Kohtuasi C‑506/08 P
Rootsi Kuningriik
versus
MyTravel Group plc
ja
Euroopa Komisjon
Apellatsioonkaebus – Juurdepääs institutsioonide dokumentidele – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Artikli 4 lõike 2 teine taane ja lõike 3 teine lõik – Erandid õigusest dokumentidega tutvuda, mis puudutavad kohtumenetluse ja õigusnõustamise ning otsustamisprotsessi kaitset – Koondumise kontroll – Komisjoni dokumendid, mis on koostatud menetluses, mille tulemusena võeti vastu otsus tunnistada koondumine ühisturuga kokkusobimatuks – Dokumendid, mis on koostatud pärast selle otsuse tühistamist Üldkohtu poolt
Kohtuotsuse kokkuvõte
1. Euroopa Liit – Institutsioonid – Üldsuse õigus dokumentidega tutvuda – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 3 teine lõik)
2. Euroopa Liit – Institutsioonid – Üldsuse õigus dokumentidega tutvuda – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 3 teine lõik)
3. Euroopa Liit – Institutsioonid – Üldsuse õigus dokumentidega tutvuda – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 3 teine lõik)
4. Euroopa Liit – Institutsioonid – Üldsuse õigus dokumentidega tutvuda – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Õigusnõustamise kaitse
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 teine taane)
1. Määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõikes 3 sätestatud erandi puhul, mis kaitseb otsustamisprotsessi, teeb nimetatud artikli 4 lõige 3 selget vahet sõltuvalt asjaolust, kas menetlus on või ei ole lõpetatud. Ainult osa sisedokumentidest, nimelt need, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, on sellised, mille suhtes lõike 3 teine lõik lubab keeldumist isegi pärast otsuse tegemist, kui dokumendi avalikustamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi. Sellest nähtub, et liidu seadusandja leidis, et kui otsus on kord juba vastu võetud, ei ole otsustamisprotsessi kaitse nõuded enam nii teravalt päevakorral, mistõttu kõigi muude dokumentide avalikustamine peale määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teises lõigus nimetatud dokumentide ei saa seda protsessi kunagi kahjustada, ja et sellise dokumendi avalikustamisest keeldumist ei saa lubada, isegi kui avalikustamine oleks otsustamisprotsessi oluliselt kahjustanud, kui see oleks toimunud enne asjaomase otsuse vastuvõtmist.
Kahtlemata, lihtsalt võimalust keelata kõnealusele erandile tuginedes juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, ei mõjuta üldse asjaolu, et otsus on vastu võetud. Sellegipoolest ei tähenda see, et asjaomane institutsioon, andes hinnangut, millega tal tuleb kindlaks teha, kas mõne sellise dokumendi avalikustamine saab või ei saa oluliselt kahjustada tema otsustamisprotsessi, ei tohi arvestada asjaolu, et haldusmenetlus, mille käigus need dokumendid on vormistatud, on lõpetatud. Põhjendused, mis institutsioon esitab ja mis võivad õigustada juurdepääsu keelamist sellisele dokumendile, mille väljastamist taotleti enne haldusmenetluse lõpetamist, võivad nimelt olla ebapiisavad sama dokumendi avalikustamisest keeldumiseks pärast otsuse vastuvõtmist, kui institutsioon ei selgita neid erilisi põhjusi, miks ta leiab, et menetluse lõpetamine ei välista juurdepääsukeelu jätkuvat põhjendatust, arvestades tema otsustamisprotsessi olulise kahjustamise ohtu.
(vt punktid 77–82)
2. Kui institutsioon otsustab keelata juurdepääsu dokumendile, mille väljastamise taotlus on talle esitatud, on ta üldjuhul kohustatud selgitama küsimust, kuidas juurdepääs sellele dokumendile võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada huve, mida kaitseb määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artiklis 4 sätestatud erand, millele see institutsioon tugineb. Peale selle peab kahjustamise ohtu saama mõistlikult ette näha ja see ei tohi olla ainult oletuslik.
Seega ei saa komisjon keelata juurdepääsu koondumiste kontrolli valdkonnas koostatud aruandele nii, et ta ei kinnita üldse oma argumente aruande konkreetset sisu silmas pidades asjaoludega, mis võimaldaksid aru saada põhjustest, miks aruande avalikustamine võis oluliselt kahjustada komisjoni otsustamisprotsessi isegi siis, kui menetlus, millega see dokument on seotud, oli juba lõpetatud. Teisisõnu peab komisjon osutama neile erilistele põhjustele, miks ta leiab, et haldusmenetluse lõpetamine ei välista aruandele juurdepääsu keelamise jätkuvat põhjendatust, pidades silmas nimetatud otsustamisprotsessi olulise kahjustamise ohtu.
(vt punktid 76, 89 ja 90)
3. Asjaolu kui selline, et dokumenti võib avaldada, ei välista seda, et seesama dokument võib kuuluda määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 3 teises lõigus sätestatud erandi alla. Artikli sõnastusest nähtub nimelt, et see laieneb kõigile dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest.
(vt punkt 93)
4. Kui komisjon jätab määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 teise taande alusel rahuldamata taotluse tutvuda õigustalituse arvamusega koondumiste kontrolli valdkonnas, on ta üldjuhul kohustatud selgitama küsimust, kuidas juurdepääs sellele dokumendile võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada huve, mida kaitseb selles artiklis sätestatud erand.
Seoses kartusega, et kui avalikustada õigustalituse arvamus otsuseprojekti kohta, võib see tekitada kahtlust lõpliku otsuse seaduslikkuses, tuleb märkida, et just läbipaistvus neis asjades, mis võimaldab mitme eri seisukoha lahknevused avalikult läbi arutada, annab institutsioonidele suurema legitiimsuse liidu kodanike silmis ja suurendab kodanike usaldust. Tegelikult võib pigem teabe ja arutelude puudumine tekitada kodanikel kahtlusi mitte ainult mõne eraldiseisva õigusakti seaduslikkuse suhtes, vaid ka selle suhtes, kas otsustamisprotsess tervikuna on seaduslik. Pealegi oht, et liidu kodanikel tekivad kahtlused institutsiooni vastuvõetud õigusakti seaduslikkuses seetõttu, et tema õigustalitus andis akti kohta ebasoodsa arvamuse, enamasti ei realiseeru, kui akti põhjendusi on täiendatud nii, et ilmneksid põhjused, miks seda ebasoodsat arvamust ei arvestatud.
Seoses argumendiga, et õigustalitus võib olla sunnitud kaitsma liidu kohtus sellise otsuse seaduslikkust, mille kohta ta on andnud eitava arvamuse, tuleb tõdeda, et niivõrd üldist laadi argumendiga ei saa põhjendada erandit, mis on tehtud määrusega nr 1049/2001 ette nähtud läbipaistvuse suhtes. Pealegi ei saa õigustalitus sattuda sellisesse olukorda, kui ühtki kaebust selle otsuse seaduslikkuse küsimuses ei ole enam mõeldav liidu kohtutesse esitada.
(vt punktid 110, 113, 114, 116 ja 117)
EUROOPA KOHTU OTSUS (esimene koda)
21. juuli 2011(*)
Apellatsioonkaebus – Juurdepääs institutsioonide dokumentidele – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Artikli 4 lõike 2 teine taane ja lõike 3 teine lõik – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid, mis puudutavad kohtumenetluse ja õigusnõustamise ning otsustamisprotsessi kaitset – Koondumiste kontroll – Komisjoni dokumendid, mis on koostatud menetluses, mille tulemusena võeti vastu otsus tunnistada koondumine ühisturuga kokkusobimatuks – Dokumendid, mis on koostatud pärast selle otsuse tühistamist Üldkohtu poolt
Kohtuasjas C‑506/08 P,
mille ese on Euroopa Kohtu põhikirja artikli 56 alusel 14. novembril 2008 esitatud apellatsioonkaebus,
Rootsi Kuningriik, esindajad: K. Petkovska ja A. Falk,
apellatsioonkaebuse esitaja,
keda toetavad:
Taani Kuningriik, esindajad: B. Weis Fogh ja V. Pasternak Jørgensen,
Madalmaade Kuningriik, esindajad: C. Wissels ja J. Langer,
Soome Vabariik, esindaja: J. Heliskoski,
menetlusse astujad apellatsioonimenetluses,
teised menetlusosalised:
MyTravel Group plc, asukoht Rochdale (Ühendkuningriik),
hageja esimeses kohtuastmes,
Euroopa Komisjon, esindajad: X. Lewis, P. Costa de Oliveira ja C. O’Reilly,
kostja esimeses kohtuastmes,
keda toetavad:
Saksamaa Liitvabariik, esindajad: M. Lumma ja B. Klein,
Prantsuse Vabariik, esindajad: E. Belliard, G. de Bergues ja A. Adam,
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindajad: E. Jenkinson ja S. Ossowski,
EUROOPA KOHUS (esimene koda),
koosseisus: koja esimees A. Tizzano (ettekandja), kohtunikud A. Borg Barthet, M. Ilešič, M. Safjan ja M. Berger,
kohtujurist: J. Kokott,
kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett,
arvestades kirjalikus menetluses ja 7. oktoobri 2010. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 3. märtsi 2011. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Rootsi Kuningriik palub oma apellatsioonkaebuses tühistada Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu 9. septembri 2008. aasta otsus kohtuasjas T‑403/05: MyTravel vs. komisjon (EKL 2008, lk II‑2027, edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus”), millega jäeti rahuldamata MyTravel Group plc (edaspidi „MyTravel”) hagi komisjoni 5. septembri 2005. aasta otsuse D(2005) 8461 (edaspidi „esimene vaidlusalune otsus”) ja komisjoni 12. oktoobri 2005. aasta otsuse D(2005) 9763 (edaspidi „teine vaidlusalune otsus”) peale, millega lükati osaliselt tagasi MyTraveli taotlus juurdepääsu saamiseks komisjoni teatavatele ettevalmistavatele dokumentidele koondumiste kontrolli valdkonnas (edaspidi mõlemad koos „vaidlusalused otsused”).
Õiguslik raamistik
2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331) põhjendused 2, 4 ja 11 on sõnastatud järgmiselt:
„(2) Avalikkus võimaldab kodanikel osaleda rohkem otsustamisprotsessis ja tagab juhtorganitele suurema legitiimsuse ning tulemuslikkuse ja suurema vastutuse kodanike ees demokraatlikus süsteemis. Avalikkus aitab tugevdada demokraatia ja põhivabaduste austamise põhimõtet, nagu need on sätestatud EL lepingu artiklis 6 ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartas.
[…]
(4) Käesoleva määruse eesmärk on rakendada võimalikult täieulatuslikult ellu avalikkuse õigus juurde pääseda dokumentidele ning sätestada sellise juurdepääsu üldpõhimõtted ja piirangud vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 255 lõikele 2.
[…]
(11) Põhimõtteliselt peaksid kõik institutsioonide dokumendid olema üldsusele kättesaadavad. Tuleks siiski teha erandeid, et kaitsta teatavaid üldisi ja erahuve. Institutsioonidel peaks olema õigus kaitsta vajaduse korral oma sisemisi nõupidamisi ja arutelusid, et tagada võime täita oma ülesandeid. Erandite hindamisel peaksid institutsioonid kõigil liidu tegevusaladel võtma arvesse ühenduse õigusaktides sisalduvaid põhimõtteid isikuandmete kaitse kohta.”
3 Määruse artikkel 1 sätestab:
„Käesoleva määruse eesmärk on:
a) määrata kindlaks põhimõtted, tingimused ning üldiste või erahuvidega põhjendatud piirangud, mis reguleerivad EÜ asutamislepingu artiklis 255 ettenähtud juurdepääsuõigust Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni (edaspidi „institutsioonid”) dokumentidele, nõnda et neile dokumentidele oleks tagatud võimalikult laiaulatuslik juurdepääs;
b) kehtestada eeskirjad, mis tagavad selle õiguse võimalikult hõlpsalt kasutamise, ning
c) soodustada head haldustava dokumentidele juurdepääsu tagamisel.”
4 Sama määruse artikli 2 lõigete 1 ja 3 kohaselt:
„1. Kõigil liidu kodanikel ning kõigil füüsilistel ja juriidilistel isikutel, kelle elukoht või registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, on õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega, arvestades käesolevas määruses sätestatud põhimõtteid, tingimusi ja piiranguid.
[...]
3. Käesolevat määrust kohaldatakse kõigi institutsiooni käsutuses olevate dokumentide suhtes, see tähendab institutsiooni koostatud ja talle saadetud ning tema valduses olevate dokumentide suhtes kõikides Euroopa Liidu tegevusvaldkondades.”
5 Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 2, 3 ja 6 on sätestatud:
„2. Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:
– […]
– kohtumenetlust ja õigusnõustamist,
– kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki,
välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
3. Keelatakse juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks või mille institutsioon on saanud ning mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
Juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, keelatakse isegi pärast otsuse tegemist, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
[…]
6. Kui mõni eranditest hõlmab ainult osa dokumendist, avalikustatakse dokumendi ülejäänud osad.”
6 Nimetatud määruse artikli 7 lõige 2 näeb ette:
„Osalise või täieliku keeldumise korral võib taotleja 15 tööpäeva jooksul institutsiooni vastuse saamisest arvates teha kordustaotluse, milles palub institutsioonil oma seisukoht läbi vaadata.”
Vaidluse taust
7 Üldkohus tühistas 6. juuni 2002. aasta otsusega kohtuasjas T‑342/99: Airtours vs. komisjon (EKL 2002, lk II‑2585) komisjoni 22. septembri 1999. aasta otsuse 2000/276/EÜ, millega tunnistatakse koondumine ühisturuga ja EMP lepinguga kokkusobimatuks (juhtum IV/M.1524 – Airtours/First Choice) (EÜT 2000, L 93, lk 1, edaspidi „Airtoursi otsus”). Otsus puudutas Briti reisikorraldaja Airtours plc, nüüd MyTravel, ja tema konkurendi First Choice plc (edaspidi „First Choice”) koondumist.
8 Pärast seda moodustas komisjon selle institutsiooni konkurentsi peadirektoraadi ja õigustalituse ametnikest koosneva töörühma, mille ülesandeks oli uurida, kas nimetatud kohtuotsuse peale tuleks esitada apellatsioonkaebus, ja hinnata, millist mõju võib kohtuotsus avaldada menetlustele, mida kohaldatakse koondumiste kontrollimisel või muudes valdkondades. Töörühm koostas aruande (edaspidi „aruanne”), mis esitati konkurentsiküsimuste eest vastutavale komisjoniliikmele 25. juulil 2002, st enne selle kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse esitamise tähtaja lõppemist.
9 MyTravel taotles 23. mai 2005. aasta kirjas määruse nr 1049/2001 alusel komisjonilt juurdepääsu aruandele, selle ettevalmistamisega seotud dokumentidele (edaspidi „töödokumendid”) ning asjaomase koondumisjuhtumi toimikus olevatele dokumentidele, millel aruanne põhineb või millele selles viidatakse (edaspidi „muud sisedokumendid”).
10 Taotlusega hõlmatud dokumentide arvu arvestades leppisid MyTravel ja komisjon kokku, et komisjon käsitleb eraldi esiteks aruannet ja töödokumente ning teiseks muid sisedokumente.
11 Kuna esialgu keelas komisjon 12. juuli ja 1. augusti 2005. aasta kirjadega vähemalt osaliselt juurdepääsu kõigile neile dokumentidele, siis esitas MyTravel määruse nr 1049/2001 artikli 7 lõike 2 alusel kaks kordustaotlust, millele komisjon vastas vaidlusaluste otsuste vastuvõtmisega.
12 Esimese vaidlusaluse otsusega keeldus komisjon aruande ja töödokumentide saatmisest MyTravelile, leides esiteks, et igaühele neist laieneb vähemalt üks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises ja kolmandas taandes ning lõike 3 teises lõigus sätestatud eranditest, mis kaitsevad vastavalt kohtumenetlust ja õigusnõustamist, kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki või otsustamisprotsessi, ning teiseks, et selliste dokumentide avaldamine ei teeni ühtki ülekaalukat üldist huvi.
13 Teise vaidlusaluse otsusega keeldus komisjon ikkagi juurdepääsu andmisest osale muudest sisedokumentidest. Ta leidis nimelt, et kõnealuse määruse artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes ja lõike 3 teises lõigus ette nähtud erandid, mis kaitsevad kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki ning otsustamisprotsessi, kuuluvad kohaldamisele järgmiste dokumentide suhtes:
– teatised, mille konkurentsi peadirektoraadi peadirektor saatis konkurentsiküsimuste eest vastutavale komisjoniliikmele (edaspidi „volinikule saadetud teatised”);
– viis teatist, mille konkurentsi peadirektoraat saatis komisjoni teistele talitustele, sealhulgas õigustalitusele, et edastada teatavad otsusekavandid ja taotleda adressaatide arvamusi nende kohta (edaspidi „teistele talitustele saadetud teatised”), ja
– teatised, mille komisjoni teised talitused esitasid vastuseks konkurentsi peadirektoraadi eespool nimetatud viiele teatisele ja mis sisaldavad asjaomaste talituste analüüsi otsusekavandite kohta (edaspidi „muude talituste kui õigustalitus poolt vastuseks esitatud teatised”).
14 Viie teatise osas, mille õigustalitus esitas vastuseks konkurentsi peadirektoraadi eespool nimetatud viiele teatisele (edaspidi „õigustalituse poolt vastuseks esitatud teatised”), põhjendas komisjon juurdepääsu keelamist, tuginedes määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teisele taandele, mis käsitleb kohtumenetluse ja õigusnõustamise kaitset.
15 Komisjon viitab muu hulgas teatavate dokumentide, millele ei antud osalist või täielikku juurdepääsu, erilisele seisundile. Tegemist on nimelt ärakuulamise eest vastutava ametniku aruandega, konkurentsi peadirektoraadi poolt nõuandekomiteele esitatud teatisega ning First Choice’i tegevuskoha külastamist puudutava toimikuteatisega.
16 Lõpuks toonitab komisjon, et MyTravel ei ole esitanud ühtegi argumenti, mille põhjal saaks kindlaks teha ülekaaluka üldise huvi, mille teenimiseks oleks juurdepääsutaotluses nimetatud dokumentide avalikustamine igal juhul põhjendatud.
Vaidlustatud kohtuotsus
17 MyTravel esitas 15. novembril 2005 vaidlusaluste otsuste peale tühistamishagi.
18 MyTravel põhistas oma hagiavaldust rea väidetega, millega ta püüdis tõendada, et komisjon on vaidlusaluste otsustega vääralt kohaldanud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teist ja kolmandat taanet ning lõike 3 teist lõiku, mis käsitlevad dokumentidega tutvumise õiguse erandeid, mille eesmärk on kohtumenetluse ja õigusnõustamise, kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi ning otsustamisprotsess kaitse.
Otsustamisprotsessi kaitsev erand
19 Esmalt kontrollis Üldkohus, kas komisjon kohaldas vaidlusaluste otsustega õigesti otsustamisprotsessi kaitsvat erandit, mis on sätestatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teises lõigus.
20 Üldkohus nentis vaidlustatud kohtuotsuse punktides 42–46, et aruande puhul on tegemist dokumendiga, mis võib kuuluda selle erandi kohaldamisalasse, ja et sellele erandile võib tugineda „isegi pärast otsuse tegemist”, märkides seejärel sama kohtuotsuse punktis 47, et komisjoni hinnangu kohaselt võib aruande avalikustamine otsustamisprotsessi oluliselt kahjustada, kuna see seaks küsimuse alla aruande koostajate arvamusvabaduse.
21 Selles osas leidis Üldkohus nimetatud kohtuotsuse punktides 48–53, et aruanne kuulub puhtalt komisjoni haldusülesannete hulka. Ent üldsuse huvil, et teda teavitataks dokumendist läbipaistvuse põhimõtte alusel, ei ole haldusmenetluses vormistatud dokumendi puhul sama kaalu kui seoses dokumendiga, mis on vormistatud menetluses, mille raames asjaomane institutsioon toimib seadusandjana.
22 Aruande avalikustamine tooks kaasa ohu, et avaldatakse komisjoni ametnike võimalik et kriitiline arvamus, ja tekiks võimalus võrrelda aruande sisu otsustega, mis on lõpuks vastu võetud. Lisaks võivad aruande koostajad hakata end ise tsenseerima ja hoiduda esitamast arvamusi, mis võiksid seada ohtu vastava aruande adressaadi. See võib oluliselt kahjustada komisjoni otsustamisvabadust, kelle liikmetel on kohustus täita oma ülesandeid täiesti sõltumatult ning liidu üldistest huvidest lähtudes. Ühtlasi ei saaks komisjon enam oma teenistujate ja ametnike vaba ja täielikku arvamust.
23 Ka tõi Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 54 esile, et otsustamisprotsessi olulise kahjustamise ohtu võis mõistlikult ette näha ja see ei olnud ainult oletuslik. On tõenäoline, et konkurentsiküsimuste eest vastutav komisjoniliige ei küsiks enam oma kaastöötajate – võimalik, et kriitilist – kirjalikku arvamust, kui sellised dokumendid nagu antud juhul tuleks avalikustada.
24 Töödokumentide osas andis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 59 hinnangu, et kuivõrd aruanne on kaitstud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teise lõiguga, kuuluvad selle erandi alla ka dokumendid, mis aitasid seda koostada ja mis sisaldavad ettevalmistavaid hinnanguid või sisekasutuseks mõeldud esialgseid järeldusi.
25 Seoses muude sisedokumentidega, st volinikule saadetud teatistega, teistele talitustele saadetud teatistega ja muude talituste kui õigustalitus poolt vastuseks esitatud teatistega märkis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 94–100, et komisjon väidab õigesti, et nende erinevate dokumentide osaline või täielik avalikustamine vähendaks tema talituste võimet oma seisukohti avaldada ja võiks oluliselt kahjustada tema otsustamisprotsessi koondumiste kontrolli raames.
26 Need ettevalmistavad dokumendid võivad sisaldada arvamusi, kõhklusi ja meelemuutusi, mis siis, kui kõnealune otsustamisprotsess on lõpule jõudnud, et kajastu võib-olla enam otsuste lõplikes versioonides. Nende dokumentide avalikustamine tähendaks ühtlasi, et nende koostajad arvestaksid edaspidi avalikustamise võimalust nii palju, et nad hakkaksid end ise tsenseerima ega esitaks enam arvamusi, mis võiksid seada ohtu vastava dokumendi adressaadi.
27 Samuti leidis Üldkohus, et komisjon on otsustamisprotsessi olulise kahjustamise ohtu üksikjuhtude kaupa ja konkreetselt hinnanud nimelt siis, kui ta leidis, et dokumentide avalikustamine võib häirida tema hinnangut sarnastele tehingutele, mis võivad toimuda samade poolte vahel või samas sektoris.
28 Lõpuks järeldas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 100, et otsustamisprotsessi olulise kahjustamise ohtu võis nende dokumentide avalikustamise korral mõistlikult ette näha ja see ei olnud ainult oletuslik. Võis eeldada, et kuigi sellised dokumendid ei väljenda tingimata komisjoni lõplikku seisukohta, võidakse neid tõenäoliselt kasutada tema talituste seisukoha mõjutamiseks samu tegevusvaldkondi või majanduslikke mõisteid puudutavate juhtumite uurimisel.
29 Ärakuulamise eest vastutava ametniku aruande kohta märkis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 104–106, et komisjon võis keelata sellega tutvumise samal alusel nagu muude sisedokumentide puhul, kuna arvestades asjaolu, et aruanne sisaldab ärakuulamise eest vastutava ametniku arvamust asjaomase koondumistehingu sisu ja menetluslike aspektide kohta, võib selle avalikustamine ohustada tema arvamusvabadust. See kahjustaks oluliselt komisjoni otsustamisprotsessi koondumiste valdkonnas, kuna ta ei saaks edaspidi enam tugineda ärakuulamise eest vastutavate ametnike sõltumatule, vabale ja täielikule arvamusele.
30 Seoses konkurentsi peadirektoraadi poolt nõuandekomiteele esitatud teatisega leidis Üldkohus, et selle avalikustamine kahjustaks oluliselt komisjoni otsustamisprotsessi, kuna ka nõuandekomiteega konsulteerimine on osa otsustamisprotsessist koondumiste kontrolli valdkonnas. Olgugi et nõuandekomitee koosneb liikmesriikide esindajatest ja on seega komisjonist eraldiseisev, siis asjaolu, et komisjon on kohustatud edastama sellele komiteele sisedokumendid, et komitee saaks anda oma arvamuse, lubab asuda seisukohale, et selle teatise puhul on tegemist komisjoni sisedokumendiga.
31 Ühtlasi leidis Üldkohus, et First Choice’i tegevuskoha külastamist puudutava toimikuteatise avalikustamine kahjustaks oluliselt komisjoni otsustamisprotsessi, arvestades asjaolu, et selle dokumendi teatavad osad kajastavad konkurentsi peadirektoraadi ametnike visiidi käigus saadud muljeid.
32 Lisaks esitas Üldkohus seisukoha küsimuses, kas antud juhul esineb ülekaalukas üldine huvi määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teise lõigu viimase lause tähenduses, mille teenimiseks oleks asjaomaste dokumentide avalikustamine igal juhul põhjendatud. Ta nentis selle kohta vaidlustatud kohtuotsuse punktis 61, et MyTravel väidab, et „vajadus aru saada, mis on toimunud ja mida komisjon on teinud, ning vajadus tagada korrakohane õigusemõistmine” kujutavad endast ülekaalukat üldist huvi, mis õigustab dokumentide avalikustamist.
33 Sisuliselt leidis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 61–67 ja punktis 118, et need argumendid ei võimalda õiguslikult piisavalt iseloomustada määrusega nr 1049/2001 nõutavat ülekaalukat üldist huvi ega kontrollida, kas pärast väidetava ülekaaluka üldise huvi ja dokumentidega tutvumise õigusest tehtud erandite alusel dokumentide üldsuse eest konfidentsiaalsena hoidmise huvi kaalumist oleks komisjon pidanud jõudma järeldusele, et need dokumendid oleks sellegipoolest tulnud avaldada. Üldkohus märkis veel, et MyTraveli erahuvi saada asjaomased dokumendid selleks, et paremini põhistada oma argumente kahju hüvitamise hagi raames, mille ta esitas Airtoursi otsuse esemeks olnud koondumistehingu komisjonipoolsel menetlemisel ja hindamisel temale väidetavalt tekitatud kahju hüvitamiseks, ei ole üldiste huvide vahelise tasakaalu hindamise seisukohalt asjakohane.
34 Niisiis järeldas Üldkohus, et komisjon ei teinud hindamisviga, kui ta leidis, et eespool nimetatud dokumentide avalikustamine oleks oluliselt kahjustanud tema otsustamisprotsessi ja et ei esinenud ülekaalukat üldist huvi, mille tõttu nende avalikustamine oleks sellest kahjustamisest hoolimata põhjendatud.
Õigusnõustamist kaitsev erand
35 Teiseks kontrollis Üldkohus, kas teise vaidlusaluse otsusega kohaldas komisjon õigustalituse poolt vastuseks esitatud teatiste suhtes õigesti määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud erandit.
36 Seoses sellega leidis ta vaidlustatud kohtuotsuse punktides 124–126, et nende teatiste avalikustamine tooks kaasa võimaluse, et üldsusele edastatakse teave Airtoursi otsuses käsitletava tehingu ühisturuga kokkusobivuse kohta antud hinnangu õiguspärasuse üle konkurentsi peadirektoraadis ja õigustalituses toimuvate sisearutelude seisu kohta. Neil asjaoludel ei ole õigusnõustamise kahjustamine ainult oletuslik, kuna nende arvamuste avalikustamine võib panna komisjoni delikaatsesse olukorda, kus tema õigustalitus peab liidu kohtus kaitsma seisukohta, mida ta sisearuteludes ei toetanud. See oht võib tunduvalt mõjutada nii õigustalituse arvamusvabadust kui ka tema võimet kaitsta kohtus tõhusalt, võrdselt teiste kohtumenetluse poolte esindajatega, komisjoni lõppseisukohta.
37 Samadel põhjustel, mis on esitatud seoses otsustamisprotsessi kaitsva erandi kohaldamisega ja mida on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktides 32 ja 33, andis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 129 hinnangu, et ei olnud ühtki ülekaalukat üldist huvi määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 viimase lauseosa tähenduses, mis õigustas nende teatiste avalikustamist.
Vaidlustatud kohtuotsuse järeldused
38 Esimest vaidlusalust otsust käsitledes nõustus Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 80 ja 81 MyTraveli hagiga vaid selles osas, millega otsus keelas juurdepääsu ühele töödokumendile, nimelt töödokumendile 15, tuginedes üksnes kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki kaitsvale erandile, mis on sätestatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes. Vaidlustatud kohtuotsuse see osa ei ole käesoleva apellatsioonkaebuse ese.
39 Ülejäänud osas leidis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 79, et komisjon ei teinud esimeses vaidlusaluses otsuses hindamisviga, kui ta nimetatud määruse artikli 4 lõike 3 teise lõigu alusel keelas juurdepääsu kõigile muudele dokumentidele, mille väljastamist temalt taotleti.
40 Teisalt järeldas ta vaidlustatud kohtuotsuse punktis 130, et komisjon ei teinud hindamisviga, keeldudes määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teise lõigu või lõike 2 teise taande alusel avalikustamast erinevaid sisedokumente või õiguslikke arvamusi, mille osas komisjon neile eranditele tugines.
41 Sellest tulenevalt leidis Üldkohus, et menetlusökonoomia põhimõtetest lähtudes ei ole enam tarvis uurida MyTraveli ülejäänud väiteid vaidlusaluste otsuste kohta.
42 Täpsemalt, mis puudutab esimest vaidlusalust otsust, ei uurinud Üldkohus väiteid muude erandite kohta, millele tuginedes komisjon keeldus avalikustamast aruande või töödokumentide teatavaid osi, nimelt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises ja kolmandas taandes sätestatud erandeid, mis käsitlevad vastavalt kohtumenetluse ja õigusnõustamise kaitset ning kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki.
43 Ka teise vaidlusaluse otsuse osas jättis Üldkohus uurimata väited, mis käsitlesid kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki kaitsvat erandit koostoimes otsustamisprotsessi kaitsva erandiga, millele tuginedes komisjon keeldus teatavate muude sisedokumentide avalikustamisest.
44 Neist kaalutlustest lähtudes, olles esimese vaidlusaluse otsuse osaliselt tühistanud, otsustas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse resolutsiooni punktiga 2 jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata.
Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded
45 Euroopa Kohtu presidendi 2. juuni 2009. aasta määrusega said Taani Kuningriik, Madalmaade Kuningriik ja Soome Vabariik loa astuda menetlusse Rootsi Kuningriigi ja Saksamaa Liitvabariigi nõuete toetuseks, Prantsuse Vabariik ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik said aga loa astuda menetlusse komisjoni nõuete toetuseks.
46 Rootsi Kuningriik ja Madalmaade Kuningriik paluvad Euroopa Kohtul:
– tühistada vaidlustatud kohtuotsuse resolutsiooni punkt 2;
– tühistada vastavalt nõuetele, mis MyTravel esitas Üldkohtus, esimene vaidlusalune otsus selles osas, millega keelatakse juurdepääs aruandele ja muudele komisjoni töödokumentidele;
– tühistada vastavalt nõuetele, mis MyTravel esitas Üldkohtus, teine vaidlusalune otsus selles osas, millega keelatakse juurdepääs muudele komisjoni sisedokumentidele, ja
– mõista apellatsioonimenetlusega seotud kohtukulud välja komisjonilt.
47 Taani Kuningriik ja Soome Vabariik paluvad tühistada vaidlustatud kohtuotsuse resolutsiooni punkt 2 ja mõlemad vaidlusalused otsused.
48 Komisjon, Saksamaa Liitvabariik, Prantsuse Vabariik ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik paluvad jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ning mõista kohtukulud välja Rootsi Kuningriigilt.
Apellatsioonkaebus
49 Rootsi Kuningriik esitab oma apellatsioonkaebuses sisuliselt kolm väidet, mille kohaselt on rikutud vastavalt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teist lõiku, artikli 4 lõike 2 teist taanet ning artikli 4 lõike 2 ja lõike 3 teise lõigu lõpuosa.
Esimene väide, et on rikutud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teist lõiku
Poolte argumendid
50 Rootsi Kuningriik, keda toetavad Taani Kuningriik, Madalmaade Kuningriik ja Soome Vabariik, osutab oma esimese väitega, et Üldkohus on vääralt tõlgendanud otsustamisprotsessi kaitsvat erandit, kuna ta leidis, et komisjon võis asjaomaseid dokumente ühekaupa ja konkreetselt hindamata järeldada, et nende avalikustamine kahjustaks nimetatud institutsiooni otsustamisprotsessi.
51 Sissejuhatuseks meenutab Rootsi valitsus kõigepealt, et kooskõlas 18. detsembri 2007. aasta otsuse kohtuasjas C‑64/05 P: Rootsi vs. komisjon (EKL 2007, lk I‑11389) punktiga 66 tuleb iga läbipaistvuse põhimõttest tehtud erandit tõlgendada täht-tähelt ja selle kohaldamiseks on nõutav konkreetse asjassepuutuva dokumendi sisu kontrollimine. Peale selle on läbipaistvuse põhimõte kohaldatav liidu igas tegevusvaldkonnas, tegemata vahet selle järgi, kas juurdepääsutaotluses osutatud dokument põhineb haldusmenetlusel või seadusandlikul menetlusel. Lõpuks tuleb avalikustamist eeldada seda enam, kui nagu käesoleval juhul on tegu lõpetatud kohtuasjaga. Nagu väidab ka Taani Kuningriik, peaksid institutsioonid arvestama kohtuasja lahendamise ajalist seisu.
52 Rootsi Kuningriik ja kolm tema nõuete toetuseks menetlusse astunud liikmesriiki leiavad, et kohtupraktikast, eeskätt 1 juuli 2008. aasta otsusest liidetud kohtuasjades C‑39/05 P ja C‑52/05 P: Rootsi ja Turco vs. nõukogu (EKL 2008, lk I‑4723), tuleneb nõue, et kui institutsioon keelab juurdepääsu dokumendile, tuginedes mõnele määruses nr 1049/2001 ette nähtud erandile, peab ta nimelt kontrollima, kas dokumendi avalikustamine kahjustaks konkreetselt asjassepuutuva erandiga kaitstud huve. Käesoleval juhul, kuigi komisjon on taotletavate dokumentide konfidentsiaalsust teatud määral hinnanud, ei ole see hinnang nii täielik, nagu määrus nõuab, arvestades, et institutsioon põhjendas erandite kohaldamist abstraktse mõttekäiguga, mis puudutab ametnike arvamusvabadust ja asutusesisest vaba teabevahetust, mitte aga juurdepääsutaotluses osutatud dokumentide sisu.
53 Täpsemalt selgitab Rootsi Kuningriik seoses aruandega kõigepealt, et isegi selle sisu teadmata on mõistlik eeldada, et see sisaldab mitte ainult konfidentsiaalset teavet, vaid ka osi, milles ei ole tundlikku teavet, näiteks Airtoursi otsuse ja eespool viidatud kohtuotsuse Airtours vs. komisjon taasesitus või üldised avaldused, mida saab ja mis tuleb avalikustada, kohaldades vastavat sätet, nimelt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 6, mis näeb ette osalise juurdepääsu võimaluse.
54 Seejärel heidab Rootsi Kuningriik ette, et Üldkohus nõustus komisjoni argumendiga, mille kohaselt ametnikud ei väljenda vabalt oma seisukohti, kui võib juhtuda, et nende kirjutised avaldatakse. Küsimus, kas võib kohaldada mõnda määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandit, tuleb nimelt lahendada aruande sisust lähtudes, mitte üldise mõttekäigu abil, mis puudutab selle esitajate arvamusvabadust ja võimalikku hirmu avaldamise tagajärgede ees. Soome Vabariik lisab siinkohal, et kuna määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 nõuete kohaselt peab otsustamisprotsessi kahjustamise oht olema oluline, siis kehtivad institutsioonile langeva tõendamiskoormise suhtes eriti kõrged nõudmised.
55 Lõpuks, käsitledes ohtu, et ametnike arvamuste avalikustamine võib neid ajendada end ise tsenseerima, meenutab Rootsi Kuningriik, et ametnikud on kohustatud täitma oma ametiülesannetest tulenevaid kohustusi objektiivselt ja erapooletult ning järgides oma lojaalsuskohustust liidu suhtes. Asjaolu, et üldsusel on õigus jälgida institutsioonide tegevust, ei saa olla vastuvõetav põhjus jätta need kohustused täitmata. Igal juhul peaksid institutsioonide ametnikud olema jälgimisõigusest teadlikud, ilma et nad saaksid õiguspäraselt oodata, et komisjoni valduses olevate dokumentide konfidentsiaalsuse kaitse läheb kaugemale sellest, mis on sätestatud määruses nr 1049/2001.
56 Töödokumentide osas väidab Rootsi Kuningriik, et Üldkohtu mõttekäik, mille kohaselt võis keelata juurdepääsu neile dokumentidele lähtudes sellest, et aruanne ise oli kaitstud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teises lõigus sätestatud erandiga, on liiga üldine ja laiendab alusetult selle erandi kohaldamisala.
57 Seoses volinikule saadetud teatiste, teistele talitustele saadetud teatiste ja muude talituste kui õigustalitus poolt vastuseks esitatud teatistega leiab Rootsi Kuningriik, et Üldkohus arutles samuti üldiselt ja oletuslikult, kui ta toetus kartusele takistada vaba andmevahetust komisjoni erinevate talituste vahel.
58 Seoses ärakuulamise eest vastutava ametniku aruandega väidab liikmesriik, et komisjoni 23. mai 2001. aasta otsuse 2001/462/EÜ, ESTÜ ärakuulamise eest vastutavate ametnike pädevuse kohta teatavates konkurentsimenetlustes (EÜT L 162, lk 21; ELT eriväljaanne 08/02, lk 151) artikli 16 lõige 3 nõuab aruande avaldamist samal ajal, kui avaldatakse komisjoni otsus asjas, mille kohta on aruanne koostatud. Seega on isegi kaheldav, kas aruanne kuulub „sisekasutuseks esitatud arvamuse” mõiste alla määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teise lõigu tähenduses. Käesoleval juhul oli kohtuasi kahtlemata lõpetatud 1999. aastal, st enne nimetatud otsuse vastuvõtmist. Sellegipoolest, kuigi 1999. aastal kohaldatava regulatsiooni alusel võis aruanne olla kaitstud selle mõistega seonduva erandiga, oleks olnud vaja veel tõendada, et konfidentsiaalsuse nõue on tegelik.
59 Konkurentsi peadirektoraadi poolt nõuandekomiteele saadetud teatise puhul vaidlustab Rootsi Kuningriik selle, et teatis võiks kuuluda komisjoni otsustamisprotsessi raamidesse koondumiste kontrolli valdkonnas, arvestades asjaolu, et komitee on komisjonist sõltumatu, mistõttu ei ole kõnealune erand isegi kohaldatav. Pealegi näeb nõukogu 20. jaanuari 2004. aasta määruse (EÜ) nr 139/2004 kontrolli kehtestamise kohta ettevõtjate koondumiste üle (ELT L 24, lk 1; ELT eriväljaanne 08/03, lk 40) artikli 19 lõige 7 nõuandekomitee arvamuse kohta ette samasugused avaldamisnõuded, nagu kehtivad ärakuulamise eest vastutava ametniku aruande kohta. Ka nõukogu 21. detsembri 1989. aasta määruse (EMÜ) nr 4064/89 kontrolli kehtestamise kohta ettevõtjate koondumiste üle (EÜT 1990, L 257, lk 13; ELT eriväljaanne 08/01, lk 31) artikli 19 lõike 7 sõnastuse kohaselt võis nõuandekomitee soovitada komisjonil tema arvamus avaldada. Neil asjaoludel leiab nimetatud liikmesriik, et enne seda, kui nõuandekomiteele tema ülesandeid puudutavates küsimustes saadetud teatist võib pidada tundlikuks teabeks, on vaja põhjalikult kontrollida selle teatise sisu.
60 Lõpuks väidab Rootsi Kuningriik, et vaidlustatud kohtuotsusest ei nähtu selgelt First Choice’i tegevuskoha külastamist puudutava toimikuteatisega seonduvad asjaolud. Kui see teatis, nagu kinnitas MyTravel, puudutas First Choice’i suulisi märkusi, siis ei ole isegi kindel, et see tõepoolest sisaldab sisekasutuseks esitatud arvamust määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teise lõigu tähenduses. Niisiis oleks vaja selgitada, milline on selle teatise sisu, et teha kindlaks, kas selles sättes ette nähtud erand on teatise suhtes kohaldatav.
61 Komisjon, keda toetavad Saksamaa Liitvabariik, Prantsuse Vabariik ja Ühendkuningriik, väidab, et Rootsi Kuningriigi apellatsioonkaebus on täiesti põhjendamatu, kuna Üldkohus ei ole üldse seisukohal, et üksiku dokumendi kaupa analüüsimine on tarbetu.
62 Nimetatud pooled rõhutavad kõigepealt, et Rootsi Kuningriik ei ole vaidlustanud Üldkohtu kinnitust, mis sisaldub vaidlustatud kohtuotsuse punktis 49 ja mille kohaselt üldisel huvil saavutada dokumendi väljastamine ei ole sama kaalu haldusmenetluses vormistatud dokumendi puhul, mis viitab näiteks konkurentsiõigusele, kui sellise taotletava dokumendi puhul, mis on vormistatud seadusandlikus menetluses. Nende dokumentide erinev käsitlemine on nimelt põhjendatud, kui arvestada haldusaktide seaduslikkuse üle teostatavat kontrolli.
63 Lisaks väidab Ühendkuningriik, et Rootsi Kuningriigi soovitatud lähenemine võib takistada liidu seadusandja eesmärgi saavutamist, millega soovitakse kaitsta sellist institutsioonisisest „mõtlemisruumi”, nagu nähtub määruse nr 1049/2001 ettevalmistavatest dokumentidest.
64 Saksamaa Liitvabariik toonitab selles osas, et huvid, mida kaitseb määrus nr 1049/2001, erinevad haldusmenetluse poolte huvidest. Viimati nimetatud huvide kaitse on tagatud eriaktidega, nagu seda on komisjoni 7. aprilli 2004. aasta määrus (EÜ) nr 802/2004, millega rakendatakse nõukogu määrust (EÜ) nr 139/2004 kontrolli kehtestamise kohta ettevõtjate koondumiste üle (ELT L 133, lk 1; ELT eriväljaanne 08/03, lk 88), mida vastaval juhul kohaldatakse. Euroopa Kohus on 29. jaanuari 2009. aasta määruse kohtuasjas C‑9/08: Donnici vs. parlament punktis 22 juba täpsustanud, et kavatsus kasutada sisedokumente individuaalses kohtumenetluses liidu institutsiooni vastu, nagu avaldas MyTravel, näitab puhtalt erahuvi esinemist.
65 Seejärel väidavad komisjon ja tema toetuseks menetlusse astunud liikmesriigid, et ta on vaidlusalustes otsustes kontrollinud konkreetselt iga dokumenti, mille väljastamist nõuti, mida kinnitab ka asjaolu, et ta mõned neist MyTravelile edastas. Saksamaa Liitvabariik lisab selles osas, et keeldumispõhjuse tähtsuse astme ja konkreetse juhtumi omavaheline suhe sõltub otseselt konkreetselt käsitletavast olukorrast. Konkurentsivaldkonna asjades saaks ära kasutada haldusmenetluse käigus ilmnevaid talituste eriarvamusi, mida on konkreetselt väljendatud komisjoni õigustalituse või muude talituste asutusesisestes arvamustes. Seega tekib oht, et komisjoni vastu võidakse edaspidistes haldus‑ või kohtumenetlustes esitada varasemaid asutusesiseseid eriarvamusi.
66 Lõpuks leiab komisjon, et Rootsi Kuningriigi argument, mille kohaselt on ametnik kohustatud täitma talle antud ülesandeid erapooletult ja objektiivselt, ei oma käesolevas asjas tähtsust.
67 Seoses erinevate asjassepuutuvate dokumentidega annab komisjon hinnangu, et Rootsi Kuningriigi argumendid, mille kohaselt oleks isegi aruandega tutvumata mõistlik arvata, et see sisaldab osi, milles ei leidu tundlikku teavet ja mida saaks seega osaliselt avalikustada, on põhjendamatud. Osaline juurdepääs ei ole mingil juhul mõeldav, kui dokumendi ühtki osa ei saa teistest lahutada.
68 Töödokumentide kohta väidab komisjon, et ta keelas neile juurdepääsu konkreetse kontrolli tulemusena, mis puudutas iga üksikut dokumenti. Need dokumendid on nimelt koostatud aruande ettevalmistamiseks ja sageli on neid aruandes sõna-sõnalt korratud. Seega ei saanud neid avalikustada samadel põhjustel, millele on tuginetud aruande enda puhul.
69 Mis puutub ärakuulamise eest vastutava ametniku aruandesse, siis väidab komisjon, et koondumisjuhtumi uurimise käigus koostab ärakuulamise eest vastutav ametnik kaks aruannet, nimelt vahearuande, mis on puhtalt sisedokument, ja lõpparuande, mis on mõeldud avaldamiseks vastavalt otsuse 2001/462 artikli 16 lõikele 3. Antud juhul arutusel olev aruanne on vahearuanne, mis on koostatud konkurentsiküsimuste eest vastutava komisjoniliikme jaoks. Üldkohus on vaidlustatud kohtuotsuse punktides 104−106 selgitanud põhjusi, miks seda aruannet ei tulnud avalikustada. Igal juhul täpsustab komisjon, et nimetatud otsuse alusel varem kehtinud kord, mis on käesoleval juhul ratione temporis kohaldatav, ei näinud üldse ette ärakuulamise eest vastutava ametniku aruande avaldamist.
70 Seoses konkurentsi peadirektoraadi poolt nõuandekomiteele saadetud siseteatisega leiavad komisjon ja Ühendkuningriik, et asjaolu, et komitee arvamus on avalik, ei oma antud juhul tähtsust. Nimetatud teatisel, millega peadirektoraat annab kokkuvõtliku ülevaate oma otsuseprojektist, on täiesti erinev sisu võrreldes arvamusega ja seetõttu tuleb seda pidada sisedokumendiks.
71 Lõpuks märgib komisjon, et First Choice’i tegevuskoha külastamist puudutav toimikuteatis kajastab konkurentsi peadirektoraadi ametnike muljeid, mis nad said külastuse ajal. Selle dokumendi sisu detailsema kirjeldamise korral kaotaks kõnesolev erand oma kasuliku mõju.
Euroopa Kohtu hinnang
72 Sissejuhatuseks tuleb meenutada, et kooskõlas määruse nr 1049/2001 põhjendusega 1 avaldub selles määruses Amsterdami lepinguga EL lepingusse lisatud artikli 1 teises lõigus talletatud tahe tähistada uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik. Nagu on meenutatud määruse põhjenduses 2, on avalikkuse õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega seotud institutsioonide demokraatliku iseloomuga (eespool viidatud kohtuotsus Rootsi ja Turco vs. nõukogu, punkt 34, ning 21. septembri 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P: Rootsi jt vs. API ja komisjon, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 68).
73 Selle tagamiseks on määrusega nr 1049/2001 seatud eesmärk, nagu nähtub määruse põhjendusest 4 ja artiklist 1, anda üldsusele võimalikult laiaulatuslik juurdepääs institutsioonide dokumentidele (eespool viidatud kohtuotsus Rootsi ja Turco vs. nõukogu, punkt 33; 29. juuni 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑139/07 P: komisjon vs. Technische Glaswerke Ilmenau, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 51, ning eespool viidatud kohtuotsus Rootsi jt vs. API ja komisjon, punkt 69).
74 Kahtlemata võib seda õigust ikkagi teatud avalikest või erahuvidest lähtudes piirata. Täpsemalt on osutatud määruse artiklis 4 kooskõlas põhjendusega 11 ette nähtud erandnormid, mis lubavad institutsioonidel keelata juurdepääsu dokumendile, mille avalikustamine kahjustaks mõnd selle artikliga kaitstud huvi (vt selle kohta 1. veebruari 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑266/05 P: Sison vs. nõukogu, EKL 2007, lk I‑1233, punkt 62, ning eespool viidatud kohtuotsus Rootsi jt vs. API ja komisjon, punktid 70 ja 71).
75 Kuna need erandid teevad erandi üldsuse võimalikult laiaulatuslikust juurdepääsust dokumentidele, tuleb neid mõistagi tõlgendada ja kohaldada täht-tähelt (eespool viidatud kohtuotsused Sison vs. nõukogu, punkt 63; Rootsi ja Turco vs. nõukogu, punkt 36, ning Rootsi jt vs. API ja komisjon, punkt 73).
76 Seega, kui asjassepuutuv institutsioon otsustab keelata juurdepääsu dokumendile, mille väljastamise taotlus on talle esitatud, on ta üldjuhul kohustatud selgitama küsimust, kuidas juurdepääs sellele dokumendile võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada huve, mida kaitseb määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erand, millele see institutsioon tugineb (eespool viidatud kohtuotsus Rootsi jt vs. API ja komisjon, punkt 72 ja seal viidatud kohtupraktika). Peale selle peab kahjustamise ohtu saama mõistlikult ette näha ja see ei tohi olla ainult oletuslik (eespool viidatud kohtuotsus Rootsi ja Turco vs. nõukogu, punkt 43).
77 Käsitledes otsustamisprotsessi kaitsvat erandit, mis on sätestatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 3, tuleb kontrollida, kas − nagu väidavad Taani Kuningriik ja Rootsi Kuningriik − asjaolu, et selles sättes nimetatud dokumendid puudutavad juba lõpetatud haldusmenetlust, omab tähtsust selle erandi kohaldamisel konkreetsel juhtumil. Erinevalt asjaoludest, mis olid arutusel kohtuasjas, milles on tehtud eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Technische Glaswerke Ilmenau (punkt 18), mida Rootsi Kuningriik kohtuistungil mainis, ja nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 9, esitas MyTravel taotluse tutvuda dokumentidega, mis puudutasid 23. mail 2005 Airtoursi otsusega lõppenud menetlust, st ajal, mil 22. septembri 1999. aasta kuupäeva kandev otsus oli mitte ainult juba vastu võetud, vaid ka tühistatud Üldkohtu eespool viidatud otsusega Airtours vs. komisjon, mille peale apellatsioonkaebuse esitamise tähtaeg oli samuti möödunud.
78 Selles osas tuleb täheldada, et nimetatud artikli 4 lõikes 3 tehakse selget vahet, mis sõltub just asjaolust, kas menetlus on või ei ole lõpetatud. Niisiis kuulub selle lõike esimese lõigu kohaselt otsustamisprotsessi kaitsva erandi kohaldamisalasse esiteks iga dokument, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks või mille institutsioon on saanud ning mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud. Teiseks näeb sama lõike teine lõik ette, et pärast otsuse tegemist hõlmab see erand ainult neid dokumente, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest.
79 Seega ainult osa sisedokumentidest, nimelt need, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, on sellised, mille suhtes lõike 3 teine lõik lubab keeldumist isegi pärast otsuse tegemist, kui dokumendi avalikustamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi.
80 Sellest nähtub, et liidu seadusandja leidis, et kui otsus on kord juba vastu võetud, ei ole otsustamisprotsessi kaitse nõuded enam nii teravalt päevakorral, mistõttu kõigi muude dokumentide avalikustamine peale määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teises lõigus nimetatud dokumentide ei saa seda protsessi kunagi kahjustada, ja et sellise dokumendi avalikustamisest keeldumist ei saa lubada, isegi kui avalikustamine oleks otsustamisprotsessi oluliselt kahjustanud, kui see oleks toimunud enne asjaomase otsuse vastuvõtmist.
81 Kahtlemata, nagu Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 45 sisuliselt esile tõi, lihtsalt võimalust keelata kõnealusele erandile tuginedes juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, ei mõjuta üldse asjaolu, et otsus on vastu võetud. Sellegipoolest ei tähenda see, et asjaomane institutsioon, andes hinnangut, millega tal tuleb kindlaks teha, kas mõne sellise dokumendi avalikustamine saab või ei saa oluliselt kahjustada tema otsustamisprotsessi, ei tohi arvestada asjaolu, et haldusmenetlus, mille käigus need dokumendid on vormistatud, on lõpetatud.
82 Põhjendused, mis institutsioon esitab ja mis võivad õigustada juurdepääsu keelamist sellisele dokumendile, mille väljastamist taotleti enne haldusmenetluse lõpetamist, võivad nimelt olla ebapiisavad sama dokumendi avalikustamisest keeldumiseks pärast otsuse vastuvõtmist, kui institutsioon ei selgita neid erilisi põhjusi, miks ta leiab, et menetluse lõpetamine ei välista juurdepääsukeelu jätkuvat põhjendatust, arvestades tema otsustamisprotsessi olulise kahjustamise ohtu (vt analoogia alusel määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande kohta eespool viidatud kohtuotsus Rootsi jt vs. API ja komisjon, punktid 132−134).
83 Neist põhimõtetest lähtudes tuleb läbi vaadata esimene väide, mille Rootsi Kuningriik oma apellatsioonkaebuse põhjendamiseks esitas.
84 Selleks tuleb kontrollida, kas Üldkohus on õigesti kohaldanud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teist lõiku iga dokumendi suhtes, millele vaidlusaluste otsustega selle sätte alusel MyTravelile juurdepääsu andmisest keelduti.
85 Aruandega seonduvalt on vaja kontrollida, kas Üldkohus on vaidlustatud kohtuotsuse punktis 55 põhjendatult järeldanud, et aruande tervikuna avalikustamine kahjustaks oluliselt komisjoni otsustamisprotsessi.
86 Selles osas leidis Üldkohus kõigepealt vaidlustatud kohtuotsuse punktis 49, et üldsuse huvil, et teda teavitataks dokumendist läbipaistvuse põhimõtte alusel, ei ole sama kaalu juhul, mil tegemist on koondumiste kontrolli reguleerivaid norme kohaldavas haldusmenetluses vormistatud dokumendiga või konkurentsiõigusega üldiselt, võrreldes juhuga, mil tegemist on dokumendiga, mis on vormistatud menetluses, mille raames ühenduse institutsioon toimib seadusandjana. Seejärel andis ta sama kohtuotsuse punktides 50−52 hinnangu, et sellises olukorras takistaks niisuguse dokumendi nagu aruanne üldsusele avalikustamine komisjonil omaenda talituste vaba ja täieliku arvamuse saamist, kuna see ajendaks dokumendi koostajaid end ise tsenseerima. Lõpuks ajendaks selliste dokumentide avalikustamine konkurentsi valdkonna eest vastutavat komisjoniliiget enam mitte küsima oma kaastöötajate – võimalik, et kriitilist – kirjalikku arvamust tema või komisjoni pädevusse kuuluvate küsimuste kohta, mis kahjustaks märgatavalt komisjoni sisemise otsustamisprotsessi tõhusust.
87 Seega tuleb esiteks rõhutada, et nagu Euroopa Kohus on juba täpsustanud, ei ole komisjoni haldustegevuse puhul kindlasti nõutav niisama ulatuslik juurdepääs dokumentidele nagu liidu institutsiooni seadusandliku tegevuse puhul (vt eespool viidatud kohtuotsused komisjon vs. Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 60, ning Rootsi jt vs. API ja komisjon, punkt 77).
88 See ei tähenda aga üldse, nagu väidavad põhjendatult Rootsi Kuningriik, Madalmaade Kuningriik ja Soome Vabariik, et see tegevus jääb välja määruse nr 1049/2001 kohaldamisalast. Selles osas piisab vaid meeldetuletusest, et artikli 2 lõige 3 täpsustab, et seda määrust kohaldatakse kõigi institutsiooni käsutuses olevate dokumentide suhtes, see tähendab institutsiooni koostatud ja talle saadetud ning tema valduses olevate dokumentide suhtes kõikides liidu tegevusvaldkondades.
89 Teiseks ülejäänud kaalutlused, mida on mainitud käesoleva kohtuotsuse punktis 86 ja mida Üldkohus on korranud, nagu oleks need piisavad, et õigustada keeldumist, millega komisjon vastas MyTraveli juurdepääsutaotlusele, ei ole aruande konkreetset sisu silmas pidades üldse kinnitatud asjaoludega, mis võimaldaksid aru saada põhjustest, miks aruande avalikustamine võis oluliselt kahjustada komisjoni otsustamisprotsessi isegi siis, kui menetlus, millega see dokument on seotud, oli juba lõpetatud. Teisisõnu oleks Üldkohus pidanud nõudma, et komisjon kooskõlas eeskätt käesoleva kohtuotsuse punktides 81 ja 82 selgitatud põhimõtetega osutaks neile erilistele põhjustele, miks see institutsioon leidis, et haldusmenetluse lõpetamine ei välista aruandele juurdepääsu keelamise jätkuvat põhjendatust, pidades silmas nimetatud otsustamisprotsessi olulise kahjustamise ohtu.
90 Sellest järeldub, et Üldkohus rikkus õigusnorme, kui ta leidis, et komisjon võis sellistel asjaoludel keelata juurdepääsu aruandele tervikuna.
91 Muude dokumentide osas on eelnevalt vaja hinnata argumente, millega Rootsi Kuningriik vaidlustas selle, et ärakuulamise eest vastutava ametniku aruannet, konkurentsi peadirektoraadi poolt nõuandekomiteele saadetud teatist ja First Choice’i tegevuskoha külastamist puudutavat toimikuteatist võib vastupidi Üldkohtu hinnangule, mis sisaldub vastavalt vaidlustatud kohtuotsuse punktides 105, 111 ja 116, pidada dokumentideks, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teise lõigu tähenduses.
92 Mis puutub kõigepealt ärakuulamise eest vastutava ametniku aruandesse, siis tuleb nentida, et kuigi Rootsi Kuningriigil on kahtlusi, kas kõnealust erandit saab kohaldada sellisele aruandele, mille suhtes kehtib otsusega 2001/462 kehtestatud regulatsioon, möönab ta ka ise, et pidades silmas normistikku, mis oli 1999. aastal konkreetselt kohaldatav ärakuulamise eest vastutava ametniku aruandele, mille väljastamist MyTravel taotles, kuulub see aruanne nimetatud artikli 4 lõike 3 teise lõigu kohaldamisalasse.
93 Seejärel on konkurentsi peadirektoraadi poolt nõuandekomiteele saadetud teatise puhul ilmne, et erinevalt sellest, mida väidab Rootsi Kuningriik, ei välista asjaolu kui selline, et dokumenti võib avaldada, seda, et seesama dokument võib kuuluda kõnealuse erandi alla. Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teise lõigu sõnastusest nähtub nimelt, et see laieneb kõigile dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest. Nagu märkis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 111, ilma et Rootsi Kuningriik ja tema nõuete toetuseks menetlusse astunud liikmesriigid oleks seda vaidlustanud, mis lubab pidada seda dokumenti komisjoni sisedokumendiks selle sätte tähenduses, on tegemist just sellega, et komisjon oli kohustatud edastama nõuandekomiteele sisedokumendid määruse nr 4064/89 artikli 19 alusel, et komitee saaks anda oma arvamuse menetluses, milles tema osalemine on nõutav.
94 Lõpuks tuleb seoses First Choice’i tegevuskoha külastamist puudutava toimikuteatisega märkida, et Rootsi Kuningriik ei väida, et Üldkohus moonutas faktilisi asjaolusid, kui ta vaidlustatud kohtuotsuse punktis 116 nentis, et see dokument sisaldab konkurentsi peadirektoraadi sisearutelusid uurimise kohta, kuna selle teatavad osad kajastavad peadirektoraadi ametnike visiidi käigus saadud muljeid, mitte aga First Choice’i suulisi seisukohti, nagu väitis MyTravel esimeses kohtuastmes. Neil asjaoludel ei saa seda Üldkohtu hinnangut faktilistele asjaoludele apellatsiooniastmes vaidlustada.
95 Sellest järeldub, et Üldkohus ei ole rikkunud õigusnorme, kui ta leidis, et ärakuulamise eest vastutava ametniku aruanne, konkurentsi peadirektoraadi poolt nõuandekomiteele saadetud teatis ja First Choice’i tegevuskoha külastamist puudutav toimikuteatis on dokumendid, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana komisjoni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teise lõigu tähenduses.
96 Sellegipoolest väidab Rootsi Kuningriik, et Üldkohus rikkus määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teist lõiku, kui ta vaidlustatud kohtuotsuse punktides 59, 94, 104, 111 ja 115 sisuliselt järeldas, et käesoleva kohtuotsuse punktis 91 nimetatud kolme dokumendi, aga ka töödokumentide ja volinikule saadetud teatiste, samuti teistele talitustele saadetud teatiste ning muude talituste kui õigustalitus poolt vastuseks esitatud teatiste avalikustamine oleks oluliselt kahjustanud komisjoni otsustamisprotsessi.
97 Niisiis tuleb kõigepealt nentida, et ärakuulamise eest vastutava ametniku aruande, konkurentsi peadirektoraadi poolt nõuandekomiteele saadetud teatise ja First Choice’i tegevuskoha külastamist puudutava toimikuteatise osas on Üldkohus vastavalt vaidlustatud kohtuotsuse punktides 106, 111 ja 116 põhjendanud MyTraveli avalikustamistaotluse komisjoni poolt rahuldamata jätmise seaduslikkust vaid kaalutlustega, mis lähtusid sellest, kuidas avalikustamine oleks võinud mõjutada ärakuulamise eest vastutava ametniku arvamusvabadust, et taotletud dokumendid olid sisedokumendid ja asjaolust, et need kajastasid komisjoni ametnike muljeid.
98 Tuleb aga nentida, et vastupidi käesoleva kohtuotsuse punktides 81 ja 82 meenutatud nõuetele ei kontrollinud Üldkohus sootuks, kas komisjon esitas need erilised põhjused, miks võib neist kaalutlustest lähtudes järeldada, et viimati nimetatud dokumentide avalikustamine oleks oluliselt kahjustanud institutsiooni otsustamisprotsessi isegi siis, kui haldusmenetlus, mida need dokumendid käsitlesid, oli lõppenud.
99 Töödokumentide osas andis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 59 hinnangu, et need aitasid koostada aruannet ja mis sisaldavad ettevalmistavaid hinnanguid või sisekasutuseks mõeldud esialgseid järeldusi ning kuuluvad seega kõnealuse erandi alla.
100 Selles osas tuleb nentida, et nagu on selgitatud käesoleva kohtuotsuse punktis 89, ei olnud kaalutlused, millest lähtudes Üldkohus järeldas, et aruande väljastamisest võis keelduda, piisavad, ning seda asjaolu arvestades ei saanud Üldkohus ka ainuüksi sel alusel, et töödokumendid aitasid koostada aruannet, leida, et nende avalikustamine oleks oluliselt kahjustanud komisjoni otsustamisprotsessi ja et seega ei tulnud neid dokumente avalikustada.
101 Lõpuks, mis puudutab volinikule saadetud teatisi, teistele talitustele saadetud teatisi ja muude talituste kui õigustalitus poolt vastuseks esitatud teatisi, siis leidis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 98 ja 99, et komisjon selgitas, et nende dokumentide avalikustamisest keeldumine on põhjendatud isegi pärast teise vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist, kuna avalikustamine riskiks häirida tema hinnangut sarnastele tehingutele, mis võivad toimuda samade poolte vahel või samas sektoris, või ka hinnangut „ühise turgu valitseva seisundi mõistega seotud juhtumitele”. Lisaks viitas komisjon konkreetselt juhtumile EMI/Time Warner, mille puhul ta jättis rahuldamata vastuväiteteatistele juurdepääsu taotluse määruse nr 1049/2001 alusel, et kaitsta oma talituste arutelusid sama tegevusvaldkonda puudutanud juhtumi BMG/Sony menetluses.
102 Sellegipoolest tuleb nentida, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 78–84 sisuliselt näitas, et need argumendid ei ole leidnud kinnitust. Eeskätt ei ole komisjon esitanud – nagu nõuab käesoleva kohtuotsuse punktis 76 osutatud kohtupraktika – ühtki asjaolu, mis lubaks järeldada, et nimetatud dokumentide kättesaadavaks tegemine oleks avaldanud konkreetset mõju muudele vastavatele haldusmenetlustele. Pealegi, isegi kui eeldada, et komisjon keeldus eraldiseisva juhtumi korral õigustatult vastuväiteteatisele juurdepääsu taotluse rahuldamisest, et kaitsta oma talituste arutelu teise sama tegevusvaldkonda puudutava juhtumi menetluses, ei näita see, et kõnealuse erandi alusel dokumentidele juurdepääsu keelamine kui selline on alati põhjendatud.
103 Eeltoodu põhjal tuleb nõustuda esimese väitega, millega Rootsi Kuningriik oma apellatsioonkaebust põhjendab.
Teine väide, et on rikutud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teist taanet
Poolte argumendid
104 Rootsi Kuningriik, keda toetavad Taani Kuningriik, Madalmaade Kuningriik ja Soome Vabariik, osutab oma teise väitega, et Üldkohus on rikkunud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teist taanet, kui ta eespool viidatud kohtuotsusest Rootsi ja Turco vs. nõukogu tulenevat kohtupraktikat eirates leidis, et komisjon on õigusnõustamist kaitsvale erandile tuginedes põhjendatult keelanud juurdepääsu õigustalituse poolt vastuseks esitatud teatistele, kontrollimata eelnevalt teatiste sisu.
105 Asjaolu, et dokumendi avalikustamisega võib seada kahtluse alla otsuse seaduslikkuse, ei ole põhjus, millega saaks õigustada dokumendi avalikustamata jätmist. Hoopis teabe puudumine on see, mis võib tekitada kahtlusi institutsioonide otsustamisprotsessi seaduslikkuses. See oht on kõrvaldatud, kui komisjon esitab oma otsuses selgelt põhjused, miks ta valis lahenduse, mille kohta õigustalitus andis ebasoodsa arvamuse. Ka kinnitus, et avalikustamise korral peab õigustalitus edaspidi olema alalhoidlik ja ettevaatlik, on põhjendamatu. Lõpuks argument, et õigustalitusel on raske kaitsta tema arvamusest erinevat seisukohta liidu kohtus, on liiga üldine selleks, et tõendada nimetatud sättega kaitstava huvi kahjustamise ohtu.
106 Komisjon, keda toetavad Saksamaa Liitvabariik, Prantsuse Vabariik ja Ühendkuningriik, leiab, et Üldkohtu mõttekäik on kooskõlas eespool viidatud kohtuotsusest Rootsi ja Turco vs. nõukogu tuleneva kohtupraktikaga.
107 Dokument, mida käsitleti kohtuasjas, milles tehti nimetatud otsus, puudutas seadusandlikku menetlust, samas kui käesolevas asjas on õigustalituse poolt vastuseks esitatud teatised seotud haldusmenetlusega. Üldkohus selgitas vaidlustatud kohtuotsuse punktides 123–127 üksikasjalikult, et õigusnõustamise kahjustamise oht, mis on tingitud teatiste avalikustamisest, on konkreetne ja seondub asjaoluga, et kui komisjoniliikmete kolleegium ei järgi õigustalituse arvamusi ja võtab vastu tema soovitatust erineva otsuse, siis muudab arvamuste avalikustamine ebakindlaks kasu, mida komisjon võib neist saada.
108 Saksamaa Liitvabariik lisab, et Euroopa Kohus on eespool viidatud määruse Donnici vs. parlament punktis 18 juba selgitanud, et kohtumenetluse kontekstis on tegemist õiglase menetluse põhimõtte rikkumisega, kui näiteks õigustalitus on sunnitud tema esitatud arvamuse ja lõpuks tehtud otsuse lahknevuse korral kaitsma menetluse käigus seisukohta, mis on vastuolus tema enda varem esitatud seisukohaga.
Euroopa Kohtu hinnang
109 Apellatsioonkaebuse teisele väitele vastamiseks on sissejuhatuseks vaja meelde tuletada, nagu on täpsustatud käesoleva kohtuotsuse punktides 87 ja 88 ning erinevalt sellest, mida paistab soovitavat just komisjon, et institutsioonide haldustegevus ei jää mingil määral välja määruse nr 1049/2001 kohaldamisalast.
110 Ühtlasi on oluline veel toonitada, nagu on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 76, et kui asjassepuutuv institutsioon otsustab keelata juurdepääsu dokumendile, mille väljastamise taotlus on talle esitatud, on ta üldjuhul kohustatud selgitama küsimust, kuidas juurdepääs sellele dokumendile võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada huve, mida kaitseb määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erand, millele see institutsioon tugineb.
111 Käesolevas kohtuasjas tuleb seoses õigusnõustamist kaitsva erandiga, mis on sätestatud nimetatud määruse artikli 4 lõike 2 teises taandes, kontrollida, nagu nõuavad Rootsi Kuningriik ja teised tema toetuseks menetlusse astunud liikmesriigid, kas Üldkohtu kaalutlused olid tegelikult piisavad järeldamaks, et komisjon keelas põhjendatult juurdepääsu õigustalituse poolt vastuseks esitatud teatistele.
112 Selleks tuleb meenutada, et Üldkohus leidis esiteks vaidlustatud kohtuotsuse punktis 124, et nimetatud teatiste avalikustamine tooks kaasa võimaluse, et üldsusele edastatakse teave Airtoursi otsusega lõppenud tehingu ühisturuga kokkusobivuse kohta antud hinnangu õiguspärasuse üle konkurentsi peadirektoraadis ja õigustalituses toimuvate sisearutelude seisu kohta, mis seaks kahtluse alla otsused, mida võidakse teha seoses samade osapoolte või sama valdkonnaga. Teiseks andis Üldkohus nimetatud kohtuotsuse punktis 125 hinnangu, et kõnealuste teatiste avalikustamisega nõustumine võib õigustalituse jaoks tuua edaspidi kaasa vajaduse olla selliste teatiste koostamisel alalhoidlik ja ettevaatlik, et mitte mõjutada komisjoni otsustusvõimet valdkondades, kus ta täidab haldusülesandeid. Kolmandaks märkis Üldkohus sama kohtuotsuse punktis 126, et nende teatiste avalikustamine võib panna komisjoni delikaatsesse olukorda, kus tema õigustalitus peab Üldkohtus kaitsma seisukohta, mille poolt ta ei olnud, täites asutusesiseselt haldusmenetluses toimiku eest vastutavate talituste nõustaja ülesandeid.
113 Kõigepealt tuleb seoses kartusega, et kui avalikustada komisjoni õigustalituse arvamus otsuseprojekti kohta, võib see tekitada kahtlust lõpliku otsuse seaduslikkuses, märkida, et nagu Rootsi Kuningriik põhjendatult väidab, annab just läbipaistvus neis asjades, mis võimaldab mitme eri seisukoha lahknevused avalikult läbi arutada, institutsioonidele suurema legitiimsuse liidu kodanike silmis ja suurendab kodanike usaldust. Tegelikult võib pigem teabe ja arutelude puudumine tekitada kodanikel kahtlusi mitte ainult mõne eraldiseisva õigusakti seaduslikkuse suhtes, vaid ka selle suhtes, kas otsustamisprotsess tervikuna on seaduslik (eespool viidatud kohtuotsus Rootsi ja Turco vs. nõukogu, punkt 59).
114 Pealegi oht, et liidu kodanikel tekivad kahtlused institutsiooni vastuvõetud õigusakti seaduslikkuses seetõttu, et tema õigustalitus andis akti kohta ebasoodsa arvamuse, enamasti ei realiseeru, kui akti põhjendusi on täiendatud nii, et ilmneksid põhjused, miks seda ebasoodsat arvamust ei arvestatud (eespool viidatud kohtuotsus Rootsi ja Turco vs. nõukogu, punkt 60).
115 Seoses argumendiga, et õigustalitus peab edaspidi olema alalhoidlik ja ettevaatlik, on piisav nentida, et Üldkohus ei kontrollinud üldse, kas seda argumenti kinnitavad konkreetsed asjaolud, ning tugines ainult üldistele ja abstraktsetele kaalutlustele.
116 Lisaks tuleb seoses argumendiga, et õigustalitus võib olla sunnitud kaitsma liidu kohtus sellise otsuse seaduslikkust, mille kohta ta on andnud eitava arvamuse, tõdeda, et nagu väidab Rootsi Kuningriik, ei saa niivõrd üldist laadi argumendiga põhjendada erandit, mis on tehtud määrusega nr 1049/2001 ette nähtud läbipaistvuse suhtes (eespool viidatud kohtuotsus Rootsi ja Turco vs. nõukogu, punkt 65).
117 Antud juhul, nagu on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 77, on MyTraveli taotlus tutvuda dokumentidega esitatud pärast seda, kui Airtoursi otsus oli Üldkohtu eespool viidatud otsusega Airtours vs. komisjon tühistatud ning selle kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse esitamise tähtaeg oli möödunud. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 96 sisuliselt esile tõi, ei oleks õigustalitus neil asjaoludel saanud sattuda olukorda, millele on viidatud eelmises punktis, kuna ühtki kaebust selle otsuse seaduslikkuse küsimuses ei olnud enam mõeldav liidu kohtutesse esitada.
118 Lõpuks, mis puudutab Saksamaa Liitvabariigi esitatud argumenti, mis tugineb eespool viidatud kohtumäärusele Donnici vs. parlament, siis piisab sellest, kui toonitada, et asjaolud, mille pinnalt tehti nimetatud määrus, erinevad käesoleva juhtumi asjaoludest. Esiteks ei käsitlenud see kohtumäärus juurdepääsutaotlust määruse nr 1049/2001 tähenduses, vaid hoopis taotlust lisada Euroopa Kohtu menetluses toimikusse parlamendi õigustalituse arvamus. Teiseks oli too taotlus esitatud pooleliolevas kohtuvaidluses, mis täpsemalt puudutas parlamendi selle otsuse kehtivust, mida arvamus käsitles. Seega ei saa nimetatud kohtumäärus olla asjassepuutuv, kui on vaja põhistada juurdepääsu keelamise seaduslikkust määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teisest taandest lähtudes.
119 Eeltoodut arvestades tuleb nõustuda ka teise väitega, millega Rootsi Kuningriik oma apellatsioonkaebust põhjendab.
Kolmas väide, et on rikutud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 ja lõike 3 teise lõigu lõpuosa sätteid
120 Rootsi Kuningriik osutab oma kolmanda väitega, et Üldkohus ei hinnanud antud juhul õigesti ülekaaluka üldise huvi esinemist, millest lähtudes on dokumentide avalikustamine põhjendatud, isegi kui avalikustamine oleks võinud kahjustada kaitstavaid huve, kohaldades vastavalt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teist taanet ja lõike 3 teist lõiku.
121 Arvestades asjaolu, et Euroopa Kohus on nõustunud esimese ja teise väitega, mille Rootsi Kuningriik oma apellatsioonkaebuse põhjendamiseks esitas, ei ole tema kolmandat väidet enam vaja uurida.
Apellatsioonkaebus ja asja suunamine tagasi Üldkohtusse
122 Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 61 esimese lõigu alusel võib Euroopa Kohus Üldkohtu otsuse tühistamise korral teha ise asja suhtes lõpliku kohtuotsuse, kui menetlusstaadium lubab, või suunata asja tagasi Üldkohtusse otsustamiseks.
123 Käesolevas kohtuasjas on Euroopa Kohtul vajalik teave selleks, et teha lõplik otsus nende apellatsioonkaebust põhjendavate väidete kohta, mis puudutavad esiteks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teise lõigu rikkumist mõlema vaidlusaluse otsusega ja teiseks sama artikli lõike 2 teise taande rikkumist teise vaidlusaluse otsusega.
124 On piisav, kui selles osas märkida, et nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktides 89, 98, 100 ja 102 esitatud põhjendustest, ei kohaldanud komisjon vaidlusaluste otsustega õigesti institutsiooni otsustamisprotsessi kaitset teenivat erandit. Peale selle, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktides 113–117 esitatud põhjendustest, kohaldas ta vääralt ka õigusnõustamise kaitset teenivat erandit.
125 Sellest järeldub esiteks, et vaidlusalused otsused tuleb tühistada selles osas, milles need põhinevad määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teisel lõigul, ning et ühtlasi tuleb teine vaidlusalune otsus tühistada ka selles osas, mis põhineb sama artikli lõike 2 teisel taandel.
126 Seevastu ei saa Euroopa Kohus teha otsust käesoleva kohtuotsuse punktis 42 osutatud väidete kohta, millega MyTravel põhjendab oma apellatsioonkaebust seoses esimese vaidlusaluse otsusega ja mis käsitlevad määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise ja kolmanda taande rikkumist, ega käesoleva kohtuotsuse punktis 43 osutatud väidete kohta, mis seonduvad teise vaidlusaluse otsusega ja käsitlevad kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki kaitsvat erandit koostoimes otsustamisprotsessi kaitsva erandiga.
127 Nagu on selgitatud nimetatud punktides 42 ja 43 ning nagu nähtub vaidlustatud kohtuotsuse punktidest 79 ja 130, ei ole Üldkohus neid väiteid tegelikult uurinud.
128 Seega tuleb asi suunata tagasi Üldkohtusse nende väidete üle otsustamiseks, mis esitati talle MyTraveli hagiavaldusega ja mille kohta ta ei ole otsust teinud.
Kohtukulud
129 Kuna kohtuasi suunatakse tagasi Üldkohtusse, tehakse käesoleva apellatsioonimenetlusega seotud kohtukulude osas otsus hiljem.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
1. Tühistada Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu 9. septembri 2008. aasta otsuse kohtuasjas T‑403/05: MyTravel vs. komisjon resolutsiooni punkt 2.
2. Tühistada komisjoni 5. septembri 2005. aasta otsus D(2005) 8461, millega lükati tagasi MyTravel Group plc taotlus juurdepääsu saamiseks komisjoni teatavatele ettevalmistavatele dokumentidele koondumiste kontrolli valdkonnas, selles osas, mis põhineb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 3 teisel lõigul.
3. Tühistada komisjoni 12. oktoobri 2005. aasta otsus D(2005) 9763, millega lükati osaliselt tagasi MyTravel Group plc taotlus juurdepääsu saamiseks komisjoni teatavatele ettevalmistavatele dokumentidele koondumiste kontrolli valdkonnas, selles osas, mis põhineb määruse (EÜ) nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teisel taandel ja lõike 3 teisel lõigul.
4. Suunata kohtuasi tagasi Euroopa Liidu Üldkohtusse nende väidete üle otsustamiseks, mis esitati talle MyTravel Group plc hagiavaldusega ja mille kohta ta ei ole otsust teinud.
5. Kohtukulude kandmine otsustatakse edaspidi.
Allkirjad
** Kohtumenetluse keel: inglise.
Top