DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (deuxième chambre)
18 septembre 2014 (*)
« Fonction publique – Personnel de la BCE – Accès du personnel de la BCE aux documents relatifs à la relation d’emploi – Règles applicables aux demandes du personnel de la BCE – Procédure précontentieuse – Règle de concordance – Exception d’illégalité soulevée pour la première fois dans le recours – Recevabilité – Droit à une protection juridictionnelle effective – Consultation du comité du personnel pour l’adoption des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE d’accès aux documents relatifs à la relation d’emploi »
Dans l’affaire F‑26/12,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 36.2 du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne, annexé au traité UE et au traité FUE,
Maria Concetta Cerafogli, membre du personnel de la Banque centrale européenne, demeurant à Francfort-sur-le-Main (Allemagne), représentée par Me S. Pappas, avocat,
partie requérante,
contre
Banque centrale européenne (BCE), représentée par M. A. Sáinz de Vicuña Barroso, Mmes E. Carlini et S. Lambrinoc, en qualité d’agents, assistés de Me B. Wägenbaur, avocat,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(deuxième chambre),
composé de Mme M. I. Rofes i Pujol, président, MM. K. Bradley (rapporteur) et J. Svenningsen, juges,
greffier : Mme X. Lopez Bancalari, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 17 octobre 2013,
rend le présent
Arrêt
1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 23 février 2012, Mme Cerafogli a introduit le présent recours tendant, en substance, à l’annulation de la décision de la Banque centrale européenne (BCE) lui refusant l’accès à certains documents et à la réparation du dommage moral qu’elle soutient avoir subi du fait de cette décision.
Cadre juridique
2 L’article 23.2 du règlement intérieur de la BCE (JO L 80, p. 33) dispose que l’accès du public aux documents établis ou détenus par la BCE est régi par une décision du conseil des gouverneurs. Le conseil des gouverneurs a adopté, le 4 mars 2004, la décision BCE/2004/3, relative à l’accès du public aux documents de la BCE (JO L 80, p. 42, ci-après la « décision BCE/2004/3 »).
3 L’article 7 des conditions d’emploi du personnel de la BCE (ci-après les « conditions d’emploi ») et l’article 1.1.3 des règles applicables au personnel de la BCE (ci-après les « règles applicables au personnel ») régissent les conditions d’accès des membres du personnel de la BCE à leur dossier personnel. En particulier, l’article 1.1.3 susmentionné établit qu’« [u]n membre du personnel a le droit, même après la cessation de ses fonctions à la BCE, de prendre connaissance de l’ensemble des pièces figurant dans son dossier ».
4 Le 1er août 2006, le directoire a adopté des règles concernant l’accès des membres du personnel de la BCE aux documents concernant leur relation d’emploi avec la BCE, lesquelles ont fait l’objet de certaines modifications approuvées par le directoire le 30 septembre 2008 (ci-après les « règles applicables aux demandes du personnel de la BCE »). Selon ces règles, toute demande d’accès aux documents à laquelle la décision BCE/2004/3 n’est pas applicable est traitée par le directeur général de la direction générale (DG) des ressources humaines, du budget et de l’organisation (ci-après la « DG ‘Ressources humaines’ »). En outre, ces règles prévoient un certain nombre d’exceptions au droit d’accès aux documents, lesquelles visent, en particulier, les documents préparatoires, les avis juridiques internes et les décisions adoptées par le conseil des gouverneurs concernant les conditions d’emploi du personnel de la BCE.
Les faits
5 Le 28 octobre 2010, le Tribunal a prononcé les arrêts Cerafogli/BCE (F‑84/08, EU:F:2010:134 ; F‑96/08, EU:F:2010:135, et F‑23/09, EU:F:2010:138) dans trois affaires opposant la requérante à la BCE (ci-après les « arrêts du 28 octobre 2010 »).
6 Par lettre du 20 mai 2011 (ci-après la « demande du 20 mai 2011 »), la requérante a demandé à la BCE, au titre de la décision BCE/2004/3, de lui transmettre les documents suivants :
« I) [l]’ensemble des décisions du directoire – et les documents qui lui ont été remis – concernant l[es] arrêt[s] du Tribunal […] dans les affaires F‑96/08 et F‑84/08, y compris tous les documents internes, mémo[randums] et/ou procès-verbaux [;]
II) [l]es décisions du directoire – et les documents qui lui ont été remis – concernant l’attribution à [la requérante] d’une révision annuelle des salaires et des primes […] pour les années 2005 et 2006, y compris tous les documents internes, mémo[randums] et procès-verbaux [;]
III) [l]’ensemble des décisions du directoire – et les documents qui lui ont été remis – concernant les affaires F‑96/08 et F‑84/08 et l’affaire F‑23/09 antérieurs [aux] arrêt[s] du Tribunal […] du 28 octobre 2010, y compris tous les documents internes, mémo[randums] et/ou procès-verbaux. »
7 En fonction de la nature des documents demandés par la requérante, la BCE a examiné la demande du 20 mai 2011 soit sous le régime de la décision BCE/2004/3, soit selon les règles applicables aux demandes du personnel de la BCE, et a ainsi adopté, le 21 juin 2011, deux décisions distinctes.
8 La première décision, portant la signature du directeur général de la DG « Secrétariat et services linguistiques » et du chef de la division « Secrétariat » de de cette même direction générale, a été adoptée sur le fondement de la décision BCE/2004/3 (ci-après la « décision adoptée sur le fondement de la décision BCE/2004/3 »). Par cette décision, la BCE a transmis à la requérante trois documents relatifs à la décision du directoire du 24 mai 2011 concernant la politique salariale pour l’année 2008. Toutefois, la BCE a refusé de lui transmettre les documents préparatoires à ladite décision, en se fondant sur l’article 4, paragraphe 3, de la décision BCE/2004/3, qui interdit l’accès « à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de la BCE […] même après que la décision a été prise, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé ». En outre, elle n’a pas non plus consenti à produire les procès-verbaux pertinents des réunions du directoire, sur la base de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision BCE/2004/3, qui protège « l’intérêt public, en ce qui concerne […] la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE ». Enfin, la BCE a indiqué que la demande du 20 mai 2011 n’avait trait à la décision BCE/2004/3 qu’en ce qu’elle visait la décision du directoire susmentionnée, le surplus relevant des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE, et que la DG « Ressources humaines » répondrait séparément dans le cadre de ces règles.
9 La seconde décision a été adoptée par le directeur général adjoint de la DG « Ressources humaines » sur le fondement des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE (ci-après la « décision adoptée sur le fondement des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE »). Par cette décision, la BCE a transmis à la requérante les décisions les plus récentes concernant l’attribution de la révision annuelle des salaires et des primes pour les années 2005 et 2006, ainsi qu’une note du directeur général de la DG « Secrétariat et services linguistiques » adressée au directeur général de la DG « Ressources humaines », de laquelle il ressort que le directoire, lors de ses réunions du 23 novembre 2010 et du 19 avril 2011, s’était prononcé sur la décision de ne pas interjeter appel contre les arrêts du 28 octobre 2010 et sur la révision annuelle des salaires et des primes de la requérante pour les années 2005 et 2006. Toutefois, la BCE a refusé de transmettre à la requérante, en invoquant leur caractère confidentiel, les documents préparatoires aux prises de position des organes décisionnaires de la BCE ainsi que les avis juridiques internes.
10 Par lettre du 15 juillet 2011, la requérante a introduit une « demande confirmative » sur le fondement de l’article 7, paragraphe 2, de la décision BCE/2004/3, en contestant l’analyse de sa demande du 20 mai 2011 sous les deux régimes et en réitérant ladite demande.
11 Par lettre du 5 août 2011, le président de la BCE a répondu à la demande confirmative en confirmant pour l’essentiel la décision adoptée sur le fondement de la décision BCE/2004/3, mais en fournissant en même temps plusieurs autres documents à la requérante.
12 Par lettre du 12 août 2011, le directeur général de la DG « Ressources humaines » a informé la requérante que sa demande confirmative du 15 juillet 2011 avait été examinée en tant que recours administratif contre la décision adoptée sur le fondement des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE. Par cette lettre, il a transmis à la requérante plusieurs documents, tout en précisant que certains d’entre eux n’avaient été que partiellement divulgués, en application des règles de confidentialité qui encadrent l’accès aux avis du service juridique (ci-après la « décision du 12 août 2011 »).
13 Le 10 octobre 2011, la requérante a présenté au président de la BCE une réclamation aux termes de l’article 41 des conditions d’emploi contre la décision du 12 août 2011, dans la mesure où celle-ci lui refusait l’accès à l’ensemble des documents demandés ou ne lui accordait qu’un accès partiel à certains documents.
14 Cette réclamation a reçu deux réponses de la part de la BCE.
15 D’une part, le président de la BCE a rejeté la réclamation par décision du 12 décembre 2011, tout en transmettant à la requérante des informations et des documents supplémentaires, notamment concernant la politique salariale de la BCE et les arrêts du 28 octobre 2010 (ci-après la « décision portant rejet de la réclamation »). Certains de ces documents n’ont toutefois été que partiellement divulgués, en application des règles de confidentialité qui encadrent l’accès aux avis juridiques internes, conformément aux règles applicables aux demandes du personnel de la BCE, ainsi qu’aux données personnelles des agents de la BCE, en vertu du règlement (CE) no 45/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2000, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (JO 2001, L 8, p. 1).
16 D’autre part, par lettre du 12 décembre 2011, le directeur général adjoint de la DG « Ressources humaines » a informé la requérante que la partie de la réclamation dans laquelle elle précisait que la demande d’accès aux documents présentée au directoire aurait dû être comprise comme portant sur l’ensemble des documents envoyés à un ou plusieurs membres de celui-ci avait été considérée comme une nouvelle demande dans le cadre des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE.
Conclusions des parties et procédure
17 La requérante demande à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler les décisions de la BCE rejetant ses demandes d’accès aux documents, c’est-à-dire la « décision du 21 juin 2011 », la décision du 12 août 2011 et la décision de rejet de la réclamation ;
– fixer la compensation du préjudice moral subi à 10 000 euros ;
– condamner la défenderesse aux dépens.
18 La requérante demande en outre au Tribunal d’inviter la BCE, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure, à lui transmettre tous les documents pour lesquels l’accès lui a été refusé.
19 Lors de l’audience, la requérante a précisé ses conclusions en annulation en affirmant que lorsqu’elle demande l’annulation de la « décision du 21 juin 2011 » elle se réfère uniquement à la décision adoptée sur le fondement des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE et non à la décision adoptée sur le fondement de la décision BCE/2004/3.
20 La BCE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
21 Par ordonnance du 15 janvier 2014, le Tribunal a rouvert la procédure orale afin de permettre aux parties de présenter des observations sur la recevabilité des différents moyens soulevés par la requérante et de l’exception d’illégalité dirigée à l’encontre des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE, au regard de la règle de concordance entre la réclamation et le recours, en particulier à la lumière de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne Commission/Moschonaki (T‑476/11 P, EU:T:2013:557) ainsi que des arrêts du Tribunal Reali/Commission (F‑136/06, EU:F:2008:168, points 47 à 51) et Mandt/Parlement (F‑45/07, EU:F:2010:72, point 121). Les parties défenderesse et requérante ont déposé leurs observations respectivement les 5 et 6 février 2014.
En droit
Sur les conclusions dirigées contre la décision du 12 août 2011 et contre la décision de rejet de la réclamation
22 Au sujet des conclusions dirigées contre la décision du 12 août 2011, force est de constater qu’il n’y a pas lieu de les examiner de manière autonome dès lors que, selon la jurisprudence, de telles conclusions ont pour seul effet de saisir le juge de l’acte faisant grief contre lequel la demande d’examen précontentieux a été présentée, en l’occurrence la décision adoptée sur le fondement des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE (arrêt Bowles e.a./BCE, F‑114/10, EU:F:2011:173, point 43, et la jurisprudence citée).
23 Pour ce qui est des conclusions dirigées contre la décision de rejet de la réclamation, il ressort de la jurisprudence que les conclusions en annulation formellement dirigées contre le rejet d’une réclamation ont pour effet de saisir le Tribunal de l’acte contre lequel la réclamation a été présentée, lorsqu’elles sont, comme telles, dépourvues de contenu autonome (arrêt Andres e.a./BCE, F‑15/10, EU:F:2013:194, point 130, et la jurisprudence citée, faisant l’objet d’un pourvoi pendant devant le Tribunal de l’Union européenne, affaire T‑129/14 P).
24 En l’espèce, le Tribunal constate que, par la décision du 12 août 2011 et la décision de rejet de la réclamation, la BCE a, d’une part, accepté de transmettre à la requérante certains documents dont la communication avait, dans un premier temps, été refusée et, d’autre part, confirmé pour le reste la décision adoptée sur le fondement des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE tout en complétant la motivation de celle-ci.
25 Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que le présent recours a pour effet de saisir le Tribunal de la décision adoptée sur le fondement des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE, dont la motivation a été précisée par la décision du 12 août 2011 et par la décision de rejet de la réclamation.
Sur la demande visant l’adoption de mesures d’organisation de la procédure
26 Pour ce qui est de la demande de la requérante visant l’adoption de mesures d’organisation de la procédure, le Tribunal constate qu’elle tend, en substance, à obtenir les documents visés par la demande du 20 mai 2011 et relève de ce fait de l’interdiction imposée au juge de l’Union d’adresser des injonctions à l’administration (arrêt X/BCE, T‑333/99, EU:T:2001:251, point 48). Il y a donc lieu de rejeter cette demande comme manifestement irrecevable.
Sur les conclusions en annulation de la décision adoptée sur le fondement des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE
27 Compte tenu du fait que, lors de l’audience, la requérante a renoncé à son moyen tiré de ce que l’adoption des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE constitue un détournement de pouvoir, il convient d’interpréter le recours comme soulevant à l’appui des conclusions en annulation de la décision adoptée sur le fondement des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE cinq moyens, tirés respectivement d’une exception d’illégalité des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE, de la violation des principes de bonne administration et de transparence, de la violation des droits de la défense et de la violation de l’obligation de motivation ainsi que de l’absence de compétence de l’auteur de la décision adoptée sur le fondement des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE.
28 Dans les circonstances de l’espèce et dans un souci d’économie de procédure, le Tribunal examinera d’abord le moyen tiré de l’illégalité, soulevée par voie d’exception, des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE.
Sur la recevabilité de l’exception d’illégalité
29 À titre liminaire, le Tribunal constate que le moyen visant, par voie d’exception, l’illégalité des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE n’a pas été évoqué de quelque manière que ce soit dans la réclamation.
30 À cet égard, le Tribunal rappelle que l’article 41 des conditions d’emploi et l’article 8.1 des règles applicables au personnel prévoient qu’un agent de la BCE ne peut introduire un recours juridictionnel qu’après épuisement de la procédure précontentieuse, laquelle comprend deux étapes, à savoir une demande d’examen précontentieux puis une réclamation préalable.
31 À l’instar de ce qui a été jugé à propos de l’article 91 du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut »), il y a lieu de considérer qu’une règle de concordance entre la réclamation et la requête qui la suit exige, sous peine d’irrecevabilité, qu’un moyen soulevé devant le juge de l’Union l’ait déjà été dans le cadre de la procédure précontentieuse, afin que l’administration ait été en mesure de connaître les critiques que l’intéressé formule à l’encontre de la décision contestée (voir, concernant l’article 91 du statut, arrêt Commission/Moschonaki, EU:T:2013:557, point 71, et, pour ce qui est du contentieux du personnel de la BCE, arrêt Cerafogli/BCE, F‑43/10, EU:F:2012:184, point 61, faisant l’objet d’un pourvoi pendant devant le Tribunal de l’Union européenne, affaire T‑114/13 P).
32 La règle de concordance se justifie notamment par la finalité même de la procédure précontentieuse, celle-ci ayant pour objet de permettre un règlement amiable des différends surgis entre les membres du personnel de la BCE et l’administration (voir, en ce sens, arrêts Commission/Moschonaki, EU:T:2013:557, point 72, et la jurisprudence citée, et CR/Parlement, F‑128/12, EU:F:2014:38, point 26, faisant l’objet d’un pourvoi pendant devant le Tribunal de l’Union européenne, affaire T‑342/14 P). En outre, la mise en œuvre de la règle de concordance entre la requête et la réclamation ainsi que son contrôle par le juge de l’Union doivent garantir le respect simultanément, d’une part, du principe de protection juridictionnelle effective, lequel constitue un principe général du droit de l’Union, exprimé à l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, afin que l’intéressé puisse être en mesure de contester valablement une décision de l’administration lui faisant grief, et, d’autre part, du principe de sécurité juridique, afin que l’administration soit en mesure de connaître, dès le stade de la réclamation, les critiques que l’intéressé formule à l’encontre de la décision contestée (voir, dans le contexte de l’article 91 du statut, arrêts Commission/Moschonaki EU:T:2013:557, point 82, et CR/Parlement, EU:F:2014:38, point 27).
33 Il s’ensuit que les conclusions présentées devant le juge de l’Union ne peuvent contenir que des chefs de contestation reposant sur la même cause que celle sur laquelle reposent les chefs de contestation invoqués dans la réclamation, étant précisé que ces chefs de contestation peuvent être développés, devant le juge de l’Union, par la présentation de moyens et arguments ne figurant pas nécessairement dans la réclamation, mais s’y rattachant étroitement (arrêt Commission/Moschonaki, EU:T:2013:557, point 73, et la jurisprudence citée).
34 En particulier, pour que la procédure précontentieuse prévue par l’article 41 des conditions d’emploi et l’article 8.1 des règles applicables au personnel puisse atteindre son objectif, il faut que l’administration soit en mesure de connaître de façon suffisamment précise les critiques que l’intéressé formule à l’encontre de la décision contestée (voir, dans le contexte de l’article 91, paragraphe 2, du statut, arrêt Commission/Moschonaki, EU:T:2013:557, point 77, et la jurisprudence citée).
35 En statuant dans le cadre de l’article 91 du statut, le juge de l’Union a appliqué la règle de concordance à une exception d’illégalité en affirmant qu’une telle exception, pour être recevable, devait avoir été soulevée dans la réclamation (arrêt Reali/Commission, EU:F:2008:168, points 44 à 51, confirmé par arrêt Reali/Commission, T‑65/09 P, EU:T:2010:454, points 46 à 49).
36 Or, le Tribunal estime que la jurisprudence concernant le principe de la protection jurisprudentielle effective à la lumière de l’article 47 de la Charte (arrêts Otis e.a., C‑199/11, EU:C:2012:684, points 54 à 63, et Koninklijke Grolsch/Commission, T‑234/07, EU:T:2011:476, points 39 et 40) a connu une évolution qui justifie qu’il réexamine l’opportunité d’appliquer la règle de concordance lorsqu’une exception d’illégalité a été soulevée pour la première fois dans le recours (arrêt CR/Parlement, EU:F:2014:38, point 29).
37 En particulier, dans l’arrêt Koninklijke Grolsch/Commission (EU:T:2011:476, points 37, 39 et 40), le Tribunal de l’Union européenne, après avoir constaté qu’aucune disposition du droit de l’Union n’impose au destinataire d’une communication des griefs pour violation des règles en matière de concurrence de contester ses différents éléments de fait ou de droit au cours de la procédure administrative, sous peine de ne plus pouvoir le faire ultérieurement au stade de la procédure juridictionnelle, a rejeté l’argument de la Commission européenne qui contestait la recevabilité d’un moyen en raison du fait qu’il n’avait pas été soulevé en termes clairs et précis au cours de la phase administrative. En effet, le Tribunal de l’Union européenne a jugé que, dans les circonstances décrites, un tel argument revenait à limiter l’accès de la requérante à la justice et, plus particulièrement, son droit à ce que sa cause soit entendue devant un tribunal. Or, comme le Tribunal de l’Union européenne l’a rappelé, le droit à un recours effectif et à l’accès à un tribunal impartial est garanti par l’article 47 de la Charte.
38 S’il est vrai que la jurisprudence mentionnée ci-dessus a été développée dans un domaine différent de celui du contentieux entre les institutions de l’Union européenne et leurs agents, l’arrêt Koninklijke Grolsch/Commission (EU:T:2011:476) concerne la compatibilité avec l’article 47 de la Charte d’une limitation de l’accès à la justice qui n’a pas été expressément prévue par le législateur. Dans le domaine du contentieux de la fonction publique, la règle de la concordance entre les moyens soulevés lors de la procédure précontentieuse et ceux soulevés dans la requête, bien que trouvant son fondement dans l’article 91, paragraphe 1, du statut et, en ce qui concerne le personnel de la BCE, dans l’article 41 des conditions d’emploi et l’article 8.1 des règles applicables au personnel, est une règle d’origine jurisprudentielle.
39 Or, le Tribunal estime que trois ordres de considérations s’opposent à ce qu’une exception d’illégalité soulevée pour la première fois dans un recours soit déclarée irrecevable au seul motif qu’elle n’aurait pas été soulevée dans la réclamation ayant précédé ledit recours. Ces considérations ont trait, premièrement, à la finalité de la procédure précontentieuse, deuxièmement, à la nature de l’exception d’illégalité et, troisièmement, au principe de la protection juridictionnelle effective.
40 En premier lieu, en ce qui concerne la finalité de la procédure précontentieuse, qui est la même dans le contexte de l’article 91 du statut que dans celui du contentieux du personnel de la BCE, il ressort d’une jurisprudence constante que ladite procédure n’a pas de raison d’être lorsque les griefs sont dirigés contre une décision que l’administration ne peut réformer. Aussi, dans le contexte de l’article 91 du statut, la jurisprudence a-t-elle exclu la nécessité d’introduire une réclamation à l’encontre des décisions adoptées par des jurys de concours ou d’un rapport de notation (arrêt CR/Parlement, EU:F:2014:38, point 33, et la jurisprudence citée).
41 De même, l’obligation de soulever une exception d’illégalité dans la réclamation sous peine d’irrecevabilité ne saurait répondre à la finalité de la procédure précontentieuse, telle que rappelée au point 32 du présent arrêt.
42 En effet, compte tenu du principe de présomption de légalité des actes des institutions de l’Union européenne, selon lequel la réglementation de l’Union demeure pleinement efficace tant que son illégalité n’a pas été établie par une juridiction compétente, une administration ne saurait choisir de laisser inappliqué un acte de portée générale en vigueur, qui méconnaîtrait, à son avis, une règle de droit de rang supérieur, dans le seul but de permettre la résolution extrajudiciaire du différend (arrêt CR/Parlement, EU:F:2014:38, point 35, et la jurisprudence citée).
43 Un tel choix est a fortiori à exclure lorsque l’administration concernée agit dans une situation de compétence liée, puisque, dans un tel cas, elle n’est pas en mesure de retirer ou de modifier la décision contestée par l’agent, quand bien même elle estimerait fondée une exception d’illégalité dirigée contre la disposition sur laquelle la décision attaquée a été adoptée (arrêt CR/Parlement, EU:F:2014:38, point 36).
44 Par ailleurs, le fait de soulever pour la première fois dans le recours une exception d’illégalité ne saurait affecter le principe de sécurité juridique, puisque, même si l’intéressé avait soulevé une telle exception d’illégalité dès le stade de la réclamation, l’administration n’aurait pu profiter de cette circonstance pour régler le différend avec son agent par la voie d’un règlement amiable.
45 En deuxième lieu, pour ce qui est de la nature de l’exception d’illégalité, selon une jurisprudence constante, l’article 277 TFUE est l’expression d’un principe général assurant à toute partie le droit de contester par voie incidente, en vue d’obtenir l’annulation d’un acte contre lequel elle peut former un recours, la validité d’un acte de portée générale adopté par une institution de l’Union constituant la base juridique de l’acte attaqué, si cette partie ne disposait pas du droit d’introduire un recours direct contre un tel acte, dont elle subit ainsi les conséquences sans avoir été en mesure d’en demander l’annulation (arrêts Simmenthal/Commission, 92/78, EU:C:1979:53, point 39 ; Andersen e.a./Parlement, 262/80, EU:C:1984:18, point 6, et Sina Bank/Conseil, T‑15/11, EU:T:2012:661, point 43). L’article 277 TFUE a ainsi pour but de protéger le justiciable contre l’application d’un acte normatif illégal, étant entendu que les effets d’un arrêt qui constate l’inapplicabilité sont limités aux seules parties au litige et que cet arrêt ne met pas en cause l’acte lui-même, devenu inattaquable (arrêts Carius/Commission, T‑173/04, EU:T:2006:333, point 45, et la jurisprudence citée, et CR/Parlement, EU:F:2014:38, point 38).
46 Or, à supposer que l’obligation de soulever une exception d’illégalité dans la réclamation sous peine d’irrecevabilité puisse répondre à la finalité de la procédure précontentieuse, le Tribunal estime que la nature même de l’exception d’illégalité est celle de concilier le principe de légalité et celui de la sécurité juridique (arrêt CR/Parlement, EU:F:2014:38, point 39).
47 En outre, il ressort du libellé de l’article 277 TFUE que la possibilité de mettre en cause un acte de portée générale après l’expiration du délai de recours n’est ouverte à une partie qu’à l’occasion d’un litige devant un juge de l’Union. Une telle exception ne saurait donc produire pleinement ses effets dans le cadre d’une procédure de réclamation administrative (arrêt CR/Parlement, EU:F:2014:38, point 40).
48 En troisième et dernier lieu, le Tribunal rappelle que le principe de la protection juridictionnelle effective constitue un principe général du droit de l’Union, qui est aujourd’hui exprimé à l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte et aux termes duquel « [t]oute personne a droit à ce que sa cause soit entendue […] par un tribunal indépendant et impartial, établi […] par la loi […] ». Cet alinéa correspond à l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH ») (arrêt Réexamen Arango Jaramillo e.a./BEI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, points 40 et 42).
49 Il ressort de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme portant sur l’interprétation de l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH, à laquelle il convient de se référer conformément à l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, que l’exercice du droit à un tribunal peut être assujetti à des limitations, notamment quant aux conditions de recevabilité d’un recours. Si les intéressés doivent s’attendre à ce que les règles établissant ces limitations soient appliquées, l’application qui en est faite ne doit toutefois pas empêcher les justiciables de se prévaloir d’une voie de recours disponible (voir, en ce sens, Cour eur. D. H., arrêt Anastasakis c. Grèce du 6 décembre 2011, requête no 41959/08, non publié au Recueil des arrêts et décisions, § 24 ; arrêt Réexamen Arango Jaramillo e.a./BEI, EU:C:2013:134, point 43 ; ordonnance Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Commission, C‑73/10 P, EU:C:2010:684, point 53 ; arrêt CR/Parlement, EU:F:2014:38, point 42).
50 En particulier, la Cour européenne des droits de l’homme a précisé que les limitations au droit à un tribunal relatives aux conditions de recevabilité d’un recours ne sauraient restreindre l’accès ouvert à un justiciable de manière ou à un point tel que son droit à un tribunal s’en trouve atteint dans sa substance même. De telles limitations ne se concilient avec l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH que si elles tendent à un but légitime et s’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir Cour eur. D. H., arrêts Liakopoulou c. Grèce du 24 mai 2006, requête no 20627/04, non publié au Recueil des arrêts et décisions, § 17 ; Kemp et autres c. Luxembourg du 24 avril 2008, requête no 17140/05, non publié au Recueil des arrêts et décisions, § 47, et Viard c. France du 9 janvier 2014, requête no 71658/10, non publié au Recueil des arrêts et décisions, § 29). En effet, le droit d’accès à un tribunal se trouve atteint lorsque sa réglementation cesse de servir les buts de sécurité juridique et de bonne administration de la justice et constitue une sorte de barrière qui empêche le justiciable de voir son litige tranché au fond par la juridiction compétente (prise de position de l’avocat général M. Mengozzi sous l’arrêt Réexamen Arango Jaramillo e.a./BEI, EU:C:2013:134, points 58 à 60 ; Cour eur. D. H., arrêt L’Erablière A.S.B.L. c. Belgique du 24 février 2009, publié par extrait au Recueil des arrêts et décisions, requête no 49230/07, § 35 ; arrêt CR/Parlement, EU:F:2014:38, point 43).
51 Or, la sanction de l’irrecevabilité d’une exception d’illégalité soulevée pour la première fois dans la requête constitue une limitation du droit à une protection juridictionnelle effective non proportionnée au but poursuivi par la règle de concordance, à savoir permettre un règlement amiable des différends entre le fonctionnaire concerné et l’administration et respecter le principe de sécurité juridique (arrêt CR/Parlement, EU:F:2014:38, point 44, et la jurisprudence citée).
52 À cet égard, le Tribunal rappelle que, selon la jurisprudence, tout fonctionnaire normalement diligent est censé connaître les règles applicables au personnel (voir arrêt BM/BCE, F‑106/11, EU:F:2013:91, point 45, concernant les règles applicables au traitement des agents de la BCE ; concernant le statut, voir arrêt CR/Parlement, EU:F:2014:38, point 45, et la jurisprudence citée). Toutefois, une exception d’illégalité est susceptible d’amener le Tribunal à apprécier la légalité desdites règles à la lumière de principes généraux ou de règles de droit de rang supérieur qui peuvent dépasser le cadre des règles directement applicables au personnel. En raison de la nature même d’une exception d’illégalité, ainsi que du raisonnement qui conduit l’intéressé à rechercher et à soulever une telle illégalité, il ne saurait être exigé d’un membre du personnel de la BCE qui introduit une réclamation, et qui ne dispose pas nécessairement des compétences juridiques appropriées, de formuler une telle exception au stade précontentieux, sous peine d’irrecevabilité par la suite. Une telle déclaration d’irrecevabilité constitue dès lors une sanction disproportionnée et injustifiée pour l’agent concerné.
53 En outre, le fait de subordonner la possibilité de soulever une exception d’illégalité au stade de la requête à l’application d’une règle de concordance avec la réclamation risque de favoriser indument une catégorie de fonctionnaires et d’agents, à savoir ceux qui disposent de connaissances juridiques, par rapport à toutes les autres catégories de fonctionnaires et d’agents.
54 Au vu de tout ce qui précède, l’exception d’illégalité soulevée pour la première fois dans la requête doit être déclarée recevable.
Sur le fond de l’exception d’illégalité
– Arguments des parties
55 Dans sa requête, la requérante articule son exception d’illégalité en trois griefs, tirés respectivement, le premier, de la violation du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43), et des principes généraux en matière d’accès aux documents, le deuxième, de l’incompétence de l’autorité ayant adopté les règles applicables aux demandes du personnel de la BCE, le troisième, de l’absence de consultation, avant l’adoption des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE, du comité du personnel. En outre, lors de l’audience, la requérante a soulevé un quatrième grief tiré de l’absence de publication des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE.
56 Dans un souci de bonne administration de la justice et d’économie de procédure, le Tribunal examinera en premier lieu le troisième grief, par lequel la requérante considère que, faute d’avoir consulté le comité du personnel avant l’adoption des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE, la BCE aurait violé les articles 45 et 46 des conditions d’emploi, le protocole d’accord portant sur les relations entre le directoire et le comité du personnel ainsi que les principes de bonne administration et de bonne foi.
57 La BCE soutient en revanche que, eu égard à l’objet des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE, le comité du personnel n’avait pas à être consulté. En particulier, selon la BCE, en adoptant lesdites règles, le directoire n’a modifié ni les conditions d’emploi, ni les règles applicables aux demandes du personnel, ni aucune disposition dans ce domaine. En outre, de telles règles ne constituent pas une « règle de service » au sens de l’arrêt du Tribunal de première instance de l’Union européenne Cerafogli et Poloni/BCE (T‑63/02, EU:T:2003:308), puisqu’elles se limitent à définir les règles de procédure garantissant au personnel de la BCE l’accès aux documents relatifs à la relation d’emploi. Lors de l’audience, la BCE a précisé cet argument en affirmant que les règles applicables aux demandes du personnel de la BCE seraient une simple instruction administrative, de la part du directoire à l’administration, destinée à expliquer la procédure de demande d’accès à un document ainsi que les modalités d’instruction d’une telle demande, en précisant notamment les limites dans lesquelles l’administration peut transmettre des documents à un membre de son personnel. Enfin, la BCE observe que le comité du personnel n’a jamais exigé à être consulté.
– Appréciation du Tribunal
58 En soutenant que le comité du personnel n’a pas été consulté en méconnaissance des articles 45 et 46 des conditions d’emploi, lesquels concernent, à la date du présent litige, non plus la représentation du personnel, mais les sanctions disciplinaires, il convient, à titre liminaire, de comprendre que la requérante a entendu soulever le grief tiré de la méconnaissance des articles 48 et 49 des conditions d’emploi.
59 Cela étant précisé, le Tribunal rappelle d’emblée que, selon l’article 48 des conditions d’emploi, le « comité du personnel […] est chargé de représenter l’intérêt général de l’ensemble des membres du personnel en ce qui concerne les contrats de travail, le régime applicable au personnel et les conditions de rémunération, d’emploi, de travail, de santé et de sécurité à la BCE, la couverture sociale et les régimes de pensions ». L’article 49 des conditions d’emploi dispose que le « comité du personnel est consulté préalablement à toute modification apportée aux présentes conditions d’emploi, aux règles applicables au personnel et aux questions y afférentes visées à l’article 48 ci-dessus ».
60 L’article 49 des conditions d’emploi impose donc une obligation de consultation du comité du personnel avant l’adoption de tout acte ayant une portée générale et portant tant sur la réglementation de travail elle-même que sur des questions afférentes à cette réglementation et qui sont liées à l’un des domaines visés à l’article 48 desdites conditions d’emploi (voir, en ce sens, arrêts Cerafogli et Poloni/BCE, EU:T:2003:308, points 21 et 22, et Cerafogli/BCE, EU:F:2010:135, point 47).
61 L’obligation de consultation susvisée ne comporte qu’un simple droit du comité du personnel à être entendu. Il s’agit donc d’une forme de participation modeste à une prise de décision, dans la mesure où elle n’implique pas l’obligation pour l’administration de donner une suite aux observations formulées par le comité du personnel dans le cadre de sa consultation. Cela étant, à moins de porter atteinte à l’effet utile de l’obligation de consultation, l’administration doit respecter scrupuleusement cette obligation chaque fois que la consultation du comité du personnel est de nature à pouvoir exercer une influence sur le contenu de l’acte à adopter (arrêts Cerafogli/BCE, EU:F:2010:135, point 49, et Andres e.a./BCE, EU:F:2013:194, point 191).
62 Par ailleurs, la portée de l’obligation de consultation du comité du personnel, telle qu’instituée par le législateur, doit être appréciée à la lumière de ses objectifs. D’une part, cette consultation vise à offrir à l’ensemble des membres du personnel, par l’entremise de ce comité en tant que représentant de leurs intérêts communs, la possibilité de se faire entendre avant l’adoption ou la modification d’actes de portée générale qui les concernent. D’autre part, le respect de cette obligation est dans l’intérêt tant des différents membres du personnel que de l’administration en ce qu’elle est susceptible d’éviter que chaque membre du personnel doive, par une procédure administrative individuelle, soulever l’existence d’éventuelles erreurs. Par cela même, une telle consultation, de nature à prévenir l’introduction de séries de demandes individuelles visant un même grief, sert également le principe de bonne administration (arrêt Cerafogli et Poloni/BCE, EU:T:2003:308, point 24).
63 Dans le cas d’espèce, comme la BCE l’explique dans son mémoire en défense, le directoire a adopté les règles applicables aux demandes du personnel de la BCE en raison du fait que la décision BCE/2004/3 ne constituait pas une base juridique permettant aux membres du personnel d’avoir accès aux documents internes concernant directement leur relation de travail avec la BCE et qu’il était nécessaire d’adopter une réglementation à cet égard. De telles règles relèvent du régime applicable au personnel au sens des articles 48 et 49 des conditions d’emploi et entrent ainsi dans le champ d’application desdits articles. Par conséquent, le comité du personnel aurait dû être entendu avant l’adoption desdites règles. Par ailleurs, il ne saurait être exclu que, suite à la consultation du comité du personnel, la BCE aurait pu adopter des règles différentes prévoyant, par exemple, des exceptions plus limitées au droit d’accès aux documents.
64 Dans ces conditions, la requérante est fondée à soutenir que les règles applicables aux demandes du personnel de la BCE ont été adoptées au terme d’une procédure irrégulière.
65 Les arguments de la BCE selon lesquels les règles applicables aux demandes du personnel de la BCE, d’une part, se limitent à définir les règles de procédure pour exercer le droit d’accès aux documents relatifs à la relation d’emploi des agents de la BCE et, d’autre part, sont une simple « instruction administrative » de la part du directoire à l’administration ne sauraient prospérer.
66 En effet, premièrement, l’article 49 des conditions d’emploi ne fait aucune distinction entre règles de procédure et règles de fond, le seul critère pertinent pour définir les cas dans lesquels le comité du personnel doit être consulté étant que les règles adoptées modifient « [les] conditions d’emploi, [les] règles applicables au personnel et [les] questions y afférentes visées à l’article 48 [des conditions d’emploi] ». Il s’ensuit que, lorsque la BCE adopte des règles de procédure qui rentrent dans le champ d’application des articles 48 et 49 des conditions d’emploi, elle est tenue de respecter l’obligation d’entendre le comité du personnel prévue par ces dispositions.
67 Deuxièmement, à supposer que la distinction faite par la BCE entre les règles de fond et les règles de procédure soit pertinente, force est de constater que les règles applicables aux demandes du personnel de la BCE ne se limitent pas à de simples règles de procédure ou, comme la BCE le prétend, à une « instruction administrative », puisqu’elles établissent également des règles de fond. En effet, comme la BCE l’a reconnu dans son mémoire en défense, ces règles fournissent une base juridique permettant aux membres de son personnel d’avoir accès aux documents internes concernant directement leur relation d’emploi avec la BCE, ce que la décision BCE/2004/3 ne permettait pas. Une disposition créant une base juridique pour l’exercice d’un droit ne saurait en aucun cas être considérée comme une « règle de procédure » ou une « instruction administrative ».
68 Par ailleurs, les règles applicables aux demandes du personnel de la BCE comportent des exceptions au droit d’accès, s’agissant notamment des documents internes, tels que les documents préparatoires, soumis pour approbation aux organes de décision, et les avis délivrés par le service juridique. À cet égard, la BCE a reconnu lors de l’audience que les règles applicables aux demandes du personnel de la BCE précisent les limites dans lesquelles l’administration peut transmettre des documents à un membre de son personnel. Or, de telles exceptions ou limites sont de toute évidence des règles de fond qui précisent le contenu même du droit d’accès du personnel de la BCE aux documents de la BCE, en établissant que certains documents sont de par leur nature soustraits à l’exercice dudit droit.
69 Troisièmement, l’argument selon lequel le comité du personnel n’a jamais exigé d’être consulté est sans pertinence, l’obligation de consulter le comité du personnel n’étant pas subordonnée à une demande de la part de celui-ci.
70 Il y a donc lieu de juger que, en n’ayant pas consulté le comité du personnel avant l’adoption des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE, la BCE a violé les articles 48 et 49 des conditions d’emploi et que le troisième grief de l’exception d’illégalité est fondé, sans qu’il soit nécessaire que le Tribunal examine les autres griefs de l’exception d’illégalité.
71 Par suite, il y a lieu de déclarer que la décision du 21 juin 2011, prise sur le fondement des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE, est elle-même illégale, sans qu’il y ait besoin d’examiner les autres moyens.
Sur les conclusions indemnitaires
Arguments des parties
72 La requérante allègue un préjudice moral résultant du refus de la BCE de lui transmettre certains documents et informations et demande la réparation de ce préjudice à la hauteur de 10 000 euros.
73 Selon la BCE, la décision adoptée sur le fondement des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE n’étant entachée d’aucune illégalité, la requérante n’a droit à aucune indemnisation. En outre, la BCE rappelle que les dépens exposés dans le cadre de la procédure précontentieuse ne sont pas récupérables.
Appréciation du Tribunal
74 Le Tribunal rappelle d’emblée que, dans le système des voies de recours prévu par les articles 41 et 42 des conditions d’emploi de la BCE, une demande indemnitaire qui présente un lien direct avec une demande en annulation est recevable même si elle est formulée pour la première fois devant le Tribunal, alors que la réclamation administrative préalable ne visait qu’à l’annulation de la décision prétendument dommageable, car une demande d’annulation peut impliquer une demande de réparation du préjudice allégué (arrêt Esch-Leonhardt e.a./BCE, T‑320/02, EU:T:2004:45, point 47). En l’espèce, les conclusions visant à obtenir la réparation du préjudice moral que la requérante estime avoir subi sont étroitement liées à la demande d’annulation de la décision adoptée sur le fondement des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE et elles doivent donc être déclarées recevables, bien que la requérante ne les ait pas présentées lors de la procédure précontentieuse.
75 Selon la jurisprudence, l’annulation d’un acte entaché d’illégalité peut constituer en elle-même la réparation adéquate et, en principe, suffisante de tout préjudice moral que cet acte peut avoir causé, à moins que la partie requérante ne démontre avoir subi un préjudice moral détachable de l’illégalité fondant l’annulation et insusceptible d’être intégralement réparé par cette annulation (arrêt Cerafogli/BCE, EU:F:2010:135, point 75).
76 En l’espèce, du fait de l’annulation de la décision adoptée sur le fondement des règles applicables aux demandes du personnel de la BCE, la requérante se trouve de nouveau dans une position d’attente quant à la décision finale sur sa demande du 20 mai 2011. Un tel prolongement de la situation d’attente et d’incertitude, provoqué par l’illégalité de la décision en cause, constitue un préjudice moral qui ne peut être entièrement réparé par l’annulation de cette décision. Compte tenu de ces circonstances et, en particulier, d’une part, de la gravité du vice entachant ladite décision tiré du défaut de consultation préalable du comité du personnel et, d’autre part, du fait que la BCE a déjà fourni à la requérante plusieurs documents, il sera fait une juste réparation de ce préjudice en condamnant la BCE à payer à la requérante la somme de 1 000 euros.
Sur les dépens
77 Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
78 Il résulte des motifs énoncés dans le présent arrêt que la BCE est la partie qui succombe. En outre, la requérante a, dans ses conclusions, expressément demandé que la BCE soit condamnée aux dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant pas l’application des dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, la BCE doit supporter ses propres dépens et est condamnée à supporter les dépens exposés par la requérante.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(deuxième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision du 21 juin 2011 par laquelle le directeur général adjoint de la direction générale « Ressources humaines, budget et organisation » de la Banque centrale européenne a rejeté partiellement la demande d’accès à certains documents présentée le 20 mai 2011 par Mme Cerafogli est annulée.
2) La Banque centrale européenne est condamnée à payer à Mme Cerafogli la somme de 1 000 euros.
3) Le recours est rejeté pour le surplus.
4) La Banque centrale européenne supporte ses propres dépens et est condamnée à supporter les dépens exposés par Mme Cerafogli.
Rofes i Pujol
Bradley
Svenningsen
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 18 septembre 2014.
Le greffier
Le président
W. Hakenberg
M. I. Rofes i Pujol
* Langue de procédure : l’anglais.
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