Edizzjoni Provviżorja
KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
PITRUZZELLA
ippreżentati fil-11 ta’ Lulju 2019 (1)
Kawża C‑380/18
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. P.
(talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mir-Raad van State (il-Kunsill tal-Istat, il-Pajjiżi l-Baxxi))
“Rinviju għal deċiżjoni preliminari – Kontrolli fil-fruntieri, ażil u immigrazzjoni – Kodiċi tal-Unjoni dwar ir-regoli li jirregolaw il‑qsim tal-fruntieri – Qsim tal-fruntieri esterni u kundizzjonijiet ta’ dħul – Deċiżjoni li tikkonstata t-tmiem tal-legalità tar-residenza minħabba theddida għall-ordni pubbliku – Deċiżjoni ta’ ritorn ta’ ċittadin ta’ pajjiż terz residenti b’mod illegali – Kunċett ta’ ‘theddida għall-ordni pubbliku’ – Marġni ta’ diskrezzjoni tal-Istati Membri”
1. Meta jadottaw deċiżjoni li permezz tagħha jikkonstataw li l‑kundizzjoni ta’ dħul fit-territorju tal-Unjoni, kif iddefinita fl-Artikolu 6(1)(e) tar‑Regolament (UE) 2016/399 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tad-9 ta’ Marzu 2016 dwar Kodiċi tal-Unjoni dwar ir-regoli li jirregolaw il-moviment ta’ persuni min-naħa għall-oħra tal-fruntiera (Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen) (iktar ’il quddiem il-“KFS”) (2) ġiet jew ma ġietx issodisfatta, l-awtoritajiet nazzjonali huma obbligati li jevalwaw l-aġir personali taċ-ċittadin ta’ Stat terz ikkonċernat u jikkonkludu dwar l‑eżistenza ta’ theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà jew jistgħu jibbażaw ruħhom fuq is-sempliċi suspett li dan iċ-ċittadin wettaq reat kriminali serju? Din hija, essenzjalment, il-kwistjoni f’dan ir-rinviju għal deċiżjoni preliminari.
I. Il-kuntest ġuridiku
A. Il-Konvenzjoni li timplimenta l-Ftehim ta’ Schengen
2. Il-Konvenzjoni li timplimenta l-Ftehim ta’ Schengen, tal‑14 ta’ Ġunju 1985, bejn il-Gvernijiet ta’ l-Istati ta’ l-Unjoni Ekonomika tal-Benelux, ir-Repubblika Federali tal-Ġermanja u r-Repubblika Franċiża dwar it-tneħħija bil-mod ta’ kontrolli fil-fruntieri komuni tagħhom, iffirmata f’Schengen fid-19 ta’ Ġunju 1990 (iktar ’il quddiem il-“KTFS”) (3) kif emendata bir-Regolament (UE) Nru 610/2013 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas-26 ta’ Ġunju 2013(4), tipprevedi, fl-Artikolu 20(1) tagħha, li “[a]ljeni li ma jeħtieġux viża jistgħu jiċċaqalqu b’mod ħieles fit-territorji tal-Partijiet Kontraenti għal perjodu massimu ta’ tliet xhur waqt is-sitt xhur wara d‑data ta’ l-ewwel dħul, sakemm jissodisfaw il-kondizzjonijiet ta’ dħul imsemmija fl-Artikolu 5(1)(a), (ċ), (d) u (e) [tal-KTFS]”.
B. Il-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen
3. Skont il-premessa 6 tal-KFS, “[i]l-kontrolli fuq il-fruntieri huma fl-interess mhux biss tal-Istat Membru li fil-fruntieri esterni tiegħu jsiru dawn il-kontrolli, iżda tal-Istati Membri kollha li abolixxew il-kontrolli fuq il-fruntieri interni. Il-kontrolli fuq il-fruntiera għandhom jgħinu fil‑ġlieda kontra l-immigrazzjoni illegali u t-traffikar tal-bnedmin u biex tkun prevenuta kull theddida għas-sigurtà interna, l-politika pubblika, is-saħħa pubblika u r-relazzjonijiet internazzjonali tal-Istati Membri”.
4. Il-premessa 27 tal-KFS tipprevedi li, “[s]kont il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea, deroga mill-prinċipju fundamentali tal-moviment liberu tal-persuni għandha tiġi interpretata b’mod strett u l-kunċett ta’ ordni pubbliku jippresupponi l-eżistenza ta’ theddida ġenwina, attwali u serja biżżejjed li taffettwa wieħed mill‑interessi fundamentali tas-soċjetà”.
5. L-Artikolu 6(1) tal-KFS jipprevedi:
“Fil-każ ta’ permanenza fit-territorju tal-Istati Membri ta’ mhux aktar minn 90 jum fi kwalunkwe perijodu ta’ 180 jum, li jinkludi li jitqies il‑perijodu ta’ 180 jum li jippreċedi kull jum ta’ soġġorn, il‑kondizzjonijiet tad-dħul għal ċittadini ta’ pajjiżi terzi għandhom ikunu kif ġej:
[...]
d) ma jkunux persuni li għalihom ikun inħareġ allert fis-[sistema ta’ informazzjoni Schengen (SIS)] sabiex jiġi miċħud id-dħul;
e) mhumiex meqjusa bħala theddida għall-politika pubblika, is‑sigurtà interna, is-saħħa pubblika jew ir-relazzjonijiet internazzjonali ta’ xi Stat Membru partikolarment jekk l-ebda allert ma jkun inħareġ fid-databases nazzjonali tal-Istati Membri sabiex jiġi miċħud id-dħul għall-istess raġunijiet.”
II. Il-kawża prinċipali, id-domandi preliminari u l‑proċedura quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja
6. E. P. huwa ċittadin Albaniż li daħal fit-territorju tal-Pajjiżi l‑Baxxi bħala turist, wara li għadda mid-Danimarka u mill-Isvezja, skont dikjarazzjonijiet magħmula minnu, fit-22 ta’ April 2016. Fit‑18 ta’ Mejju 2016, inqabad in flagrante f’abitazzjoni fejn kienet qed tiġi kkultivata l-kannabis u sussegwentement ġie arrestat sakemm jinbdew proċeduri kriminali qabel ma ttieħed fil-kustodja tal‑awtoritajiet tal-pulizija tal-persuni barranin. Peress li nstabu kwantitajiet kbar ta’ droga fuq il-post, E. P. kien issuspettat li wettaq reat ikklassifikat bħala serju mid-dritt kriminali Olandiż.
7. Fid-19 ta’ Mejju 2016, is-staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (is-Segretarju tal-Istat għall-Ġustizzja u għas-Sigurtà, il-Pajjiżi l-Baxxi, iktar ’il quddiem is-“Segretarju tal-Istat”), peress li kkunsidra li E. P. ma kienx għadu jissodisfa l-kundizzjonijiet tal-Artikolu 6(1)(e) tal‑KFS u li kien jikkostitwixxi theddida għall-ordni pubbliku, adotta deċiżjoni li permezz tagħha ordnalu jitlaq mit-territorju tal-Unjoni fi żmien 28 jum. E. P. appella din id-deċiżjoni quddiem ir-rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (il-Qorti ta’ Den Haag, bis-sede f’Amsterdam, il-Pajjiżi l-Baxxi), li, permezz ta’ sentenza tat‑13 ta’ Settembru 2016, annullat id-deċiżjoni ta’ ritorn u ordnat lis‑Segretarju tal-Istat jadotta deċiżjoni ġdida. Ir-rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (il-Qorti ta’ Den Haag, bis-sede f’Amsterdam), iddeċidiet b’mod partikolari li s-Segretarju tal‑Istat ma kienx immotiva b’mod adegwat il-pożizzjoni tiegħu li r‑residenza legali ta’ E. P. fil-Pajjiżi l-Baxxi, abbażi ta’ eżenzjoni mir‑rekwiżit ta’ viża (5), kienet intemmet bis-saħħa tal-Artikolu 6(1)(e) tal-KFS minħabba l-fatt li E. P. issa kien ikkunsidrat bħala theddida għall-ordni pubbliku Olandiż għaliex kien issuspettat bi ksur tal-liġi dwar id-drogi. Skont din il-qorti, li bbażat ruħha fuq is-sentenzi Zh. u O. (6) u N. (7), is-Segretarju tal-Istat kellu jibbaża d-deċiżjoni tiegħu fuq evalwazzjoni individwali sabiex jivverifika li l-aġir personali ta’ E. P. kien jikkostitwixxi theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà, u mhux fuq sempliċi eżistenza ta’ suspett.
8. Is-Segretarju tal-Istat appella din is-sentenza quddiem il‑qorti tar-rinviju. Huwa jikkontesta, b’mod partikolari, li r-rekwiżit ta’ theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà huwa trasponibbli għad‑deċiżjonijiet ibbażati fuq l-Artikolu 6(1)(e) tal-KFS, li jikkonstata li individwu ma għadux jissodisfa l-kundizzjonijiet ta’ dħul fit-territorju tal-Unjoni.
9. Kien f’dawn iċ-ċirkustanzi li r-Raad van State (il-Kunsill tal-Istat) iddeċieda li jissospendi l-proċeduri u, permezz ta’ deċiżjoni tar-rinviju li waslet fir-Reġistru tal-Qorti tal-Ġustizzja fil-11 ta’ Ġunju 2018, għamel id-domandi preliminari segwenti lill-Qorti tal-Ġustizzja:
“1) L-Artikolu 6(1)(e) tal-[KFS] għandu jiġi interpretat fis-sens li d‑deċiżjoni li residenza regolari ta’ mhux iktar minn 90 jum fi kwalunkwe perijodu ta’ 180 jum intemmet minħabba li l-barrani huwa meqjus bħala theddida għall-ordni pubbliku għandha tkun immotivata mill-fatt li l-aġir personali tal-barrani kkonċernat jikkostitwixxi theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa wieħed mill-interessi fundamentali tas-soċjetà?
2) Fil-każ li r-risposta għall-ewwel domanda tkun fin-negattiv, liema huma l-kundizzjonijiet ta’ motivazzjoni li japplikaw, skont l‑Artikolu 6(1)(e) tal-[KFS], għad-deċiżjoni li l-barrani jiġi meqjus bħala theddida għall-ordni pubbliku? L-Artikolu 6(1)(e) tal-[KFS], għandu jiġi interpretat fis-sens li jipprekludi prattika nazzjonali li permezz tagħha barrani huwa meqjus bħala theddida għall-ordni pubbliku minħabba raġuni waħdanija li ġie stabbilit li l-barrani huwa ssuspettat li wettaq reat?”
10. E. P., il-Gvern Olandiż, dak Belġjan, dak Ġermaniż, il‑Kummissjoni Ewropea kif ukoll il-Konfederazzjoni Svizzera pparteċipaw fil-proċedura bil-miktub quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja.
11. Saru sottomissjonijiet orali minn E. P., mill-Gvern Oldaniż, dak Belġjan u dak Ġermaniż kif ukoll mill-Kummissjoni waqt is-seduta quddiem il-Qorti tal‑Ġustizzja fit-2 ta’ Mejju 2019.
III. Analiżi
12. Qabelxejn, nispjega li ser nittratta ż-żewġ domandi preliminari li minnhom hija adita l-Qorti tal-Ġustizzja flimkien, peress li mit-tieni domanda preliminari jirriżulta li din ma tirrigwardax l-obbligu ta’ motivazzjoni bħala tali iżda iktar tistieden lill-Qorti tal-Ġustizzja tistabbilixxi l-kriterji li għandhom jiggwidaw l-evalwazzjoni tal‑awtoritajiet nazzjonali fil-mument li jadottaw deċiżjoni li permezz tagħha jikkonstataw li l-kundizzjonijiet ta’ dħul u ta’ residenza legali fit-territorju tal-Unjoni ma humiex issodisfatti minħabba l-fatt li l‑individwu kkonċernat huwa kkunsidrat bħala theddida għall-ordni pubbliku.
13. Sabiex jingħataw risposti għad-domandi magħmula lill-Qorti tal‑Ġustizzja għalhekk jeħtieġ li tiġi kkjarifikata, fl-ewwel lok, ir‑relazzjoni bejn il-KFS, il-KTFS u d-Direttiva 2008/115/KE tal‑Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas-16 ta’ Diċembru 2008 dwar standards u proċeduri komuni fl-Istati Membri għar-ritorn ta’ ċittadini ta’ pajjiżi terzi li jkunu qegħdin fil-pajjiż illegalment (8). Fit-tieni lok, għandu jiġi interpretat l-Artikolu 6(1)(e) tal-KFS skont it-terminoloġija u l-kuntest tiegħu u l-għanijiet li għandhom jintlaħqu mill-KFS. Il-konklużjoni intermedjarja li ser nislet minnu, għandha, fit-tielet lok, tiġi kkonfrontata mat-tagħlim li, jekk ikun il-każ, għandu jiġi mislut mill‑ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja dwar ir-rekwiżit ta’ theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas‑soċjetà.
A. Ir-relazzjoni bejn il-KFS, il-KTFS u d-Direttiva 2008/115
14. Il-KFS jistabbilixxi r-regoli applikabbli għall-kontrolli tal‑fruntieri ta’ persuni li jaqsmu l-fruntieri esterni tal-Istati Membri tal‑Unjoni, bl-intenzjoni li, ladarba dawn il-fruntieri jinqasmu, il‑moviment bejn l-Istati Membri jiġi ffaċilitat bl-assenza ta’ kontrolli fil-fruntieri interni (9). Peress li jaġixxu taħt l-awspiċi tal-KFS, l-Istati Membru huma, ovvjament, obbligati jirrispettaw id-drittijiet fundamentali kif iggarantiti mid-dritt tal-Unjoni, u għalhekk mill-Karta tad‑Drittijiet Fundamentali tal-Unjoni Ewropea.
15. L-Artikolu 6(1) tal-KFS jelenka l-kundizzjonijiet ta’ dħul fit‑territorju tal-Unjoni għaċ-ċittadini ta’ Stati terzi għal residenza ta’ mhux iktar minn 90 jum fuq perijodu ta’ 180 jum. B’hekk, l-imsemmija ċittadini għandu jkollhom dokument validu tal-ivvjaġġar u, jekk ikun il‑każ, ikunu fil-pussess ta’ viża valida (10). Barra minn hekk, għandhom jiġġustifikaw l-għan u l-kundizzjonijiet tar-residenza tagħhom u jkollhom mezzi biżżejjed ta’ sussistenza, ma jkunux persuni li għalihom ikun inħareġ allert fis-SIS sabiex jiġi miċħud id-dħul u, finalment, ma jkunux meqjusa bħala theddida għall-ordni pubbliku (11).
16. Minkejja li d-domandi preliminari jirrigwardaw l-Artikolu 6(1) tal-KFS u l-possibbiltà li l-Istati Membri għandhom li jirrifjutaw id-dħul fit-territorju tagħhom meta l-individwu kkonċernat jirrappreżenta theddida għall-ordni pubbliku, għandu jiġi kkonstatat li f’dan il-każ ma hijiex kwistjoni ta’ deċiżjoni li tirrifjuta d-dħul lil E. P., peress li dan kien diġà preżenti fit-territorju Olandiż.
17. Issa, huwa pjuttost li l-Artikolu 20(1) tal-KTFS, kif emendata bir-Regolament Nru 610/2013 li jirregola tali sitwazzjoni jipprevedi li “[i]l-barranin mhux suġġetti għall-obbligu ta’ viża jistgħu jiċċirkolaw b’mod liberu fit-territorju tal-Partijiet Kontraenti għal perijodu ta’ mhux iktar minn 90 jum fuq perijodu ta’ 180 jum b’effett mid-data tal-ewwel dħul, sakemm jissodisfaw il-kundizzjonijiet tad‑dħul imsemmija fl-Artikolu 5(1)(a), (c), (d) u (e) [tal‑KTFS]”[traduzzjoni mhux uffiċjali]. Dan l-aħħar subparagrafu jitlob, min-naħa tiegħu, li l-individwu ma jkunx “ikkunsidrat bħala li jista’ jikkomprometti l-ordni pubbliku […] ta’ wieħed mill-Partijiet Kontraenti” [traduzzjoni mhux uffiċjali] u jirriproduċi għalhekk il‑kundizzjoni ta’ dħul tal-Artikolu 6(1)(e) tal-KFS. Minn dan jirriżulta li l-kundizzjonijiet għad-dħul l-ewwel darba huma wkoll il‑kundizzjonijiet li għandhom jiġu ssodisfatti matul ir-residenza. Għalhekk, meta dawn il-kundizzjonijiet ta’ dħul ma jkunux issodisfatti matul ir-residenza, iċ-ċittadin ta’ Stat terz isib ruħu f’sitwazzjoni ta’ residenza illegali fit-territorju tal-Unjoni, kif jirriżulta wkoll mill‑Artikolu 3(2) tad‑Direttiva 2008/115 (12).
18. Peress li E. P. ma baqax jissodisfa l-kundizzjonijiet ta’ dħul u ta’ residenza legali, l-awtoritajiet Olandiżi kellhom jadottaw deċiżjoni ta’ ritorn (13). Skont id-Direttiva 2008/115, deċiżjoni li tirrigwarda t-tmiem tar-residenza legali tista’ tiġi adottata fl-istess ħin ma’ deċiżjoni ta’ ritorn, bil-kundizzjoni li jiġu osservati s-salvagwardji proċedurali mogħtija minn din id-direttiva (14). Fl-opinjoni tiegħi, id-deċiżjoni inkwistjoni fil-kawża prinċipali, bid-data tad-19 ta’ Mejju 2016, titqies għalhekk bħala deċiżjoni li permezz tagħha l-awtoritajiet Olandiżi kkonstataw, fl-istess ħin, it-tmiem tar-residenza legali u ordnaw ir-ritorn ta’ E. P. Hija għalhekk ibbażata fuq il-KTFS, il-KFS b’mod indirett u d‑Direttiva 2008/115 (15).
19. Deċiżjoni ta’ ritorn għandha tindika bil-miktub ir-raġunijiet fil‑fatt u fid-dritt li fuqhom hija bbażata kif ukoll informazzjoni dwar ir‑rimedji ġudizzjarji disponibbli (16). L-informazzjoni relatata mar-raġunijiet fil-fatt tista’ tkun limitata “fejn il-liġi nazzjonali tippermetti li d-dritt għall-informazzjoni jiġi ristrett, b’mod partikolari [għal]l‑prevenzjoni, l-investigazzjoni, id-detenzjoni u l-prosekuzzjoni ta’ reati kriminali” (17). Peress li d-deċiżjoni ta’ ritorn tikkonstata n-natura illegali tar-residenza, u li din l-illegalità tirriżulta, kif jipprevedi l‑Artikolu 20 tal-KTFS, mill-fatt li waħda mill-kundizzjonijiet imsemmija fl-Artikolu 5 tal-KTFS riprodotta fl-Artikolu 6 tal-KFS ma ġietx issodisfatta, l-awtoritajiet Olandiżi kellhom, f’din id-deċiżjoni, jispjegaw liema kundizzjoni ma kinitx tidher issodisfatta iktar minn E. P.
20. Għal dan il-għan, is-Segretarju tal-Istat ikkunsidra li E. P. issa kien jikkostitwixxi theddida għall-ordni pubbliku Olandiż minħabba l‑fatt li kien issuspettat li kiser il-leġiżlazzjoni Olandiża dwar id-drogi(18). Għal din ir-raġuni huwa ġie kkunsidrat bħala theddida għall-ordni pubbliku.
21. Issa l-kwistjoni hawnhekk tqum dwar jekk is-Segretarju tal-Istat setax jibbaża ruħu fuq is-sempliċi suspett tat-twettiq ta’ reat serju sabiex jasal għal din il-konklużjoni, jew jekk kienx obbligat jibbaża d‑deċiżjoni tiegħu fuq l-evalwazzjoni tal-aġir personali ta’ E. P bħala li jikkostitwixxi theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà.
22. Il-qorti tar-rinviju tqis li dan jista’ jkun il-każ fid-dawl tal‑ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja, żviluppata b’mod partikolari, qabel ma ġiet estiża, fil-kuntest tal-interpretazzjoni tad‑Direttiva 2004/38/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tad-29 ta’ April 2004 dwar id-drittijiet taċ-ċittadini ta’ l-Unjoni u tal-membri tal-familja tagħhom biex jiċċaqilqu u jgħixu liberament fit-territorju ta’ l-Istati Membri u li temenda r-Regolament (KEE) Nru 1612/68 u li tħassar id-Direttivi 64/221/KEE, 68/360/KEE, 72/194/KEE, 73/148/KEE, 75/34/KEE, 75/35/KEE, 90/364/KEE, 90/365/KEE u 93/96/KEE(19). Qabel ma nanalizzaha, ser nerġa’ lura qabelxejn għat-terminoloġija, il-kuntest u l-għanijiet li għandhom jintlaħqu bl-Artikolu 6(1)(e) tal‑KFS.
B. Ir-raġuni ta’ ordni pubbliku fil-KFS
23. Kif indikajt preċedentement iktar ’il fuq, l-Artikolu 6 tal-KFS huwa marbut mill‑qrib mal-Artikolu 20 tal-KTFS, li min-naħa tiegħu jirreferi għall‑Artikolu 5 tal-KTFS. Ir-raġuni ta’ ordni pubbliku ma tistax tiġi interpretata b’mod differenti fil-kuntest tal-KFS jew f’dak tal‑KTFS. Barra minn hekk, hekk kif waqt l-eżami ta’ applikazzjoni għal viża uniformi, tiġi vverifikata l-osservanza tal-kundizzjonijiet tal‑Artikolu 6(1)(a) u (c) sa (e) tal-KFS (20), u li l-konsulat għandu jiżgura li l‑applikant ma huwiex ikkunsidrat bħala li jikkostitwixxi theddida għall-ordni pubbliku (21), ir-raġuni ta’ ordni pubbliku għandha tingħata l‑istess definizzjoni kemm jekk tkun għall-KTFS, għall-KFS jew għall‑Kodiċi dwar il-Viżi.
24. Issa, la l-KTFS u lanqas il-KFS ma jiddefinixxu l-ordni pubbliku. Madankollu, il-premessa 27 ta’ dan tal-aħħar tipprevedi b’mod ċar li “l-kunċett ta’ ordni pubbliku jippresupponi l-eżistenza ta’ theddida ġenwina, attwali u serja biżżejjed li taffettwa wieħed mill-interessi fundamentali tas-soċjetà”, din it-theddida għandha tkun preżenti f’każ ta’ “deroga mill-prinċipju fundamentali tal-moviment liberu tal-persuni” (22).
25. Mill-perspettiva letterali, għandu jiġi rrilevat li l-Artikolu 6(1)(e) tal-KFS ma fihx riferiment espliċitu għar-rekwiżit ta’ theddida reali, attwali u suffiċjentament serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà. Dan ma jispjegax il-grad tat-theddida u lanqas jillimita din it‑theddida għal sitwazzjoni ta’ tqegħid fil-perikolu ta’ interess fundamentali tas-soċjetà. Barra minn hekk, huwa redatt b’mod negattiv, l-individwu ma għandux jitqies bħala li jikkostitwixxi theddida għall-ordni pubbliku. Tali formulazzjoni tidher tħalli marġni ta’ manuvrar ikbar lill-Istati Membri meta għandhom jevalwaw l-assenza ta’ theddida għall-ordni pubbliku (23). Mill-perspettiva testwali, il‑kundizzjoni dwar l-assenza ta’ theddida għall-ordni pubbliku li tinsab fl-Artikolu 6 tal-KFS tidher għalhekk pjuttost differenti mill-formulazzjoni tal‑Artikolu 27 tad-Direttiva 2004/38.
26. Mill-perspettiva tal-kuntest u tal-għan li għandu jintlaħaq bl‑Artikolu 6 tal-KFS, infakkar li dan jirregola l-kundizzjonijiet ta’ dħul għaċ-ċittadini ta’ Stati terzi li jixtiequ jirrisjedu għal perijodu qasir fit‑territorju tal-Unjoni mingħajr il-bżonn li r-residenza tagħhom tkun immotivata b’xi raġuni partikolari. L-osservanza ta’ dawn il‑kundizzjonijiet hija bħala regola kkontrollata fil-mument tal-ħruġ tal‑viża meta tintalab jew fil-mument li jinqasmu fruntieri esterni tal‑Unjoni. Il-premessa 6 tal-KFS tfakkar li “[i]l-kontrolli fuq il-fruntieri huma fl-interess mhux biss tal-Istat Membru li fil-fruntieri esterni tiegħu jsiru dawn il-kontrolli, iżda tal-Istati Membri kollha li abolixxew il‑kontrolli fuq il-fruntieri interni”. Barra minn hekk, l-Artikolu 6 tal‑KFS japplika għal ċittadini ta’ Stati a priori mingħajr rabtiet mat‑territorju tal-Unjoni, li fir-rigward tagħhom il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li ma kellhomx dritt fundamentali jidħlu jew jirrisjedu fit‑territorju ta’ pajjiż partikolari (24).
27. F’dan l-istadju tal-analiżi, xejn ma jindika li l-leġiżlatur tal‑Unjoni xtaq jillimita l-marġni ta’ diskrezzjoni tal-awtoritajiet nazzjonali, f’każ ta’ deċiżjoni li tirrifjuta d-dħul lil ċittadin ta’ Stat terz jew li tikkonstata t-tmiem ta’ residenza legali fit-territorju tal-Unjoni minħabba theddida għall-ordni pubbliku, sal-punt li jintalab li tali deċiżjoni tkun ibbażata fuq l-aġir personali tal-imsemmi ċittadin bħala li jikkostitwixxi theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà.
28. Dan huwa spjegabbli wkoll minn kunsiderazzjonijiet prattiċi. Fil‑fatt, meta l-awtoritajiet jistħarrġu l-osservanza tal-kundizzjonijiet ta’ dħul elenkati fl-Artikolu 6 tal-KFS, kemm jekk meta jinqasmu l-fruntieri esterni tal-Unjoni jew waqt il-ħruġ ta’ viża, l-informazzjoni li jkollhom fuq l-individwu kkonċernat hija limitata. Id-diversi gvernijiet li intervjenew f’din il-proċedura għal deċiżjoni preliminari ressqu dan l‑argument diversi drabi, li jkolli nistqarr li huwa validu. L-istess japplika, finalment, għall-istħarriġ li jsir mill-awtoritajiet nazzjonali meta jkunu mitluba jikkonstataw li l-kundizzjonijiet ta’ dħul ma għadhomx iktar osservati matul ir-residenza taċ-ċittadin ta’ Stat terz fit‑territorju tal‑Unjoni. Fil-każ konkret ta’ E. P., apparti l-allegat twettiq ta’ reat serju, is-Segretarju tal-Istat ma kellux informazzjoni addizzjonali li tippermettilu jsostni l-aġir personali ta’ E. P. Madankollu huwa kien obbligat jadotta, b’ċertu urġenza, deċiżjoni li kienet ser timpenja lill-Istati Membri kkonċernati abbażi ta’ informazzjoni relattivament limitata. Iċ-ċittadini ta’ Stati terzi li jixtiequ jirrisjedu għal perijodu qasir fl-Unjoni fil-fatt, ma humiex magħrufa sew mill-awtoritajiet nazzjonali, a fortiori meta jirrisjedu fl-Unjoni b’eżenzjoni ta’ viża. Li jiġi mitlub minn dawn l-awtoritajiet li jibbażaw id-deċiżjoni tagħhom fuq evalwazzjoni sistematika u preċiża tal-aġir personali tal‑individwu kkonċernat u titlobhom juru l-eżistenza ta’ theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas‑soċjetà jwassal għar-riskju li jkollhom sfida impossibli quddiemhom, li ma tippermettilhomx iktar jadottaw deċiżjonijiet negattivi u, in fine, potenzjalment ipoġġu f’perikolu s-sigurtà taż-żona mingħajr fruntieri interni li fi ħdanha hija żgurata l-libertà tal-moviment tal-persuni (25).
29. F’dawn iċ-ċirkustanzi partikolari, għalhekk l-awtoritajiet nazzjonali għandhom jiġu rrikonoxxut marġni ta’ diskrezzjoni wiesa’, hekk kif il-Qorti tal-Ġustizzja rrikonoxxiet fil-konfront tagħhom fis-sentenza tagħha Koushkaki (26) fir-rigward tal-Kodiċi dwar il-viżi. F’din is‑sentenza, hija ddeċidiet li “l-evalwazzjoni tas-sitwazzjoni individwali ta’ applikant għal viża sabiex jiġi ddeterminat jekk l-applikazzjoni ma tkunx kontra raġuni għal rifjut, timplika evalwazzjonijiet kumplessi bbażati partikolarment fuq il-personalità ta’ dan l-applikant, dwar l‑inklużjoni tagħhom fil-pajjiż fejn huma jirrisjedu, dwar is-sitwazzjoni politika, soċjali u ekonomika ta’ dan tal-aħħar, kif ukoll dwar it‑theddida potenzjali li tikkostitwixxi l-wasla ta’ dan l-applikant għall‑ordni pubbliku” (27). Il-Qorti tal-Ġustizzja kompliet tispjega li “[t]ali evalwazzjonijiet kumplessi jimplikaw l-elaborazzjoni ta’ previżjonijiet dwar l-imġiba mistennija ta’ dan l-applikant u b’mod partikolari għandhom jibbażaw fuq għarfien tajjeb tal-pajjiż ta’ residenza ta’ dan tal-aħħar, kif ukoll fuq l-analiżi tad-dokumenti differenti” (28). Hija enfasizzat ukoll il-fatt li “l-eżami mwettaq mill‑awtoritajiet kompetenti tal-Istat Membru li jirċievi applikazzjoni għal viża għandu jkun partikolarment preċiż milli permess mill-ħruġ potenzjali ta’ viża uniformi lill-applikant li jidħol fit-territorju tal-Istati Membri, fil-limiti stabbiliti fil-[KFS]” (29). B’hekk il-Qorti tal-Ġustizzja rrikonoxxiet “marġni wiesa’ ta’ diskrezzjoni, li jirrigwarda l‑kundizzjonijiet għall-applikazzjoni tal-Artikoli 32(1) u 35(6) ta’ dan il-kodiċi, kif ukoll l-evalwazzjoni tal-fatti rilevanti sabiex jiġi ddeterminat jekk ir-raġunijiet stabbiliti f’dawn id-dispożizzjonijiet jipprekludu l-ħruġ tal-viża li għaliha saret l-applikazzjoni” (30). Issa, l‑Artikolu 32(1)(a)(vi) tal-Kodiċi dwar il-viżi jistabbilixxi l-kundizzjoni dwar l-assenza ta’ theddida għall-ordni pubbliku. Loġikament, il-Qorti tal-Ġustizzja għandha tirrikonoxxi wkoll il-kumplessità tal‑evalwazzjonijiet li għandhom isiru f’dak li jirrigwarda l‑kundizzjonijiet ta’ dħul u ta’ residenza legali elenkati fl-Artikolu 6 tal‑KFS u, għaldaqstant, marġni ta’ diskrezzjoni wiesa’ lill-awtoritajiet nazzjonali li ma tistax tkun sempliċement ir-rekwiżit ta’ theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà.
30. Inżid ukoll li l-Qorti tal-Ġustizzja estendiet is-soluzzjoni tas‑sentenza tagħha Koushkaki (31) fis-sentenza Fahimian (32) li kienet tirrigwarda l-kundizzjonijiet ta’ dħul ta’ ċittadini ta’ Stati terzi għal finijiet ta’ studji u, b’mod iktar preċiż, għal dispożizzjoni b’terminoloġija simili għal dik tal-Artikolu 6(1)(e) tal-KFS (33). F’din is‑sentenza, kellu jiġi stabbilit jekk Stat Membru setax jirrifjuta d-dħul lil ċittadin Iranjan li talab viża għal finijiet ta’ studju fil-Ġermanja għal raġunijiet ibbażati fuq is-sigurtà pubblika mingħajr neċessarjament ma jibbaża ruħu fuq l-aġir personali tal-persuna kkonċernata u t-theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà kkonċernata li dan l-aġir suppost kellu jikkostitwixxi. Il-Qorti tal-Ġustizzja aċċettat li dan seta’ jkun il-każ għal żewġ raġunijiet esssenzjali: l-ewwel nett, għaliex waħda mill-premessi tad‑Direttiva 2004/114 inkwistjoni kienet tikkunsidra li t-theddida tista’ tkun sempliċement potenzjali (34); sussegwentement, għaliex l-evalwazzjoni tas‑sitwazzjoni individwali tal-applikant tal-viża kienet timplika evalwazzjonijiet kumplessi min-naħa tal-awtoritajiet nazzjonali u li, konsegwentement, kellu jitħalla marġni ta’ diskrezzjoni wiesa’ lill‑awtoritajiet nazzjonali waqt l-evalwazzjoni tal-fatti rilevanti (35).
31. Minbarra dawn il-preċedenti li minnhom il-Qorti tal-Ġustizzja tista’ tieħu ispirazzjoni, il-kundizzjoni ta’ dħul iddefinita fl‑Artikolu 6(1)(e) tal-KFS għandha tiġi interpretata b’mod koerenti mal-kundizzjonijiet ta’ dħul l-oħra. F’dan ir-rigward, ninnota li l‑Artikolu 6(1)(d) tal-KFS jipprevedi li ċ-ċittadin ta’ Stat terz li jixtieq jidħol fit-territorju tal-Unjoni ma għandux ikun persuna li għaliha jkun inħareġ allert fis-SIS sabiex jiġi miċħud id-dħul. Huwa r-Regolament (KE) Nru 1987/2006 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal‑20 ta’ Diċembru 2006 dwar l-istabbiliment, it-tħaddim u l-użu tas‑sistema ta’ informazzjoni ta’ Schengen tat-tieni ġenerazzjoni (SIS II) (36) li jiddefinixxi l-kriterji għal tali allert. L-Artikolu 24(1) ta’ dan ir-regolament jindika qabelxejn li l-allert għandu jkun abbażi ta’ “valutazzjoni individwali”. Barra minn hekk, allert jiddaħħal fis-SIS meta d-deċiżjoni hija bbażata fuq it-theddida għall-ordni pubbliku li tista’ tiġi mill-preżenza ta’ ċittadin ta’ pajjiż terz fit-territorju ta’ Stat Membru Dan ir-regolament jipprevedi li dan jista’ jkun il-każ meta dan iċ-ċittadin ikun ġie kkundannat għal piena ta’ iktar minn sena ħabs jew meta “fir-rigward tiegħu hemm raġunijiet serji għaliex wieħed għandu jemmen li kkommetta reati kriminali serji jew li [...] hemm indikazzjonijiet ċari ta’ intenzjoni li jikkommetti tali reat fit-territorju ta’ Stat Membru” (37). Hawnhekk, il-leġiżlatur tal-Unjoni aċċetta b’mod ċar li s-sempliċi suspett tat-twettiq ta’ reat jista’ jkun il-bażi tal‑eżistenza ta’ theddida għall-ordni pubbliku u ma kkwalifikax l‑eżistenza ta’ tali theddida għar-rekwiżit ta’ theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà. Fl‑opinjoni tiegħi, l-aċċettazzjoni ta’ “theddida għall-ordni pubbliku”, fil-kuntest tal-KFS, għandu jkollha l-istess interpretazzjoni kemm fir‑rigward tal-kundizzjoni ta’ dħul imsemmija fl-Artikolu 6(1)(d) tal‑KFS kif ukoll fir-rigward tal-kundizzjoni ta’ dħul mitluba fl‑Artikolu 6(1)(e) tal-KFS.
32. Jekk, kif naħseb jiena, ma hijiex kwistjoni li jiġi traspost b’mod sistematiku, ir-rekwiżit li jirriżulta mill-Artikolu 27 tad‑Direttiva 2004/38 għall-atti kollha tad-dritt sekondarju li jinkludu dispożizzjoni li tippermetti li jiġu invokati raġunijiet ibbażati fuq l-ordni pubbliku u li l-kunċett ta’ “theddida għall-ordni pubbliku” għandu jiġi interpretat skont l-ambjent leġiżlattiv li fih jinsab, l-elementi li għadni kif elenkajt jimmilitaw favur ir-rikonoxximent ta’ marġni ta’ diskrezzjoni wiesa’ lill-awtoritajiet nazzjonali meta jadottaw deċiżjoni li tikkonstata li l-kundizzjoni ta’ dħul dwar l-assenza ta’ theddida għall‑ordni pubbliku ma ġietx issodisfatta jew ma għadhiex iktar issodisfatta.
33. Madankollu, għad jonqos li jiġi vverifikat jekk din il-konklużjoni hijiex jew tistax tkun ikkontestata fid-dawl tal-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja li minnha tnisslu d-dubji tal-qorti tar-rinviju.
C. Ir-rekwiżit ta’ theddida attwali, reali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà fil-preżenza ta’ suspett ta’ reat jew ta’ kundanna kriminali fil-ġurisprudenza tal Qorti tal-Ġustizzja
1. Sommarju tal-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja
34. Kien fis-sentenza Bouchereau (38) li l-Qorti tal-Ġustizzja, għall‑ewwel darba, iddeċidiet li l-eżistenza ta’ kundanna kriminali ma tistax tintuża, sabiex tiġi implimentata limitazzjoni għall-moviment liberu taċ-ċittadini tal-Istati Membri għal raġunijiet ta’ ordni pubbliku, ħlief fejn iċ-ċirkustanzi li kienu taw lok għal din il-kundanna juru “l‑eżistenza ta’ aġir personali li jikkostitwixxi theddida attwali għall‑ordni pubbliku” (39). Hija żiedet li għalkemm, “b’mod ġenerali, il‑konstatazzjoni ta’ theddida ta’ din in-natura timplika, fir-rigward tal‑individwu kkonċernat, l-eżistenza ta’ tendenza li fil-futur jinżamm l-aġir li jikkostitwixxi tali theddida, huwa possibbli wkoll li fatt biss tal-aġir fil‑passat jissodisfa l-kundizzjonijiet ta’ theddida simili għall-ordni pubbliku” (40), element li għandu jiġi vverifikat mill-qrati nazzjonali “fid‑dawl tar-rekwiżit ġuridiku partikolari tal-persuni li jaqa’ taħt id‑dritt Komunitarju u tan-natura fundamentali tal-prinċipju tal-moviment liberu tal-persuni” (41). Qabel dan, il-Qorti tal-Ġustizzja kienet irrilevat li d-Direttiva li hija ntalbet tinterpreta, li kellha l-għan li tikkoordina s‑sistemi nazzjonali relatati mal-politika tal-barranin, kellha l-għan li tipproteġi liċ-ċittadini tal-Istati Membri “kontra eżerċizzju tas-setgħat li jirriżulta mill-eċċezzjoni relatata mal-limitazzjonijiet iġġustifikati minħabba r-raġunijiet ta’ ordni pubbliku […] li jmur lil hinn mill‑bżonnijiet li jikkostitwixxu l-ġustifikazzjoni ta’ eċċezzjoni għall-prinċipju fundamentali tal-moviment liberu tal-persuni” (42).
35. Ir-rekwiżit sabiex deċiżjoni li tidderoga minn libertà fundamentali tkun ibbażata fuq l-aġir personali tal-individwu kkonċernat li jikkostitwixxi theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà għalhekk inizjalment ġie żviluppat fil-kuntest tal-moviment liberu tal‑persuni, imbagħad ġie repetut (43), qabel ma ġie kkodifikat, kif kulħadd jaf, fid-Direttiva 2004/38 (44).
36. Minkejja dan, il-Qorti tal-Ġustizzja diversi drabi estendiet l‑applikazzjoni ta’ dan ir-rekwiżit għal oqsma inqas direttament marbuta jew mhux marbuta b’mod assolut mal-moviment liberu taċ-ċittadini tal‑Unjoni.
37. B’hekk, fis-sentenza tagħha Il-Kummissjoni vs Spanja (45), il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li Stat Membru jonqos milli jwettaq l-obbligi tiegħu li jirriżultaw mill-istess direttiva bħal dik interpretata fis-sentenza Bouchereau (46) peress li rrifjuta d-dħul fit-territorju tal-Unjoni lil ċittadin ta’ Stat terz konjuġi ta’ ċittadin tal-Unjoni billi bbaża ruħu biss fuq il‑fatt li dan iċ-ċittadin kien suġġett ta’ allert fis-SIS. Wara li fakkret li l‑eċċezzjoni ta’ ordni pubbliku kienet tikkostitwixxi deroga mill-prinċipju fundamentali tal-moviment liberu tal-persuni u li kellha tinftiehem b’mod ristrettiv u li l-iskop tagħha ma jistax jiġi ddeterminat unilateralment mill-Istati Membri (47), il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li r-riferiment minn awtorità nazzjonali għall-kunċett ta’ “ordni pubbliku” “tippresupponi, f’kull każ, l‑eżistenza, minbarra l-inkwiet soċjali li kull infrazzjoni tal-liġi tinvolvi, ta’ theddida reali u serja biżżejjed, li taffettwa interess fundamentali tas‑soċjetà” (48). Il-Qorti tal-Ġustizzja f’din is-sentenza għamlet ukoll ir‑rabta bejn l-interpretazzjoni stretta tal-kunċett ta’ “ordni pubbliku” u l‑protezzjoni tad-dritt taċ-ċittadin tal-Unjoni għar-rispett tal-ħajja tal-familja tiegħu (49). F’dawn iċ-ċirkustanzi, ir-rifjut ta’ dħul ta’ ċittadin ta’ Stat terz konjuġi ta’ ċittadin tal-Unjoni ma jistax jiġi prekluż ħlief jekk l-allert fis-SIS huwa kkorroborat minn informazzjoni li tippermetti li jiġi kkonstatat li l-preżenza ta’ dan iċ-ċittadin ta’ Stat terz tikkostitwixxi theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà (50).
38. Barra minn hekk, fis-sentenza tagħha Zh. u O. (51), il-Qorti tal‑Ġustizzja ddeċidiet, fir-rigward tal-Artikolu 7(4) tad‑Direttiva 2008/115, li jipprevedi l-possibbiltà għall-Istati Membri li jnaqqsu t-terminu ta’ tluq volontarju meta l-persuna kkonċernata tikkostitwixxi perikolu għall-ordni pubbliku, li dan il-kunċett tal-aħħar għandu jkun evalwat każ b’każ, sabiex jiġi vverifikat jekk l-aġir personali taċ-ċittadin ta’ Stat terz ikkonċernat jikkostitwixxix perikolu reali u attwali għall-ordni pubbliku (52). Filwaqt li eskludiet kull prattika bbażata fuq kunsiderazzjonijiet ġenerali jew kwalunkwe preżunzjoni, il-Qorti tal‑Ġustizzja ddeċidiet li l-fatt li tali ċittadin “huwa ssuspettat li wettaq att punibbli kklassifikat bħala reat fid-dritt nazzjonali jew kien suġġett ta’ sentenza kriminali għal tali att ma jistax, waħdu, jiġġustifika li dan iċ-ċittadin jitqies ta’ riskju għall-ordni pubbliku fis-sens tal‑Artikolu 7(4) tad-Direttiva 2008/115” (53). Madankollu, Stat Membru jista’ jikkonstata l-eżistenza ta’ perikolu għall-ordni pubbliku f’każ ta’ kundanna kriminali meta din il-kundanna “meħuda flimkien ma’ ċirkustanzi oħra relatati mas-sitwazzjoni tal-persuna kkonċernata, tiġġustifika tali konstatazzjoni” (54). Fl-istess spirtu, is-sempliċi suspett li tali ċittadin wettaq reat jew delitt gravissimu jista’, “flimkien ma’ fatturi oħra relatati mal-każ partikolari” (55) ikun il-bażi ta’ konstatazzjoni ta’ perikolu għall-ordni pubbliku, dejjem fis-sens tad‑dispożizzjoni kkonċernata. B’hekk, il-Qorti tal-Ġustizzja fakkret li l-Istati Membri jibqgħu essenzjalment liberi li jiddeterminaw ir-rekwiżiti tal-kunċett ta’ “ordni pubbliku” skont il-ħtiġijiet nazzjonali tagħhom (56). F’dan il-kuntest, l-applikazzjoni tas-soluzzjoni li tirriżulta mis-sentenza Bouchereau (57) la tidher iġġustifikata mid-deroga għall-moviment liberu taċ-ċittadini tal-Unjoni u lanqas mid-dritt tagħhom ta’ riunifikazzjoni tal-familja iżda mill-fatt li d‑Direttiva 2008/115 tistabbilixxi deroga għal obbligu – dak li jiġi previst terminu ta’ tluq volontarju xieraq – ikkonċepita bil‑għan li jiġi żgurat ir-rispett tad-drittijiet fundamentali taċ-ċittadini ta’ pajjiżi terzi waqt it-tkeċċija tagħhom mill-Unjoni (58).
39. Imbagħad, fis-sentenza tagħha N. (59), il-Qorti tal-Ġustizzja fakkret fil‑ġurisprudenza stabbilita tagħha dwar il-kunċett ta’ “ordni pubbliku”, li tippreżupponi, fi kwalunkwe każ, l-eżistenza, minbarra t-taqlib għall‑ordni soċjali li jikkostitwixxi kull ksur tal-liġi, ta’ theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà (60) sabiex tapplikah fil-kuntest tal‑interpretazzjoni tad-Direttiva 2013/33/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas-26 ta’ Ġunju 2013 li tistabbilixxi l-istandards dwar l‑akkoljenza ta’ applikanti għall-protezzjoni internazzjonali (61). Għalhekk, it-tqegħid jew iż-żamma f’detenzjoni ta’ applikant għal protezzjoni internazzjonali minħabba raġunijiet ta’ ordni pubbliku hija ġġustifikata biss “bil-kundizzjoni li l-aġir individwali tiegħu jirrappreżenta theddida reali, attwali u suffiċjentement serja, li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà” (62). Hawnhekk, hija minħabba n-natura eċċezzjonali tad-detenzjoni, li għandha tintuża biss bħala miżura aħħarija (63), li l-Qorti tal-Ġustizzja riedet tillimita b’mod strett is-setgħa rrikonoxxuta lill-awtoritajiet nazzjonali (64).
40. Mitluba, fis-sentenza T. (65), sabiex tinterpreta r-raġuni ta’ ordni pubbliku fil-kuntest tad-Direttiva 2004/83/KE (66), il-Qorti tal-Ġustizzja, wara li rrilevat li din id-direttiva ma kinitx tiddefinixxi l-ordni pubbliku, fakkret fl-interpretazzjoni li hija kienet diġà tat fil-kuntest tad‑Direttiva 2004/38. Minkejja li dawn iż-żewġ direttivi għandhom għanijiet differenti, il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li l-ġurisprudenza żviluppata fir-rigward ta’ din tal-aħħar kienet rilevanti f’dan il-każ peress li “l-portata tal-protezzjoni li soċjetà tkun trid toffri lill-interessi fundamentali tagħha ma tistax tvarja skont l-istatus legali tal-persuna li tattakka dawn l-interessi”. Il-Qorti tal-Ġustizzja mbagħad iddeċidiet li awtorità nazzjonali ma setgħetx tibbaża ruħha, sabiex iċċaħħad il‑permess ta’ residenza lil refuġjat minħabba raġunijiet marbuta mal-ordni pubbliku, sempliċiment fuq il-fatt ta’ sostenn tiegħu lil organizzazzjoni terroristika peress li, f’dan il-każ l-imsemmija awtorità ma twettaqx “evalwazzjoni individwali ta’ fatti speċifiċi” (67).
2. Il-partikolaritajiet tal-każ inkwistjoni, ostakoli għat‑traspożizzjoni tas-soluzzjoni li tirriżulta mis-sentenza Bouchereau
41. F’dak li jirrigwarda dan ir-rinviju għal deċiżjoni preliminari, jiena tal-opinjoni li, minbarra l-elementi żviluppati fil-punti 23 sa 32 ta’ dawn il-konklużjonijiet, il-partikolaritajiet ta’ dan il-każ jimmilitaw sabiex, fi kliem il-Kummissjoni, is-soluzzjoni Bouchereau (68) ma tiġix traposta f’kull każ u li l-awtoritajiet nazzjonali ma jiġux imġiegħla jibbażaw id-deċiżjoni tagħhom billi jikkonstataw li ċittadin ta’ Stat terz ma għadux jissodisfa l-kundizzjonijiet ta’ residenza legali, minħabba raġunijiet marbuta mal-ordni pubbliku, fuq evalwazzjoni tal-aġir personali tal-imsemmi ċittadin bħala li għandu neċessarjament jikkostitwixxi theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà.
42. E. P. ma huwiex ċittadin tal-Unjoni. Id-dħul tiegħu, imbagħad ir‑residenza tiegħu, fl-Unjoni ma għandhomx rabta ma’ ċittadin ieħor tal-Unjoni jew ma’ sitwazzjoni ta’ riunifikazzjoni tal-familja ma’ ċittadin ta’ Stat terz residenti għal perijodu twil fit-territorju tal-Unjoni. Id‑deċiżjoni inkwistjoni fil-kawża prinċipali, inkwantu tikkonstata t‑tmiem tar-residenza legali, ma tikkostitwixxix ksur ta’ dritt fundamentali ta’ tali intensità li jwassal għall-applikazzjoni tas‑soluzzjoni li tirriżulta mis-sentenza Bouchereau (69), bħalma kien il-każ b’mod partikolari fis‑sentenza N. (70), peress li l-konsegwenza ġuridika immedjata li tirriżulta minn din il-konstatazzjoni hija t-tmiem antiċipat tar-residenza li inizjalment kienet, fi kwalunkwe każ, qasira. Il-konstatazzjoni tal‑awtoritajiet ċertament kienet akkumpanjata minn ordni ta’ ritorn iżda dan ġie ordnat f’terminu ta’ 28 jum, filwaqt li d-Direttiva 2008/115 tipprevedi terminu raġonevoli massimu ta’ 30 jum (71). Issa, dan l-element jiddistingwi l-każ ta’ E. P. minn dak fil-kawża Zh. u O. (72)
43. Finalment, il-loġika li fuqha hija bbażata l-ġurisprudenza Bouchereau (73) u l-iżviluppi ulterjuri tagħha marbuta mal-moviment liberu tal‑persuni ma hijiex marbuta mal-premessi li jirregolaw il-KFS, il‑KTFS jew inkella l-Kodiċi dwar il-viżi. Iktar ma s-sitwazzjoni legali tidher ikkonsolidata (integrazzjoni taċ-ċittadin tal-Unjoni jew ta’ ċittadin ta’ Stat terz fl-Istat Membru ospitanti, żvilupp tal-ħajja tal-familja), iktar il-protezzjoni kontra t-tkeċċija għandha tkun sinjifikattiva u iktar il‑livell ta’ effikaċja mitlub mill-awtoritajiet nazzjonali jkun għoli (74). Ċittadin ta’ Stat terz f’sitwazzjoni ta’ residenza qasira fit-territorju tal‑Unjoni ma jistax jippretendi li jsostni ċirkustanzi paragunabbli.
44. Anki jekk l-awtoritajiet nazzjonali ma jintalbux jibbażaw id‑deċiżjoni tagħhom ta’ rifjut ta’ dħul jew ta’ residenza illegali fuq l‑aġir personali taċ-ċittadin ta’ Stat terz ikkonċernat bħala li jikkostitwixxi theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà u filwaqt li jiġi rrikonoxxut lilhom marġni ta’ diskrezzjoni wiesa’, din tal-aħħar xorta tibqa’ suġġetta għal minimu ta’ garanziji.
3. Id-delimitazzjoni tal-marġni ta’ diskrezzjoni wiesa’ tal-Istati Membri
45. L-ewwel nett, l-Artikolu 14(2) tal-KFS jobbliga lill-awtoritajiet tal-Istati Membri li jirrifjutaw id-dħul, meta l-kundizzjonijiet tal‑Artikolu 6 tal-KFS ma humiex issodisfatti, “b’deċiżjoni sostanzjata li tagħti r-raġunijiet preċiżi għaċ-ċaħda”. Fir-rigward tal‑paralleliżmu li jeżisti bejn il-kundizzjonijiet ta’ dħul u l-kundizzjonijiet ta’ residenza qasira legali, din id-dispożizzjoni tapplika b’analoġija għad-deċiżjonijiet li jikkonstataw in-natura illegali ta’ din ir-residenza.
46. Sussegwentement – u, forsi, fuq kollox –il-KFS kollu huwa evidentement, kif fakkart iktar ’il fuq, issiġġilat mid-drittijiet fundamentali u mill-prinċipju ta’ proporzjonalità (75). Kif uriet il‑Kummissjoni, dan tal-aħħar ma jiġix ikkunsidrat bħala osservat jekk l-uniku suspett li fuqu l-awtoritajiet nazzjonali jibbażaw ruħhom sabiex jikkonstataw it-tmiem tar-residenza legali kien, pereżempju, dak ta’ ksur tal-kodiċi tat-triq. L-istħarriġ tal-osservanza tal-prinċipju ta’ proporzjonalità għandu jsir, in fine, mill-qorti nazzjonali. Jiena għalhekk ser nillimita ruħi sabiex nindika li l-kundizzjonijiet li fihom tnissel is‑suspett għandhom jiġu kkunsidrati. Fil-każ ta’ E. P., probabbilment, dan huwa każ ta’ reat in flagrante. Għalhekk huwa suspett sostnut, biex b’hekk titwarrab a priori l-impressjoni ta’ arrest jew ta’ akkuża arbitrarji.
47. F’dawn iċ-ċirkustanzi, jiena tal-opinjoni li l-Artikolu 6(1)(e) tal‑KFS, flimkien mal-Artikolu 20 tal-KTFS, għandu jiġi interpretat fis‑sens li, sabiex tiġi kkonstatata n-natura illegali tar-residenza ta’ ċittadin ta’ Stat terz, l-awtoritajiet nazzjonali, li għandhom marġni ta’ diskrezzjoni wiesa’, ma humiex obbligati jibbażaw id-deċiżjoni tagħhom fuq l-aġir personali tal-imsemmi ċittadin li għandu jikkostitwixxi theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà. Barra minn hekk, għandu jiġi interpretat fis-sens li, bħala regola, theddida għall-ordni pubbliku tista’ tirriżulta mis-sempliċi eżistenza ta’ suspett serju li ċ-ċittadin tal-Istat terz ikkonċernat wettaq ksur. Madankollu, fl-eżerċizzju tal-marġni ta’ diskrezzjoni wiesa’ tagħhom, l-imsemmija awtoritajiet huma obbligati jibbażaw id-deċiżjoni tagħhom fuq fatti speċifiċi u li josservaw il-prinċipju ta’ proporzjonalità.
IV. Konklużjoni
48. Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, nissuġġerixxi lill‑Qorti tal-Ġustizzja li tirrispondi bil-mod segwenti għad-domandi magħmula mir-Raad van State (il-Kunsill tal-Istat, il-Pajjiżi l-Baxxi):
1) L-Artikolu 6(1)(e) tar-Regolament (UE) 2016/399 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tad-9 ta’ Marzu 2016 dwar Kodiċi tal-Unjoni dwar ir-regoli li jirregolaw il-moviment ta’ persuni min-naħa għall-oħra tal-fruntiera (Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen) moqri flimkien mal-Artikolu 20 tal-Konvenzjoni li timplimenta l-Ftehim ta’ Schengen, tal-14 ta’ Ġunju 1985, bejn il-Gvernijiet ta’ l-Istati ta’ l-Unjoni Ekonomika tal-Benelux, ir-Repubblika Federali tal-Ġermanja u r-Repubblika Franċiża dwar it-tneħħija bil-mod ta’ kontrolli fil-fruntieri komuni tagħhom, iffirmata f’Schengen fid-19 ta’ Ġunju 1990, għandu jiġi interpretat fis-sens li, sabiex tiġi kkonstatata n-natura illegali tar-residenza ta’ ċittadin ta’ Stat terz, l-awtoritajiet nazzjonali, li għandhom marġni ta’ diskrezzjoni wiesa’, ma humiex obbligati jibbażaw id-deċiżjoni tagħhom fuq l-aġir personali ta’ dan iċ-ċittadin li għandu jikkostitwixxi theddida reali, attwali u suffiċjentement serja li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà..
2) L-Artikolu 6(1)(e) tar-Regolament (UE) 2016/399 moqri flimkien mal-Artikolu 20 tal-Konvenzjoni li timplimenta l-Ftehim ta’ Schengen, għandu jiġi interpretat fis-sens li, bħala regola, theddida għall-ordni pubbliku tista’ tirriżulta mis-sempliċi eżistenza ta’ suspett serju li ċ-ċittadin tal-Istat terz ikkonċernat wettaq ksur. Madankollu, fl-eżerċizzju tal-marġni ta’ diskrezzjoni wiesa’ tagħhom, l-awtoritajiet nazzjonali huma obbligati jibbażaw id-deċiżjoni tagħhom fuq fatti speċifiċi u li josservaw il-prinċipju ta’ proporzjonalità.
1 Lingwa oriġinali: il-Franċiż.
2 ĠU 2016, L 77, p. 1.
3 ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 19, Vol. 2, p. 9.
4 li jemenda r-Regolament (KE) Nru 562/2006 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill li jistabbilixxi Kodiċi Komunitarju dwar ir-regoli li jirregolaw il-moviment ta’ persuni minn naħa għal oħra tal-fruntiera (Kodiċi tal-Fruntieri ta' Schengen), il-Konvenzjoni li timplimenta l-Ftehim ta’ Schengen, ir-Regolamenti tal-Kunsill (KE) Nru 1683/95 u Nru 539/2001, u r-Regolamenti (KE) Nru 767/2008 u Nru 810/2009 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill (ĠU 2013, L 182, p. 1, rettifika fil-ĠU 2014, L 225, p. 91).
5 Mir-Regolament (UE) Nru 1091/2010 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal‑24 ta’ Novembru 2010 li jemenda r-Regolament tal-Kunsill (KE) Nru 539/2001 li jelenka l-pajjiżi terzi li ċ-ċittadini tagħhom għandhom ikollhom viża fil-pussess tagħhom meta jaqsmu l-fruntieri esterni u dawk iċ-ċittadini li huma eżentati minn dik il-ħtieġa (ĠU 2010, L 329, p. 1) jirriżulta, fil-fatt li ċ-ċittadini Albaniżi huma eżentati minn viża meta jaqsmu l-fruntieri esterni tal-Unjoni.
6 Sentenza tal-11 ta’ Ġunju 2015(C‑554/13, EU:C:2015:377).
7 Sentenza tal-15 ta’ Frar 2015(C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84).
8 ĠU 2008, L 348, p. 98.
9 Ara l-Artikolu 1 tal-KFS.
10 Ara l-Artikolu 6(1)(a) u (b) tal-KFS.
11 Ara l-Artikolu 6(1)(c), (d) u (e) tal-KFS.
12 Infakkar li l-Artikolu 5 tal-verżjoni tal-KFS tal-2006 jikkorrispondi mal-attwali Artikolu 6 tal-KFS tal-2016.
13 Ara l-Artikolu 6(1) tad-Direttiva 2008/115.
14 Ara l-Artikolu 6(6) tad-Direttiva 2008/115.
15 Ara d-definizzjoni tal-kunċett ta’ “deċiżjoni ta’ ritorn” mogħtija mill-Artikolu 3(4) tad-Direttiva 2008/115.
16 Ara l-Artikolu 12(1) tad-Direttiva 2008/115.
17 Ara t-tieni subparagrafu tal-Artikolu 12(1) tad-Direttiva 2008/115.
18 Ara l-punt 6 ta’ dawn il-konklużjonijiet.
19 ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 5, Vol. 5, p. 46. Ara b’mod iktar preċiż l‑Artikolu 27 ta’ din id-direttiva.
20 Ara l-Artikolu 21 tar-Regolament (KE) Nru 810/2009 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tat-13 ta’ Lulju 2009 li jistabbilixxi Kodiċi Komunitarju dwar il-Viżi (Kodiċi dwar il-Viżi) (ĠU 2009, L 243, p. 1, iktar ’il quddiem il-“Kodiċi dwar il-viżi”).
21 Ara l-Artikolu 21(3)(d) tal-Kodiċi dwar il-viżi.
22 Il-verifiki mitluba mill-KFS jieħdu inkunsiderazzjoni d-differenza fl-istatus bejn il‑persuni peress li l-Artikolu 8(6) tal-KFS jipprevedi li dawn il-verifiki, peress li jirrigwardaw “persuna li jkollha d-dritt għal moviment liberu taħt il-liġi tal-Unjoni, għandhom jitwettqu skont id-Direttiva 2004/38/KE”.
23 Ara, fir-rigward ta’ formulazzjoni paragunabbli, il-konklużjonijiet tal-Avukat Ġenerali Szpunar fil-kawżi magħquda Abcur (C‑544/13 u C‑545/13, EU:C:2015:136, punt 58).
24 Ara s-sentenza tas-27 ta’ Ġunju 2006, Il‑Parlament vs Il‑Kunsill (C‑540/03, EU:C:2006:429, punt 53).
25 Ara l-premessa 2 tal-KFS.
26 Sentenza tad-19 ta’ Diċembru 2013 (C‑84/12, EU:C:2013:862).
27 Sentenza tad-19 ta’ Diċembru 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, punt 56). Korsiv miżjud minni.
28 Sentenza tad-19 ta’ Diċembru 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, punt 57).
29 Sentenza tad-19 ta’ Diċembru 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, punt 59).
30 Sentenza tad-19 ta’ Diċembru 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, punt 60).
31 Sentenza tad-19 ta’ Diċembru 2013 (C‑84/12, EU:C:2013:862).
32 Sentenza tal-4 ta’ April 2017 (C‑544/15, EU:C:2017:255).
33 Jiġifieri l-Artikolu 6(1)(d) tad-Direttiva tal-Kunsill 2004/114/KE tat-13 ta’ Diċembru 2004 dwar il-kondizzjonijiet ta’ ammissjoni ta’ cittadini ta’ pajjiżi terzi għal skopijiet ta’ studju, skambju ta’ studenti, taħriġ bla ħlas jew servizz volontarju (ĠU 2006 L 153M, p. 330)
34 Ara s-sentenza tal-4 ta’ April 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, punt 40).
35 Ara s-sentenza tal-4 ta’ April 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, punti 41 u 42).
36 ĠU 2006, L 381, p. 4, rettifika fil-ĠU 2015, L 23, p. 19.
37 Artikolu 24(2)(b) tar-Regolament Nru 1987/2006.
38 Sentenza tas-27 ta’ Ottubru 1977 (30/77, EU:C:1977:172).
39 Sentenza tas-27 ta’ Ottubru 1977, Bouchereau (30/77, EU:C:1977:172, punt 28). Tali rekwiżit kien diġà ġie stabbilit fis-sentenza tat-28 ta’ Ottubru 1975, Rutili (36/75, EU:C:1975:137) fir-rigward ta’ deċiżjoni li tillimita l-libertà ta’ moviment fi Franza ta’ ċittadin Taljan minħabba l-attivitajiet politiċi u sindikali tiegħu (ara, b’mod partikolari, il-punt 28 ta’ din is-sentenza).
40 Sentenza tas-27 ta’ Ottubru 1977, Bouchereau (30/77, EU:C:1977:172, punt 29).
41 Sentenza tas-27 ta’ Ottubru 1977, Bouchereau (30/77, EU:C:1977:172, punt 30).
42 Sentenza tas-27 ta’ Ottubru 1977, Bouchereau (30/77, EU:C:1977:172, punt 15).
43 Fost ġurisprudenza abbundanti, ara s-sentenzi tad-29 ta’ April 2004, Orfanopoulos u Oliveri (C‑482/01 u C‑493/01, EU:C:2004:262, punt 66).
44 Ara b’mod iktar preċiż l-Artikolu 27(2) tad-Direttiva 2004/38.
45 Sentenza tal-31 ta’ Jannar 2006 (C‑503/03, EU:C:2006:74).
46 Sentenza tas-27 ta’ Ottubru 1977 (30/77, EU:C:1977:172).
47 Ara s-sentenza tal-31 ta’ Jannar 2006, Il‑Kummissjoni vs Spanja (C‑503/03, EU:C:2006:74, punt 45).
48 Sentenza tal-31 ta’ Jannar 2006, Il-Kummissjoni vs Spanja (C-503/03, EU:C:2006:74, punt 46). Korsiv miżjud minni.
49 Sentenza tal-31 ta’ Jannar 2006, Il‑Kummissjoni vs Spanja (C‑503/03, EU:C:2006:74, punt 47).
50 Sentenza tal-31 ta’ Jannar 2006, Il-Kummissjoni vs Spanja (C‑503/03, EU:C:2006:74, punt 53. Ara wkoll il-punt 55).
51 Sentenza tal-11 ta’ Ġunju 2015(C‑554/13, EU:C:2015:377).
52 Sentenza tal-11 ta’ Ġunju 2015, Zh. u O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punt 50).
53 Sentenza tal-11 ta’ Ġunju 2015, Zh. u O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punt 50). Korsiv miżjud minni.
54 Sentenza tal-11 ta’ Ġunju 2015, Zh. u O. (C-554/13, EU:C:2015:377, punt 51). Korsiv miżjud minni.
55 Sentenza tal-11 ta’ Ġunju 2015, Zh. u O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punt 52).
56 Ara s-sentenza tal-11 ta’ Ġunju 2015, Zh. u O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punt 52).
57 Sentenza tas-27 ta’ Ottubru 1977 (30/77, EU:C:1977:172).
58 Ara s-sentenza tal-11 ta’ Ġunju 2015, Zh. u O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punt 48). Il-Qorti tal-Ġustizzja rrepetiet l-pożizzjoni tagħha dwar il-kunċett ta’ “ordni pubbliku” fid-Direttiva 2008/115 fis-sentenza tagħha tas-16 ta’ Jannar 2018, E (C‑240/17, EU:C:2018:8, punti 48 u 49).
59 Sentenza tal-15 ta’ Frar 2015(C-601/15 PPU, EU:C:2016:84). F’din il-kawża, ir‑rikorrent fil-kawża prinċipali, bejn l-1999 u l-2015, kien ġie kkundannat għal wieħed u għoxrin darba għal diversi ksur.
60 Ara l-punt 65 tas-senetnza tal-15 ta’ Frar 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84).
61 ĠU 2013, L 180, p. 96. B’mod partikolari, is-sentenza tal-15 ta’ Frar 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84) kienet tirrigwarda l-punt (e) tal-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 8(3) tad-Direttiva 2013/33.
62 Sentenza tal-15 ta’ Frar 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 67).
63 Ara s-sentenza tal-15 ta’ Frar 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 63).
64 Ara s-sentenza tal-15 ta’ Frar 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 64).
65 Sentenza tal-24 ta’ Ġunju 2015 (C‑373/13, EU:C:2015:413).
66 Direttiva tal-Kunsill tad-29 ta’ April 2004 dwar livelli stabbiliti minimi għall-kwalifika u l-istat ta’ ċittadini nazzjonali ta’ pajjiżi terzi jew persuni mingħajr stat bħala refuġjati jew bħala persuni li nkella jeħtieġu protezzjoni internazzjonali u l-kontenut tal-protezzjoni mogħtija (ĠU Edizzjoni Speċjali bil‑Malti, Kapitolu 19, Vol. 7. p. 96).
67 Sentenza tal-24 ta’ Ġunju 2015, T. (C-373/13, EU:C:2015:413, punt 89).
68 Sentenza tas-27 ta’ Ottubru 1977 (30/77, EU:C:1977:172).
69 Sentenza tas-27 ta’ Ottubru 1977 (30/77, EU:C:1977:172).
70 Sentenza tal-15 ta’ Frar 2015(C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84).
71 Ara l-Artikolu 7(1) tad-Direttiva 2008/115.
72 Sentenza tal-11 ta’ Ġunju 2015(C‑554/13, EU:C:2015:377).
73 Sentenza tas-27 ta’ Ottubru 1977 (30/77, EU:C:1977:172).
74 Dan huwa ġġustifikat ukoll mill-kwistjoni tad-disponibbiltà tal-informazzjoni, marbuta mill-qrib mat-tul tas-sitwazzjoni legali inkwistjoni.
75 Ara, b’mod partikolari, l-Artikoli 4 u 7 tal-KFS.