ORDONNANCE DE LA COUR (neuvième chambre)
21 mars 2019 (*)
« Renvoi préjudiciel – Directive 2002/20/CE – Article 6, paragraphe 1, et partie A de l’annexe – Autorisation de réseaux et de services de communications électroniques – Opérateurs de télécommunications – Couverture géographique supérieure à celle d’une communauté autonome – Contribution financière annuelle – Participation au financement de la Corporación de Radio y Televisión Española »
Dans les affaires jointes C‑119/18 à C‑121/18,
ayant pour objet trois demandes de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduites par l’Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo (Cour administrative au niveau national, Espagne), par décisions du 14 décembre 2017 (C‑119/18 et C‑121/18) ainsi que du 20 décembre 2017 (C‑120/18), parvenues à la Cour respectivement le 13 février 2018 (C‑119/18 et C‑120/18) et le 14 février 2018 (C‑121/18), dans les procédures
Telefónica Móviles España SAU (C‑119/18),
Orange España SAU (C‑120/18),
Vodafone España SAU (C‑121/18),
contre
Tribunal Económico-Administrativo Central,
LA COUR (neuvième chambre),
composée de Mme K. Jürimäe, présidente de chambre, MM. S. Rodin (rapporteur) et N. Piçarra, juges,
avocat général : M. E. Tanchev,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour Telefónica Móviles España SAU, par Me J.C. García Muñoz, abogado,
– pour Orange España SAU, par Mes D. Sarmiento Ramírez-Escudero et M. Bastida Peydro, abogados,
– pour Vodafone España SAU, par Me M. Muñoz de Juan, abogada, ainsi que de Mes J.L. Buendía Sierra, J. Viloria Gutiérrez et E. Gardeta González, abogados,
– pour le gouvernement espagnol, par M. M. A. Sampol Pucurull, en qualité d’agent,
– pour la Commission européenne, par M. É. Gippini Fournier ainsi que par Mmes L. Nicolae et P. Němečková, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend la présente
Ordonnance
1 Les demandes de décision préjudicielle portent sur l’interprétation de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation ») (JO 2002, L 108, p. 21).
2 Ces demandes ont été présentées dans le cadre des recours introduits devant l’Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo (Cour administrative au niveau national, Espagne) par Telefónica Móviles España SAU (ci-après « Telefónica »), Orange España SAU (ci-après « Orange ») et Vodafone España SAU (ci-après « Vodafone ») à l’encontre des décisions du Tribunal Económico-Administrativo Central (Cour économique administrative au niveau national, Espagne) au sujet de la conformité d’une contribution financière due par les requérantes au principal (ci-après la « contribution litigieuse ») pour le financement de la Corporación de Radio y Televisión Española (organisme public espagnol de radiodiffusion) (ci-après la « RTVE ») avec les exigences de proportionnalité et de transparence posées à l’article 6, paragraphe 1, et à la partie A de l’annexe de la directive « autorisation ».
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 L’article 1er de la directive « autorisation », intitulé « Objectif et champ d’application », énonce :
« 1. La présente directive vise à mettre en place un marché intérieur des réseaux et des services de communications électroniques en harmonisant et en simplifiant les règles et les conditions d’autorisation, afin de faciliter leur fourniture dans l’ensemble de la Communauté.
2. La présente directive s’applique aux autorisations portant sur la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques. »
4 L’article 3, paragraphes 1 et 2, de cette directive, intitulé « Autorisation générale applicable aux réseaux et aux services de communications électroniques », dispose :
« 1. Les États membres garantissent la liberté de fournir des réseaux et des services de communications électroniques, sous réserve des conditions fixées dans la présente directive. À cette fin, les États membres n’empêchent pas une entreprise de fournir des réseaux ou des services de communications électroniques, sauf pour les raisons visées à l’article 46, paragraphe 1, du traité.
2. La fourniture de réseaux de communications électroniques ou la fourniture de services de communications électroniques ne peut faire l’objet, sans préjudice des obligations spécifiques visées à l’article 6, paragraphe 2, ou des droits d’utilisation visés à l’article 5, que d’une autorisation générale. L’entreprise concernée peut être invitée à soumettre une notification, mais ne peut être tenue d’obtenir une décision expresse ou tout autre acte administratif de l’autorité réglementaire nationale avant d’exercer les droits découlant de l’autorisation. Après notification, s’il y a lieu, une entreprise peut commencer son activité, sous réserve, le cas échéant, des dispositions applicables aux droits d’utilisation visées aux articles 5, 6 et 7.
[...] »
5 L’article 6 de cette même directive, intitulé « Conditions dont peuvent être assortis l’autorisation générale et les droits d’utilisation des radiofréquences et des numéros, et obligations spécifiques », est ainsi libellé :
« 1. L’autorisation générale s’appliquant à la fourniture de réseaux ou de services de communications électroniques, les droits d’utilisation des radiofréquences et des numéros peuvent être soumis uniquement aux conditions énumérées dans les parties A, B et C de l’annexe. Ces conditions se justifient objectivement par rapport au réseau ou au service en question ; elles sont non discriminatoires, proportionnées et transparentes.
[...]
3. L’autorisation générale comprend uniquement les conditions spécifiques au secteur, qui sont mentionnées dans la partie A de l’annexe, et ne reprend pas les conditions applicables aux entreprises en vertu d’une autre législation nationale.
[...] »
6 L’article 12 de cette même directive, intitulé « Taxes administratives », prévoit :
« 1. Les taxes administratives imposées aux entreprises fournissant un service ou un réseau au titre de l’autorisation générale ou auxquelles un droit d’utilisation a été octroyé :
a) couvrent exclusivement les coûts administratifs globaux qui seront occasionnés par la gestion, le contrôle et l’application du régime d’autorisation générale, des droits d’utilisation et des obligations spécifiques visées à l’article 6, paragraphe 2, qui peuvent inclure les frais de coopération, d’harmonisation et de normalisation internationales, d’analyse de marché, de contrôle de la conformité et d’autres contrôles du marché, ainsi que les frais afférents aux travaux de réglementation impliquant l’élaboration et l’application de législations dérivées et de décisions administratives, telles que des décisions sur l’accès et l’interconnexion, et
b) sont réparties entre les entreprises individuelles d’une manière objective, transparente et proportionnée qui minimise les coûts administratifs et les taxes inhérentes supplémentaires.
2. Lorsque les autorités réglementaires nationales imposent des taxes administratives, elles publient un bilan annuel de leurs coûts administratifs et de la somme totale des taxes perçues. Les ajustements nécessaires sont effectués en tenant compte de la différence entre la somme totale des taxes et les coûts administratifs. »
7 La partie A de l’annexe de ladite directive, intitulée « Conditions dont peut être assortie une autorisation générale », précise :
« 1. Participation financière au financement du service universel, conformément à la directive 2002/22/CE (directive “service universel”).
2. Taxes administratives conformément à l’article 12 de la présente directive.
[...] »
Le droit espagnol
8 L’article 2 de la Ley 8/2009 de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española (loi 8/2009 relative au financement de l’organisme public espagnol de radiodiffusion), du 28 août 2009 (BOE no 210, du 31 août 2009, p. 74003), dispose :
« 1. La RTVE est financée par les ressources suivantes :
[...]
c) la contribution à laquelle sont tenus les opérateurs de télécommunications ayant une couverture géographique correspondant au territoire de l’État espagnol ou supérieure à celle d’une communauté autonome, conformément à la présente loi ;
[...] »
9 L’article 5 de ladite loi, intitulé « Contribution à la charge des opérateurs de télécommunications ayant une couverture géographique correspondant au territoire de l’État espagnol ou supérieure à celle d’une communauté autonome », prévoit :
« 1. Les opérateurs de télécommunications ayant une couverture géographique correspondant au territoire de l’État espagnol ou supérieure à celle d’une communauté autonome doivent faire une contribution annuelle, calculée à partir de leurs recettes brutes d’exploitation facturées au cours de l’année correspondante, à l’exclusion des recettes obtenues sur le marché de gros en cause, afin de participer au financement de la RTVE, compte tenu de l’incidence positive de la nouvelle réglementation applicable au secteur télévisuel et audiovisuel sur le secteur des télécommunications, notamment en raison de l’élargissement des services à large bande fixe et mobile et de l’abandon de la publicité et des contenus payants ou à accès réservé de la RTVE.
[...]
3. Sont tenus au versement de la contribution les opérateurs de services de télécommunications inscrits au registre des opérateurs de la Commission du marché des télécommunications pour l’un des services ou domaines énumérés ci-après, pour autant qu’ils ont une couverture géographique correspondant au territoire de l’État espagnol ou supérieure à celle d’une communauté autonome, à l’exception des opérateurs qui ne fournissent aucun service audiovisuel ni aucun autre service incluant une forme quelconque de publicité :
a) service de téléphonie fixe ;
b) service de téléphonie mobile ;
c) fournisseur d’accès à Internet.
4. La contribution est fixée à 0,9 % des recettes brutes d’exploitation facturées au cours de l’année correspondante, à l’exclusion des recettes obtenues sur le marché de gros en cause. Cette contribution ne peut excéder 25 % de l’ensemble des recettes escomptées chaque année par la RTVE.
[...]
7. Le produit de la contribution est destiné au financement de la RTVE selon la procédure établie par la voie réglementaire.
8. L’obligation d’autoliquidation de la contribution par ceux tenus de la verser peut être prévue par la voie réglementaire. »
10 Le régime juridique de la contribution définie à l’article 2, paragraphe 1, sous d), de la loi 8/2009 est établi à l’article 6 de cette loi, dans les termes suivants :
« Contribution à la charge des sociétés concessionnaires et prestataires de services de télévision ayant une couverture géographique correspondant au territoire de l’État espagnol ou supérieure à celle d’une communauté autonome
1. Les sociétés concessionnaires et les prestataires de services de télévision ayant une couverture géographique correspondant au territoire de l’État espagnol ou supérieure à celle d’une communauté autonome doivent verser une contribution annuelle, calculée à partir de leurs recettes brutes d’exploitation facturées au cours de l’année correspondante, afin de participer au financement de la RTVE en conséquence de la renonciation à l’offre de contenus payants ou à accès conditionnel et de la suppression du régime de publicité rétribuée comme source de financement de cette entreprise, ainsi que l’incidence économique favorable qui en découlera pour ces sociétés concessionnaires et prestataires de services de télévision.
[...]
3. Sont tenus au versement de la contribution les opérateurs de télévision qui sont concessionnaires ou prestataires de services de télévision gratuite ou à accès conditionnel sous l’une des modalités énumérées ci-après, pour autant que le service a une couverture géographique correspondant au territoire de l’État espagnol ou supérieure à celle d’une communauté autonome :
a) les sociétés concessionnaires du service de télévision privée par ondes terrestres, en système analogique ou numérique ;
b) les sociétés qui fournissent le service de télévision par satellite ;
c) les sociétés qui fournissent le service de télévision par câble.
4. La contribution des concessionnaires ou prestataires de services de télévision gratuite est fixée à 3 % des recettes brutes d’exploitation facturées au cours de l’année correspondante. Cette contribution ne peut excéder 15 % de l’ensemble des recettes escomptées chaque année par la RTVE.
5. La contribution des concessionnaires ou prestataires de services de télévision à accès conditionnel ou payant est fixée à 1,5 % des recettes brutes d’exploitation facturées au cours de l’année correspondante. Cette contribution ne peut excéder 20 % de l’ensemble des recettes escomptées chaque année par la RTVE.
[...] »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
11 Par décisions du 14 avril 2011 et du 28 juillet 2011, le Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (conseil de la Commission du marché des télécommunications, Espagne) a déclaré définitif le montant des contributions litigieuses pour les années 2009 à 2011.
12 Par deux décisions du 17 décembre 2013 concernant respectivement Telefónica et Vodafone ainsi qu’une troisième décision concernant Orange, intervenue le 21 janvier 2014, le Tribunal Económico-Administrativo Central (Cour économique administrative au niveau national) a rejeté les recours introduits par les requérantes contre lesdites décisions du conseil de la Commission du marché des télécommunications.
13 Entre les mois de février et de mars 2014 les requérantes au principal ont contesté les décisions du Tribunal Económico-Administrativo Central (Cour économique administrative au niveau national) devant l’Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo (Cour administrative au niveau national).
14 La juridiction de renvoi se pose la question de savoir si la contribution litigieuse est suffisamment proportionnée et transparente, au sens de l’article 6, paragraphe 1, et de la partie A de l’annexe de la directive « autorisation ».
15 À cet égard, elle est d’avis que posent problème, au niveau des principes de proportionnalité et de transparence, premièrement le fait que l’assiette de la contribution litigieuse comprend seulement les recettes brutes d’exploitation facturées à l’exclusion des recettes obtenues sur le marché en gros et, deuxièmement, le fait que cette contribution est fixée à 0,9 % de ces recettes alors qu’il n’apparaît pas clairement que ce pourcentage correspond à l’utilisation des lignes mobiles à des fins d’audiovisuel ou de publicité. À cela s’ajoute l’impossibilité de constater quelles activités de la RTVE sont exercées au titre du service universel.
16 En outre, il n’existe, selon la juridiction de renvoi, aucun élément permettant de considérer que la restructuration de la RTVE, consistant en l’abandon des services payants et de publicité, a eu une incidence positive sur le secteur de téléphonie mobile alors qu’un tel avantage a servi de motif pour imposer la contribution litigieuse, conformément à l’article 5, paragraphe 1, de la loi 8/2009.
17 Dans ces conditions, l’Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo (Cour administrative au niveau national) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 6, paragraphe 1, de la directive “autorisation” peut-il être interprété en ce sens qu’un État membre peut imposer aux opérateurs de télécommunications une contribution financière annuelle telle que celle visée à l’article 5 de la loi 8/2009, afin de participer au financement de la RTVE, compte tenu de l’incidence positive de la nouvelle réglementation applicable au secteur télévisuel et audiovisuel sur le secteur des télécommunications, notamment en raison de l’élargissement des services à large bande fixe et mobile et de l’abandon de la publicité et des contenus payants ou à accès [réservé de la RTVE,] au regard des circonstances suivantes [?] :
– l’incidence positive, directe ou indirecte, sur ces entreprises n’a été ni justifiée par la nouvelle réglementation légale ni démontrée pour l’exercice concerné,
– [la contribution litigieuse] a été fixée à 0,9 % des recettes brutes d’exploitation facturées au cours de l’année correspondante, et n’est [calculée] ni à partir des recettes provenant de la fourniture de services audiovisuels et de la publicité, ni à partir de la hausse de ces services, ni à partir du bénéfice tiré de l’activité. Le tout sachant que cette contribution est un prélèvement prévu à l’article 5 de la loi 8/2009, dans sa rédaction initiale, et qu’elle pourrait ne pas être justifiée s’agissant du service audiovisuel en cause, cette disposition constituant la base du rejet des demandes de répétition de l’indu [des entreprises concernées] et de rectification des autoliquidations par les [décisions attaquées par ces entreprises] dans le présent recours administratif.
2) La contribution imposée aux entreprises de télécommunications opérant en Espagne et ayant une couverture géographique supérieure à celle d’une communauté autonome est-elle proportionnée, au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la directive “autorisation”, compte tenu des modalités de calcul établies à l’article 5 de la loi 8/2009, susmentionnée ?
3) La contribution imposée à l’article 5 et l’article 6 de la loi 8/2009 est-elle transparente au sens de l’article 6, paragraphe 1, et de l’annexe de la directive “autorisation” si l’on ne connaît pas l’activité concrète exercée par la [RTVE] au titre du service universel ou service public ? »
Sur les questions préjudicielles
18 Par ces trois questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 6, paragraphe 1, de la directive « autorisation » doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui prévoit l’imposition d’une contribution financière annuelle, telle que la contribution litigieuse, aux entreprises de télécommunications opérant en Espagne et ayant une couverture géographique supérieure à celle d’une communauté autonome, aux fins de la participation au financement de la radiodiffusion publique.
19 En vertu de l’article 99 de son règlement de procédure, la Cour peut, notamment lorsqu’une réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence ou lorsque la réponse à la question posée ne laisse place à aucun doute raisonnable, décider à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée.
20 Il y a lieu de faire application de cette disposition dans le cadre de la présente affaire.
21 En vertu de l’article 1er, paragraphe 2, de la directive « autorisation », cette dernière s’applique aux autorisations portant sur la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques. Cette directive prévoit non seulement des règles relatives aux procédures d’octroi des autorisations générales, des droits d’utilisation des radiofréquences ou des numéros et au contenu de celles-ci, mais également des règles relatives à la nature, voire à l’ampleur, des charges pécuniaires liées auxdites procédures, que les États membres peuvent imposer aux entreprises dans le secteur des services de communications électroniques (arrêt du 17 décembre 2015, Proximus, C‑517/13, EU:C:2015:820, point 26).
22 Ainsi qu’il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour, dans le cadre de la directive « autorisation », les États membres ne peuvent percevoir d’autres taxes ou redevances sur la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques que celles prévues par cette directive (arrêts du 6 octobre 2015, Base Company, C‑346/13, EU:C:2015:649, point 16, et du 17 décembre 2015, Proximus, C‑517/13, EU:C:2015:820, point 27).
23 À cet égard, la Cour a rappelé que l’article 6 de la directive « autorisation » porte sur les conditions et les obligations spécifiques dont peuvent être assortis l’autorisation générale et les droits d’utilisation des radiofréquences ou des numéros. Cet article prévoit que l’autorisation générale s’appliquant à la fourniture de réseaux ou de services de communications électroniques ainsi que les droits d’utilisation des radiofréquences et des numéros peuvent être soumis uniquement aux conditions énumérées dans les parties A, B et C de l’annexe de cette directive (arrêt Belgacom et Mobistar, C‑256/13 et C‑264/13, EU:C:2014:2149, point 26).
24 Conformément à la partie A, point 2, de l’annexe de la directive « autorisation », les taxes administratives mentionnées à l’article 12 de ladite directive, figurent parmi les conditions dont peuvent être assortis lesdits droits.
25 Il convient de relever, d’abord, que, pour que les dispositions de la directive « autorisation » soient applicables à une taxe telle que la contribution litigieuse, le fait générateur de celle-ci doit être lié à la procédure d’autorisation générale, qui garantit, selon l’article 2, paragraphe 2, sous a), de la directive « autorisation », le droit de fournir des réseaux ou des services de communications électroniques (arrêt du 6 octobre 2015, Base Company, C‑346/13, EU:C:2015:649, point 17 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt du 17 décembre 2015, Proximus, C‑517/13, EU:C:2015:820, point 28).
26 Selon la jurisprudence de la Cour, les taxes administratives imposées par les États membres aux opérateurs titulaires de l’autorisation générale au titre de l’article 12 de la directive « autorisation », celles-ci ne visent que les frais administratifs afférents à quatre activités administratives, à savoir la délivrance, la gestion, le contrôle et la mise en œuvre du régime d’autorisation générale applicable (voir, par analogie, arrêt du 21 juillet 2011, Telefónica de España, C‑284/10, EU:C:2011:513, point 22 ; voir, également, arrêt du 27 juin 2013, Commission/France, C‑485/11, non publié, EU:C:2013:427, point 29).
27 En effet, une taxe dont le fait générateur est lié non pas à la procédure d’autorisation générale permettant d’accéder au marché des services de communications électroniques, mais à l’utilisation des services de téléphonie mobile fournis par les opérateurs, et qui est supportée en définitive par l’utilisateur de ceux-ci, ne relève pas du champ d’application de l’article 12 de la directive « autorisation » (arrêts du 27 juin 2013, Vodafone Malta et Mobisle Communications, C‑71/12, EU:C:2013:431, points 25 et 29, ainsi que du 17 septembre 2015, Fratelli De Pra et SAIV, C‑416/14, EU:C:2015:617, point 41).
28 S’agissant du litige au principal, il convient de relever que le paiement de la contribution litigieuse est exigé des opérateurs concernés du fait que ceux-ci disposent préalablement d’une autorisation générale et ont fourni des services de télévision au consommateur final. Par ailleurs, le défaut de paiement de cette contribution n’entraînerait pas la perte d’une autorisation obtenue antérieurement.
29 Ainsi, il ressort des éléments du dossier soumis à la Cour que la contribution litigieuse n’est pas une condition préalable à l’obtention d’une autorisation générale, au sens de la directive « autorisation ». Au contraire, il ressort de l’article 5, paragraphe 3, de la loi 8/2009 que seuls les opérateurs qui disposent déjà d’une autorisation générale sont tenus au versement de la contribution litigieuse. En outre, les titulaires d’une autorisation ne sont pas obligés de payer cette contribution tout au long de l’exercice de leurs activités économiques pour conserver cette autorisation. De plus, conformément à l’article 5, paragraphe 4, de la loi 8/2009, ladite contribution est exigée en fonction de la fourniture des services de télévision et de la facturation desdits services auprès des consommateurs finaux.
30 Dans ces conditions, et sous réserve de la vérification par la juridiction de renvoi des éléments auxquels se réfèrent les points 24 et 25 de la présente ordonnance, force est de constater qu’une contribution financière telle que la contribution litigieuse, dont le paiement n’est pas une condition préalable à l’obtention d’une autorisation générale et qui est supportée, en définitive, par les consommateurs des services de télévision, ne relève pas du champ d’application de la directive « autorisation ».
31 Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre aux questions posées que la directive 2002/20, y inclus son article 6, paragraphe 1, doivent être interprétés en ce sens que ne relève pas du champ d’application de cette directive une contribution financière annuelle, telle que celle en cause dans les affaires au principal, imposée aux entreprises de télécommunications opérant en Espagne et ayant une couverture géographique supérieure à celle d’une communauté autonome, aux fins de la participation au financement de la radiodiffusion publique.
Sur les dépens
32 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) dit pour droit :
La directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation »), doit être interprétée en ce sens que ne relève pas du champ d’application de cette directive une contribution financière annuelle, telle que celle en cause dans les affaires au principal, imposée aux entreprises de télécommunications opérant en Espagne et ayant une couverture géographique supérieure à celle d’une communauté autonome, aux fins de la participation au financement de la radiodiffusion publique.
Signatures
* Langue de procédure : l’espagnol.