EUROOPA KOHTU OTSUS (esimene koda)
3. oktoober 2013 ( *1 )
„Liikmesriigi kohustuste rikkumine — Transport — Direktiiv 2001/14/EÜ — Artikli 4 lõige 1 ja artikli 30 lõige 3 — Raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamine — Tasude kindlaksmääramine — Infrastruktuuri kasutustasud — Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja sõltumatus”
Kohtuasjas C-369/11,
mille ese on ELTL artikli 258 alusel 12. juulil 2011 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Komisjon, esindajad: E. Montaguti ja H. Støvlbæk, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
versus
Itaalia Vabariik, esindaja: G. Palmieri, keda abistas avvocato dello Stato S. Fiorentino, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis
kostja,
keda toetab:
Tšehhi Vabariik, esindaja: M. Smolek,
menetlusse astuja,
EUROOPA KOHUS (esimene koda),
koosseisus: koja president A. Tizzano, kohtunikud M. Berger, A. Borg Barthet (ettekandja), E. Levits, J.-J. Kasel,
kohtujurist: N. Jääskinen,
kohtusekretär: ametnik A. Impellizzeri,
arvestades kirjalikus menetluses ja 11. aprilli 2013. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1
Euroopa Komisjon palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Itaalia Vabariik ei ole võtnud vajalikke õigus- ja haldusnorme nõukogu 29. juuli 1991. aasta direktiivi 91/440/EMÜ ühenduse raudteede arendamise kohta (EÜT L 237, lk 25; ELT eriväljaanne 07/01, lk 341), mida on muudetud nõukogu 20. novembri 2006. aasta direktiiviga 2006/103/EÜ (ELT L 363, lk 344) (edaspidi „direktiiv 91/440”), artikli 6 lõike 3 ja II lisa ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2001. aasta direktiivi 2001/14/EÜ raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamise ja raudteeinfrastruktuuri kasutustasude kehtestamise kohta (EÜT L 75, lk 29; ELT eriväljaanne 07/05, lk 404), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2007. aasta direktiiviga 2007/58/EÜ (ELT L 315, lk 44; edaspidi „direktiiv 2001/14”), artikli 4 lõigete 1 ja 2, artikli 14 lõike 2 ning artikli 30 lõigete 1 ja 3 täitmiseks, siis on Itaalia Vabariik rikkunud talle nendest õigusnormidest tulenevaid kohustusi.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
2
Direktiivi 91/440 artikli 4 kohaselt, mis sisaldub selle direktiivi II jaotises „Majandamise sõltumatus”:
„1. Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed selle tagamiseks, et seoses majandus-, haldus- ja sisekontrolliga haldus-, majandus- ja raamatupidamisküsimuste üle, oleks raudtee-ettevõtjatel sõltumatu staatus, mille kohaselt on eelkõige nende varad, eelarved ja raamatupidamisarvestus riigi omadest lahus.
2. Kuigi raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja peab järgima liikmesriikide kehtestatud raamistikku ning konkreetseid maksustamis- ja kasutuseeskirju, vastutab ta oma majandus-, haldus- ja sisekontrolli eest.”
3
Direktiivi 2001/14 põhjendused 11 ja 16 on sõnastatud nii:
„(11)
Maksustamise ja läbilaskevõimsuse jaotamise skeemid peaksid võimaldama kõikidele ettevõtjatele ühetaolise ja diskrimineerimata juurdepääsu ning ausalt ja diskrimineerimata vastama kõikide kasutajate ning transpordiliikide vajadustele, niipalju kui võimalik.
[…]
(16)
Maksustamise ja läbilaskevõimsuse jaotamise skeemid peaksid võimaldama vaba konkurentsi raudteeteenuste pakkumise vallas.”
4
Kõnesoleva direktiivi artikli 4 „Tasude kehtestamine, määramine ja kogumine” lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Liikmesriigid kehtestavad tasude kogumise raamistiku, rikkumata seejuures raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja majandamise sõltumatust, mis on ette nähtud direktiivi 91/440/EMÜ artikliga 4.
Nimetatud majandamise sõltumatuse nõuet silmas pidades kehtestavad liikmesriigid ka konkreetsed maksustamiseeskirjad või delegeerivad vastavad volitused raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale. Infrastruktuuri kasutustasu kindlaksmääramist ja kõnealuse tasu kogumist korraldab raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja.
2. Kui raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ei ole õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas kõikidest raudtee-ettevõtjatest sõltumatu, teostab käesolevas peatükis kirjeldatud funktsioone, v.a tasude kogumine, õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas kõikidest raudtee-ettevõtjatest sõltumatu maksustamisorgan.”
5
Direktiivi 2001/14 artikkel 30 „Reguleeriv organ” on sõnastatud nii:
„1 Ilma et see mõjutaks artikli 21 lõike 6 kohaldamist, loovad liikmesriigid reguleeriva organi. Kõnealune organ, mis võib olla transpordiküsimuste eest vastutav ministeerium või mis tahes muu organ, on organisatsiooniliselt, rahastamisotsuste osas, õigusliku struktuuri poolest ning otsustustes sõltumatu mis tahes raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjast, maksustavast organist, jaotavast organist või taotlejast. Lisaks on organ funktsionaalselt sõltumatu igast pädevast asutusest, kes on seotud avaliku teenindamise lepingu töövõtja kindlaksmääramisega. Organ tegutseb vastavalt käesolevas artiklis sätestatud põhimõtetele, kusjuures apelleerimise ja reguleerimisega seotud funktsioonid võib anda eri organitele.
[…]
3. Reguleeriv organ tagab, et raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja poolt kehtestatud tasud on II peatükiga vastavuses ning mittediskrimineerivad. Taotlejate ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja läbirääkimised infrastruktuuri kasutustasude üle on lubatud üksnes juhul, kui need toimuvad reguleeriva organi järelevalve all. Reguleeriv organ sekkub, kui läbirääkimised läheksid ilmselt vastuollu käesoleva direktiivi nõuetega.”
Itaalia õigus
6
Direktiiv 91/440, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2001. aasta direktiiv 2001/13/EÜ, millega muudetakse nõukogu direktiivi 95/18/EÜ raudtee-ettevõtjate litsentseerimise kohta (EÜT L 75, lk 26; ELT eriväljaanne 07/05, lk 401), ja direktiiv 2001/14 (edaspidi ühiselt „esimene raudteepakett”) võeti Itaalia siseriiklikusse õigusesse üle 8. juuli 2003. aasta seadusandliku dekreediga nr 188 raudteega seotud direktiivide 2001/12/EÜ, 2001/13/EÜ ja 2001/14/EÜ rakendamise kohta (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, edaspidi „GURI”, nr 170 regulaarne lisa, 24.7.2003; edaspidi „seadusandlik dekreet nr 188/2003”).
7
Itaalias on direktiivi 91/440 II lisas osutatud „olulisimad ülesanded” jaotatud Rete Ferroviaria Italiana SpA (edaspidi „RFI”), kes on infrastruktuuri- ja transpordiministeeriumi (edaspidi „ministeerium”) antud tegevusloa alusel „raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja”, ning selle sama ministeeriumi enda vahel. Ehkki RFI on iseseisev juriidiline isik, kuulub ta Ferrovie dello Stato Italiane (edaspidi „FS kontsern”) kontserni, kuhu kuulub ka Itaalia turul tegutsev peamine raudtee-ettevõtja, nimelt Trenitalia SpA (edaspidi „Trenitalia”).
8
Seadusandliku dekreedi nr 188/2003 artikli 11 lõike 1 kohaselt:
„Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja on õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide poolest kõikidest transpordisektoris tegutsevatest ettevõtjatest iseseisev ja sõltumatu isik.”
9
Mis puudutab olulisimate ülesannete täitmist, siis on RFI puhul selleks võrgu kasutustasude arvutamine iga konkreetse ettevõtja suhtes ning nende tasude kogumine infrastruktuuri- ja transpordiministri (edaspidi „minister”) poolt kindlaks määratud tariifide alusel, nagu nähtub seadusandliku dekreedi nr 188/2003 artiklist 17, mille lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Selleks et tagada raudtee-ettevõtjate rahvusvahelistele assotsiatsioonidele ja raudtee-ettevõtjate raudteeinfrastruktuurile võrdne ja mittediskrimineeriv juurdepääsetavus ja kasutatavus, kehtestab [minister] raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja põhjendatud aruande ja ministeeriumidevahelise majandusplaneerimise komitee arvamuse alusel ning kokkuleppel alalise koguga, kes vastutab riigi, maakondade ning Trento ja Bolzano autonoomsete provintside suhete eest nende pädevusse kuuluvate teenuste osas, dekreediga siseriikliku raudteeinfrastruktuuri kasutustasu. Dekreet avaldatakse Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana's ja Euroopa Ühenduste Teatajas.
2. Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja arvutab lõike 1 alusel välja raudtee-ettevõtjate rahvusvaheliste assotsiatsioonide ning raudtee-ettevõtjate poolt infrastruktuuri kasutamise eest maksmisele kuuluva tasu ning korraldab selle kogumist.”
10
Kõnesoleva seadusandliku dekreedi artikli 17 lõikes 11 meenutatakse ministri osatähtsust järgnevas sõnastuses:
„Raamistik, mida kohaldatakse infrastruktuuri kasutamise, artiklis 27 osutatud põhimõtete ja menetluse suhtes läbilaskevõimsuse jaotamisel, raudteeinfrastruktuuri kasutamise eest võetavate tasude arvutamise suhtes ja artiklis 20 viidatud teenuste osutamise eest tasumisele kuuluvate vastavate summade suhtes, kehtestatakse [ministri] dekreediga, mis avaldatakse Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana’s. Sama dekreediga kehtestatakse ka artiklis 20 osutatud teenuste suhtes kohaldatavad eeskirjad”.
11
Sama seadusandliku dekreedi artikkel 37 on mõeldud direktiivi 2001/14 artikli 30 ülevõtmiseks ning selles on määratletud „Reguleeriv[a] organ[i]” ülesanded. Seda artiklit muudeti 6. juuli 2011. aasta dekreet-seadusega nr 98 (edaspidi „dekreet-seadus nr 98/2011”), et kehtestada uus kord Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari (edaspidi „URSF”) kui reguleeriva organi juhatuse liikmete nimetamiseks.
12
Dekreet-seaduse nr 98/2011 artikli 21 lõikega 4 sõnastati nimelt seadusandliku dekreedi nr 188/2003 artikli 37 lõige 1a järgmiselt ümber:
„[Ministeeriumi] reguleeriva organi ülesannete eest vastutav osakond on lõike 1 kohaldamisel talle selleks antud majandus- ja finantsressursside piires organisatsiooniliselt ja raamatupidamisarvestuse poolest sõltumatu. Nimetatud osakond esitab iga aasta oma tegevuse kohta parlamendile aruande”.
13
Peale selle lisati dekreet-seaduse nr 98/2011 nimetatud artiklile 37 lõige 1b, mis on sõnastatud nii:
„Lõikes 1a osutatud osakonna juhataja valitakse isikute seast, kelle sõltumatus ja moraalsed väärtused on väljaspool kahtlust ning kellel on raudtee sektoris tunnustatud kutsealased teadmised ja pädevus; kõnesolev isik nimetatakse ametisse ministrite nõukogu presidendi dekreediga [ministri] ettepanekul 30. märtsi 2001. aasta seadusandliku dekreedi nr 165 (muudetud) artikli 19 lõigete 4, 5a ja 6 alusel. Kõnesolev ettepanek esitatakse eelnevalt arvamuse saamiseks pädevatele parlamendi komisjonidele, kes teevad oma otsuse 20 päeva jooksul alates taotluse saamisest. Nimetatud komisjonidel on õigus asjaomast isikut küsitleda. Lõikes 1a kõne all olev osakonna juhataja nimetatakse ametisse kolmeks aastaks, võimalusega ta ühe korra ametisse tagasi nimetada. Lõikes 1a viidatud osakonna juhataja ametikoht ei ole ühildatav poliitilist laadi volituste täitmisega, samuti ei saa sellele ametikohale nimetada isikut, kelle mis tahes huvid on vastuolus selle osakonna ülesannete täitmisega. Lõikes 1a viidatud osakonna juhataja ei või otseselt ega kaudselt tegutseda ühelgi teisel kutsealal ega osutada konsultatsiooniteenust, ta ei või kuuluda ühegi avalik-õigusliku või eraõigusliku asutuse juhatusse ega sellises asutuses töötada ega tegutseda ühelgi muul avalikul ametikohal ning tal ei tohi olla otseseid ega kaudseid huve üheski kõnealuses sektoris tegutsevas ettevõttes, vastasel juhul tühistatakse tema ametisse nimetamine. Praegune osakonna direktor jääb ametisse oma ametiaja lõpuni.”
Kohtueelne menetlus ja menetlus Euroopa Kohtus
14
Komisjon saatis 10. mail ja 21. novembril 2007 Itaalia ametiasutustele küsimustikud, et saada teavet raudtee sektorit käsitleva siseriikliku õigusraamistiku kohta. Itaalia Vabariik saatis oma vastused vastavalt 13. augustil 2007 ja 18. jaanuaril 2008.
15
Komisjon algatas selliselt saadud teabe alusel Itaalia Vabariigi suhtes rikkumismenetluse viimati nimetatud liikmesriigi raudteetranspordi alaste õigusnormide mittevastavuse tõttu direktiividega, mis moodustavad esimese raudteepaketi. Komisjon saatis 26. juunil 2008 sellele liikmesriigile märgukirja, milles tõi välja asjaolud, mille puhul ta leiab, et Itaalia õigusnormid ei ole selle esimese raudteepaketiga kooskõlas, ning palus esitada talle oma märkused kahe kuu jooksul alates märgukirja kättesaamisest.
16
Itaalia Vabariik vastas kõnesolevale märgukirjale 13. augusti 2008. aasta kirjaga, milles ta võttis endale kohustuse osaleda turu olukorda ja õigusraamistikku Itaalias käsitlevas arutelus, et hinnata probleeme seoses raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja otsustusfunktsioonide sõltumatusega ning pakkuda välja kohandusi.
17
Kuna komisjoni talitused palusid Itaalia Vabariigil esitada uued selgitused, siis vastas viimane sellele taotlusele oma 22. detsembri 2008. aasta ning 21. jaanuari ja 23. märtsi 2009. aasta kirjadega.
18
1. oktoobril 2009 edastasid Itaalia ametiasutused 25. septembri 2009. aasta dekreet-seaduse nr 135 (millega kehtestatakse kiireloomulised meetmed ühenduse õigusest tulenevate kohustuste täitmiseks ja Euroopa Ühenduste Kohtu otsuste täitmiseks (GURI nr 223, 25.9.2009, lk 2)) teksti, juhtides eelkõige tähelepanu selle artiklile 2 ning RFI põhikirja artikli 15 muudatuse tekstile, milles nähakse ette, et selle ettevõtja juhatuse liikme staatus ja emaettevõtja – nimelt FS kontserni – või mõne muu emaettevõtja kontrolli all oleva raudteetranspordi sektoris tegutseva ettevõtja juhatuse liikme staatus ei ole ühildatavad.
19
Komisjon saatis 8. oktoobri 2009. aasta kirjaga Itaalia Vabariigile põhjendatud arvamuse, milles väitis, et viimati nimetatud liikmesriigi kõnesolevat sektorit käsitlevad õigusnormid ei ole direktiividega 91/440 ja 2001/14 kooskõlas, andes liikmesriigile kahekuulise tähtaja põhjendatud arvamuse järgimiseks vajalike meetmete võtmiseks.
20
Itaalia Vabariik vastas nimetatud põhjendatud arvamusele 23. detsembri 2009. aasta ja 26. aprilli 2010. aasta kirjadega. Peale selle teavitas liikmesriik 2. detsembril 2009 komisjoni 20. novembri 2009. aasta seaduse nr 166 tekstist, mis käsitleb 25. septembri 2009. aasta dekreet-seadusse nr 135 tehtavaid muudatusi ja selle muutmist seaduseks.
21
Olles juhtinud tähelepanu põhjendatud arvamuse itaaliakeelses versioonis esinevale olulisele veale ning soovides lähtuvalt Itaalia Vabariigi poolt talle saadetud asjaoludest oma seisukohta täpsustada, esitas komisjon 24. novembril 2010 täiendava põhjendatud arvamuse, millest ta teavitas liikmesriiki samal kuupäeval ning milles ta kutsus viimast üles võtma selle järgimiseks vajalikke meetmeid ühe kuu jooksul alates selle teatavakstegemisest.
22
Itaalia Vabariik vastas täiendavale põhjendatud arvamusele 10. jaanuari 2011. aasta kirjaga.
23
Kuna Itaalia ametiasutuste antud vastus komisjoni ei rahuldanud, otsustas ta esitada käesoleva hagi.
24
Euroopa Kohtu presidendi 21. novembri 2011. aasta määrusega lubati Tšehhi Vabariigil astuda menetlusse Itaalia Vabariigi nõuete toetuseks.
25
11. aprillil 2013 toimus Euroopa Kohtu istung, mille käigus komisjon teavitas kohut, et ta loobub hagiavalduses esitatud esimesest väitest, mis põhineb direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 ja II lisa rikkumisel.
Hagi
Infrastruktuuri kasutustasude kindlaksmääramist puudutav väide
Poolte argumendid
26
Komisjon väidab kõigepealt, et Itaalia õigusnormid ei ole kooskõlas nõudega raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja majandamise sõltumatuse kohta, nagu see on ette nähtud direktiivi 2001/14 artikli 4 lõikes 1.
27
Komisjoni sõnul on selles artiklis ette nähtud, et maksude kindlaksmääramine või teisisõnu tasude kehtestamise osas tehtavad valikud kuuluvad raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja pädevusse. Selline majandamise sõltumatus võimaldab raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjal koguda riigipoolse sekkumiseta oma ülesannete täitmiseks piisavalt tasusid. Kui riik võtab aga maksude taseme määramise õiguse endale, jätab ta raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ilma ühest väga olulisest juhtimisvahendist.
28
Komisjon leiab, et niisugust direktiivi 2001/14 artikli 4 lõike 1 tõlgendust kinnitab ka selle süstemaatiline tõlgendamine. Selle direktiivi artikli 30 lõike 3 kohaselt alluvad raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja tasude kohta tehtud otsused selleks ette nähtud organi järelevalvele ning sellisel järelevalvel on mõte üksnes juhul, kui otsustuspädevus kasutustasude kindlaksmääramise osas kuulub kõnealusele raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale.
29
Ent Itaalias on seadusandliku dekreedi nr 188/2003 artikli 17 lõike 1 kohaselt minister see, kes määrab kindlaks võrgule juurdepääsu eest võetavad tasud. Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjal on õigus esitada sellekohane ettepanek – nn põhjendatud aruanne –, kuid minister on see, kes teeb dekreediga otsuse nende maksude taseme kindlaksmääramise kohta. Seejärel on sama artikli lõike 2 kohaselt raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ülesanne arvutada välja iga raudtee-ettevõtja poolt iga üksiku rongiliini eest maksmisele kuuluvad tasud ning need sisse nõuda.
30
Komisjon on arvamusel, et kui pädevus on antud ministrile, ei ole reguleerival organil võimalik tasude ega nende erinevatel kulukategooriatel põhineva arvutamisviisi üle kontrolli teostada, kuna sellel organil puudub ministri üle igasugune võim.
31
Komisjon lisab, et direktiivi 2001/14 ülejäänud sätted lähtuvad tingimata eeldusest, et raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ülesanded ei piirdu üksnes kulu tõendamisega ja konkreetsel juhul maksmisele kuuluvate tasude sissenõudmisega, vaid need hõlmavad ka kohaldatavate maksude taseme kindlaksmääramist.
32
Komisjon leiab, et asjaolu, et minister määrab kindlaks maksude taseme, et tagada raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja eelarve tasakaal, ei ole kooskõlas direktiiviga 2001/14 kehtestatud mehhanismidega. On tõsi, et liikmesriigil võib olla huvi kontrollida raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kulusid, kuna kõnealuse artikli 6 lõike 1 alusel on tema ülesanne tagada, et kõnealuse ettevõtja bilansis oleks tasakaalus ühelt poolt tulud infrastruktuuri kasutustasudest, ülejääk muust majandustegevusest ja riiklik toetus ning teiselt poolt infrastruktuurikulud. Ent selle direktiiviga lubatakse liikmesriigil mõjutada raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja raamatupidamisarvestust mitte seeläbi, et ta määrab kindlaks kasutustasude taseme, vaid pigem selle artikli 6 lõikes 2 ette nähtud korras, nimelt vähendades infrastruktuuri käigushoidmise kulusid ja kasutustasusid. Infrastruktuuri kulude vähendamine võimaldab vähemalt osaliselt riigil selleks ettenähtud vahendeid kokku hoida.
33
Komisjoni sõnul osutab seadusandliku dekreedi nr 188/2003 artikli 17 lõige 1 väga selgelt, kellele kuulub otsustusõigus ning kes peab ettepanekuid esitama. Pealegi väljuvad ministri poolt otsustusprotsessi käigus antud hinnangud sisuliselt raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja põhjendatud aruande raamidest. Nimelt kontrollib minister ettepaneku vastavust mitte üksnes selle seadusandliku dekreedi artikli 17 lõikes 3 osutatud kriteeriumidele, vaid ka raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja raamatupidamisliku tasakaalu nõudest lähtuvalt.
34
Itaalia Vabariik meenutab, et reguleeriv organ võib järelevalvet teostada – osas, mis puudutab kasutustasude suurust, mis piiravad või võivad piirata ettevõtjate konkurentsi või neid diskrimineerida – omal algatusel või raudtee-ettevõtjate sellekohase taotluse alusel, kas infrastruktuuri-ettevõtjaga kasutustasu suuruse üle peetavate läbirääkimiste etapis või pärast selle kasutustasu kindlaksmääramist, eelkõige mis puudutab üksikuid rongiliine.
35
Nimelt on reguleerival organil seadusandliku dekreedi nr 188/2003 artikli 37 lõike 6a alusel „olukorras, kus on tuvastatud raudtee-infrastruktuuri kasutamist ja sellega seotud teenuseid käsitlevate õigusnormide rikkumised”, õigus määrata haldustrahv kehtestatud määras suurusega kuni 1% turu kogukäibest, mille maksimaalne suurus ei ületa 1000000 eurot.
36
Kuna ministeeriumi heakskiit ei kaitse raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjat karistuse eest, on Itaalia Vabariigi sõnul ilmne, et olukorras, kus reguleeriv organ teeb etteheite, on raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja sunnitud kasutustasude kohta tehtud ettepanekut muutma või kui need kasutustasud on juba kindlaks määratud, siis uue ettepaneku tegema. Vastasel juhul võib reguleeriv organ algatada menetluse, mis võib kaasa tuua trahvi määramise.
37
Liikmesriigi arvates vastab selline süsteem direktiivi 2001/14 sätetele. Võttes pealegi arvesse asjaolu, et direktiivi sõnastuse kohaselt ei ole reguleeriva organi ülesanne kasutustasusid ise muuta, siis on raske kindlaks teha, millisel muul viisil oleks võimalik reguleeriva organi ülesandeid kujundada, kui mitte seeläbi, et anda talle esiteks õigus sekkuda taotlejate ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja vahel toimuvatesse läbirääkimistesse ning teiseks õigus kohaldada sanktsioone olukorras, kus raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja rikub õigusnormides sätestatud kriteeriume, millele vastavalt tuleb kasutustasud kindlaks määrata.
38
Mis puudutab kasutustasude kindlaksmääramise väite raames esitatud peamist küsimust, siis väidab Itaalia Vabariik, et seadusandliku dekreedi nr 188/2003 artikli 17 lõike 1 nõuetekohase kohaldamise korral ei ole ministrile antud mingit sisulise kontrolli ülesannet kasutustasude suuruse üle, mis määratakse kindlaks raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja põhjendatud aruande alusel. Ministril on üksnes õigus teostada ranget õiguspärasuse kontrolli, sealhulgas kontrollida „konkreetsete eeskirjade” järgimist, mille kehtestamine on direktiivi 2001/14 artikli 4 lõike 1 kohaselt liikmesriikide ülesanne.
Euroopa Kohtu hinnang
39
Väitega, mis käsitleb infrastruktuuri kasutustasude kindlaksmääramist, heidab komisjon Itaalia Vabariigile ette direktiivi 2001/14 artikli 4 lõike 1 ja artikli 30 lõike 3 rikkumist osas, milles Itaalia õigusnormidega kasutustasude suuruse kindlaksmääramise kohta ette nähtud kord ei ole tema sõnul kooskõlas raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja „majandamise sõltumatuse” nõudega. Nimelt määrab võrgule juurdepääsemise eest võetavad tasud kindlaks minister dekreediga.
40
Komisjon ja liikmesriik vaidlevad küsimuse üle, millisest ajahetkest alates on võimalik leida, et raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja määrab kasutustasude suuruse kindlaks iseseisvalt.
41
Direktiivi 2001/14 artikli 4 lõike 1 kohaselt kehtestavad liikmesriigid tasude kogumise raamistiku ja võivad kehtestada ka konkreetsed maksustamiseeskirjad, järgides raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja majandamise sõltumatust. Selle sätte kohaselt on viimase ülesanne esiteks määrata kindlaks tasu infrastruktuuri kasutamise eest ja teiseks seda tasu koguda (vt eelkõige 28. veebruari 2013. aasta otsus kohtuasjas C-483/10: komisjon vs. Hispaania, punkt 39).
42
Samas artiklis 4 on kehtestatud pädevuste jaotamine liikmesriikide ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja vahel osas, mis puudutab kasutustasude kehtestamise skeeme. Nimelt kehtestavad liikmesriigid tasude kogumise raamistiku, samas kui kasutustasu kindlaksmääramine ja selle kogumine on raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ülesanne (eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Hispaania, punkt 41).
43
Sellega seoses tuleb meenutada direktiivi 2001/14 eesmärke. Kõigepealt on selle direktiiviga loodud kasutustasude kehtestamise skeemi üks eesmärkidest tagada raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja majandamise sõltumatus. Teisisõnu peab ta kasutustasude kehtestamise skeemi kasutama majandamise instrumendina. Selle direktiivi põhjendusest 12 nähtub, et liikmesriikide poolt määratud raames peaksid kasutustasude kehtestamise ja läbilaskevõimsuse jaotamise skeemid hõlbustama infrastruktuuri-ettevõtjatel oma infrastruktuuride kasutuse optimeerimist. Need ettevõtjad ei saavuta aga sellist optimeerimist kasutustasude kehtestamise skeemi abil, kui nende ülesanne piirdub kasutustasu summa arvutamisega igal konkreetsel juhul, kohaldades eelnevalt ministri määrusega kinnitatud valemit. Mainitud ettevõtjatel peab seega olema kasutustasude summa kindlaksmääramisel teatud kaalutlusruum (vt eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Hispaania, punkt 44).
44
Itaalia Vabariik väidab sellega seoses, et minister teostab raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ettepaneku üle üksnes õiguspärasuse kontrolli ning seega ei mõjuta ta mingil viisil viimase sõltumatust. Nagu komisjon seda väidab, ei põhine see tava aga ühelgi õigusnormil, mis võiks sellele vaidlustamatu iseloomu anda. Niisiis ei saa sellise tava puhul leida, et see vastab direktiivi 2001/14 eesmärkidele.
45
Pealegi korraldab direktiivi 2001/14 artikli 4 lõike 1 kohaselt „[i]nfrastruktuuri kasutustasu kindlaksmääramist ja kõnealuse tasu kogumist […] raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja”. Seadusandliku dekreedi nr 188/2003 sõnastusest, ennekõike selle artiklist 17 nähtub aga selgelt, et kasutustasude kindlaksmääramine peab toimuma ministriga kooskõlastatult, kusjuures viimase otsus on raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale kohustuslik.
46
On tõsi – nagu Itaalia Vabariik seda väidab –, et minister teostab antud valdkonnas üksnes õiguspärasuse kontrolli. Vastavalt direktiiviga 2001/14 rakendatud süsteemile peab sellist õiguspärasuse kontrolli teostama aga siiski reguleeriv organ – käesoleval juhul URSF –, mitte minister. Järelikult, kuna ministri otsus infrastruktuuri kasutustasude kindlaksmääramise kohta on raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale siduv, siis tuleb järeldada, et Itaalia õigusnormid ei võimalda tagada viimase sõltumatust. Seetõttu ei vasta need õigusnormid selles osas kõnesoleva direktiivi artikli 4 lõike 1 nõuetele.
47
Lõpuks, mis puudutab direktiivi 2001/14 artikli 30 lõiget 3, siis on selge, et asjaolu, et ministril on õigus raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja poolt koostatud kasutustasude kehtestamise eelnõu üle kontrolli teostada, ei takista URSF-il oma kohustust täita, mis seisneb oma ülesande täitmisega seotud kontrollide läbiviimises. Siiski ei ole niisugune süsteem iseenesest piisav raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja sellise sõltumatuse tagamiseks, nagu liidu seadusandja seda soovinud on.
48
Eelnevatest kaalutlustest tuleneb, et komisjoni väide, mis käsitleb infrastruktuuri kasutustasude kindlaksmääramist, tuleb lugeda põhjendatuks.
Reguleeriva organi sõltumatust käsitlev väide
Poolte argumendid
49
Komisjon leiab, et reguleeriva organi puhul nõutav täielik sõltumatus kõigist raudtee-ettevõtjatest ei ole Itaalia õigusnormidega tagatud, kuna reguleeriva organi personali moodustavad ministeeriumi ametnikud ja sellel ministeeriumil on jätkuvalt otsustav mõju FS kontsernile, kuhu kuulub Itaalia peamine raudtee-ettevõtja, nimelt Trenitalia, ning sellest tulenevalt ka viimati nimetatud ettevõtjale.
50
Komisjoni sõnul moodustab URSF, st reguleeriv organ, osa ministeeriumist. Pealegi on peamine raudtee-ettevõtja Itaalia turul, st Trenitalia, lisaks sellele, et ta kuulub samu ettevõtjaid hõlmavasse kontserni kui raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja, riigi omandis olev äriühing, kelle üle ministeeriumil, isegi kui viimane ei kasuta enam oma aktsionäri õigusi, on kõigest olenemata otsustav mõju.
51
Komisjon väidab nimelt, et reguleeriva organi personali moodustavad ministeeriumi ametnikud ja sellel ministeeriumil on jätkuvalt nii FS kontserni kui ka Trenitalia üle otsustav mõju ning reguleeriv organ kuulub täielikult selle ministeeriumi struktuuri. Pealegi on ministeeriumil majandusministeeriumi selle sama toetava rolli tõttu FS kontserni aktsionärina tegutsemisel jätkuv huvi selle vastu, et see kontsern positiivses suunas areneks.
52
Komisjoni sõnul tekitab selline olukord huvide konflikti nende ministeeriumi ametnike jaoks, kes töötavad reguleeriva organi struktuuris ning kellel on sellest tulenevalt kohustus tagada mittediskrimineeriv kohtlemine avalik-õigusliku raudtee-ettevõtja konkurentidele. Nimelt on nad oma järelevalvetegevuse käigus sunnitud võtma arvesse ettevõtja ärihuve.
53
Komisjon selgitab, et ta ei soovi väita, et direktiivi 2001/14 alusel ei ole mingil juhul lubatud, et reguleeriv organ moodustab osa ministeeriumist. Siiski ei tohi tema sõnul selline võimalus mõjutada selle organi poolt võetud meetmete adressaatideks olevate raudtee-ettevõtjate sõltumatuse kriteeriumi, eelkõige mis puudutab otsuste tegemist. Selle direktiivi artikli 30 lõikes 1 sõnaselgelt ette nähtud võimalust, et reguleeriv organ moodustab osa ministeeriumist, ei saa komisjoni arvates ülejäänud sättest ja ennekõike selles ette nähtud sõltumatuse nõudest lahutada. Järelikult tuleb selline võimalus välistada, kui reguleeriva organi kuulumine ministeeriumi struktuuri kahjustab selle organi sõltumatust.
54
Teise võimalusena, mis puudutab Itaalia Vabariigi poolt esitatud ülejäänud URSF-i sõltumatuse tagamise vahendeid, siis väidab komisjon kõigepealt, et tema argumentatsioon ei puuduta mitte ministrite nõukogu volitusi, vaid ministeeriumi – nimelt infrastruktuuri- ja transpordiministeeriumi – siseseid suhteid. Lisaks jääb komisjon seoses URSF-i juhatuse liikmete volitustega oma väite juurde, et viimased alluvad ministrile, kellel on jätkuvalt otsustusõigus nende juhatuse liikmete ametisse nimetamise osas, vahendite kättesaadavuse ja nende lepingute võimaliku lõpetamise osas.
55
Sellega seoses märgib komisjon, et pärast hagi esitamist muudeti seadusandliku dekreedi nr 188/2003 artiklit 37 alates 6. juulist 2011. Jättes kõrvale kõik kaalutlused seoses selle muudatuse asjakohasusega – mida on liiga hilja käesolevas menetluses arvesse võtta – leiab komisjon, et selle tegelik ulatus rikkumise võimaliku kõrvaldamise tarvis tuleb veel selgeks teha.
56
Komisjon täpsustab järgmiseks, et teda ei veena põhjendatud arvamusele antud vastus, millest ei nähtu, et ministeeriumil ei olnud kaalutlusõigust, eelkõige mis puudutab URSF-i juhatuse liikmetega sõlmitud lepingute lõpetamist. 8. oktoobri 2009. aasta põhjendatud arvamusele antud 23. detsembri 2009. aasta vastuses on piirdutud üksnes märkimisega, et URSF ei ole oma struktuuri poolest ministeeriumi osakond ja ei allu seega raudteetranspordi direktoraadi alla kuuluva osakonna juhataja kontrollile. Mis puudutab samale arvamusele 26. aprillil 2010 antud vastust, siis ei ole selles sama küsimuse kohta ühtegi muud viidet tehtud. Niisugused asjaolud ei lükka ümber komisjoni väidet, mille kohaselt moodustavad URSF-i personali ministeeriumi ametnikud, kes kuuluvad selle ministri valitsemisalasse, kelle ülesanne on FS kontserni aktsionäre toetada.
57
Lõpuks meenutab komisjon, et direktiivi 2001/14 artikli 30 lõikes 1 on nõutud, et reguleeriv organ tegutseks sõltumatult mitte üksnes raudtee-ettevõtjatest, vaid ka raudtee-infrastruktuuri maksustavast organist. Niisiis määrab komisjoni sõnul infrastruktuuri kasutustasud kindlaks minister, kellele URSF täielikult allub. Sel põhjusel puudub sellel reguleerival organil igasugune otsustusalane, organisatsiooniline, õiguslik ja rahaline sõltumatus, kuna üks asutus, nimelt ministeerium, vastutab üheaegselt nii kasutustasude kehtestamise ja nende üle hiljem reguleeriva organina kontrolli teostamise eest.
58
Itaalia Vabariik meenutab, et direktiiviga 2001/14 ei ole keelatud, et reguleeriv organ on ministeeriumi osa, tingimusel et viimane ei kasuta FS kontserni aktsionäri õigusi. Kõnesolev liikmesriik väidab, et dekreet-seadusega nr 98/2001 loodi olukord, kus otsuste tegemine on ministeeriumist sõltumatu ja see tagab olukorra, kus URSF saab de jure täielikult iseseisvalt käsutada talle seaduse alusel antud vahendeid.
59
Mis puudutab URSF-i sõltumatust ministeeriumist, siis väidab Itaalia Vabariik, et 6. juulil 2011 jõustunud dekreet-seadus nr 98/2011 võimaldab komisjoni kahtlused kummutada, eraldades URSF-i ministeeriumi mõjualast, eelkõige andes URSF-i direktorile ametikoha väljaspool ministeeriumi struktuuri. Liikmesriik lisab, et pealegi ei olnud hagi esitamise kuupäeval jõus olev süsteem enam direktiivi 2001/14 artikli 30 lõikega 1 vastuolus.
60
Lisaks viitab Itaalia Vabariik oma vasturepliigis ka 24. märtsi 2012. aasta seadusele nr 27, mis käsitleb 24. jaanuari 2012. aasta dekreet-seadusesse nr 1 (konkurentsi, infrastruktuuri arengut ja konkurentsivõimet käsitlevate kiireloomuliste sätete kohta) tehtavaid muudatusi ja selle muutmist seaduseks (GURI nr 71 regulaarne lisa, 24.3.2012), mille artiklis 36 on ette nähtud, et luuakse Autorità di regolazione dei trasporti (transporti reguleeriv asutus), millega asendatakse URSF ja mis hakkab viimase ülesandeid täitma. Liikmesriik väidab, et uue ametiasutuse loomine ei ole tingitud asjaolust, et URSF-i ei saanud pidada piisavalt iseseisvaks, vaid selle tingis Itaalia seadusandja poolt turgude liberaliseerimise eesmärgil ulatuslikumate muudatuste kehtestamise kontekstis tehtud valik anda kõigi, mitte üksnes raudtee, transpordivahendite kontroll ühele ainsale sõltumatule isikule.
Euroopa Kohtu hinnang
61
Komisjon heidab reguleeriva organi sõltumatust käsitleva väitega ette, et Itaalia õigusnormidega ei ole järgitud direktiivi 2001/14 artikli 30 lõiget 1, sest URSF-i ei saa pidada sõltumatuks, kuna see koosneb ministeeriumi ametnikest ning ennekõike seetõttu, et sellel ministeeriumil on jätkuvalt otsustav mõju FS kontsernile, kuhu kuulub Itaalia kõige suurem raudtee-ettevõtja, nimelt Trenitalia.
62
Sellega seoses tuleb möönda, et Itaalia ametiasutused on iga järjestikuse seadusandliku muudatusega mõjutanud otseselt reguleeriva organi koosseisu, määratledes igal seadusandlikul etapil selle organisatsioonilise ja raamatupidamisarvestusliku sõltumatuse uuesti. See kehtib nii dekreet-seaduse nr 98/2011 ja veel enam 24. märtsi 2012. aasta seaduse nr 27 kohta, millega luuakse uus transporti reguleeriv asutus.
63
Siiski olgu meenutatud, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb liikmesriigi kohustuste rikkumise esinemist hinnata liikmesriigis põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel esineva olukorra alusel ning Euroopa Kohus ei saa arvestada hiljem toimunud muutusi (vt eelkõige 11. oktoobri 2001. aasta otsus kohtuasjas C-111/00: komisjon vs. Austria, EKL 2001, lk I-7555, punkt 13, ja 9. juuni 2011. aasta otsus kohtuasjas C-383/09: komisjon vs. Prantsusmaa, EKL 2011, lk I-4869, punkt 22).
64
Mis puudutab argumenti hagi esitamise ajal kehtinud Itaalia õigusnormide kooskõla kohta direktiivi 2001/14 artikli 30 lõikega 1, siis piisab, kui meenutada, et selle sätte kohaselt võib reguleeriv organ olla transpordiküsimuste eest vastutav ministeerium. Sellest tuleneb, et komisjon ei saa järeldades, et URSF-il puudub sõltumatus, tugineda üksnes tõigale, et viimati nimetatud organ moodustab osa ministeeriumist.
65
On tõsi, et – nagu komisjon seda õigesti väitis – ministeeriumi ametnikud on keerulises olukorras, kuna nad töötavad reguleerivas organis, kuid samas kuuluvad selle ministeeriumi struktuuri. Pealegi väidab komisjon õigesti, et direktiivi 2001/14 artikli 30 lõike 1 eesmärk on tagada reguleeriva organi sõltumatus ning see eesmärk peab üles kaaluma asjaolu, et viimane võib ministeeriumi haldusalasse kuuluda.
66
Olgu märgitud, et varasemas redaktsioonis kui see, mis tuleneb dekreet-seadusest nr 98/2011, oli seadusandliku dekreedi nr 188/2003 artiklis 37 sätestatud, et „[ministeeriumi] reguleeriva organi ülesandeid täitval osakonnal on nimetatud ministeeriumi esialgses eelarves ette nähtud vahendite raames oma ülesannete täitmiseks vajalikud inim-, füüsilised ja rahalised ressursid”. Komisjoni sõnul ei saa aga niisugust sõnastust käsitada sellisena, et see tagab, et reguleeriv organ saab sõltumatult tegutseda, kuna tema rahalised vahendid sõltuvad siiski ministeeriumi eelarvest.
67
Sellega seoses tuleb nentida, et komisjoni poolt tema kolmanda etteheite põhjendamiseks esitatud argumendid on kõik üldist laadi ja keskenduvad sisuliselt asjaolule, et URSF on üksus, mis kuulub ministeeriumi struktuuri, samas kui selline kuuluvus ei ole direktiivi 2001/14 alusel keelatud. Peale selle ei esita komisjon oma etteheite põhjendamiseks ühtegi muud üksikasjalikumat argmenti.
68
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on aga ELTL artiklil 258 põhinevas liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamise menetluses komisjonil kohustus tõendada, et väidetav rikkumine on aset leidnud. Seega peab komisjon esitama Euroopa Kohtule vajalikud tõendid, et kohus saaks kontrollida, kas liikmesriigi kohustusi on rikutud, ilma et komisjon võiks tugineda mis tahes oletustele (vt eelkõige 26. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas C-494/01: komisjon vs. Iirimaa, EKL 2005, lk I-3331, punkt 41; 6. oktoobri 2009. aasta otsus kohtuasjas C-335/07: komisjon vs. Soome, EKL 2009, lk I-9459, punkt 46, ja 28. veebruari 2013. aasta otsus kohtuasjas C-556/10: komisjon vs. Saksamaa, punkt 66).
69
Seetõttu ei saa komisjoni väitega direktiivi 2001/14 artikli 30 lõike 1 rikkumise kohta nõustuda.
70
Järelikult tuleb esiteks sedastada, et kuna Itaalia Vabariik ei ole taganud raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja sõltumatust raudteeinfrastruktuuri kasutustasude kindlaksmääramisel ja läbilaskevõimsuse jaotamisel, siis on see liikmesriik rikkunud talle direktiivi 2001/14 artikli 4 lõikest 1 ja artikli 30 lõikest 3 tulenevaid kohustusi, ning teiseks tuleb ülejäänud osas jätta hagi rahuldamata.
Kohtukulud
71
Vastavalt kodukorra artikli 138 lõikele 3 jäävad kummagi poole kohtukulud tema enda kanda, kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks. Kodukorra artikli 141 lõike 1 alusel peab hageja hagist loobumise korral hüvitama kohtukulud, kui vastaspool nõuab seda oma märkustes hagist loobumise kohta.
72
Käesolevas asjas loobus komisjon oma hagis esitatud esimesest väitest, mis käsitleb direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 ja II lisa tähenduses olulisimaid ülesandeid täitva organi sõltumatuse puudumist.
73
Kuna aga osa nõudeid rahuldati vastavalt komisjoni ja osa Itaalia Vabariigi kasuks, siis tuleb otsustada, et kumbki pool kannab ise oma kohtukulud.
74
Vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1 kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ise oma kohtukulud, mistõttu jäävad Tšehhi Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
1.
Kuna Itaalia Vabariik ei ole taganud raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja sõltumatust raudteeinfrastruktuuri kasutustasude kindlaksmääramisel ja läbilaskevõimsuse jaotamisel, siis on see liikmesriik rikkunud talle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2001. aasta direktiivi 2001/14/EÜ raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamise ja raudteeinfrastruktuuri kasutustasude kehtestamise kohta, muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2007. aasta direktiiviga 2007/58/EÜ, artikli 4 lõikest 1 ja artikli 30 lõikest 3 tulenevaid kohustusi.
2.
Jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata.
3.
Jätta Euroopa Komisjoni, Itaalia Vabariigi ja Tšehhi Vabariigi kohtukulud nende endi kanda.
Allkirjad
( *1 ) Kohtumenetluse keel: itaalia.
Top