ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
26 septembre 2019 (*)
« Manquement d’État – Politique de l’Union européenne dans le domaine de l’eau – Directive 2000/60/CE – Article 13, paragraphes 1 et 7, ainsi que article 15, paragraphe 1 – Absence d’adoption, de publication et de communication à la Commission européenne des plans de gestion révisés et mis à jour des districts hydrographiques de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria, Tenerife, La Gomera, La Palma et El Hierro (Espagne) – Article 14 – Absence d’information et de consultation du public sur la révision et la mise à jour »
Dans l’affaire C‑556/18,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 30 août 2018,
Commission européenne, représentée par M. E. Manhaeve et Mme S. Pardo Quintillán, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Royaume d’Espagne, représenté par Mme M. J. García-Valdecasas Dorrego, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. T. von Danwitz, président de chambre, MM. P. G. Xuereb et A. Kumin (rapporteur), juges,
avocat général : M. Y. Bot,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas mené à bien l’information et la consultation du public sur la révision et la mise à jour des plans de gestion de district hydrographique et en n’ayant pas adopté, publié et communiqué à la Commission la révision et la mise à jour des plans de gestion de district hydrographique en ce qui concerne les districts hydrographiques de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria, Tenerife, La Gomera, La Palma et El Hierro, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 13, paragraphe 7, lu conjointement avec l’article 13, paragraphe 1, de l’article 14 et de l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO 2000, L 327, p. 1), telle que modifiée par la directive 2013/64/UE du Conseil, du 17 décembre 2013 (JO 2013, L 353, p. 8) (ci-après la « directive 2000/60 »).
Le cadre juridique
2 L’article 13 de la directive 2000/60, intitulé « Plans de gestion de district hydrographique », est libellé comme suit :
« 1. Les États membres veillent à ce qu’un plan de gestion de district hydrographique soit élaboré pour chaque district hydrographique entièrement situé sur leur territoire.
[...]
6. Les plans de gestion de district hydrographique sont publiés au plus tard neuf ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive.
[...]
7. Les plans de gestion de district hydrographique sont réexaminés et mis à jour au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive et, par la suite, tous les six ans.
[...] »
3 L’article 14 de cette directive, intitulé « Information et consultation du public », prévoit :
« 1. Les États membres encouragent la participation active de toutes les parties concernées à la mise en œuvre de la présente directive, notamment à la production, à la révision et à la mise à jour des plans de gestion de district hydrographique. Les États membres veillent à ce que, pour chaque district hydrographique, soient publiés et soumis aux observations du public, y compris des utilisateurs :
a) un calendrier et un programme de travail pour l’élaboration du plan, y compris un relevé des mesures qui seront prises en matière de consultation, trois ans au moins avant le début de la période de référence du plan ;
b) une synthèse provisoire des questions importantes qui se posent dans le bassin hydrographique en matière de gestion de l’eau, deux ans au moins avant le début de la période de référence du plan ;
c) un projet de plan de gestion de district hydrographique, un an au moins avant le début de la période de référence du plan.
Sur demande, les documents de référence et les informations utilisées pour l’élaboration du projet de plan de gestion sont mis à disposition.
2. Les États membres prévoient au moins six mois pour la formulation par écrit des observations sur ces documents, afin de permettre une consultation et une participation actives.
3. Les paragraphes 1 et 2 s’appliquent également à la version mise à jour du plan. »
4 L’article 15 de ladite directive, intitulé « Notification », dispose :
« 1. Les États membres communiquent des copies des plans de gestion de district hydrographique et de toutes les mises à jour subséquentes à la Commission et aux autres États membres concernés dans les trois mois qui suivent leur publication :
a) pour les districts hydrographiques entièrement situés sur le territoire d’un État membre, tous les plans de gestion couvrant ce territoire national et publiés conformément à l’article 13 ;
[...] »
5 En vertu de son article 25, la directive 2000/60 est entrée en vigueur le jour de sa publication, soit le 22 décembre 2000.
La procédure précontentieuse
6 Le 28 avril 2017, la Commission a adressé au Royaume d’Espagne une lettre de mise en demeure dans laquelle elle indiquait que, en n’ayant pas, à la date du 22 décembre 2015, réexaminé et mis à jour les plans de gestion des districts hydrographiques de Catalogne, Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria, Tenerife, La Gomera, La Palma et El Hierro, et en n’ayant pas communiqué à la Commission des copies de ces plans révisés et mis à jour, cet État membre avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 13, paragraphe 7, lu conjointement avec l’article 13, paragraphe 1, et de l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2000/60. La Commission a ajouté que, en n’ayant pas mené à bien l’information et la consultation du public sur la révision et la mise à jour des plans de gestion des districts hydrographiques de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria, Tenerife, La Gomera, La Palma et El Hierro (ci-après les « plans de gestion des districts hydrographiques des îles Canaries »), le Royaume d’Espagne avait également manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14 de cette directive.
7 Par lettre du 29 juin 2017, le Royaume d’Espagne a répondu à la lettre de mise en demeure puis a envoyé une documentation complémentaire par lettre du 18 septembre 2017. Dans sa réponse, il a indiqué que la révision et la mise à jour du plan de gestion du district hydrographique de Catalogne avaient été approuvées, publiées et communiquées. En revanche, il a admis que la révision et la mise à jour des plans de gestion des districts hydrographiques des îles Canaries n’avaient pu être menées à bien conformément au calendrier prévu par la directive 2000/60.
8 Le 5 octobre 2017, la Commission a adressé au Royaume d’Espagne un avis motivé et a accordé à cet État membre un délai de deux mois afin que celui-ci adopte les mesures nécessaires pour se conformer à la directive 2000/60.
9 Le Royaume d’Espagne a répondu à l’avis motivé par lettre du 6 décembre 2017, dont il ressortait que le gouvernement des îles Canaries s’était proposé d’obtenir l’approbation définitive des documents de révision et de mise à jour des plans de gestion des districts hydrographiques des îles Canaries pour le mois de septembre 2018.
10 Ayant constaté que le Royaume d’Espagne continuait, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, à manquer à ses obligations relatives à la révision et à la mise à jour de ces plans de gestion, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
11 Dans sa requête, la Commission indique que, ainsi qu’il ressort de la réponse à l’avis motivé, le Royaume d’Espagne n’avait, à l’expiration du délai fixé dans cet avis, ni révisé ni mis à jour les plans de gestion des districts hydrographiques des îles Canaries, entièrement situés sur le territoire espagnol, et ce en violation de l’article 13, paragraphe 7, de la directive 2000/60, lu conjointement avec l’article 13, paragraphe 1, de celle-ci. La Commission ajoute qu’elle n’a, a fortiori, pas reçu communication des copies des mises à jour de ces plans de gestion, contrairement à ce que prévoit l’article 15, paragraphe 1, de cette directive. Enfin, cet État membre n’aurait pas mené à bien l’information et la consultation du public, et aurait ainsi également manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14 de ladite directive.
12 Dans son mémoire en défense, le Royaume d’Espagne fait observer, tout d’abord, que, à la suite de l’ouverture par la Commission, le 14 septembre 2016, d’un dossier d’information relatif à la révision et à la mise à jour des plans de gestion des districts hydrographiques des îles Canaries, une feuille de route a été élaborée avec cette dernière le 31 janvier 2017. Sur la base de cette feuille de route, des rapports trimestriels de suivi et d’évolution auraient été établis, le plus récent datant du mois de septembre 2018.
13 Ensuite, cet État membre invoque les progrès accomplis dans la mise à jour des plans de gestion des districts hydrographiques des îles Canaries.
14 Enfin, le Royaume d’Espagne fait valoir que l’adoption initiale de ces plans de gestion n’a eu lieu qu’au cours de l’année 2015, de sorte qu’il était matériellement impossible de procéder à leur réexamen et à leur mise à jour avant le 22 décembre 2015. De plus, l’écoulement d’un délai raisonnable entre deux cycles devrait être autorisé, afin que le réexamen et la mise à jour puissent être effectués avec suffisamment d’information. Ainsi, il conviendrait de faire prévaloir le délai général de six ans établi à l’article 13, paragraphe 7, de la directive 2000/60 sur le délai total de quinze ans prévu pour la première mise à jour. Or, en l’occurrence, dès lors que la mise à jour des plans de gestion des districts hydrographiques des îles Canaries sera menée à bien dans un délai ne dépassant pas trois ans à compter de leur approbation initiale, il n’y aurait aucun manquement à cet article 13, paragraphe 7, ni, par conséquent, à l’article 14 et à l’article 15, paragraphe 1, de cette directive.
15 Dans son mémoire en réplique, la Commission rétorque que le Royaume d’Espagne ne saurait exciper de la circonstance que les plans de gestion des districts hydrographiques des îles Canaries ont été élaborés et publiés avec un retard de plus de cinq ans pour justifier l’inobservation du délai prévu par cette directive en ce qui concerne leur révision et leur mise à jour.
16 En effet, étant donné que, conformément au libellé de l’article 13, paragraphe 7, de la directive 2000/60, le délai pour le premier réexamen des plans de gestion de district hydrographique était fixé au 22 décembre 2015 et que l’interprétation de cette disposition ne prête pas à ambiguïté, il ne conviendrait pas d’interpréter cette disposition en ce sens qu’un autre délai serait possible. De plus, une telle interprétation serait source d’insécurité juridique et ferait courir le risque de traiter différemment les États membres selon qu’ils ont ou non respecté le délai prévu par cette directive pour élaborer et publier les plans de gestion de district hydrographique.
17 S’agissant de l’allusion du Royaume d’Espagne aux contacts ayant eu lieu entre ses autorités compétentes et les services de la Commission, cette dernière soutient que ni ces contacts ni les engagements pris dans ce cadre par les autorités espagnoles ne sauraient faire obstacle à l’introduction d’un recours en manquement.
18 En outre, à supposer même, comme le prétend le Royaume d’Espagne, que, à la date de dépôt de son mémoire en défense, il avait été procédé à l’information et à la consultation du public sur la révision et la mise à jour des plans de gestion des districts hydrographiques des îles Canaries, la Commission constate néanmoins que les annonces officielles, mentionnées dans ledit mémoire, font état d’un délai de consultation de trois mois. Ce délai étant inférieur au délai minimal de six mois prévu à l’article 14, paragraphe 2, de la directive 2000/60, elle fait observer, en toute hypothèse, qu’il ne saurait être considéré que l’information et la consultation du public sont conformes aux prescriptions établies par cette directive et maintient ainsi les conclusions formulées dans sa requête.
19 Dans son mémoire en duplique, le Royaume d’Espagne souligne qu’il a été procédé à l’approbation et à la publication de tous les plans de gestion des districts hydrographiques des îles Canaries au titre du deuxième cycle, l’approbation ayant eu lieu entre le 17 septembre 2018 et le 21 janvier 2019, et la publication au Boletín Oficial de Canarias (journal officiel de la communauté autonome des Canaries) entre le 1er octobre 2018 et le 25 janvier 2019. Ces plans auraient été communiqués à la Commission le 28 janvier 2019.
20 Pour ce qui est de l’argumentation de la Commission dans son mémoire en réplique selon laquelle les délais d’information et de consultation du public ont été inférieurs à ce qu’exige la directive 2000/60, le Royaume d’Espagne fait valoir que, dans la mesure où, par ces allégations, celle-ci lui reproche un manquement distinct de ceux invoqués dans le cadre de la procédure précontentieuse et de la requête en manquement, ce grief dépasse le cadre du présent recours et, en tout état de cause, n’est pas fondé.
Appréciation de la Cour
Observations liminaires
21 Bien que le Royaume d’Espagne n’ait pas soulevé de fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité du présent recours, il convient néanmoins de relever, à titre liminaire, que ce dernier fait valoir, dans sa défense, que la Commission a introduit le présent recours en dépit d’une feuille de route élaborée de concert avec elle, qui prévoyait l’établissement de rapports trimestriels de suivi et d’évolution, ainsi que des efforts accomplis par le gouvernement des Canaries dans la mise à jour des plans de gestion des districts hydrographiques des îles Canaries.
22 À cet égard, s’agissant du choix de la date d’introduction du recours, il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour qu’il appartient à la Commission d’apprécier l’opportunité d’agir contre un État membre, de déterminer les dispositions qu’il aurait violées et de choisir le moment où elle initiera la procédure en manquement à son égard, les considérations qui déterminent ce choix ne pouvant affecter la recevabilité de l’action. En effet, la Commission dispose du pouvoir d’apprécier à quelle date il peut y avoir lieu d’introduire un recours, et il n’appartient donc pas à la Cour, en principe, de contrôler une telle appréciation [arrêt du 19 septembre 2017, Commission/Irlande (taxe d’immatriculation), C‑552/15, EU:C:2017:698, point 34 et jurisprudence citée].
23 Par ailleurs, dans son mémoire en duplique, le Royaume d’Espagne avance que la Commission aurait étendu l’objet du litige en lui reprochant de ne pas avoir respecté, dans le contexte du réexamen et de la mise à jour des plans de gestion des districts hydrographiques des îles Canaries, le délai de consultation publique d’au moins six mois, prévu à l’article 14, paragraphe 2, de la directive 2000/60.
24 L’objet d’un recours en manquement, en application de l’article 258 TFUE, est fixé par l’avis motivé de la Commission, de telle sorte que le recours doit être fondé sur les mêmes motifs et moyens que cet avis (arrêt du 5 avril 2017, Commission/Bulgarie, C‑488/15, EU:C:2017:267, point 37 et jurisprudence citée). La Commission peut préciser ses griefs initiaux dans sa requête, à la condition cependant qu’elle ne modifie pas l’objet du litige (arrêt du 21 janvier 2016, Commission/Chypre, C‑515/14, EU:C:2016:30, point 13 et jurisprudence citée).
25 En l’occurrence, tant lors de la procédure précontentieuse que dans sa requête, la Commission s’est bornée, dans le cadre du reproche fondé sur le manquement du Royaume d’Espagne aux obligations lui incombant en vertu de l’article 14 de la directive 2000/60, à critiquer le fait que cet État membre n’avait pas mené à bien l’information et la consultation du public portant sur le réexamen et la mise à jour des plans de gestion des districts hydrographiques des îles Canaries.
26 Si, dans son mémoire en réplique, la Commission a fait observer que le délai minimal de six mois prévu à l’article 14, paragraphe 2, de la directive 2000/60 n’avait pas été respecté, elle a précisé qu’elle maintenait les conclusions formulées dans sa requête tant dans les motifs que dans le dispositif de cette réplique. Dans ces circonstances, il y a lieu de constater que la Commission, en formulant cette observation, n’a pas étendu l’objet du recours tel qu’il a été circonscrit par la procédure précontentieuse.
Sur le fond
27 Il convient de rappeler que, en vertu de l’article 13, paragraphe 7, de la directive 2000/60, lu conjointement avec l’article 25 de celle-ci, les plans de gestion de district hydrographique devaient être réexaminés et mis à jour pour la première fois au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de cette directive, soit au plus tard le 22 décembre 2015. Dans le cadre de cette procédure, il appartenait aux États membres de mener à bien l’information et la consultation du public, en application de l’article 14 de ladite directive. Enfin, selon l’article 15, paragraphe 1, de la même directive, les plans de gestion de district hydrographique ainsi mis à jour devaient être communiqués à la Commission dans les trois mois de leur publication.
28 Par ailleurs, pour constater un manquement à des obligations en vertu de la directive 2000/60, l’existence de celui-ci doit, selon une jurisprudence constante de la Cour, être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, de sorte que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, en ce sens, arrêt du 21 mars 2019, Commission/Italie, C‑498/17, EU:C:2019:243, point 29 et jurisprudence citée).
29 En l’occurrence, et alors que le délai fixé dans l’avis motivé adressé par la Commission au Royaume d’Espagne expirait le 5 décembre 2017, il est constant que, à cette date, cet État membre n’avait ni réexaminé ni mis à jour les plans de gestion des districts hydrographiques des îles Canaries, ni a fortiori communiqué à la Commission les copies de ces plans mis à jour, ni mené à bien l’information et la consultation du public devant être effectuées dans ce cadre.
30 Le Royaume d’Espagne fait néanmoins valoir, en se référant à la circonstance que l’approbation initiale des plans de gestion des districts hydrographiques des îles Canaries n’a eu lieu qu’au cours de l’année 2015, que la Commission aurait dû lui reconnaître le droit de bénéficier d’un délai raisonnable entre cette adoption initiale et la première mise à jour, et ne pas le soumettre au strict respect du délai de quinze ans prévu à l’article 13, paragraphe 7, de la directive 2000/60.
31 À cet égard, il y a toutefois lieu de relever que l’article 13, paragraphe 6, de la directive 2000/60, lu conjointement avec l’article 25 de celle-ci, faisait obligation aux États membres de publier les plans de gestion de district hydrographique au plus tard le 22 décembre 2009.
32 Dès lors, dans la mesure où l’approbation initiale des plans de gestion des districts hydrographiques en cause n’a eu lieu qu’au cours de l’année 2015, le Royaume d’Espagne a, ainsi que la Cour l’a constaté dans son arrêt du 4 octobre 2012, Commission/Espagne (C‑403/11, non publié, EU:C:2012:612), manqué à l’obligation lui incombant en vertu de l’article 13, paragraphe 6, de la directive 2000/60 et s’est conformé tardivement aux prescriptions fixées par cette dernière disposition.
33 Or, d’une part, un État membre ne saurait exciper de la mise en œuvre tardive d’une obligation découlant d’une directive, de sa part, pour justifier le retard dans l’exécution d’une autre obligation imposée par cette même directive (arrêt du 10 avril 2008, Commission/Italie, C‑442/06, EU:C:2008:216, point 33 et jurisprudence citée).
34 D’autre part, s’il est vrai que, en vertu de l’article 13, paragraphe 7, de la directive 2000/60, les plans de gestion de district hydrographique sont réexaminés et mis à jour tous les six ans après avoir été réexaminés et mis à jour pour la première fois, cette disposition fixe néanmoins un délai précis à respecter pour le premier réexamen et la première mise à jour desdits plans, ce délai expirant quinze ans après la date d’entrée en vigueur de cette directive, soit le 22 décembre 2015. Ainsi, eu égard à son libellé clair et dépourvu d’ambiguïté, l’interprétation de ladite disposition telle que préconisée par le Royaume d’Espagne ne saurait être retenue.
35 Une telle interprétation doit être rejetée également pour le motif qu’elle aurait pour effet d’instaurer une différence de traitement entre les États membres selon qu’ils ont ou non respecté le délai prévu à l’article 13, paragraphe 6, de la directive 2000/60 pour la publication initiale des plans de gestion de district hydrographique, et, dès lors, serait une source d’insécurité juridique.
36 Partant, le recours introduit par la Commission est fondé.
37 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en n’ayant pas mené à bien, dans le délai prescrit, l’information et la consultation du public sur la révision et la mise à jour des plans de gestion des districts hydrographiques des îles Canaries, et en n’ayant pas, dans le délai prescrit, adopté, publié et communiqué à la Commission la révision et la mise à jour de ces plans de gestion, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 13, paragraphe 7, lu conjointement avec l’article 13, paragraphe 1, de l’article 14 et de l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2000/60.
Sur les dépens
38 En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume d’Espagne et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête :
1) En n’ayant pas mené à bien, dans le délai prescrit, l’information et la consultation du public sur la révision et la mise à jour des plans de gestion des districts hydrographiques de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria, Tenerife, La Gomera, La Palma et El Hierro, et en n’ayant pas, dans le délai prescrit, adopté, publié et communiqué à la Commission européenne la révision et la mise à jour de ces plans de gestion, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 13, paragraphe 7, lu conjointement avec l’article 13, paragraphe 1, de l’article 14 et de l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, telle que modifiée par la directive 2013/64/UE du Conseil, du 17 décembre 2013.
2) Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure : l’espagnol.
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