Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL GIOVANNI PITRUZZELLA
prezentate la 5 septembrie 2019(1)
Cauza C‑519/18
TB
împotriva
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
[cerere de decizie preliminară formulată de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul Administrativ și pentru Litigii de Muncă din Budapesta‑Capitală,Ungaria)]
„Trimitere preliminară – Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica în domeniul imigrației – Dreptul la reîntregirea familiei – Directiva 2003/86/CE – Condiții necesare pentru exercitarea dreptului la reîntregirea familiei al refugiaților – Articolul 10 alineatul (2) – Noțiunea de «persoană aflată în întreținere» – Legislație națională care supune beneficiul reîntregirii familiei condiției ca membrul de familie în cauză să se afle în incapacitatea de a se întreține singur în țara de origine ca urmare a stării sale de sănătate”
I. Introducere
1. O autoritate națională poate supune beneficiul reîntregirii familiei, care a fost solicitat de un membru al familiei extinse a unui refugiat, condiției ca acest membru să se afle în incapacitatea de a se întreține singur în țara sa de origine ca urmare a stării sale de sănătate?
2. Acesta este în esență obiectul întrebărilor preliminare adresate Curții de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul Administrativ și pentru Litigii de Muncă din Budapesta‑Capitală, Ungaria) în cadrul unei proceduri de reîntregire a familiei care o privește pe sora unui refugiat, ambii de origine iraniană.
3. În temeiul articolului 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86/CE a Consiliului din 22 septembrie 2003 privind dreptul la reîntregirea familiei(2), statele membre au posibilitatea de a autoriza reîntregirea familiei pentru alți membri ai familiei extinse a unui refugiat, „în cazul în care aceștia se află în întreținerea” acestuia din urmă.
4. În prezenta cauză, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la întinderea marjei de apreciere de care dispun statele membre în cadrul punerii în aplicare a dispoziției menționate. În special, se solicită Curții să precizeze măsura în care acestea din urmă sunt obligate să respecte criteriul de eligibilitate prevăzut de dispoziția menționată, referitor la existența unei legături de dependență între membrul de familie în cauză și refugiat(3).
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
5. Directiva 2003/86 stabilește condițiile în care se exercită dreptul la reîntregirea familiei de care beneficiază resortisanții țărilor terțe care au reședința în mod legal pe teritoriul statelor membre.
6. Considerentul (8) al acestei directive are următorul cuprins:
„O atenție deosebită ar trebui acordată situației refugiaților, ca urmare a motivelor care i‑au constrâns să își părăsească țara și care îi împiedică să ducă o viață în familie normală în țara lor. Prin urmare, ar trebui prevăzute condiții mai favorabile pentru exercitarea dreptului acestora la reîntregirea familiei.”
7. Articolul 3 alineatul (5) din această directivă are următorul cuprins:
„Prezenta directivă nu aduce atingere posibilității statelor membre de a adopta sau de a menține condiții mai favorabile.”
8. În capitolul II din directiva menționată, intitulat „Membrii familiei”, articolul 4 prevede la alineatele (1)-(3):
„(1) Statele membre autorizează intrarea și șederea, în conformitate cu prezenta directivă și sub rezerva respectării condițiilor prevăzute de capitolul IV, precum și la articolul 16, a următorilor membri ai familiei:
(a) soțul susținătorului reîntregirii;
(b) copiii minori ai susținătorului reîntregirii și ai soțului acestuia, inclusiv copiii adoptați […];
(c) copiii minori, inclusiv copiii adoptați, ai susținătorului reîntregirii, atunci când acesta exercită drepturile părintești asupra copiilor și aceștia se află în întreținerea sa. […];
(d) copiii minori, inclusiv copiii adoptați, ai soțului, atunci când soțul exercită drepturile părintești asupra copiilor și aceștia se află în întreținerea sa. […]
[…]
(2) Statele membre pot, prin acte cu putere de lege sau de reglementare, autoriza intrarea și șederea, în temeiul prezentei directive, sub rezerva respectării condițiilor prevăzute de capitolul IV, a următorilor membri ai familiei:
(a) rudele de gradul întâi pe linie ascendentă directă ale susținătorului reîntregirii sau ale soțului acestuia, dacă acestea se află în întreținerea sa și nu beneficiază de sprijinul familial necesar în țara de origine;
(b) copiii majori necăsătoriți ai susținătorului reîntregirii sau ai soțului acestuia, atunci când aceștia se află în incapacitatea obiectivă de a se întreține singuri ca urmare a stării lor de sănătate.
(3) Statele membre pot, prin acte cu putere de lege sau de reglementare, autoriza intrarea și șederea, în temeiul prezentei directive, sub rezerva respectării condițiilor prevăzute de capitolul IV, a partenerului necăsătorit, resortisant al unei țări terțe, care are cu susținătorul reîntregirii o relație de durată și stabilă demonstrată în mod corespunzător, sau a resortisantului unei țări terțe care este legat de susținătorul reîntregirii printr‑un parteneriat înregistrat, în conformitate cu articolul 5 alineatul (2), precum și a copiilor minori necăsătoriți, inclusiv a copiilor adoptați, și a copiilor majori necăsătoriți care se află în incapacitatea obiectivă de a se întreține singuri ca urmare a stării lor de sănătate.
Statele membre pot decide ca, în ceea ce privește reîntregirea familiei, partenerii înregistrați să fie asimilați soților.”
9. În capitolul V din Directiva 2003/86, intitulat „Reîntregirea familiei refugiaților”, articolul 10 alineatele (1) și (2) prevede:
„(1) Articolul 4 se aplică definiției membrilor familiei, cu excepția alineatului (1) al treilea paragraf, care nu se aplică în cazul copiilor refugiaților.
(2) Statele membre pot autoriza reîntregirea familiei pentru alți membri ai familiei care nu sunt menționați la articolul 4, în cazul în care aceștia se află în întreținerea refugiatului.”
10. Potrivit articolului 17 din această directivă:
„Statele membre țin seama în mod adecvat de natura și soliditatea legăturilor de familie ale persoanei și de durata rezidenței sale în statul membru, precum și de existența unor legături familiale, culturale sau sociale cu țara de origine, în cazul respingerii unei cereri, al retragerii sau al refuzului de reînnoire al permisului de ședere, precum și în cazul luării unei măsuri de îndepărtare a susținătorului reîntregirii sau a membrilor familiei sale.”
B. Dreptul maghiar
11. Articolul 19 din a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény(4) (Legea nr. II din 2007 privind intrarea și șederea resortisanților țărilor terțe, denumită în continuare „Legea din 2007”) prevede:
„(1) Poate obține un permis de ședere în vederea reîntregirii familiei resortisantul unei țări terțe care este membru al familiei unui resortisant al unei țări terțe care deține un permis de ședere, un permis de imigrare, un permis de rezidență, un permis provizoriu de ședere permanentă, un permis național de ședere permanentă sau un permis CE de ședere permanentă sau a unei persoane care deține, în temeiul unei legi speciale, un card de ședere sau un card de ședere permanentă (denumit în continuare, în sensul acestui articol «susținătorul reîntregirii»).
(2) Poate obține un permis de ședere în vederea reîntregirii familiei
a) membrul familiei unui persoane căreia i s‑a recunoscut statutul de refugiat sau
b) părintele sau, în lipsa acestuia, tutorele unui minor neînsoțit căruia i s‑a recunoscut statutul de refugiat.
[…]
(4) Pot obține un permis de ședere în vederea reîntregirii familiei
a) părintele care se află în întreținere;
b) fratele sau sora și ascendenții și descendenții pe linie directă, dacă aceștia se află în incapacitatea obiectivă de a se întreține singuri ca urmare a stării lor de sănătate.”
III. Litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
12. Susținătorul reîntregirii este de origine iraniană și i s‑a recunoscut calitatea de refugiat prin decizia din 7 septembrie 2015 a autorității competente maghiare. La data de 12 ianuarie 2016, sora susținătorului reîntregirii a introdus, la reprezentanța diplomatică a Ungariei la Teheran (Iran), o cerere de acordare a unui permis de ședere în scopul reîntregirii familiei.
13. Această cerere a fost respinsă de autoritatea de prim grad pentru două motive. În primul rând, această autoritate a considerat că reclamanta comunicase informații eronate. În al doilea rând, ea a statuat că această cerere nu îndeplinea nici condițiile prevăzute la articolul 19 alineatul (4) din Legea din 2007, în măsura în care reclamanta nu demonstrase că, având în vedere calificările și starea sa de sănătate, ar fi în incapacitatea de a se întreține singură ca urmare a stării sale de sănătate. În această privință, autoritatea de prim grad a arătat că, potrivit documentelor medicale anexate la cerere, reclamanta suferea de depresie, ceea ce necesita un tratament medical regulat.
14. Această decizie a fost confirmată de autoritatea de al doilea grad de jurisdicție.
15. Susținătorul reîntregirii a formulat o acțiune împotriva acestei decizii la instanța de trimitere. El consideră în special că cerințele prevăzute la articolul 19 alineatul 4 din Legea din 2007 sunt contrare dispozițiilor prevăzute la articolul 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86 și, în consecință, a solicitat instanței de trimitere să introducă o cerere de decizie preliminară.
16. Întrucât instanța de trimitere are de asemenea îndoieli cu privire la compatibilitatea cu dreptul Uniunii a articolului 19 alineatul 4 din Legea din 2007, aceasta a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 10 alineatul (2) din Directiva [2003/86] trebuie interpretat în sensul că, în cazul în care un stat membru autorizează, în temeiul articolului menționat, intrarea unui membru al familiei care nu figurează printre cei menționați la articolul 4 [din această directivă], se poate aplica, în ceea ce privește respectivul membru al familiei, numai condiția prevăzută la articolul 10 alineatul (2) ([ca membrul familiei] să se afle «în întreținerea refugiatului»)?
2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare preliminară: calitatea de persoană aflată «în întreținere» («dependency»), reglementată la articolul 4 alineatul (2) litera (a) din [Directiva 2003/86], implică o situație de fapt în care trebuie întrunite, în mod cumulativ, diversele componente ale dependenței sau este suficient să existe oricare dintre componentele respective, în funcție de circumstanțele speciale ale fiecărei cauze, pentru ca această calitate să poată fi recunoscută? În acest context, este conformă cu condiția prevăzută la articolul 10 alineatul (2) [din această directivă] (să se afle «în întreținerea refugiatului») o dispoziție națională care exclude o analiză individualizată și ia în considerare numai un singur element de fapt (un aspect care indică dependența: «se află în incapacitatea obiectivă de a se întreține singuri ca urmare a stării lor de sănătate») drept cerință pentru îndeplinirea condiției respective?
3) În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare preliminară și, prin urmare, dacă statul membru poate aplica condiții suplimentare față de cea prevăzută la articolul 10 alineatul (2) [din Directiva 2003/86] ([ca membrul familiei] să se afle «în întreținerea refugiatului»), statul membru este îndreptățit să stabilească, dacă consideră necesar, orice condiție, inclusiv pe cele privind alți membri ai familiei prevăzute la articolul 4 alineatele (2) și (3) [din această directivă], sau poate aplica în mod exclusiv condiția menționată la articolul 4 alineatul (3) din directiv[a menționată]? În acest caz, ce situație de fapt este implicată de condiția «objectively unable to provide for their own needs on account of their state of health» [«se află în incapacitatea obiectivă de a se întreține singuri ca urmare a stării lor de sănătate»]? Aceasta trebuie interpretată în sensul că respectivii membri ai familiei nu au posibilitatea «de a se întreține singuri» ori în sensul că «se află în incapacitatea» de a se întreține «singuri» sau trebuie eventual interpretată în mod diferit?”
17. Reclamantul, guvernele maghiar și neerlandez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise.
IV. Analiză
18. Înainte de a examina întrebările pe care instanța de trimitere le adresează Curții, trebuie să se formuleze o observație introductivă referitoare la admisibilitatea prezentei trimiteri preliminare.
A. Observație introductivă referitoare la admisibilitatea trimiterii preliminare
19. În cadrul observațiilor formulate, guvernul maghiar susține că prezenta trimitere preliminară este inadmisibilă în măsura în care articolul 19 alineatul 4 din Legea din 2007 nu constituie o măsură națională de transpunere a articolului 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86. Astfel, acesta arată că dispoziția națională menționată nu a fost notificată în mod formal Comisiei, aceasta fiind adoptată în cadrul competențelor proprii ale Ungariei.
20. Nu considerăm că lipsa notificării invocată de guvernul maghiar poate justifica, în speță, inadmisibilitatea prezentei trimiteri preliminare.
21. Astfel, atunci când conținutul deciziei de trimitere este contestat de una dintre părțile la procedură, dintr‑o jurisprudență constantă rezultă că Curtea trebuie să limiteze, în principiu, examinarea la elementele de apreciere pe care instanța de trimitere a decis să i le prezinte, în special în ceea ce privește modalitățile de aplicare a reglementării naționale pe care aceasta din urmă le consideră ca fiind dovedite, întrucât interpretarea dispozițiilor naționale este exclusiv de competența instanțelor din statele membre(5). În aceste împrejurări, Curtea trebuie să examineze prezenta trimitere preliminară în lumina interpretării dreptului național reținute de instanța respectivă și indiferent de criticile formulate, în această privință, de guvernul maghiar.
22. Pe de altă parte, subliniem că, potrivit unui raport public prezentat în 2016 de Ministerul de Interne maghiar, Legea din 2007 are într‑adevăr drept obiectiv transpunerea, în ordinea juridică națională, a dispozițiilor Directivei 2003/86 și în ceea ce privește reîntregirea familiei pentru membrii familiei extinse a unui refugiat(6).
23. Considerăm, în consecință, că prezenta trimitere preliminară este admisibilă și că întrebările adresate de instanța de trimitere trebuie examinate.
B. Cu privire la prima întrebare
24. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită Curții în esență să stabilească dacă articolul 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86 trebuie interpretat în sensul că, în ipoteza în care un stat membru autorizează reîntregirea familiei pentru membrii familiei extinse a unui refugiat, acest stat este obligat să respecte condiția de a se afla „în întreținere” prevăzută la această dispoziție.
25. Curtea nu a avut încă ocazia să ofere indicații cu privire la domeniul de aplicare exact al articolului 10 alineatul (2) din directiva menționată și în special cu privire la marja de apreciere care este recunoscută statelor membre în cadrul punerii în aplicare a acestei dispoziții. Analiza comparativă a modalităților de transpunere a articolului 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86 în dreptul statelor membre evidențiază disparități importante, care fac cu atât mai necesară o clarificare(7).
26. Pentru a răspunde la întrebarea pe care instanța de trimitere o adresează Curții, considerăm că este necesar să se formuleze o primă observație referitoare la obiectul și la natura dispoziției în cauză.
27. În cadrul procedurii de reîntregire a familiei organizate prin Directiva 2003/86, legiuitorul Uniunii Europene distinge două tipuri de sisteme.
28. Primul este un sistem general destinat resortisanților din țările terțe, ale cărui condiții materiale sunt enumerate la articolele 4-8 din această directivă.
29. Al doilea este un sistem special care se adresează refugiaților, ale cărui condiții materiale sunt prevăzute la articolele 9-12 din Directiva 2003/86. Acest sistem trebuie să permită să se asigure caracterul efectiv al dreptului la o viață de familie normală care să îi reunească pe acei membri ai unei familii care, având în vedere împrejurările din țara lor de origine, au fugit de persecuții și de atingeri grave și au fost separați cu ocazia unei deplasări forțate sau a părăsirii țării de origine.
30. Articolul 10 din directiva menționată ține de acest sistem special și are ca obiect să definească sfera beneficiarilor reîntregirii familiei.
31. Articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2003/86 îi vizează pe membrii familiei nucleare a refugiatului, mai precis soțul și copiii minori(8). Este vorba despre o dispoziție imperativă, întrucât statele membre sunt obligate să autorizeze intrarea și șederea acestor persoane în condiții în esență identice cu cele definite de legiuitorul Uniunii la articolul 4 alineatul (1) din directiva menționată(9). Curtea consideră că autorizarea reîntregirii familiei constituie regula generală și că dispozițiile care permit să i se aducă limitări sunt de strictă interpretare(10). Potrivit Curții, statele membre sunt ținute în acest caz de „obligații pozitive precise, cărora le corespund drepturi subiective clar definite[, întrucât articolul menționat] le obligă, în ipotezele stabilite de aceeași directivă, să permită reîntregirea familiei pentru anumiți membri ai familiei susținătorului reîntregirii fără a putea exercita marja lor de apreciere”(11).
32. Articolul 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86 îi privește, în schimb, pe membrii familiei extinse a refugiatului (copiii majori, frații și surorile, nepoții etc.). Contrar articolului 10 alineatul (1) din această directivă, articolul menționat constituie o dispoziție facultativă, ceea ce înseamnă, potrivit unei jurisprudențe constante, că acordă o putere de apreciere extinsă statelor membre(12). Acestea din urmă nu sunt obligate să pună în aplicare dispozițiile prevăzute la articolul 10 alineatul (2) din directiva menționată, dreptul Uniunii lăsând astfel oricărui stat membru sarcina de a decide suveran, în funcție de considerații politice, umanitare sau practice, să accepte reîntregirea familiei cu membrii familiei extinse a unui refugiat.
33. Prin urmare, Directiva 2003/86 impune doar un anumit grad de armonizare, întrucât lasă să subziste diferențe între statele membre în ceea ce privește posibilitățile de intrare și de ședere ale membrilor familiei extinse a unui refugiat. Analiza comparativă a legislațiilor naționale permite astfel să se constate că anumite state membre au ales să pună în aplicare această dispoziție, în timp ce altele au renunțat la ea.
34. În aceste condiții, faptul că este vorba despre o dispoziție facultativă nu înseamnă că statele membre dispun de o libertate totală în ceea ce privește punerea în aplicare a acesteia, pentru a favoriza, în funcție de voința lor, intrarea și șederea persoanelor care sunt incluse în domeniul de aplicare al dispoziției menționate.
35. În special, acesta nu constituie un motiv de natură să justifice faptul că statul membru se îndepărtează de condiția de eligibilitate prevăzută în mod expres de legiuitorul Uniunii în cadrul dispoziției respective.
36. O examinare a termenilor articolului 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86 permite astfel să se delimiteze în mod exact marja de manevră lăsată statelor membre.
37. Dacă legiuitorul Uniunii le acordă o marjă de apreciere importantă în ceea ce privește punerea în aplicare a acestei dispoziții, („[s]tatele membre pot autoriza reîntregirea”(13)) și în ceea ce privește categoria beneficiarilor care pot profita de beneficiul acesteia („alți membri ai familiei care nu sunt menționați la articolul 4”(14)), acesta acordă, în schimb, o atenție deosebită precizării ipotezei în care este posibilă reîntregirea, aceea în care membrul de familie în cauză se află „în întreținerea refugiatului”.
38. Prin urmare, legiuitorul Uniunii a urmat o abordare identică cu cea adoptată în cadrul articolului 4 din Directiva 2003/86, precizând, pentru fiecare dintre categoriile de beneficiari, condiții de eligibilitate precise și determinate. În consecință, considerăm că, în spiritul său, mențiunea privind existența unei legături de dependență între membrul de familie în cauză și refugiat era, într‑adevăr, concepută ca o dispoziție care nu ține de intenție, ci care are, dimpotrivă, un caracter obligatoriu pentru statele membre, indiferent de amploarea marjei de manevră care le este lăsată în amonte. Cerința unei legături de dependență între membrul de familie în cauză și refugiat, caracterizată de faptul că primul se află în întreținerea celui de al doilea, constituie, așadar, în opinia noastră, o condiție prealabilă aplicabilității articolului 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86.
39. Având în vedere aceste considerații, apreciem, în consecință, că dispoziția menționată trebuie interpretată în sensul că, în ipoteza în care un stat membru autorizează reîntregirea pentru membrii familiei extinse a unui refugiat, acest stat este obligat să respecte condiția de a se afla „în întreținere” prevăzută în mod expres de legiuitorul Uniunii în cadrul dispoziției respective.
40. În plus, apreciem că statele membre nu pot reține propria definiție a noțiunii de „persoană aflată în întreținere”.
41. În cadrul numeroaselor litigii cu care a fost sesizată, Curtea a amintit permanent că această noțiune este o noțiune autonomă a dreptului Uniunii, care, ca atare, trebuie interpretată în mod uniform pe teritoriul tuturor statelor membre.
42. Sensul și domeniul de aplicare al acestei noțiuni au fost definite în contextul Directivei 2004/38/CE(15). Conform formulei consacrate de Curte, calitatea de membru de familie „aflat în întreținere” „rezultă dintr‑o situație de fapt caracterizată prin împrejurarea că susținerea materială a membrului de familie este asigurată de către cetățeanul Uniunii care și‑a exercitat libertatea de circulație sau de către soțul acestuia”(16). Din această jurisprudență reiese că membrul de familie „aflat în întreținere” nu trebuie să fie în măsură să își acopere, având în vedere condițiile sale materiale și sociale în țara de origine, nevoile fundamentale(17), cu alte cuvinte cele mai elementare nevoi(18).
43. Nu există, în opinia noastră, niciun motiv să se adopte o altă definiție a noțiunii de „persoană aflată în întreținere” în contextul Directivei 2003/86. Astfel, ținând seama de termenii definiției date, calitatea de „persoană aflată în întreținere” trebuie să facă obiectul unei aprecieri concrete și obiective, independentă de cetățenia persoanelor în cauză și, în consecință, de statutul susținătorului reîntregirii, indiferent dacă acesta este un cetățean al Uniunii care beneficiază de drepturile consacrate de Directiva 2004/38 sau un resortisant al unei țări terțe care beneficiază de drepturile prevăzute de Directiva 2003/86.
44. În orientările sale, Comisia a precizat de altfel că criteriile stabilite de Curte în contextul Directivei 2004/38 pentru a evalua o situație de dependență pot, mutatis mutandis, servi ca orientări pentru statele membre în vederea stabilirii unor criterii de evaluare a naturii și a duratei dependenței persoanei în cauză, în contextul articolului 4 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2003/86(19).
45. În consecință, considerăm că condiția de a se afla „în întreținerea refugiatului” prevăzută la articolul 10 alineatul (2) din această directivă trebuie interpretată în sensul că membrul de familie în cauză trebuie să se afle într‑o situație de fapt caracterizată prin împrejurarea că susținerea sa materială este asigurată de refugiatul respectiv.
C. Cu privire la a doua întrebare
46. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere urmărește să afle dacă articolul 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86 se opune unei legislații naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care, în cadrul unei proceduri lipsite de orice examinare individualizată, supune beneficiul reîntregirii familiei pentru fratele sau pentru sora unui refugiat condiției ca acesta/aceasta să se afle în incapacitatea de a se întreține singur(ă) ca urmare a stării sale de sănătate.
47. Instanța de trimitere ridică problema a două elemente esențiale ale procedurii prevăzute de dispoziția menționată.
48. Pe de o parte, aceasta urmărește să afle dacă și, eventual, în ce măsură un stat membru poate aplica condiția de a se afla „în întreținerea refugiatului” în mod restrictiv, astfel încât să acopere doar o formă specială de dependență. Pe de altă parte, aceasta ridică problema dacă acest stat poate, în plus, să renunțe la o examinare individualizată a cererii de reîntregire a familiei.
1. Limitarea domeniului de aplicare al articolului 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86 la o formă specială de dependență
49. Întrebările instanței de trimitere își află originea în faptul că legislația națională în discuție în litigiul principal are drept efect limitarea domeniului de aplicare ratione personae al articolului 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86, întrucât aceasta urmărește să îi excludă de la beneficiul reîntregirii familiei pe membrii familiei refugiatului care s‑ar afla în întreținerea acestuia pentru alte motive decât cele referitoare la o deteriorare a stării lor de sănătate, legate, printre altele, de aspecte culturale specifice țării de origine sau de motive pur și simplu afective.
50. Ținând seama de natura specială a articolului 10 alineatul (2) din această directivă, nu vedem însă un obstacol de principiu în faptul ca un stat membru – care alege să favorizeze reîntregirea familiei cu membrii familiei extinse a unui refugiat în situații în care alte state refuză acest lucru – să aibă posibilitatea de a limita domeniul de aplicare al acestei dispoziții la o situație sau la o formă specială de dependență.
51. Considerăm că natura facultativă a dispoziției menționate oferă statului membru respectiv o putere de apreciere de care nu dispune în cadrul unor dispoziții mai constrângătoare cum ar fi cele prevăzute la articolul 10 alineatul (1) din directiva menționată. Această putere de apreciere trebuie să îi permită să beneficieze de o marjă de manevră pe care trebuie să o utilizeze însă cu respectarea termenilor stabiliți de legiuitorul Uniunii și care nu aduce atingere nici obiectivului Directivei 2003/86, nici efectului util al acesteia(20).
52. Or, considerăm că, în ceea ce privește acest aspect, o legislație națională precum cea în discuție în litigiul principal respectă cerințele respective.
53. În primul rând, o persoană care nu este în măsură să se întrețină singură în țara de origine ca urmare a stării sale de sănătate se poate afla într‑adevăr într‑o situație de fapt caracterizată prin împrejurarea că susținerea sa materială este asigurată de susținătorul reîntregirii și, prin urmare, poate fi calificată drept „persoană aflată în întreținere” în sensul jurisprudenței Curții.
54. În al doilea rând, o asemenea legislație, chiar dacă aplică în sens restrictiv condiția de a se afla „în întreținerea refugiatului”, nu aduce atingere nici obiectivului Directivei 2003/86, nici efectului util al dispoziției în discuție. Astfel, în final, aceasta urmărește să favorizeze reîntregirea familiei pentru resortisanții din țări terțe și în special pentru refugiați, chiar dacă ea nu acoperă toate situațiile în care membrii familiei extinse a unui refugiat se află în întreținerea acestuia din urmă.
55. Amintim încă o dată că Directiva 2003/86 nu obligă statele membre să admită cererile de intrare și de ședere introduse de membrii familiei extinse a unui refugiat care s‑ar afla în întreținerea acestuia din urmă. De altfel, anumite state membre precum Franța sau chiar Belgia nu au pus în aplicare dispoziția în discuție.
56. În aceste împrejurări, suntem convinși că este necesar să se lase o anumită putere de apreciere acelor state membre care ar aprecia că este posibil, adecvat sau de dorit să se favorizeze reîntregirea pentru un cerc limitat de beneficiari. Analiza comparativă a legislațiilor naționale arată în ce măsură statele membre dau dovadă de prudență, supunând în general beneficiul reîntregirii familiei pentru membrii familiei extinse a unui refugiat unor condiții restrictive legate de starea de dependență(21). Or, dacă acestor state membre li s‑ar cere să aplice condiția de a se afla „în întreținerea refugiatului” în sens larg, astfel încât aceasta trebuie să acopere orice formă sau orice situație de dependență în țara de origine, este foarte posibil ca aceștia din urmă să fie descurajați să pună în aplicare dispoziția menționată, chiar dacă ar considera posibil acest lucru în privința unei categorii speciale de beneficiari.
57. În sfârșit, în al treilea rând, considerăm că jurisprudența Curții nu se opune ca un stat membru să poată, într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal, să impună o cerință specifică privind natura sau motivele de dependență.
58. Facem trimitere în această privință la jurisprudența stabilită de Curte în contextul Directivei 2004/38(22) și în special în Hotărârea din 5 septembrie 2012, Rahman și alții(23), confirmată între timp în Hotărârea din 26 martie 2019, SM (Copil plasat sub regimul algerian al kafalah)(24).
59. Hotărârea din 5 septembrie 2012, Rahman și alții(25), privește interpretarea articolului 3 alineatul (2) primul paragraf litera (a) din Directiva 2004/38, în temeiul căruia statele membre sunt obligate să favorizeze, în conformitate cu legislația lor națională, intrarea și șederea membrilor familiei unui cetățean al Uniunii care nu se încadrează în definiția familiei nucleare, în cazul în care se află în special în întreținerea acestuia din urmă.
60. Această dispoziție se deosebește de articolul 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86, în măsura în care creează în sarcina statelor membre o obligație veritabilă de a adopta măsurile necesare pentru facilitarea intrării și a șederii persoanelor care se află într‑o situație de dependență. Totuși, această obligație este formulată în termeni generali care lasă fiecărui stat membru o marjă vastă de manevră, a cărei întindere este accentuată și de trimiterea expresă la legislația națională.
61. Curtea a ținut seama de aceste împrejurări. Ea a statuat că „statele membre pot, în exercitarea [marjei de apreciere de care dispun în temeiul dispoziției menționate], să prevadă în cadrul legislațiilor lor cerințe specifice cu privire la caracterul și la durata dependenței” pentru a se garanta „în special” caracterul real și neabuziv al dependenței(26). Totuși, Curtea a impus ca aceste cerințe să fie conforme cu sensul uzual al termenilor referitori la dependența menționată la articolul 3 alineatul (2) primul paragraf litera (a) din Directiva 2004/38 și să nu lipsească această dispoziție de efectul său util(27).
62. În hotărârea respectivă, Curtea a recunoscut astfel statelor membre dreptul de a‑și utiliza marja de apreciere pentru a defini, dincolo de criteriul de eligibilitate enunțat în mod expres de legiuitorul Uniunii („aflat în întreținerea”), cerințe specifice privind situația de dependență în care se află membrul de familie în cauză, chiar dacă dreptul la reîntregirea familiei prevăzut de Directiva 2004/38 este conceput ca fiind corolarul dreptului la libertatea de circulație a cetățeanului Uniunii și beneficiază de o protecție indirectă ca urmare a atingerii care ar putea fi adusă efectului util al cetățeniei Uniunii(28).
63. Or, amintim că Directiva 2003/86 nu face parte dintre dispozițiile referitoare la cetățenia Uniunii și la libera circulație a persoanelor, ci din politica din domeniul imigrației(29). În acest context, Curtea a recunoscut că nu există un drept subiectiv al membrilor unei familii de a fi admiși pe teritoriul statelor membre și că, în temeiul Directivei 2003/86, acestea din urmă dispun de o anumită marjă de manevră atunci când examinează cererile de reîntregire a familiei și pot stabili condiții pentru exercitarea dreptului respectiv(30).
64. În aceste împrejurări, considerăm, în consecință, că jurisprudența Curții nu se opune să se recunoască o marjă de apreciere statelor membre care să le permită să prevadă, în legislațiile lor, condiții speciale în ceea ce privește forma sau natura dependenței.
65. Având în vedere aceste elemente, apreciem, așadar, că articolul 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86 nu se opune ca atare unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care supune dreptul surorii unui refugiat la reîntregirea familiei condiției ca ea să se afle în întreținerea acestuia din urmă, din cauza incapacității sale de a se întreține singură ca urmare a stării sale de sănătate.
66. Cu toate acestea, legislația respectivă trebuie de asemenea să satisfacă, în etapa punerii sale în aplicare, necesitatea de a garanta o examinare individualizată a cererii, ceea ce trebuie să analizăm în prezent.
2. Necesitatea de a efectua o examinare individualizată a cererii
67. În cadrul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere pune accentul pe lipsa oricărei examinări a situației personale a solicitantului în cadrul punerii în aplicare a reglementării în cauză în principal.
68. Dacă această situație se regăsește în speță, este evident că o asemenea reglementare nu îndeplinește cerințele procedurale la care este obligat orice stat membru atunci când examinează o cerere de reîntregire a familiei în temeiul Directivei 2003/86 și în special pe cele menționate la articolul 17.
69. Astfel, dispoziția menționată impune acestuia din urmă să efectueze o examinare a situației solicitantului și să procedeze la o examinare individualizată(31).
70. Amintim astfel că, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 4 martie 2010, Chakroun(32), în care cererea de reîntregire a familiei a fost formulată de soția unui resortisant al unei țări terțe, Curtea a statuat că articolul 17 din Directiva 2003/86 se opune unei legislații naționale care permite autorității naționale competente să respingă o cerere de reîntregire a familiei fără a proceda la o examinare concretă a situației solicitantului. În această hotărâre, Curtea a arătat că amploarea necesităților putea fi foarte diferită în funcție de fiecare persoană și, în consecință, a considerat contrară acestei directive o legislație națională care prevede o valoare a venitului minim sub care orice reîntregire a familiei ar fi refuzată, în măsura în care cererea de reîntregire a familiei ar fi respinsă independent „de examinarea concretă a situației fiecărui solicitant”(33).
71. Această examinare se impune cu atât mai mult, în opinia noastră, atunci când cererea de reîntregire a familiei este formulată de membrul familiei unui refugiat. De altfel, legiuitorul Uniunii s‑a preocupat să amintească acest lucru în considerentul (8) al Directivei 2003/86, atunci când solicită statelor membre să acorde o „atenție deosebită” situației refugiaților ca urmare a motivelor care i‑au constrâns să își părăsească țara și care îi împiedică să ducă o viață de familie normală în țara lor.
72. Această atenție deosebită trebuie să impregneze toate etapele procedurii.
73. În cadrul dovedirii legăturilor de familie vizate la articolul 11 din Directiva 2003/86, Curtea a statuat astfel că evaluarea individualizată cerută de articolul 17 din această directivă impune autorității naționale competente să ia în considerare toți factorii relevanți precum vârsta, sexul, educația, originea și statutul social nu numai ale beneficiarului de protecție internațională, ci și ale membrului vizat al familiei și să examineze în mod obiectiv situația din țara de origine, precum și aspectele culturale specifice acestuia(34).
74. Analiza respectivă este indispensabilă în cadrul examinării legăturii de dependență dintre membrul de familie în cauză și refugiat, menționată la articolul 10 alineatul (2) din directiva menționată. Astfel, este evident că dependența și consecințele care decurg din aceasta nu pot fi apreciate în același mod după cum reîntregirea privește familia unui resortisant al unei țări terțe care a ales să imigreze într‑un stat membru al Uniunii din rațiuni economice, printre altele, sau familia unui refugiat care a fost constrâns, ca urmare a împrejurărilor din țara de origine, să o părăsească.
75. Astfel, în cadrul punerii în aplicare a unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, în care autoritatea națională competentă este chemată să examineze dacă membrul de familie în cauză se poate întreține singur ca urmare a stării sale de sănătate, considerăm că evaluarea individualizată cerută de articolul 17 din Directiva 2003/86 impune nu numai să se țină seama de natura și de gravitatea afecțiunii de care suferă membrul de familie în cauză, precum și de gradul de rudenie și de gradul de dependență economică sau fizică, ci și să se acorde o atenție deosebită situației concrete în care acest membru se află în țara sa de origine și dificultăților deosebite cu care se poate confrunta având în vedere sexul, vârsta sau statutul său social, precum și situației economice, sociale și sanitare din această țară.
76. Potrivit unei jurisprudențe constante, autorităților naționale competente le revine de asemenea sarcina să efectueze o apreciere echilibrată și rezonabilă a tuturor împrejurărilor actuale și relevante ale speței, ținând seama de toate interesele implicate(35).
77. Având în vedere toate aceste considerații, apreciem, în consecință, că articolul 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86 coroborat cu articolul 17 din directiva menționată nu se opune unei legislații naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care supune beneficiul reîntregirii familiei pentru sora unui refugiat condiției ca ea să se afle în întreținerea acestuia din urmă, din cauza incapacității sale de a se întreține singură ca urmare a stării sale de sănătate, în măsura în care autoritatea națională competentă procedează totuși la o examinare individualizată a cererii de reîntregire a familiei. Această autoritate trebuie să țină seama de toate elementele relevante din speță cum ar fi natura și gravitatea afecțiunii de care suferă membrul de familie în cauză, precum și gradul de rudenie și gradul de dependență economică sau fizică și să acorde o atenție deosebită situației concrete în care acest membru se află în țara sa de origine și dificultăților deosebite cu care se poate confrunta, ținând seama de sexul, de vârsta și de statutul său social, precum și de situația economică, socială și sanitară din această țară.
78. Ținând seama de răspunsurile pe care le propunem la prima și la a doua întrebare preliminară, nu este necesar, în opinia noastră, să se răspundă la ultima întrebare pe care instanța de trimitere o adresează Curții.
V. Concluzie
79. Având în vedere toate considerațiile care precedă, propunem să se răspundă la întrebările preliminare adresate de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul Administrativ și pentru Litigii de Muncă din Budapesta‑Capitală, Ungaria) după cum urmează:
„1) Articolul 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86/CE a Consiliului din 22 septembrie 2003 privind dreptul la reîntregirea familiei trebuie interpretat în sensul că, în ipoteza în care un stat membru autorizează reîntregirea familiei pentru alți membri ai familiei unui refugiat, care nu sunt menționați la articolul 4 din această directivă, acest stat este obligat să respecte condiția de a se afla «în întreținerea refugiatului».
Condiția de a se afla «în întreținerea refugiatului» prevăzută la articolul 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86 trebuie interpretată în sensul că membrul de familie în cauză trebuie să se afle într‑o situație de fapt caracterizată prin împrejurarea că susținerea sa materială este asigurată de refugiatul respectiv.
2) Articolul 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86 coroborat cu articolul 17 din această directivă nu se opune unei legislații naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care supune beneficiul reîntregirii familiei pentru sora unui refugiat cerinței ca ea să se afle în întreținerea acestuia din urmă, din cauza incapacității sale de a se întreține singură ca urmare a stării sale de sănătate, cu condiția ca autoritatea națională competentă să procedeze totuși la o examinare individualizată a cererii de reîntregire a familiei.
Această autoritate trebuie să țină seama de toate elementele relevante din speță cum ar fi natura și gravitatea afecțiunii de care suferă membrul de familie în cauză, precum și gradul de rudenie și gradul de dependență economică sau fizică și să acorde o atenție deosebită situației concrete în care acest membru se află în țara sa de origine și dificultăților deosebite cu care se poate confrunta, ținând seama de sexul, de vârsta și de statutul său social, precum și de situația economică, socială și sanitară din această țară.”
1 Limba originală: franceza.
2 JO 2003, L 251, p. 12, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 164.
3 În conformitate cu jurisprudența Curții, o persoană aflată în întreținere este o persoană care se află într‑o situație de dependență reală față de un terț. A se vedea în special Hotărârea din 16 ianuarie 2014, Reyes (C‑423/12, EU:C:2014:16, punctul 20 și jurisprudența citată).
4 Magyar Közlöny 2007/65.
5 A se vedea Hotărârea din 8 iunie 2016, Hünnebeck (C‑479/14, EU:C:2016:412, punctul 36 și jurisprudența citată).
6 A se vedea în această privință Ministry of Interior, „Family reunification of TCNs in the EU: National practices”, 2016, în European Migration Network, în special p. 8 și 9, disponibil la următoarea adresă de internet:
7 În timp ce în Franța sau în Belgia nu există nicio dispoziție cu privire la reîntregirea familiei cu membrii familiei extinse a unui refugiat, aceasta este permisă în Germania atunci când este necesară pentru a se evita „dificultăți excesive”, de exemplu, în cazurile de dependență rezultate dintr‑un handicap sau dintr‑o boală gravă [Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Legea privind șederea, încadrarea în muncă și integrarea străinilor pe teritoriul federal) din 30 iulie 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1950), partea 6, secțiunile 27-36, în special 29, 30 și 36(2)] și în Italia, atunci când copilul major nu poate face față nevoilor sale de bază ca urmare a stării sale de sănătate care implică o invaliditate totală sau atunci când părinții se află în întreținere și nu au alți copii în țara de origine sau chiar și atunci când părinții au peste 65 de ani, din moment ce ceilalți copii ai lor se află în imposibilitatea de a se întreține singuri din motive de sănătate grave dovedite în mod corespunzător [Decreto legislativo nr. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Decretul legislativ nr. 286 privind textul unic al dispozițiilor referitoare la reglementarea imigrației și normele referitoare la situația străinilor) din 25 iulie 1998 (GURI no 191 din 18 august 1998), articolul 29 alineatul 1 literele c) și d) și articolul 29 (bis)].
8 A se vedea în această privință considerentul (9) al acestei directive.
9 Cu excepția dispozițiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (1) al treilea paragraf, care nu se aplică copiilor de refugiați.
10 A se vedea Hotărârea din 4 martie 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, punctul 43). Jurisprudența stabilită de Curte cu privire la interpretarea articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2003/86 (resortisanți ai unor țări terțe) pare a fi aplicabilă, prin analogie, interpretării articolului 10 alineatul (1) din această directivă (refugiați). Astfel, în cadrul acestei din urmă dispoziții, legiuitorul Uniunii face trimitere în mod expres la articolul 4 din directiva menționată. Subliniem de asemenea că considerentul (9) al Directivei 2003/86 nu face nicio distincție după cum resortisantul țării terțe este sau nu beneficiar al protecției internaționale.
11 A se vedea Hotărârea din 13 martie 2019, E. (C‑635/17, EU:C:2019:192, punctul 46 și jurisprudența citată).
12 A se vedea Hotărârea din 23 ianuarie 2019, M.A. și alții (C‑661/17, EU:C:2019:53, punctul 60 și jurisprudența citată).
13 Sublinierea noastră.
14 Sublinierea noastră.
15 Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56, și rectificative în JO 2004, L 229, p. 35, și JO 2005, L 197, p. 34).
16 A se vedea Hotărârea din 16 ianuarie 2014, Reyes (C‑423/12, EU:C:2014:16, punctul 21 și jurisprudența citată).
17 A se vedea Hotărârea din 16 ianuarie 2014, Reyes (C‑423/12, EU:C:2014:16, punctul 22 și jurisprudența citată).
18 A se vedea Hotărârea din 19 martie 2019, Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, punctul 92), în care Curtea a statuat că cele mai elementare nevoi le‑ar include în special pe cele de a se hrăni, de a se spăla și de a‑și asigura o locuință.
19 Comunicarea Comisiei către Consiliu și Parlamentul European din 3 aprilie 2014 cu privire la orientările pentru punerea în aplicare a Directivei 2003/86/CE privind dreptul la reîntregirea familiei [COM(2014) 210 final, p. 6].
20 A se vedea Hotărârea din 13 martie 2019, E. (C‑635/17, EU:C:2019:192, punctul 53 și jurisprudența citată).
21 A se vedea nota de subsol 7 din prezentele concluzii.
22 Nu considerăm că jurisprudența stabilită de Curte în Hotărârea din 16 ianuarie 2014, Reyes (C‑423/12, EU:C:2014:16), este pertinentă pentru prezenta cauză. Desigur, Curtea a statuat la punctul 23 din hotărârea menționată că „nu este necesar să se determine motivele […] dependențe[i] și, așadar, recurgerea la [susținerea materială a susținătorului reîntregirii]”. Cu toate acestea, întrebarea formulată nu privea definirea membrilor de familie „aflați în întreținerea” susținătorului reîntregirii, ci cerințele pe care statele membre erau în măsură să le impună în materia sarcinii probei.
23 C‑83/11, EU:C:2012:519.
24 C‑129/18, EU:C:2019:248.
25 C‑83/11, EU:C:2012:519.
26 Hotărârea din 5 septembrie 2012, Rahman și alții (C‑83/11, EU:C:2012:519, punctul 38).
27 Hotărârea din 5 septembrie 2012, Rahman și alții (C‑83/11, EU:C:2012:519, punctul 39), și Hotărârea din 26 martie 2019, SM (Copil plasat sub regimul algerian al kafalah) (C‑129/18, EU:C:2019:248, punctul 63).
28 În Hotărârea din 16 ianuarie 2014, Reyes (C‑423/12, EU:C:2014:16), Curtea a amintit că dispozițiile care, precum Directiva 2004/38, consacră libera circulație a cetățenilor Uniunii, parte a fundamentelor Uniunii, trebuie interpretate în sens larg (punctul 23 și jurisprudența citată). Astfel, Curtea pornește de la ideea că cetățeanul Uniunii ar putea fi descurajat să circule dintr‑un stat membru în altul în cazul în care nu ar putea fi însoțit de membrii familiei sale.
29 Directiva 2003/86 a fost adoptată în temeiul articolului 63 punctul 3 litera (a) CE [devenit articolul 79 alineatul (2) litera (a) TFUE], care face parte din Titlul IV „Vize, azil, imigrație și alte politici legate de libera circulație a persoanelor” (devenit Titlul V „Spațiul de libertate, securitate și justiție”).
30 A se vedea în acest sens Hotărârea din 27 iunie 2006, Parlamentul/Consiliul (C‑540/03, EU:C:2006:429, punctul 59), și Hotărârea din 6 decembrie 2012, O și alții (C‑356/11 și C‑357/11, EU:C:2012:776, punctul 79).
31 A se vedea în această privință punctul 7.4. din Orientările Comisiei, precum și Hotărârea din 13 martie 2019, E. (C‑635/17, EU:C:2019:192, punctul 58 și jurisprudența citată).
32 C‑578/08, EU:C:2010:117.
33 Hotărârea din 4 martie 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, punctul 48).
34 A se vedea Hotărârea din 13 martie 2019, E., (C‑635/17, EU:C:2019:192, punctul 63), în care se puneau în discuție dificultățile cu care se confrunta susținătoarea reîntregirii, o refugiată de origine eritreeană, pentru a demonstra existența unor legături de familie cu un minor.
35 Hotărârea din 13 martie 2019, E. (C‑635/17, EU:C:2019:192, punctul 57 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 26 martie 2019, SM (Copil plasat sub regimul algerian al kafalah) (C‑129/18, EU:C:2019:248, punctul 68 și jurisprudența citată).
Full & Egal Universal Law Academy