsledku legislativní reformy byl tento pracovní poměr ke dni 28. prosince ukončen a od téhož dne v něm bylo pokračováno na základě jmenování do postavení zastupujícího dočasného zaměstnance na tomtéž pracovním místě. V rámci tohoto nového jmenování byl D. S. Ruiz zařazen do nové kategorie „zaměstnanců ve služebním poměru v oblasti informačních a komunikačních technologií“.

12.      Předkládající soud uvádí, že se D. S. Ruiz ani nezúčastnil otevřeného výběrového řízení, které bylo oznámeno dne 27. května 2015 (výběrové řízení na základě kvalifikačních předpokladů a na základě zkoušek) v jeho kategorii, které poskytovalo přístup k postavení stálého zaměstnance – tedy na jediném výběrovém řízení v oboru jeho specializace od roku 1999 – ani toto oznámení o výběrovém řízení nenapadl žádným opravným prostředkem.

13.      V době podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce byl D. S. Ruiz nadále zaměstnán na výše popsaném právním základě. Své propuštění ani nové jmenování ke dni 28. prosince 2011 nikdy nenapadl žádným opravným prostředkem.

14.      Dne 21. prosince 2016 podal ke Comunidad de Madrid návrh na přiznání postavení stálého zaměstnance ve služebním poměru na dobu neurčitou nebo obdobného postavení. Stálým zaměstnáním se zde rozumí zařazení mezi zaměstnance v trvalém služebním poměru na dobu neurčitou, kteří pracují ve veřejném zdravotnictví. Od toho je třeba odlišovat zaměstnance v pracovním poměru na dobu neurčitou, kteří však nejsou zaměstnáni trvale a nemají nárok na obnovení zaměstnání, je-li jejich pracovní místo zrušeno nebo obsazeno stálým zaměstnancem(6). Viceconsejero de Sanidad tento návrh zamítl, načež D. S. Ruiz podal žalobu k předkládajícímu u soudu.

15.      Za těchto podmínek se Juzgado de lo Contensioso-Administrativo no 8 de Madrid (Španělsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1)      Lze takovou situaci, jako je situace popsaná v projednávané věci (kdy zaměstnavatel ve veřejném sektoru nedodržuje časová omezení stanovená právní úpravou, a umožňuje tak uzavírat po sobě jdoucí pracovní smlouvy na dobu určitou nebo udržuje jejich dočasnou povahu a mění pouze druh smlouvy z příležitostného na dočasný či náhradní pracovní poměr) považovat za zneužití vyplývající z použití po sobě jdoucích pracovních smluv, a tedy za situaci popsanou v ustanovení 5 rámcové dohody, která tvoří přílohu směrnice 1999/70/ES?

2)       Lze ustanovení rámcové dohody o pracovních poměrech na dobu určitou, která tvoří přílohu směrnice 1999/70, vykládat ve spojení se zásadou efektivity v tom smyslu, že brání vnitrostátním předpisům procesního práva, které od zaměstnance zaměstnaného na dobu určitou vyžadují aktivní podání námitek či uplatnění opravného prostředku (ohledně všech po sobě jdoucích smluv a propuštění), aby mohl být chráněn směrnicí Společenství a dovolávat se práv přiznaných unijním právním řádem?

3)      S přihlédnutím k okolnosti, že potřeba obsadit ve veřejném sektoru a při výkonu základních služeb neobsazená pracovní místa a pracovní místa volná z důvodu pracovní neschopnosti, dovolené apod. je v podstatě ‚trvalá‘, a je tedy třeba vymezit pojem ‚objektivní důvod‘, který by ospravedlňoval uzavírání pracovních smluv na dobu určitou:

a)      Lze mít za to, že je v rozporu se směrnicí 1999/70/ES [ustanovení 5 odst. 1 písm. a)], a že tedy neexistuje objektivní důvod k tomu, aby s dočasným zaměstnancem byly uzavírány po sobě jdoucí pracovní smlouvy na dobu určitou bez přerušení, a to v situaci, kdy pracuje každý či téměř každý den v roce na základě po sobě jdoucích jmenování/smluv, které zcela stabilně po sobě následují v průběhu řady let a přičemž jsou vždy splněny důvody pro přijetí zaměstnance?

b)      Musí být považována za trvalou, a nikoli dočasnou potřeba, kterou tedy nelze kvalifikovat jako ‚objektivní důvod‘ ve smyslu ustanovení 5 [odst.] 1 [písm.] a), za výše uvedených okolností, tedy při existenci mnoha jmenování a smluv v průběhu řady let, jakož i z existence strukturálních nedostatků, který se projevuje procentním podílem zastupujících dočasných zaměstnanců v dotčeném odvětví nebo tím, že je tato potřeba zpravidla pokrývána zaměstnanci na dobu určitou, kteří se takto dlouhodobě stávají zásadním faktorem při poskytování veřejných služeb?

c)      Nebo lze mít za to, že pro určení přípustné maximální délky trvání pracovních poměrů na dobu určitou se lze řídit pouze doslovným zněním předpisu, který upravuje využívání pracovních smluv na dobu určitou, v důsledku čehož lze jmenovat dočasné zaměstnance z důvodů nezbytnosti, naléhavosti nebo uskutečňování programů, které jsou časově omezené, vyvolané aktuální potřebou nebo mimořádné; tj. že k existenci objektivního důvodu musí využití těchto zaměstnanců nastat za uvedených výjimečných okolností, přičemž tento objektivní důvod zaniká, a tudíž dochází ke zneužití, když k využití uvedených zaměstnanců nedochází v konkrétním případě, příležitostně či vzhledem k okolnostem případu?

4)      Je slučitelné s rámcovou dohodou, která tvoří přílohu směrnice 1999/70/ES, že důvody nezbytnosti, naléhavosti nebo uskutečňování programů, které jsou časově omezené, vyvolané aktuální potřebou nebo mimořádné, jsou považovány za objektivní důvody pro uzavírání a po sobě jdoucí prodlužování pracovních smluv na dobu určitou u zaměstnanců ve služebním poměru v oboru informatiky, pokud tito zaměstnanci ve veřejné službě vykonávají trvale a stabilně obvyklé úkoly zaměstnanců ve služebním poměru na dobu neurčitou, aniž dotčený úřad stanoví maximální délku uzavíraných smluv, plní své zákonné povinnosti směřující k uspokojení této potřeby a k obsazení těchto pracovních míst úředníky zaměstnanými na dobu neurčitou, anebo přijal jakákoli rovnocenná opatření k zabránění a předcházení zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou, takže zaměstnávání zaměstnanců ve služebním poměru na dobu určitou v oboru informatiky pokračuje, a to v projednávané věci nepřetržitě po dobu 17 let?

5)      Jsou ustanovení rámcové dohody o pracovních poměrech na dobu určitou, která tvoří přílohu směrnice 1999/70[/ES], a jejich výklad Soudním dvorem Evropské unie slučitelné s judikaturou Tribunal Supremo (Nejvyšší soud), která se ohledně existence objektivního důvodu – bez zohlednění dalších kritérií – zaměřuje na to, zda je dodržen důvod přijetí do zaměstnání, jakož i s tím spojená maximální délka jeho trvání, anebo se konstatuje, že nelze provést srovnání s kariérním úředníkem vzhledem k odlišnému právnímu režimu a systémům přístupu k zaměstnání, jakož i k trvalé povaze úkolů kariérních úředníků a časově omezené povaze úkolů zastupujících dočasných zaměstnanců?

6)      Pokud vnitrostátní soud zjistí, že došlo ke zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv uzavíraných se zastupujícími dočasnými zaměstnanci (zaměstnanci v přechodném služebním poměru na dobu určitou) ve službách Servicio Madrileño de la Salud der Comunidad de Madrid s cílem uspokojit trvalou a strukturální potřebu týkající se poskytování služeb zaměstnanců ve služebním poměru na dobu určitou, a ve vnitrostátním právním řádu neexistují žádná účinná opatření směřující k postihu takového zneužívání a k odstranění následků porušení právních předpisů Společenství, musí být ustanovení 5 rámcové dohody, která tvoří přílohu směrnice 1999/70/ES, vykládáno v tom smyslu, že vnitrostátnímu soudu ukládá povinnost, aby přijal účinná a odrazující opatření k zajištění užitečného účinku rámcové dohody, a tudíž toto zneužití sankcionoval a odstranil následky porušení právních předpisů Společenství tím, že nepoužije vnitrostátní právní ustanovení, které tomu brání?

V případě kladné odpovědi a v souladu s bodem 41 rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 14. září 2016 (ve věcech C‑184/15 a C‑197/15):

Bylo by slučitelné s cíli směrnice 1999/70/ES, pokud by byl dočasný poměr zaměstnanců na přechodnou dobu, příležitostných nebo zastupujících zaměstnanců ve veřejném sektoru v rámci opatření k zabránění a postihu zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou a k odstranění následků porušení unijních právních předpisů přeměněn na trvalý pracovní poměr ve veřejném sektoru, a to nezávisle na tom, zda by byl takový poměr označován jako stálý pracovní poměr ve veřejném sektoru anebo pracovní poměr ve veřejném sektoru na dobu neurčitou, pokud představuje stejně stabilní pracovní poměr, jako je tomu u srovnatelných zaměstnanců ve služebním poměru na dobu neurčitou?

7)      Lze v případě zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou ohledně přeměny dočasného pracovního poměru ve veřejném sektoru na pracovní poměr na dobu neurčitou nebo stálý pracovní poměr vycházet z toho, že cíle směrnice 1999/70/ES a rámcové dohody, která je její součástí, jsou splněny pouze tehdy, když se dočasnému zaměstnanci ve služebním poměru, při jehož přijetí do zaměstnání došlo k danému zneužití, zaručí stejné pracovní podmínky jako zaměstnanci ve služebním poměru na dobu neurčitou (ve věcech sociálního zabezpečení, kariérního postupu, obsazování volných pracovních míst, odborného vzdělávání, dočasného uvolnění ze služby, služebního postavení, dovolené a pracovního volna, důchodových nároků a nároků při ukončení služebního poměru, jakož i účasti na výběrových řízeních organizovaných za účelem obsazení volných pracovních míst a kariérního postupu) v souladu se zásadami trvalosti a neodvolatelnosti a se všemi příslušnými právy a povinnostmi v režimu rovného postavení s informatiky ve služebním poměru na dobu neurčitou?

8)      Ukládají za těchto okolností právní předpisy Společenství povinnost podrobit přezkumu pravomocná rozhodnutí soudů či správních orgánů, pokud jsou splněny čtyři následující podmínky vplývající z rozsudku Kühne & Heitz NV (C‑453/00 ze dne 13. ledna 2004): 1) podle španělského práva mají správní orgány a soudy pravomoc podrobit dotčená rozhodnutí přezkumu, avšak s uvedenými omezeními, která jej značně ztěžují či znemožňují; 2) dotčená rozhodnutí se stala konečnými/pravomocnými v důsledku rozsudku vnitrostátního soudu rozhodujícího v posledním/jediném stupni; 3) tento rozsudek je založen na výkladu práva Společenství, který je v rozporu s judikaturou Soudního dvora Evropské unie a byl vydán, aniž byla Soudnímu dvoru předložena žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, a 4) dotčená osoba se obrátila na správní orgán neprodleně poté, co se dozvěděla o uvedené judikatuře?

9)      Mohou nebo musí vnitrostátní soudy, které jsou jako soudy Evropské unie povinny zajišťovat plnou účinnost unijního práva v členských státech, vyzvat a zavázat vnitrostátní orgány členského státu k tomu, aby v rámci svých pravomocí přijaly příslušné právní přepisy směřující ke zrušení vnitrostátních právních předpisů, které porušují unijní právo v obecné rovině a směrnici 1999/70/ES a rámcovou dohodu, která je její součástí, v rovině konkrétní?“

B.      Věc C‑429/18

16.      Žalobci v původním řízení ve věci C‑429/18 patří mezi zastupující dočasné zaměstnance ve služebním poměru a pracují jako zubní lékaři v různých zdravotnických zařízeních Comunidad de Madrid jako zaměstnanci madridských veřejných zdravotnických služeb (SERMAS).

17.      Podle údajů předkládajícího soudu jsou žalobci zaměstnaní již řadu let(7) zčásti na témže pracovním místě, avšak na základě různých právních základů – jako zaměstnanci na přechodnou dobu, příležitostní nebo zastupující zaměstnanci ve služebním poměru na dobu určitou. Nakonec byli všichni žalobci zaměstnáni jako zastupující dočasní zaměstnanci ve služebním poměru.

18.      Po celé toto období zaměstnání plnili žalobci trvale a bez přerušení stejné úkoly jako stálí zaměstnanci ve služebním poměru. Různá po sobě jdoucí přijetí do zaměstnání nebo propuštění nebyla nenapadena žádným opravným prostředkem.

19.      Dne 22. července 2016 podaly dotčené osoby ke Comunidad de Madrid návrh na přiznání postavení stálých zaměstnanců ve služebním poměru na dobu neurčitou nebo obdobného postavení. Tato žádost byla zamítnuta.

20.      Následně podaly k předkládajícímu soudu žalobu, kterou se domáhají, aby na ně byla použita směrnice 1999/70 ve spojení s rámcovou dohodou a aby bylo určeno, že veškerá znevýhodnění ve srovnání se stálými zaměstnanci ve služebním poměru jsou v rozporu s touto směrnicí a musí být odstraněna, a aby jim bylo přiznáno postavení stálých zaměstnanců ve veřejném sektoru nebo podpůrně postavení zaměstnanců ve služebním poměru obdobné postavení stálého zaměstnance.

21.      Svůj návrh odůvodňují v zásadě tím, že jimi obsazená pracovní místa nebyla za účelem jejich obsazení specializovanými zubními lékaři ve stálém pracovním poměru v roce jejich jmenování nebo v následujícím roce zahrnuta do nabídky zaměstnání ve veřejném sektoru ani nedošlo k uskutečnění nabídky zaměstnání ve veřejném sektoru nebo obdobného nástroje před uplynutím lhůty tří let, kterou nelze prodloužit, stanovené vnitrostátní právní úpravou.

22.      Za těchto okolností se Juzgado de lo Contensioso-Administrativo no 14 de Madrid (Španělsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1)      Je správný takový výklad rámcové dohody, která tvoří přílohu směrnice 1999/70/ES, provedený tímto soudem a podle něhož v případě uzavření dočasných pracovních smluv se žalobkyněmi došlo ke zneužití, neboť zaměstnavatel ve veřejném sektoru využil různých forem uzavírání těchto smluv, vždy ovšem dočasných, pro účely trvalého a stabilního plnění obvyklých úkolů náležejících zaměstnancům ve služebním poměru na dobu neurčitou a k pokrytí strukturálních nedostatků a potřeb, které ve skutečnosti nemají prozatímní, nýbrž trvalou a stabilní povahu? Je tedy třeba vycházet z toho, že popsané uzavírání dočasných smluv není ospravedlněno objektivním důvodem ve smyslu ustanovení 5 odst. 1 písm. a) rámcové dohody, protože takové využívání pracovních smluv na dobu určitou je v přímém rozporu s druhým pododstavcem preambule rámcové dohody, jakož i s body 6 a 8 obecného odůvodnění uvedené dohody, a nejsou dány okolnosti, které by odůvodňovaly takové pracovní smlouvy na dobu určitou?

2)      Je správný takový výklad rámcové dohody, která tvoří přílohu směrnice 1999/70/ES, provedený tímto soudem a podle něhož je při jejím použití třeba vycházet z toho, že oznámení o běžném výběrovém řízení s popsanými charakteristikami není rovnocenným opatřením ani nemůže být považováno za sankci, neboť není přiměřené zneužívání, ke kterému docházelo a jehož důsledkem je ukončení pracovního poměru zaměstnance zaměstnaného na dobu určitou, takže nejsou dodrženy cíle směrnice a znevýhodňování dočasných zaměstnanců přetrvává, ani je nelze považovat za opatření účinné, neboť zaměstnavateli nezpůsobuje žádnou újmu ani neplní odrazující funkci, takže je v rozporu s čl. 2 prvním pododstavcem směrnice 1999/70, neboť španělský stát nezaručuje, že budou dosaženy cíle stanovené touto směrnicí?

3)      Je správný takový výklad čl. 2 prvního pododstavce směrnice 1999/70 a rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 14. září 2016 ve věci C‑16/15, provedený tímto soudem a podle něhož je při jejím použití třeba vycházet z toho, že oznámení o otevřeném výběrovém řízení není přiměřeným sankčním opatřením směřujícím k postihování zneužívání po sobě jdoucích dočasných pracovněprávních vztahů, když španělská právní úprava nestanoví účinný a odrazující sankční mechanismus, kterým by mohlo být ukončeno zneužívání jmenování dočasných zaměstnanců ve služebním poměru, ani neumožňuje obsadit zřízená stálá pracovní místa přijetím zaměstnanců, vůči kterým popsané zneužívání směřovalo, v důsledku čehož přetrvává nejistá situace těchto zaměstnanců?

4)      Je správný takový výklad provedený tímto soudem, podle kterého přeměna pracovního poměru dočasného zaměstnance, vůči kterému směřovalo zneužití, na ‚nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou‘ není účinnou sankcí, jelikož takový pracovní poměr může být ukončen, když místo tohoto pracovníka bude buď obsazeno ve výběrovém řízení, nebo zrušeno, a tudíž není v souladu s rámcovou dohodou, jejímž cílem je předcházet zneužití pracovních poměrů na dobu určitou, vzhledem k tomu, že není splněn čl. 2 první pododstavec směrnice 1999/70, neboť španělský stát nezaručuje, že budou dosaženy cíle stanovené touto směrnicí?

V této situaci je v popsaném případě nezbytné zopakovat následující otázky obsažené v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou dne 30. ledna 2018 podal ve zkráceném řízení 193/2017 [Juzgado de lo Contencioso-Administrativo] n.º 8 de Madrid (Správní soud č. 8 v Madridu, Španělsko) [věc C‑103/18]:

5)      Pokud vnitrostátní soud zjistí, že došlo ke zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv uzavíraných se zastupujícími dočasnými zaměstnanci (zaměstnanci v přechodném služebním poměru na dobu určitou) ve službách Servicio Madrileño de la Salud der Comunidad de Madrid s cílem uspokojit trvalou a strukturální potřebu týkající se poskytování služeb zaměstnanců ve služebním poměru na dobu určitou, a ve vnitrostátním právním řádu neexistují žádná účinná sankční nebo odrazující opatření směřující k postihu takového zneužívání a k odstranění následků porušení právních předpisů Společenství, musí být ustanovení 5 rámcové dohody, která tvoří přílohu směrnice 1999/70, vykládáno v tom smyslu, že vnitrostátnímu soudu ukládá povinnost, aby přijal účinná a odrazující opatření k zajištění užitečného účinku rámcové dohody, a tudíž toto zneužití sankcionoval a odstranil následky porušení právních předpisů Společenství tím, že nepoužije vnitrostátní právní ustanovení, které tomu brání?

V případě kladné odpovědi a v souladu s bodem 41 rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 14. září 2016 (ve věcech C‑184/15 a C‑197/15):

Bylo by slučitelné s cíli směrnice 1999/70/ES, pokud by byl dočasný poměr zaměstnanců na přechodnou dobu, příležitostných nebo zastupujících zaměstnanců ve veřejném sektoru v rámci opatření k zabránění a postihu zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou a k odstranění následků porušení unijních právních předpisů přeměněn na trvalý pracovní poměr ve veřejném sektoru, a to nezávisle na tom, zda by byl takový poměr označován jako stálý pracovní poměr ve veřejném sektoru anebo pracovní poměr ve veřejném sektoru na dobu neurčitou, pokud představuje stejně stabilní pracovní poměr, jako je tomu u srovnatelných zaměstnanců ve služebním poměru na dobu neurčitou, a to na základě toho, že vnitrostátní právní úprava ve veřejném sektoru zcela zakazuje, aby byla řada po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou v uvedeném sektoru přeměněna na pracovní smlouvu na dobu neurčitou, pokud neexistuje žádné jiné účinné opatření k předcházení a případnému sankcionování zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou?

6)      Lze v případě zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou ohledně přeměny pracovního poměru zastupujícího dočasného zaměstnance ve veřejném sektoru na pracovní poměr na dobu neurčitou nebo stálý pracovní poměr vycházet z toho, že cíle směrnice 1999/70/ES a rámcové dohody, která je její součástí, jsou splněny pouze tehdy, když se dočasnému zaměstnanci ve služebním poměru, při jehož přijetí do zaměstnání došlo k danému zneužití, zaručí stejné pracovní podmínky jako zaměstnanci ve služebním poměru na dobu neurčitou (ve věcech sociálního zabezpečení, kariérního postupu, obsazování volných pracovních míst, odborného vzdělávání, dočasného uvolnění ze služby, služebního postavení, dovolené a pracovního volna, důchodových nároků a nároků při ukončení služebního poměru, jakož i účasti na výběrových řízeních organizovaných za účelem obsazení volných pracovních míst a kariérního postupu) v souladu se zásadami trvalosti a neodvolatelnosti a se všemi příslušnými právy a povinnostmi v režimu rovného postavení vůči zaměstnancům ve služebním poměru na dobu neurčitou?

7)      Je-li uzavírání smluv na dobu určitou k zabezpečení trvalých potřeb, aniž pro ně existuje objektivní důvod, přičemž jde o uzavírání smluv, jež nevyplývá z naléhavé a neodkladné potřeby, která je odůvodňuje, zneužívajícím jednáním, aniž ve španělském vnitrostátním právu existují v tomto ohledu účinné sankce nebo omezení: Bylo by odškodnění, jež odpovídá odškodnění v případě neoprávněného propuštění v případě, kdy zaměstnavatel nezajistí pracovníkovi stálý pracovněprávní vztah, opatřením v souladu s cíli sledovanými směrnicí 1999/70 směřujícími k předcházení zneužívání a k odstranění následků porušení unijního práva, a tudíž vhodnou, přiměřenou, účinnou a odrazující sankcí?“

23.      Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 23. ledna 2019 byly obě věci spojeny pro účely ústní části řízení a rozsudku. Písemná vyjádření předložili žalobci v původních řízeních, Comunidad de Madrid, španělská vláda a Evropská komise, kteří se zúčastnili ústního jednání konaného dne 15. května 2019.

IV.    Právní posouzení

A.      Úvodní poznámky a průběh posouzení

24.      Žalobci v původních řízeních odůvodňují své návrhy na přiznání postavení stálých zaměstnanců zejména údajným zneužitím pracovních poměrů na dobu určitou a diskriminací ve srovnání s trvale zaměstnanými kariérními úředníky, k níž toto zneužití vedlo. O existenci takového zneužití svědčí vysoký podíl dočasných zaměstnanců v dotčené zdravotnické službě, zčásti nezanedbatelná délka příslušných pracovních poměrů, jakož i skutečnost, že se neprovádí výběrová řízení za účelem trvalého obsazení pracovních míst, anebo se provádí jen zřídka.

25.      Soudní dvůr se využíváním pracovních poměrů na dobu určitou ve veřejném sektoru členských států zabýval již mnohokrát. Specifické okolnosti ve sporné veřejné zdravotnické službě Comunidad de Madrid byly již konkrétně projednány ve věci C‑16/15. Vzhledem k tomu, že předkládající soudy mají nadále značné pochybnosti, co se týče dodržování pravidel vyplývajících z unijních právních předpisů, a sice z ustanovení 5 rámcové dohody ve veřejné zdravotnické službě Comunidad de Madrid, pokládají za nezbytné znovu požádat Soudní dvůr o objasnění.

26.      Je známo, že účelem ustanovení 5 rámcové dohody je provést jeden z cílů, jejž tato dohoda sleduje, a sice stanovit pravidla pro využívání po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou, jež je považováno za potenciální zdroj zneužívání na úkor pracovníků, tím, že budou stanovena určitá ustanovení minimální ochrany, jejichž úkolem bude zabránit nejistotě v situaci zaměstnanců(8).

27.      Ustanovení 5 bod 1 rámcové dohody zaprvé členským státům ukládá, aby s cílem zabránit zneužití vyplývajícímu z použití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou přijaly alespoň jedno z opatření v něm vyjmenovaných, pokud jejich vnitrostátní právo neobsahuje rovnocenná právní opatření(9). Tato tři opatření vyjmenovaná v uvedeném ustanovení se týkají objektivních důvodů ospravedlňujících obnovení takových pracovních smluv nebo poměrů, maximálního celkového trvání těchto po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů a počtu jejich obnovení

28.      Pro případ, že by navzdory takovým opatřením došlo ke zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou, jsou vnitrostátní orgány dále povinny zajistit praktickou účinnost rámcové dohody tak, že budou moci být použita opatření zaručující uložení příslušné sankce za toto zneužití a odstranění následků porušení unijního práva(10).

29.      Přezkum předběžných otázek bude zaměřen na tyto dva aspekty obsahu právní úpravy obsažené v ustanovení 5 rámcové dohody.

30.      Ve věci C‑103/18 by měl Soudní dvůr v rámci první předběžné otázky nejprve objasnit, za jakých podmínek je třeba použít ustanovení 5 rámcové dohody na pokračování dočasných pracovních poměrů ve veřejné službě až do trvalého obsazení pracovních míst (k tomu viz oddíl B.).

31.      V rámci dalších předběžných otázek položených v obou věcech, které se zčásti překrývají(11), je v zásadě třeba objasnit, zda španělské právní předpisy obsahují přiměřená opatření k zamezení zneužití ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 rámcové dohody, jakož i sankční opatření pro případ, že ke zneužití došlo, která splňují požadavky vyplývající z unijních právních předpisů, které byly zopakovány výše. Přitom jde nejprve o posouzení objektivních důvodů ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 písm. a) rámcové dohody, které by měly ospravedlnit prodlužování pracovních smluv na dobu určitou(12) (k tomu viz oddíl C.). Pokud lze na základě konkrétních okolností tohoto případu usuzovat, že došlo ke zneužití po sobě jdoucích pracovních poměrů na dobu určitou, budou položeny otázky týkající se opatření, která jsou stanovena v unijních právních předpisech a směřují k postihu takového zneužití(13) (k tomu viz oddíl D.). Na závěr je třeba zabývat se otázkami týkajícími se soudní ochrany dotčených zaměstnanců(14) (k tomu viz oddíl E.).

B.      K použitelnosti ustanovení 5 rámcové dohody (první předběžná otázka položená ve věci C‑103/18)

32.      V rámci první předběžné otázky položené ve věci C‑103/18 má být objasněno, zda je ustanovení 5 rámcové dohody použitelné.

33.      Mezi účastníky původního řízení je nesporné, že žalobce byl u žalovaného přes sedmnáct let zaměstnán v postavení zastupujícího dočasného zaměstnance. Jejich spor však spočívá v tom, zda byl zaměstnán na základě po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů.

34.      Použitelnost ustanovení 5 rámcové dohody závisí na této otázce, neboť toto ustanovení stanoví opatření směřující k zabránění zneužití vyplývajícímu z použití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů uzavřených na dobu určitou. Význam tohoto aspektu podtrhuje ustanovení 1 písm. b) rámcové dohody, podle něhož je „[ú]čelem této rámcové dohody […] vytvořit rámec, který zabrání zneužití vyplývajícímu z použití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů uzavřených na dobu určitou.“

35.      Předkládající soud chce proto v rámci první předběžné otázky v podstatě zjistit, zda lze ustanovení 5 rámcové dohody použít i v případě, že dočasný zaměstnanec byl po dobu mnoha let formálně zaměstnán na základě jediné pracovní smlouvy nebo poměru, nicméně další obnovení jeho pracovního poměru lze vysvětlit tím, že ke stálému obsazení pracovního místa, a tedy k ukončení pracovní smlouvy nebo poměru na dobu určitou, které s tím souvisí, nedošlo z důvodu nečinnosti veřejného zaměstnavatele, pokud jde o výběr stálých zaměstnanců ve služebním poměru. Odděleně je třeba posoudit navazující otázku, zda v důsledku této nečinnosti došlo ke zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů(15).

36.      Ustanovení 5 bod 2 písm. a) rámcové dohody v zásadě ponechává na členských státech, aby určily podmínky, za nichž jsou pracovní smlouvy nebo poměry na dobu určitou považovány za „po sobě jdoucí“. Rovněž výklad takových ustanovení vnitrostátního práva je ve výlučné pravomoci vnitrostátních soudů(16).

37.      Prostor pro uvážení, který je takto ponechán členským státům, je ovšem omezen požadavkem, že nedojde k ohrožení cíle nebo užitečného účinku rámcové dohody. Tato posuzovací pravomoc především nesmí být vykonávána vnitrostátními orgány takovým způsobem, který by vedl k situaci, že by mohlo docházet ke zneužití, a tím k obcházení uvedeného cíle(17).

38.      Toto omezení normativní autonomie vnitrostátních orgánů má velký význam, zvlášť pokud jde o vymezení věcné působnosti rámcové dohody. Ochrana před nejistou situací zaměstnanců, kterou má zajistit ustanovení 5 rámcové dohody, by totiž z velké části vyšla naprázdno, kdyby měl vnitrostátní zákonodárce pravomoc jednoduše vyloučit určité dlouhodobé, avšak formálně dočasné pracovní poměry z oblasti působnosti rámcové dohody například tak, že je prohlásí bez ohledu na případné změny za jediný poměr nebo jejich existenci umožní sice dočasně, ale od počátku na dobu neurčitou až do nepředvídatelného okamžiku trvalého obsazení příslušného pracovního místa.

39.      Okolnosti věci v původním řízení toto riziko ozřejmují. Žalovaný orgán na jednu stranu zpochybňuje použitelnost ustanovení 5 rámcové dohody s odkazem na skutečnost, že dotčená osoba byla vždy zaměstnána na základě jediné smlouvy, přičemž ale podle skutkových zjištění předkládajícího soudu následovalo bezprostředně po ukončení prvního pracovního poměru druhé jmenování. Žalovaný orgán kromě toho před předkládajícím soudem tvrdil, že by na svém právním názoru trval i tehdy, kdyby byl v rámci pracovního poměru změněn pouze druh – vždy dočasné – smlouvy zaměstnance na přechodnou dobu, příležitostného nebo zastupujícího zaměstnance. Z příslušných předpisů vnitrostátního práva na druhou stranu vyplývá, že zastupující dočasní zaměstnanci jsou v zásadě zaměstnáni až do okamžiku, kdy je dotčené pracovní místo zrušeno anebo trvale obsazeno(18). Nedodržení zákonné právní úpravy týkající se obsazení volných pracovních míst(19) nicméně není spjato se zjevnými právními následky. Podle předmětné vnitrostátní právní úpravy tak může nastat situace, že zaměstnanec, který byl přijat jako tzv. zastupující dočasný zaměstnanec (zaměstnanec v přechodném služebním poměru na dobu určitou), může zůstat i bez formálního prodloužení smlouvy(20) zaměstnán na dobu neurčitou, nikoli však trvale, jelikož veřejný zaměstnavatel navzdory právní úpravě nezajistil trvalé obsazení volných pracovních míst ve výběrových řízeních.

40.      Vnitrostátní soudy tedy musí v souladu se svou povinností vykládat příslušná ustanovení vnitrostátního práva v souladu se směrnicí(21) zajistit, aby byla existence po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů posouzena jako předpoklad pro použití ustanovení 5 rámcové dohody, přičemž toto posouzení musí být kritické a musí náležitě přihlížet k cíli daného ustanovení.

41.      Je tedy třeba odmítnout čistě formální způsob posouzení, který by se pro konstatování existence různých po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů zaměřil pouze na formální ukončení a následné znovuzaložení právního vztahu.

42.      Z existence po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů je naopak třeba vycházet také ve všech případech, kdy dojde ke změně předmětného základu zaměstnání po obsahové stránce, která v rozporu s cílem ustanovení 5 rámcové dohody vystaví dotčeného zaměstnance větší nejistotě. Tak je tomu zejména v případě, kdy se dotčená změna týká délky pracovní smlouvy nebo poměru, podmínek jeho ukončení nebo vyhlídek na trvalé zaměstnání vyplývajících z příslušného typu zaměstnání. V daném případě by mohla být ohrožena zejména vyhlídka na trvalé zaměstnání.

43.      V tomto ohledu ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že přístup ke stálému pracovnímu poměru ve veřejné zdravotní službě je otevřen i dlouhodobě zaměstnaným dočasným zaměstnancům pouze prostřednictvím úspěšné účasti na výběrovém řízení na základě kvalifikačních předpokladů a na základě zkoušek(22). Jak potvrdil zmocněnec Comunidad de Madrid na jednání, takových výběrových řízení se ale mohou účastnit vždy jen určité kategorie osob. Z daného spisu nevyplývá, zda je navíc pro účely účasti na výběrovém řízení požadována minimální doba zaměstnání v příslušné osobní kategorii. Vnitrostátnímu soudu tedy přísluší přezkoumat, zda předmětný základ zaměstnání prodělal relevantní změnu, která je postavena na roveň využití obnovení pracovní smlouvy nebo poměru(23).

44.      Ustanovení 5 rámcové dohody by navíc mělo být použito i na pokračování jediné pracovní smlouvy či jediného pracovního poměru na dobu určitou, pokud je takové pokračování neurčitého trvání výsledkem nedodržení zákonných ustanovení týkajících se obsazování volných pracovních míst. Nedodržení uvedených zákonných ustanovení totiž fakticky vede ke změně doby trvání smlouvy na základě jejího pokračování na dobu neurčitou. V původním řízení se to projevuje v tom, že zákonem stanovená možnost obnovení zaměstnání zastupujících dočasných zaměstnanců až do okamžiku trvalého obsazení příslušných pracovních míst směřuje k obnovení zaměstnání dočasných pracovníků na dobu neurčitou, pokud jinak není zajištěno pravidelné provádění výběrových řízení v závazných lhůtách. Vnitrostátní soud by v tomto ohledu měl prostřednictvím výkladu příslušných ustanovení vnitrostátního práva v souladu se směrnicí určit, zda je třeba vycházet z existence po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů, jakmile uplyne lhůta, během níž má být podle vnitrostátních právních přepisů provedeno výběrové řízení nebo zrušeno předmětné pracovní místo.

45.      Vzhledem k výše uvedenému navrhuji Soudnímu dvoru, aby na první předběžnou otázku položenou ve věci C‑103/18 odpověděl následovně: Při posuzování otázky, zda je splněna podmínka existence po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů jakožto předpoklad použitelnosti ustanovení 5 rámcové dohody, podle vnitrostátních právních předpisů, záleží s přihlédnutím k cílům sledovaným tímto ustanovením v rozhodující míře na tom, zda během dotčeného období došlo ke změnám předmětného základu zaměstnání po obsahové stránce, které se týkají délky pracovní smlouvy nebo poměru, podmínek jejich ukončení nebo možnosti zúčastnit se řízení o výběru stálých zaměstnanců ve služebním poměru, čímž je dotčený dočasný zaměstnanec vystaven větší nejistotě.

C.      Ke zneužití po sobě jdoucích pracovních poměrů na dobu určitou (třetí až pátá předběžná otázka ve věci C‑103/18 a první předběžná otázka ve věci C‑429/18)

46.      V rámci třetí až páté předběžné otázky ve věci C‑103/18 a první předběžné otázky ve věci C‑429/18 chtějí vnitrostátní soudy rovněž zjistit, zda je třeba posuzované využití po sobě jdoucích pracovních poměrů na dobu určitou pokládat za zneužívající.

47.      Tyto předběžné otázky navazují na úvahy Soudního dvora v rozsudku Pérez López(24) týkající se výkladu pojmu „objektivní důvod“, který je obsažen v ustanovení 5 bodě 1 písm. a) rámcové dohody. V tomto rozsudku šlo v podstatě o to, zda je požadavek existence „objektivního důvodu“ pro využití po sobě jdoucích pracovních poměrů na dobu určitou splněn již tehdy, když ustanovení vnitrostátního práva, jako je i v tomto případě relevantní článek 9 rámcového služebního řádu, váže zaměstnávání dočasných zaměstnanců a obnovování jejich zaměstnání na konkrétní účely využití.

48.      Soudní dvůr v tomto ohledu konstatoval, že „v případě vnitrostátní právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení se nejedná o úpravu, která by obecným a abstraktním způsobem dovolovala používání po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou, nýbrž omezuje uzavírání takových smluv v podstatě jen na účel uspokojení dočasných potřeb.“(25) S odkazem na zvláštní potřeby v sektoru veřejného zdravotnictví a jejich význam Soudní dvůr následně potvrdil, že dočasný zástup zaměstnanců, jak je stanoven v čl. 9 odst. 3 rámcového služebního řádu jako důvod pro jmenování příležitostných zaměstnanců, představuje objektivní důvod ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 písm. a) rámcové dohody, který za určitých podmínek ospravedlňuje jak omezenou platnost doby trvání smluv uzavřených se zastupujícími zaměstnanci, tak obnovování těchto smluv v závislosti na vzniku nových potřeb(26).

49.      S podobným odůvodněním Soudní dvůr také uznal, že vnitrostátní právní úprava, která připouští možnost obnovování po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou s cílem obsadit volná pracovní místa ve veřejných školách až do okamžiku dokončení výběrového řízení, může být ospravedlněna objektivním důvodem(27).

50.      Takové odůvodnění je však vyloučeno, jestliže z konkrétního přezkumu jednotlivého případu vyplyne, že účelem obnovování po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů není uspokojování dočasných potřeb, nýbrž uspokojování trvalých a dlouhodobých personálních potřeb zaměstnavatele(28). Tak je tomu zejména v případě, kdy vnitrostátní právní úprava sice formálně připouští obnovování po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů jen na časově omezenou dobu, která končí dokončením výběrového řízení, avšak ve skutečnosti nezajišťuje, aby byl omezen počet zástupů zajišťovaných týmž pracovníkem s ohledem na obsazení dotčeného volného pracovního místa ani byla stanovena závazná lhůta pro provedení a dokončení výběrového řízení(29).

51.      Právě o takovou právní úpravu ale jde v případě článku 9 rámcového služebního řádu. Z toho vyplývá již odpověď na třetí a čtvrtou předběžnou otázku ve věci C‑103/18 a na první předběžnou otázku ve věci C‑429/18. Tyto otázky se totiž zaměřují na to, že účelem sporných dočasných pracovních poměrů je zjevně uspokojování trvalých a dlouhodobých personálních potřeb zaměstnavatele. Předkládající soudy se v tomto ohledu opírají o konkrétní okolnosti, jako je mnohaleté nepřerušované zaměstnání dotčených zaměstnanců, (pouze) formální dodržení důvodů přijetí do zaměstnání v souladu s příslušnými vnitrostátními právními předpisy, aniž je přitom zajištěno pravidelné provádění výběrových řízení, i velký podíl dočasných zaměstnanců na příslušných služebních místech.

52.      Ustanovení 5 bod 1 písm. a) rámcové dohody je tudíž třeba vykládat v tom smyslu, že brání použití vnitrostátní právní úpravy, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, podle níž jsou obnovování po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou ve veřejném zdravotnickém sektoru pokládána za ospravedlněná „objektivními důvody“ ve smyslu uvedeného ustanovení, protože se předmětné smlouvy opírají o právní předpisy, které připouštějí možnost obnovovat smlouvy za účelem zajištění určitých úkolů, které jsou časově omezené, vyvolané aktuální potřebou nebo mimořádné, zatímco ve skutečnosti je tato potřeba trvalá a stálá a není zajištěno, že příslušný orgán splní své zákonné povinnosti směřující k uspokojení této potřeby a k trvalému obsazení těchto pracovních míst, anebo přijme rovnocenná opatření k předcházení a zamezení zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou.

53.      Pokud jde zejména o první část páté předběžné otázky ve věci C‑103/18, je třeba objasnit, že pro konstatování existence objektivního důvodu si v žádném případě nelze vystačit s dodržením důvodů, které stanoví vnitrostátní právní úprava ohledně jmenování a obnovování zaměstnání v případě dočasných zaměstnanců ve veřejném sektoru(30) a s tím spjaté časové omezení, a sice do dokončení případných výběrových řízení. Naopak je třeba zdůraznit význam konkrétního přezkumu, který má provést Soudní dvůr a týká se otázky, zda je obnovení pracovní smlouvy nebo poměru na dobu určitou objektivně odůvodněné.

54.      Doba, po kterou je žalobce v původním řízení ve věci C‑103/18 zaměstnán, totiž jasně ukazuje, že dodržení takových abstraktních pravidel stěží pomáhá chránit dotčené osoby před nejistou situací, pokud není zajištěno uspokojení personální potřeby zaměstnavatele, zejména pokud jde o obsazování trvale volných pracovních míst, také ve skutečném souladu se lhůtami, které jako takové existují. Jinak se možnost obnovování pracovních smluv až do trvalého obsazení příslušného pracovního místa – pouze jako formální časové omezení(31) – kterou poskytují vnitrostátní právní předpisy, stává povolením neurčitého počtu obnovení či pokračování dočasného pracovního poměru po neurčitě dlouhou dobu, což ve skutečnosti vede k tomu, že nejistá situace dočasných zaměstnanců se v rozporu s cílem ustanovení 5 rámcové dohody stává trvalou(32).

55.      V souladu s tím při posouzení skutkových okolností případů projednávaných v původních řízeních záleží v rozhodující míře na tom, zda byla závazně stanovena přesná lhůta k provedení a dokončení výběrových řízení. Právě k tomu ale podle údajů uvedených předkládajícími soudy zjevně ve věcech v původních řízeních nedošlo. Požadavky kladené na lhůty v čl. 9 odst. 3 rámcového služebního řádu a článku 70 základního služebního řádu, pokud jde o obsazení pracovních míst, nebyly dodrženy; navíc bylo provedeno vždy jen jedno výběrové řízení pro každou osobní kategorii v daném období zaměstnání(33).

56.      Druhá část páté předběžné otázky položené ve věci C‑103/18 se týká slučitelnosti vnitrostátní judikatury s ustanovením 5 rámcové dohody v rozsahu, v němž se pro účely hypotézy existence „objektivního důvodu“ jako předpokladu pro prodloužení pracovní smlouvy nebo poměru na dobu určitou zaměřuje nejen na dodržení důvodů pro jmenování stanovených ve vnitrostátních právních předpisech, nýbrž navíc i na přechodnou (dočasnou) povahu úkolů, které mají být plněny. Tato judikatura se opírá o postulovanou nemožnost srovnávat kariérní úředníky s dočasnými zastupujícími zaměstnanci vzhledem k odlišným systémům přístupu k zaměstnání, odlišnému právnímu režimu podmínek jejich zaměstnávání, jakož i trvalosti jejich úkolů. V tomto ohledu postačí poukázat na to, že taková judikatura postrádá konkrétní přezkoumání jednotlivého případu s přiměřeným zohledněním zvláštností dotčené činnosti a podmínek jejího výkonu.

57.      Proto navrhuji, aby byla pátá předběžná otázka ve věci C‑103/18 zodpovězena takto: ustanovení 5 bod 1 písm. a) rámcové dohody je třeba vykládat v tom smyslu, že toto ustanovení brání takové vnitrostátní judikatuře, jako je judikatura dotčená v projednávané věci, která se za účelem určení, že existuje objektivní důvod ospravedlňující prodloužení po sobě jdoucích dočasných pracovních smluv v sektoru veřejného zdravotnictví zaměřuje bez ohledu na další aspekty pouze na to, zda je dodržen důvod pro zaměstnání a s ním spjaté časové omezení, nebo se v tomto ohledu se opírá o to, že úkoly, které mají být plněny, jsou časově omezené, aniž přiměřeně zohledňuje zvláštnosti dotčené činnosti a podmínky jejího výkonu v konkrétním případě.

D.      K opatřením k postihu zneužití, která je nezbytné přijmout na vnitrostátní úrovni (šestá a sedmá předběžná otázka ve věci C‑103/18 a druhá až sedmá předběžná otázka ve věci C‑429/18)

58.      V rámci těchto předběžných otázek má být v zásadě objasněno, jaká opatření by mohly využít předkládající soudy při vyčerpání možností výkladu a pravomocí, které jim příslušejí(34), s cílem účinného postihu zneužívání po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou.

59.      Unijní právo nestanoví konkrétní postihy pro případ, že by navzdory preventivním opatřením, která je třeba přijmout podle ustanovení 5 bodu 1 rámcové dohody, přesto docházelo ke zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou. Členské státy jsou proto povinny přijmout opatření, jež musí být nejen přiměřená, ale i dostatečně účinná a odrazující k tomu, aby zajistila plnou účinnost právních norem přijatých k provedení rámcové dohody(35).

60.      Členské státy přitom musí dodržovat meze procesní autonomie, která jim v tomto ohledu přísluší. Pro případ zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou tedy musí být možné použít opatření poskytující účinné a rovnocenné záruky ochrany zaměstnanců za účelem uložení příslušné sankce za toto zneužití a odstranění následků porušení unijního práva(36). Touto povinností členských států není dotčena jim náležející posuzovací pravomoc, pokud jde výběr takových vhodných opatření(37).

61.      Vzhledem k tomu, že výklad ustanovení vnitrostátního práva přísluší výlučně předkládajícím soudům, musí tyto soudy také přezkoumat, zda jsou uvedené požadavky splněny dotčenou vnitrostátní právní úpravou. Předkládající soudy potud vycházejí z předpokladu, že ve vnitrostátních právních předpisech chybějí účinná opatření ve smyslu ustanovení 5 rámcové dohody v rozsahu, v němž dotčené pracovní poměry podléhají správním předpisům. Za těchto okolností by měl Soudní dvůr na základě předběžných otázek podat upřesnění, aby vnitrostátnímu soudu poskytl vodítka při jeho výkladu(38).

62.      Opatření zvažovaná v předběžných otázkách je dále třeba posoudit ve světle těchto zásad.

1.      K provádění výběrových řízení (druhá a třetí předběžná otázka ve věci C‑429/18)

63.      V rámci těchto předběžných otázek by mělo být v zásadě objasněno, zda je možnost zúčastnit se výběrových řízení, jako jsou výběrová řízená dotčená v projednávané věci, dostačující jako účinné opatření k postihu zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou, pokud vnitrostátní právní úprava nestanoví žádná jiná sankční opatření.

64.      Předkládající soud vychází v této souvislosti z předpokladu, že přístup ke stálému zaměstnání ve veřejné službě podle španělských právních předpisů nutně vyžaduje úspěšnou účast na výběrovém řízení a trvalé obsazení volných pracovních míst vede po dokončení takového výběrového řízení k ukončení pracovního poměru s dočasným zaměstnancem.

65.      Již bylo ukázáno(39), že obnovování po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou pro účely obsazení volných pracovních míst v sektoru veřejného zdravotnictví až do dokončení výběrového řízení v zásadě není odůvodněno objektivním důvodem ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 rámcové dohody, pokud dotčená vnitrostátní právní úprava současně závazně nestanoví lhůtu k provedení a dokončení příslušného výběrového řízení. Tyto úvahy týkající se neexistence vhodných vnitrostátních opatření k zamezení zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou platí tím spíše, jde-li o účinné postihování eventuálních zneužití, k němuž zavazují unijní právní předpisy.

66.      Zaprvé z původních řízení jasně vyplývá, že lhůty k provádění výběrových řízení vyplývající z vnitrostátní právní úpravy dotčené v těchto věcech jsou porušovány bez hmatatelných následků. Provádění těchto výběrových řízení však v každém případě závisí na finančních možnostech státu a na volné úvaze správních orgánů.

67.      Zadruhé okamžik, kdy má dojít k trvalému jmenování, zůstává i v případě úspěšné účasti na výběrovém řízení neurčitý(40).

68.      Zatřetí předkládající soud odkazuje na „výběrová řízení bez omezení přístupu“, z čehož vyplývá, že tato řízení jsou otevřená i uchazečům, kteří nebyli vystaveni zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou, aniž je zjevné přiměřené zohlednění zneužití (například cestou přednostního přijetí do zaměstnání v případě úspěšné účasti na výběrovém řízení).

69.      Začtvrté provedení výběrového řízení v žádném případě neumožňuje odstranit následky porušení unijních právních předpisů, pokud jde o neúspěšné účastníky, kteří navíc musí počítat se svým propuštěním k okamžiku, který není přesně určen(41).

70.      Z těchto důvodů navrhuji Soudnímu dvoru, aby na druhou a třetí předběžnou otázku ve věci C‑429/18 odpověděl následovně: ustanovení 5 rámcové dohody je třeba vykládat v tom smyslu, že v případě zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou pro účely přiměřeného postihování takového zneužití, ani pro účely odstranění následků porušení unijních právních předpisů nestačí provést výběrové řízení bez omezení přístupu, pokud je v případě úspěšného absolvování výběrového řízení přístup dočasného zaměstnance, který byl dotčen zneužitím, ke stálému pracovnímu poměru, jenž je tímto řízením umožněn, v nedohlednu a nadále nejistý a příslušné vnitrostátní právní předpisy nestanoví žádná jiná sankční opatření.

2.      K přeměně pracovních poměrů na dobu určitou v pracovní poměry na dobu neurčitou, které nejsou trvalé (čtvrtá předběžná otázka ve věci C‑429/18)

71.      Ustanovení 5 bod 2 rámcové dohody v zásadě ponechává na členských státech, aby určily podmínky, za nichž jsou pracovní smlouvy nebo poměry na dobu určitou považovány za uzavřené na dobu neurčitou. Z toho zejména vyplývá, že toto ustanovení nestanoví všeobecnou povinnost členských států upravit přeměnu pracovních smluv na dobu určitou na smlouvy na dobu neurčitou(42).

72.      Ve Španělsku je přístup k trvalému zaměstnání ve veřejné službě podmíněn úspěšnou účastí na výběrovém řízení. Podle úvah předkládajícího soudu proto přichází i pro případ zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou v úvahu pouze přeměna dotčeného pracovního poměru na dobu určitou v tzv. netrvalý pracovní poměr na dobu neurčitou na základě judikatury Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko)(43). Ze souhlasných vyjádření předkládajícího soudu a španělské vlády však vyplývá, že i takový pracovní poměr je třeba ukončit, jakmile bude příslušné pracovní místo trvale obsazeno anebo zrušeno(44).

73.      Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, je však třeba vyvodit, že Tribunal Supremo svou judikaturu mezitím rozvinul. Zodpovězení čtvrté otázky ve věci C‑429/18 na základě výše uvedených domněnek předkládajícího soudu je proto bezpředmětné.

74.      Podle dvou rozsudků Tribunal Supremo ze dne 26. září 2018(45) musí být zneužívající zaměstnávání zaměstnanců ve služebním poměru na dobu určitou ve veřejném zdravotnictví sankcionováno udržováním pracovního poměru „až do dodržení právní úpravy vyplývající z čl. 9 odst. 3 rámcového služebního řádu orgánem oprávněným ke jmenování“(46), a tudíž případně až do vytvoření pracovního místa v souladu se zjištěnou potřebou. Dotčeným zaměstnancům je kromě toho přiznán i nárok na náhradu škody.

75.      Předkládající soud by tak měl přezkoumat, zda lze v případě zneužití pokládat soudem uznaný nárok na zachování pracovního poměru až do vytvoření pracovního místa v souladu s konkrétní potřebou ve spojení s nárokem na náhradu škody za dostatečně účinná opatření k sankcionování zneužití

76.      V tomto ohledu by se mohl předkládající soud nechat vést úvahami Soudního dvora ve věci Santoro(47). Pokud totiž vnitrostátní právní předpisy nestanoví možnost přeměny v případě zneužití, jako je tomu také v projednávaném případě, dodržení požadavků vyplývajících z ustanovení 5 rámcové dohody vyžaduje, aby dotčený zaměstnanec získal nárok na náhradu škody, který umožní přiměřenou a úplnou náhradu utrpěné škody(48). V této souvislosti by bylo zejména třeba přezkoumat, zda požadavky kladené na důkazy, které mají být předloženy a prokazují ušlé pracovní příležitosti, jakož i z toho vyplývající ztráty na výdělku neznemožňují či nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných zaměstnanci unijním právním řádem(49).

77.      Kromě toho musí vnitrostátní právní úprava týkající se náhrady škody „stanovit mechanismus účinných a odrazujících sankcí“(50). S výhradou konečného přezkumu, který provede předkládající soud, však v případě výše uvedeného nároku na zachování pracovního poměru o takové opatření nejde, neboť pracovní poměr dotčeného zaměstnance by bylo v případě zrušení dotčeného pracovního místa nebo jeho trvalého obsazení zjevně třeba ukončit. Uvedená vnitrostátní judikatura navíc zjevně odkazuje na příležitostné zaměstnance ve služebním poměru, a nikoli na zastupující dočasně zaměstnance (zaměstnance v přechodném služebním poměru na dobu určitou), o jaké se jedná ve věcech v původním řízení, a v důsledku toho její význam pro věci v původních řízeních vyžaduje zřejmě minimálně objasnění. V této souvislosti je v každém případě třeba poznamenat, že vytvoření nových pracovních míst v souladu se zjištěnou potřebou zaměstnat osoby na dobu určitou nepomůže, pokud nebyla provedena nezbytná výběrová řízení za účelem trvalého obsazení takových pracovních míst. Zachování pracovního poměru na dobu určitou nařízené nejvyššími soudy za takových okolností také směřuje pouze k větší nejistotě.

78.      Navrhuji proto Soudnímu dvoru, aby na čtvrtou předběžnou otázku ve věci C‑429/18 odpověděl s přihlédnutím k vývoji vnitrostátní právní úpravy, jak vyplývá ze spisu, v tom smyslu, že ustanovení 5 rámcové dohody nebrání judikatuře vnitrostátních soudů, která automaticky nesankcionuje zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou, jehož se dopustí zaměstnavatel ve veřejném sektoru, přeměnou pracovního poměru na dobu určitou na pracovní poměr na dobu neurčitou. Taková judikatura může dotčenému zaměstnanci přiznat nárok na obnovení zaměstnání až do doby, kdy zaměstnavatel provede přezkum potřeb, který mu přísluší, a splní z toho vyplývající povinnosti, a dále nárok na úplnou náhradu škody, která mu byla tímto zneužitím způsobena. Tato opatření musí stanovit mechanismus účinných a odrazujících sankcí.

3.      K uznání právního postavení zaměstnance v trvalém pracovním poměru při současném zajištění toho, aby byl postaven na roveň stálým zaměstnancům ve služebním poměru na dobu neurčitou (šestá, sedmá a devátá předběžná otázka ve věci C‑103/18, jakož i pátá a šestá předběžná otázka ve věci C‑429/18)

79.      V rámci těchto předběžných otázek má být v zásadě objasněno, do jaké míry – a případně podle jakého kritéria – ustanovení 5 bod 2 rámcové dohody ukládá povinnost provést přeměnu pracovního poměru na dobu určitou na trvalý pracovní poměr na dobu neurčitou, který je srovnatelný s právním postavením úředníka(51), pokud došlo ke zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou.

80.      Předkládající soudy správně vycházejí z toho, že vnitrostátní právní úprava, která zakazuje pouze ve veřejném sektoru přeměnu po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou na smlouvu na dobu neurčitou, by mohla být slučitelná s rámcovou dohodou, jen pokud vnitrostátní právní řád v tomto sektoru stanoví jiné účinné opatření, které zabrání a případně bude sankcionovat zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou(52).

81.      Za těchto okolností záleží na odpovědích na dané předběžné otázky, pouze pokud se předkládající soudy předem ujistí o tom, že španělské právní předpisy neobsahují žádná dostatečně účinná a odrazující opatření k sankcionování zneužití a odstranění jeho následků. Vzhledem k výše(53) zmíněnému vývoji judikatury Tribunal Supremo již nelze z tohoto předpokladu bez dalšího vycházet.

82.      Pokud by se Soudní dvůr přesto chtěl zabývat předběžnými otázkami po obsahové stránce, svědčí podle mého názoru následující úvahy proti tomu, aby bylo ustanovení 5 rámcové dohody vykládáno v tom smyslu, že vnitrostátní soud může nedbat jednoznačného zákazu vyplývajícího z vnitrostátních předpisů a v konkrétním případě sankcionovat zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou bezprostředním uznáním postavení stálého zaměstnance.

83.      Není pochyb o tom, že taková přeměna by umožnila sankcionovat takové zneužití a trvale odstranit jeho následky(54). Je však třeba mít na paměti, že opatření, jež mají být přijata podle unijních právních předpisů(55), musí být v každém případě přiměřená, a nesmí tedy jít nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení cíle sledovaného ustanovením 5 rámcové dohody.

84.      Pokud by ale byla vnitrostátním soudům přenechána možnost uznat pro účely postihu zneužití v konkrétních případech právní postavení stálého zaměstnance osobě, která byla zaměstnána na dobu určitou, mělo by to vážné následky pro přístup k veřejné službě jako celku a vážně by to ohrozilo funkci výběrových řízení. V důsledku toho by především pracovníci, kteří se úspěšně zúčastnili výběrových řízení, avšak ještě nebyli trvale zaměstnáni, podléhali stejnému zacházení jako pracovníci, kteří se těchto výběrových řízení nezúčastnili nebo v nich neměli úspěch. Také by bylo téměř nemožné přiměřeně zohlednit různé délky trvání zneužití a zásluhy dotčených osob.

85.      Pokud by tedy z požadavků ustanovení 5 rámcové dohody mohla vyplývat povinnost provést přeměnu smluv na dobu určitou na pracovní poměry na dobu neurčitou a stálé pracovní poměry v případě neexistence jiných sankčních možností, je podle mého názoru nezbytné stanovit řádný postup provádění těchto sankcí, aby mohlo být smysluplně určeno pořadí jmenování na základě objektivních a transparentních kritérií. Odpověď na otázku, zda vnitrostátní soud může nařídit provedení takového postupu za účelem zajištění plného účinku rámcové dohody, vyplývá primárně z pravomocí, které mu svěřují vnitrostátní právní předpisy(56).

86.      Vzhledem k těmto úvahám není třeba zabývat se sedmou předběžnou otázkou ve věci C‑103/18 ani šestou předběžnou otázkou ve věci C‑429/18 téhož znění, které se týkají stanovení podmínek zaměstnávání poté, co byla provedena přeměna(57).

4.      K poskytnutí odškodnění, jehož výše odpovídá odškodnění za protiprávní ukončení pracovní smlouvy (sedmá předběžná otázka ve věci C‑429/18)

87.      V rámci této předběžné otázky má být objasněno, v jakém rozsahu ustanovení 5 ukládá povinnost obdobného použití vnitrostátní právní úpravy týkající se ochrany zaměstnanců před propuštěním podle pravidel vyplývajících ze soukromoprávních předpisů na zaměstnance ve veřejném sektoru jakožto sankční opatření.

88.      Z předkládacího rozhodnutí nelze jednoznačně dovodit, za jakých podmínek by se takové opatření mělo použít. Zatímco Comunidad de Madrid poukazuje na to, že propuštění zaměstnance v pracovním poměru na dobu určitou v postavení zastupujícího dočasného zaměstnance je až do trvalého obsazení příslušného pracovního místa v zásadě vyloučeno a v každém případě by vznikl nárok na nové jmenování, předkládající soud zjevně zvažuje možnost poskytnout v případě každého ukončení smlouvy diskutované odškodnění, pokud došlo ke zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou.

89.      Pokud by odškodnění bylo poskytováno navíc vedle výše zmíněného nároku na náhradu škody(58), mohlo by jít o přiměřené opatření k postihování zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou. Posouzení této otázky ovšem přísluší vnitrostátnímu soudu s přihlédnutím ke všem pravidlům vyplývajícím z vnitrostátních právních předpisů(59).

5.      Návrh odpovědi, pokud jde o požadované možnosti sankcí

90.      Vzhledem k výše uvedeným úvahám Soudnímu dvoru navrhuji, aby na šestou a sedmou předběžnou otázku ve věci C‑103/18 a na druhou až sedmou předběžnou otázku ve věci C‑429/18 odpověděl následovně:

Ustanovení 5 rámcové dohody je třeba vykládat v tom smyslu, že vnitrostátnímu soudu ukládá povinnost posoudit podle všech pravidel, která se použijí podle vnitrostátních právních předpisů, otázku, zda taková opatření, jako jsou opatření zvažovaná v předběžných otázkách, představují přiměřená opatření k postihování zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou.

S výhradou konečného posouzení předkládajícími soudy pro účely přiměřeného postihování takového zneužití ani pro účely odstranění následků porušení unijních právních předpisů nestačí provést výběrové řízení bez omezení přístupu, pokud je případně přístup ke stálému pracovnímu poměru, jenž je tímto řízením umožněn, vzhledem k jeho modalitám v nedohlednu a nadále nejistý a příslušné vnitrostátní právní předpisy nestanoví žádná jiná sankční opatření (druhá a třetí předběžná otázka ve věci C‑429/18).

Ustanovení 5 rámcové dohody nebrání judikatuře vnitrostátních soudů, která automaticky nesankcionuje zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou, jehož se dopustí zaměstnavatel ve veřejném sektoru, přeměnou pracovního poměru na dobu určitou na pracovní poměr na dobu neurčitou. Taková judikatura může dotčenému zaměstnanci přiznat nárok na obnovení zaměstnání až do doby, kdy zaměstnavatel provede přezkum potřeb, který mu přísluší, a splní z toho vyplývající povinnosti, a dále nárok na úplnou náhradu škody, která mu byla tímto zneužitím způsobena. Tato opatření musí stanovit mechanismus účinných a odrazujících sankcí. V úvahu přichází například doplňková povinnost vyplatit odškodnění ve výši odpovídající dostatečně odrazujícímu paušálnímu odškodnění. Předkládající soudy musí posoudit otázku, zda odškodnění za protiprávní ukončení pracovní smlouvy zaměstnavatelem tyto požadavky splňuje (šestá předběžná otázka ve věci C‑103/18, jakož i čtvrtá, pátá, šestá a sedmá předběžná otázka ve věci C‑429/18).

E.      K postavení dočasných zaměstnanců z hlediska procesních právních předpisů (druhá a osmá předběžná otázka ve věci C‑103/18)

91.      Předmětem těchto předběžných otázek je posouzení pravidel vnitrostátního procesního práva, podle nichž zaměstnanec ve veřejném sektoru ztratí práva, která pro něj vyplývají ze směrnice 1999/70, pokud v případě po sobě jdoucích smluv na dobu určitou nenapadne opravným prostředkem jakýkoli správní akt týkající se jeho (opětovného) jmenování, ukončení pracovního poměru nebo provedení výběrového řízení za účelem obsazení příslušného pracovního místa.

92.      Pokud španělské právní předpisy obsahují příslušné pravidlo, což španělská vláda, jakož i Comunidad de Madrid popírají, není třeba příliš pochybovat o tom, že znemožňuje nebo nadměrně ztěžuje výkon práv přiznaných unijními právními předpisy, a je tudíž neslučitelné se zásadou efektivity.

93.      Zaprvé takové pravidlo směřuje k tomu, že nečinnost zaměstnance je třeba vykládat jako souhlas se zneužitím, ačkoli lze tuto nečinnost vysvětlit snadno pochopitelnými důvody, jako například neznalostí svých práv, náklady řízení nebo obavou z nepříznivých následků. Takové znevýhodnění dotčených zaměstnanců vyplývající z procesních právních předpisů je zjevně v rozporu s cíli rámcové dohody. Kromě toho, úvahy týkající se první předběžné otázky ve věci C‑103/18 (viz výše oddíl B.) ukazují, že v žádném případě není snadné rozpoznat napadnutelný akt. Pokud zaměstnanec nepodá opravný prostředek z důvodu nesprávného posouzení nebo neznalosti předmětného aktu, byla by tato nečinnost na základě diskutovaného pravidla připisována vždy k jeho tíži.

94.      Zadruhé by taková ztráta práv podněcovala příslušné orgány k porušování ustanovení 5 rámcové dohody. Zaměstnanci se buď brání po sobě jdoucím pracovním poměrům na dobu určitou, v důsledku čehož lze tento poměr ukončit, aniž je třeba čelit námitce zneužití. Anebo se nebrání a ztrácí svůj nárok na soudní ochranu z důvodu porušení ustanovení 5 rámcové dohody.

95.      Vzhledem k těmto úvahám týkajícím se druhé předběžné otázky ve věci C‑103/18 není třeba odpovídat na osmou předběžnou otázku, neboť tato otázka vychází z předpokladu, že příslušné procesní pravidlo je platné.

96.      Proto navrhuji Soudnímu dvoru, aby na druhou předběžnou otázku ve věci C‑103/18 odpověděl následovně: ustanovení rámcové dohody o pracovních poměrech na dobu určitou, která tvoří přílohu směrnice 1999/70, ve spojení se zásadou efektivity je třeba vykládat v tom smyslu, že brání vnitrostátním procesním právním předpisům, které od dočasného zaměstnance vyžadují, aby aktivně napadl nebo podal opravný prostředek směřující proti všem po sobě jdoucím smlouvám a propuštěním, aby mohl využít ochrany poskytované danou směrnicí, jakož i práv, která mu přiznává unijní právní řád.

V.      Závěry

97.      Na základě výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby na žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl následovně:

„1)      Při posuzování otázky, zda je splněna podmínka existence po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů jakožto předpoklad použitelnosti ustanovení 5 rámcové dohody, podle vnitrostátních právních předpisů, záleží s přihlédnutím k cílům sledovaným tímto ustanovením v rozhodující míře na tom, zda během dotčeného období došlo ke změnám předmětného základu zaměstnání po obsahové stránce, které se týkají délky pracovní smlouvy nebo poměru, podmínek jejich ukončení nebo možnosti zúčastnit se řízení o výběru stálých zaměstnanců ve služebním poměru, čímž je dotčený dočasný zaměstnanec vystaven větší nejistotě (první předběžná otázka ve věci C‑103/18).

2)      Ustanovení 5 bod 1 písm. a) rámcové dohody je třeba vykládat v tom smyslu, že toto ustanovení brání takové vnitrostátní judikatuře, jako je judikatura dotčená v projednávané věci, která se za účelem určení, že existuje objektivní důvod ospravedlňující prodloužení po sobě jdoucích dočasných pracovních smluv v sektoru veřejného zdravotnictví zaměřuje bez ohledu na další faktory pouze na to, zda je dodržen důvod pro zaměstnání a s ním spjaté časové omezení nebo se v tomto ohledu se opírá o to, že úkoly, které mají být plněny, jsou časově omezené, aniž přiměřeně zohledňuje zvláštnosti dotčené činnosti a podmínky jejího výkonu v konkrétním případě (pátá předběžná otázka ve věci C‑103/18).

Ustanovení 5 bod 1 písm. a) rámcové dohody je třeba vykládat v tom smyslu, že brání použití vnitrostátní právní úpravy, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, podle níž jsou obnovování po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou ve veřejném zdravotnickém sektoru pokládána za ospravedlněná „objektivními důvody“ ve smyslu uvedeného ustanovení proto, že předmětné smlouvy se opírají o právní předpisy, které připouštějí možnost obnovovat smlouvy za účelem zajištění určitých úkolů, které jsou časově omezené, vyvolané aktuální potřebou nebo mimořádné, zatímco ve skutečnosti je tato potřeba trvalá a stálá a není zajištěno, že příslušný orgán splní své zákonné povinnosti směřující k uspokojení této potřeby a k trvalému obsazení těchto pracovních míst, anebo přijme rovnocenná opatření k předcházení a zamezení zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou (třetí a čtvrtá předběžné otázka ve věci C‑103/18, jakož i první předběžná otázka ve věci C‑429/18).

3)      Ustanovení 5 rámcové dohody je třeba vykládat v tom smyslu, že vnitrostátnímu soudu ukládá povinnost posoudit podle všech pravidel, která se použijí podle vnitrostátních právních předpisů, otázku, zda taková opatření, jako jsou opatření zvažovaná v předběžných otázkách, představují přiměřená opatření k postihování zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou.

S výhradou konečného posouzení předkládajícími soudy pro účely přiměřeného postihování takového zneužití ani pro účely odstranění následků porušení unijních právních předpisů nestačí provést výběrové řízení bez omezení přístupu, pokud je v případě úspěšného absolvování výběrového řízení přístup ke stálému pracovnímu poměru, jenž je tímto řízením umožněn, v nedohlednu a nadále nejistý a příslušné vnitrostátní právní předpisy nestanoví žádná jiná sankční opatření (druhá a třetí předběžná otázka ve věci C‑429/18).

Ustanovení 5 rámcové dohody nebrání judikatuře vnitrostátních soudů, která automaticky nesankcionuje zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou, jehož se dopustí zaměstnavatel ve veřejném sektoru, přeměnou pracovního poměru na dobu určitou na pracovní poměr na dobu neurčitou. Taková judikatura může dotčenému zaměstnanci přiznat nárok na obnovení zaměstnání až do doby, kdy zaměstnavatel provede přezkum potřeb, který mu přísluší, a splní z toho vyplývající povinnosti, a dále nárok na úplnou náhradu škody, která mu byla tímto zneužitím způsobena. Tato opatření musí stanovit mechanismus účinných a odrazujících sankcí. V úvahu přichází například doplňková povinnost vyplatit odškodnění ve výši odpovídající dostatečně odrazujícímu paušálnímu odškodnění. Předkládající soudy musí posoudit otázku, zda odškodnění za protiprávní ukončení pracovní smlouvy zaměstnavatelem tyto požadavky splňuje (šestá předběžná otázka ve věci C‑103/18, jakož i čtvrtá, pátá, šestá a sedmá předběžná otázka ve věci C‑429/18).

4)      Ustanovení rámcové dohody o pracovních poměrech na dobu určitou, která tvoří přílohu směrnice 1999/70, ve spojení se zásadou efektivity je třeba vykládat v tom smyslu, že brání vnitrostátním procesním právním předpisům, které od dočasného zaměstnance vyžadují, aby aktivně napadl nebo podal opravný prostředek (směřující proti všem po sobě jdoucím smlouvám a propuštěním), aby mohl využít ochrany poskytované danou směrnicí, jakož i práv, která mu přiznává unijní právní řád (druhá předběžná otázka ve věci C‑103/18).“

1–      Původní jazyk: němčina.

2–      Rozsudek ze dne 14. září 2016, Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679).

3–      Rámcová dohoda tvoří přílohu směrnice Rady 1999/70/ES ze dne 28. června 1999 o rámcové dohodě o pracovních poměrech na dobu určitou uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a EKOS (Úř. věst. 1999, L 175, s. 43; Zvl. vyd. 05/03, s. 368).

4–      BOE č. 301 ze dne 17. prosince 2003, s. 44742.

5–      BOE č. 261 ze dne 31. října 2015.

6–      K tomu viz níže bod 74 a následující.

7–      Žalobci byli poprvé přijati do zaměstnání v letech 1993, 2003, 2005 a 2007 a vykonávali je až do okamžiku podání žaloby na základě až 226 dalších jmenování.

8–      Rozsudek ze dne 14. září 2016, Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, bod 26) a citovaná judikatura.

9–      Rozsudek ze dne 8. května 2019, Rossato a Conservatorio di Musica F. A. Bonporti (C‑494/17, EU:C:2019:387, bod 24).

10–      Viz naposledy rozsudek ze dne 8. května 2019, Rossato a Conservatorio di Musica F. A. Bonporti (C‑494/17, EU:C:2019:387, body 27 a 28).

11–      Pátá a šestá předběžná otázka předložené ve věci C‑429/18 odpovídají šesté a sedmé předběžné otázce předložené ve věci C‑103/18.

12–      Třetí až pátá předběžná otázka ve věci C‑103/18 a první předběžná otázka ve věci C‑429/18.

13–      Šestá až devátá předběžná otázka ve věci C‑103/18 a druhá až sedmá předběžná otázka ve věci C‑429/18.

14–      Druhá a osmá předběžná otázka ve věci C‑103/18.

15–      Pokud lze za konkrétních okolností tohoto případu použít ustanovení 5 rámcové dohody, je třeba se touto otázkou dále zabývat v oddíle C.

16–      Naposledy viz rozsudek ze dne 21. listopadu 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, bod 80).

17–      Rozsudek ze dne 4. července 2006, Adeneler a další (C‑212/04, EU:C:2006:443, bod 82).

18–      Článek 9 odst. 2 rámcového služebního řádu.

19–      Článek 70 základního služebního řádu.

20–      Ve věci C‑760/18 má Soudní dvůr zejména objasnit, zda může ustanovení vnitrostátního práva vyloučit existenci po sobě jdoucích smluv na dobu určitou v případě automatického prodloužení smlouvy.

21–      Viz zejména rozsudek ze dne 4. července 2006, Adeneler a další (C‑212/04, EU:C:2006:443, body 108 a 109).

22–      K tomu viz čtvrté přechodné ustanovení základního služebního řádu zmíněné výše v bodě 9, jakož i články 61, 62 a 70 základního služebního řádu a články 20 a 31 rámcového služebního řádu.

23–      Ani změna druhu smlouvy během pracovního poměru – která ve věci C‑103/18 nenastala – by nemohla vyloučit hypotézu existence po sobě jdoucích pracovních smluv, jelikož v každém případě vede ke změně podstatných rámcových právních podmínek pracovního poměru, k nimž patří zejména důvody ukončení pracovního poměru, které jsou různě upraveny v čl. 9 odst. 2 a čl. 9 odst. 3 rámcového služebního řádu.

24–      Rozsudek ze dne 14. září 2016, Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, body 37 a násl.).

25–      Rozsudek ze dne 14. září 2016, Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, bod 43).

26–      Rozsudek ze dne 14. září 2016, Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, bod 45).

27–      Rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Mascolo a další (C‑22/13, C‑61/13 až C‑63/13 a C‑418/13, EU:C:2014:2401, body 99 a 101) a citovaná judikatura.

28–      Rozsudek ze dne 14. září 2016, Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, bod 49), a citovaná judikatura.

29–      Rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Mascolo a další (C‑22/13, C‑61/13 až C‑63/13 a C‑418/13, EU:C:2014:2401, body 108 a 109).

30–      Jedná se konkrétně o důvody nezbytnosti, naléhavosti a uskutečňování programů, které jsou časově omezené, vyvolané aktuální potřebou nebo mimořádné (čl. 9 odst. 1 rámcového služebního řádu).

31–      Rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Mascolo a další (C‑22/13, C‑61/13 až C‑63/13 a C‑418/13, EU:C:2014:2401, bod 108).

32–      Srov. již rozsudek ze dne 14. září 2016, Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, bod 55).

33–      Účastníci původního řízení ve věci C‑103/18 se ovšem přou ohledně počtu výběrových řízení, kterých se žalobce mohl za účelem získání trvalého zaměstnání zúčastnit, resp. ohledně toho, zda se ho vůbec zúčastnil. Comunidad de Madrid zpochybňuje konstatování předkládajícího soudu, podle něhož se žalobce nezúčastnil výběrového řízení.

      Ve věci C‑429/18 předkládající soud konstatoval, aniž to bylo zpochybněno, že v roce 2015 bylo poprvé od roku 2000 provedeno výběrové řízení pro dotčenou kategorii osob.

34–      Pokud jde o význam zásady výkladu vnitrostátních právních předpisů týkajících se adekvátního postihování zneužití po sobě jdoucích pracovních poměrů na dobu určitou v souladu s unijní právní úpravou, viz zejména rozsudek ze dne 10. března 2011, Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129, bod 56).

35–      Rozsudek ze dne 7. března 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166, bod 29) a citovaná judikatura.

36–      Rozsudek ze dne 8. května 2019, Rossato a Conservatorio di Musica F. A. Bonporti (C‑494/17, EU:C:2019:387, bod 28) a citovaná judikatura.

37–      Rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Mascolo a další (C‑22/13, C‑61/13 až C‑63/13 a C‑418/13, EU:C:2014:2401, bod 118).

38–      Rozsudek ze dne 8. května 2019, Rossato a Conservatorio di Musica F. A. Bonporti (C‑494/17, EU:C:2019:387, bod 29).

39–      Viz výše bod 52 a násl.

40–      Pakliže tedy zmocněnec Comunidad de Madrid na jednání poukázal na skutečnost, že někteří žalobci v původním řízení ve věci C‑429/18 se zúčastnili výběrového řízení a měli v něm úspěch, nic to nemění na tom, že okamžik jejich přijetí mezi trvalé zaměstnance ve služebním poměru na dobu neurčitou je v nedohlednu.

41–      V rozsahu, ve kterém se Comunidad de Madrid odvolává na provedení výběrových řízení za použití čtvrtého přechodného ustanovení základního služebního řádu a na úspěšnou účast některých žalobců na výběrovém řízení, je nadále nejasné, z jakého důvodu nebyli úspěšní účastníci ještě přijati mezi trvalé zaměstnance ve služebním poměru na dobu neurčitou, a proč nebyla k okamžiku podání žaloby obsazena pracovní místa neúspěšných účastníků.

42–      Rozsudek ze dne 7. března 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166, bod 32), s odkazem na rozsudek ze dne 7. září 2006, Marrosu a Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517, bod 47).

43–      K tomu viz již rozsudek ze dne 14. září 2016, Martínez Andrés a Castrejana López (C‑184/15 a C‑197/15, EU:C:2016:680, bod 27).

44–      V tomto ohledu zjevně nemají zaměstnanci v pracovním poměru na dobu neurčitou, který není trvalý, lepší postavení než zastupující dočasní zaměstnanci podle čl. 9 odst. 2 rámcového služebního řádu.

45–      Rozsudky ve věcech č. 1425/2018 (ECLI:ES:TS:2018:3250) a č. 1426/2018 (ECLI:ES:TS:2018:3251).

46–      Toto ustanovení vnitrostátního práva ukládá orgánu oprávněnému ke jmenování, aby provedl analýzu potřeb a případně inicioval vytvoření pracovního místa, pokud byli příležitostní zaměstnanci ve služebním poměru během období dvou let více než dvakrát jmenováni do funkce pro výkon týchž úkolů, pokud celková délka zaměstnání činila více než 12 měsíců. Viz výše bod 7.

47–      Rozsudek ze dne 7. března 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166).

48–      Pokud jde o požadavky vyplývající ze zásady efektivity týkající se požadavků kladených na důkazy, viz stanovisko generálního advokáta Szpunara ve věci Santoro (C‑494/16, EU:C:2017:822, body 55 a násl.).

49–      Usnesení ze dne 12. prosince 2013, Papalia (C‑50/13, nezveřejněné, EU:C:2013:873, bod 32).

50–      Viz výrok rozsudku ze dne 7. března 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166).

51–      K tomuto ustanovení a jeho významu viz již výše bod 72.

52–      Rozsudek ze dne 7. března 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166, bod 34), s odkazem na rozsudek ze dne 7. září 2006, Marrosu a Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517, bod 49).

53–      Viz bod 76.

54–      Stanovisko generálního advokáta Szpunara ve věci Santoro (C‑494/16, EU:C:2017:822, bod 62).

55–      K tomu viz výše bod 60.

56–      Na devátou předběžnou otázku položenou ve věci C‑103/18 je tedy třeba odpovědět v tomto smyslu.

57–      K mezím obsahové změny smlouvy v důsledku přeměny viz rozsudek ze dne 8. března 2012, Huet (C‑251/11, EU:C:2012:133).

58–      Viz výše body 77 a 78.

59–      V tomto smyslu viz také rozsudek ze dne 21. listopadu 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, bod 96).

Full & Egal Universal Law Academy