Kohtuasi C‑41/02
Euroopa Ühenduste Komisjon
versus
Madalmaade Kuningriik
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – EÜ asutamislepingu artiklid 30 ja 36 (muudetuna EÜ artiklid 28 ja 30) – Toiduained, millele on lisatud vitamiine või mineraalaineid – Siseriiklikud õigusaktid, mis seavad nende toiduainete turustamise eelduseks toitainevajaduse esinemise – Samaväärse toimega meetmed – Õigustatus – Rahvatervis – Proportsionaalsus
Kohtuotsuse kokkuvõte
Kaupade vaba liikumine – Koguselised piirangud – Samaväärse mõjuga meetmed – Siseriiklikud õigusaktid, mis seavad toiduainete, millele on lisatud vitamiine või mineraalaineid, müügi eelduseks elanikkonna toitainevajaduse esinemise – Lubamatus – Õigustatus – Rahvatervise kaitse – Puudumine – Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine
(EÜ asutamislepingu artiklid 30 ja 36 (muudetuna EÜ artiklid 28 ja 30))
Kui liikmesriik rakendab haldustava, mille kohaselt teistes liikmesriikides seaduslikult valmistatud ja müüdud A-vitamiiniga (retinoidid), D-vitamiiniga, foolhappega, seleeniga, vasega ja tsingiga rikastatud igapäevaselt tarbitavaid toiduaineid, kui need ei ole siseriiklike õigusaktide mõttes asendustooted või taastatud toiduained, võib selle liikmesriigi territooriumil turustada vaid juhul, kui see rikastamine vastab selle liikmesriigi elanikkonna toitainevajadusele, kui kõigele lisaks ei kontrollita, kas neid rikastatud toiduaineid saab asendada juba turustatavate toiduainetega, mille puhul nende samade ainete lisamine on kohustuslik, siis rikub see liikmesriik EÜ asutamislepingu artiklist 30 (muudetuna EÜ artikkel 28) tulenevaid kohustusi.
Kuigi ühenduse õigus ei välista seda, et liikmesriikide õigusaktides keelatakse ettevaatusprintsiipi kohaldades toiduainete turustamine ilma eelneva loata, kui neile toiduainetele on lisatud muid toitaineid kui need, mille lisamine on nende õigusaktide kohaselt lubatud, kuna liikmesriigi ülesanne on – kui ühtlustamist ei ole toimunud ja kuivõrd tänapäevastes teadusuuringutes valitseb ebakindlus – otsustada tervise ja elu kaitse soovitava taseme üle, tuleb sellist kaalutlusõigust alati kasutada proportsionaalsuse põhimõttest lähtudes. Lisaks on siseriiklike ametiasutuste kohustuseks tõendada vastavatel juhtumitel siseriiklikest toitumisharjumustest lähtudes ja rahvusvaheliste teadusuuringute tulemusi arvesse võttes, et nende õigusnormid on vajalikud rahvatervise kaitse tagamiseks ning eriti seda, et kõnealuste toodete turustamine kujutab tegelikku ohtu rahvatervisele.
Neil tingimustel ei võimalda asjaomase liikmesriigi haldustavast tulenev süstemaatiline rikastatud toiduainete turustamise keeld järgida rahvatervisele tegeliku ohu määratlemise ja hindamise osas ühenduse õigust, mis eeldab üksikjuhtumi kaupa süvaanalüüsi mõjudest, mis sellele toiduainele kõnealuste vitamiinide ja mineraalainete lisamisega võivad kaasneda.
(vt. punktid 42, 44, 46–47, 63, 70 ja resolutiivosa.)
EUROOPA KOHTU OTSUS (kolmas koda)
2. detsember 2004(*)
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – EÜ asutamislepingu artiklid 30 ja 36 (muudetuna EÜ artiklid 28 ja 30) – Toiduained, millele on lisatud vitamiine või mineraalaineid – Siseriiklikud õigusaktid, mis seavad nende toiduainete turustamise eelduseks toitainevajaduse esinemise – Samaväärse toimega meetmed – Õigustatus – Rahvatervis – Proportsionaalsus
Kohtuasjas C-41/02,
mille esemeks on EÜ artikli 226 alusel esitatud liikmesriigi kohustuse rikkumise tuvastamise hagi, mille esitas 13. veebruaril 2002
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: H. van Lier ja H. M. H. Speyart, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
versus
Madalmaade Kuningriik, esindajad: H. G. Sevenster ja S. Terstal,
kostja,
EUROOPA KOHUS (kolmas koda),
koosseisus: koja esimees A. Rosas, kohtunikud A. Borg Barthet, J.-P. Puissochet, J. Malenovský (ettekandja) ja U. Lõhmus,
kohtujurist: M. Poiares Maduro,
kohtusekretär: kohtusekretäri asetäitja H. von Holstein,
arvestades kirjalikku menetlust ja 14. juuli 2004. aasta kohtuistungil toimunut,
olles 14. septembri 2004. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Euroopa Ühenduste Komisjon palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tuvastada, et Madalmaade Kuningriik rikkus EÜ asutamislepingu artiklitest 30 ja 36 (muudetuna EÜ artiklid 28 ja 30) tulenevaid kohustusi, kuna ta esiteks kehtestas ja jättis jõusse 10. detsembri 1992. aasta Warenwetbesluit Bereiding en behandling van levensmiddelen’i (toiduainete valmistamist ja käitlemist käsitlev määrus Warenwet’i rakendamiseks) (Stb. 1992, 678; edaspidi „BBL-määrus”) artikli 10 lõike 1 ning seejärel 24. mai 1996. aasta Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen de micro-voedingsstoffwn aan levensmiddelen’i (toiduainetele mikrolisandite lisamisest käsitlev määrus Warenwet’i rakendamiseks) (Stb. 1996, 311; edaspidi „TML-määrus”) artikli 2 lõike 1 ja artikli 5, ning kuna ta kohaldas erandite korda, mille puhul teatud juhtudel ei võetud arvesse teatavate rikastatud toodete asendavat iseloomu, mille tagajärjel teistes liikmesriikides seaduslikult valmistatavaid ja turustatavaid A-vitamiiniga (retinoididena), D-vitamiiniga, foolhappega, seleeniga, vasega ja tsingiga rikastatud toiduaineid, mis ei ole TML-määruse mõttes asendustooted või taastatud tooted, ei või Madalmaade Kuningriigis turustada, välja arvatud juhul, kui nimetatud lisamine ei kujuta mingisugust ohtu rahvatervisele ning see vastab tegelikule toitainevajadusele.
2 Euroopa Kohtu president andis 30. juuli 2002. aasta määrusega Taani Kuningriigile loa menetlusse astumiseks Madalmaade Kuningriigi seisukohtade toetuseks, kuid 21. juulil 2004 kohtukantseleisse saabunud kirjaga loobus Taani Kuningriik menetlusse astumisest.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigus
3 Selge on see, et ühenduse õiguses ei olnud käesoleva hagi suhtes tähtsust omaval ajavahemikul, milleks on käesoleva otsuse punktis 20 viidatud komisjoni 21. detsembri 1998. aasta põhjendatud arvamuses määratud kahekuuline tähtaeg, sätteid, mis oleks määranud kindlaks tingimused, millisel juhul toitaineid, nagu vitamiinid ja mineraalained, võib lisada igapäevaselt tarbitavatesse toiduainetesse.
4 Teatavate eritoiduks ettenähtud toiduainete kohta on komisjon nõukogu 3. mai 1989. aasta direktiivi 89/398/EMÜ eritoiduks ettenähtud toiduaineid käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (EÜT L 186, lk 27; ELT eriväljaanne 13/10, lk 9) alusel vastu võtnud direktiive.
Siseriiklik õigus
5 Toiduainete valmistamist ja turustamist reguleerib Madalmaades Wet van 28 december 1935, houdanigheid en aanduiding en aanduiding van waren (28. detsembri 1935. aasta toodete omadusi ja nimetamist käsitlev seadus, Stb. 1935, 793) redaktsioonis, mida kohaldati käesoleva hagi suhtes tähtsust omaval ajavahemikul (edaspidi „Warenwet”).
6 Warenwet’i artikli 4 lõikest 1 tuleneb, et selliste toiduainete keelamiseks, mis igapäevase tarbimise puhul võivad olla ohtlikud tervisele või ohutusele, võib pädev ametiasutus haldusliku määrusega keelata samas määruses nimetatud rühma kuuluvate toiduainete, mis ei vasta määruses koostisele, tootmisele või kvaliteedile ja omadustele seatud nõuetele, valmistamise, tootmise, turustamise või töötlemise ja kasutamise nimetatud määruses täpsustatud eesmärgil.
7 Warenwet’i artikli 16 lõiked 1 ja 2 sätestavad:
„1. Minister võib oma otsuses nimetatud toiduainete rühmade osas vabastada artiklite 4–15 kohaldamisest tulenevatest eeskirjadest.
2. Lisaks võib minister taotluse korral teha nimetatud normide rakendamise suhtes erandi vastavas otsuses nimetatud toiduainete rühmade osas […]”.
8 BBL-määruse artikkel 10 sätestab oma esialgses redaktsioonis:
„1. Nimetatud toiduaineid ei või sisaldada vitamiine, floori- ja joodiühendeid, aminohappeid või nende sooli, v.a juhul, kui need ained esinevad nimetatud toiduainetes looduslikult samas koostises ja samas koguses.
2. Lõiget 1 ei kohaldata toiduainetele, mida puudutavad erandeid ettenägevad sätted.”
9 Nimetatud artikli lõiget 2 on hiljem muudetud TML-määruse artikliga 10, mis jõustus 26. juunil 1996 ning mis on sõnastatud järgmiselt:
„Lõiget 1 ei kohaldata
a) [TML-määruses] nimetatud rikastatud toiduainetele seoses neis sisalduvate vitamiinidega;
b) rikastatud toiduainetele, mida puudutavad erandeid ettenägevad sätted.”
10 TML-määruse artikli 1 lõike 1 punktid a–d sätestavad:
„Käesolevas määruse tähenduses on
a) mikrolisandid – inimorganismi toimimiseks vajalikud toitaineid, mida organism ei suuda ise toota ning mida tuleb tarbida väikestes kogustes;
b) rikastatud toiduained – toiduained, millele on lisatud ühte või mitut mikrolisandit, kuid mille peamiseks eesmärgiks pole mikrolisanditega varustamine;
c) asendustood e – rikastatud toiduaine
– mille eesmärk on olemasoleva toiduaine asendamine ja mis sarnaneb võimalikult palju sellele välimuselt, koostiselt, maitselt, värvilt, lõhnalt ja otstarbelt; ja
– millele on lisatud ühte või mitut mikrolisandit koguses, mis ei ületa asendatavas toiduaines looduslikult esinevat kogust;
d) taastatud toiduaine – rikastatud toiduaine
– mis on valmistatud hea tootmistava juhendite kohaselt; ja
– millele on lisatud ühte või enamat mikrolisandit koguses, milles seda esines looduslikult enne valmistamist toote söödavas osas või toote tooraine söödavas osas ning mis kadus toote valmistamisel või pärast seda”.
11 TML-määruse artikli 2 lõike 1 kohaselt „on keelatud valmistada või turustada rikastatud toiduaineid, mis oma koostiselt ei vasta käesolevas määruses sätestatud nõuetele”.
12 Sama määruse artikkel 5 sätestab:
„A-vitamiini (retinoididena), D-vitamiini, foolhappe, seleeni, vase ja tsingi taolisi mikrolisandeid lisatakse rikastatud toiduainetesse vaid eesmärgiga muuta toode asendustooteks või taastatud toiduaineks.”
13 Vastavalt Warenwet’i artikli 16 lõigetele 1 ja 2 võib Madalmaade tervishoiuminister vabastada keelust või teha erandi TML-määrusest tulenevast toiduaine turustamise keelust. Ministri otsuse peale võib Warenwet’i artikli 23 alusel esitada kaebuse College van Beroep voor het bedrijfaleven’ile.
14 Mikrolisanditega rikastatud toiduainete küsimuses väljakujunenud Madalmaade tervishoiuministri toimimistava kohaselt, mille College van Beroep voor het bedrijfaleveni on heaks kiitnud, tehakse erand vaid järgneva kahe kriteeriumi täitmisel:
– toiduaine, millele on mikrolisandeid lisatud, ei tohi niisugusena olla ohtlik rahvatervisele;
– lisamine peab vastama tegelikule vajadusele, eelkõige toitainevajadusele.
Kohtueelne menetlus
15 Kaks ettevõtjat olid komisjonile teatanud, et aastatel 1995 ja 1996 ei antud Kellogg’sile luba turustada Madalmaades hommikueineks mõeldud teraviljahelbeid, millele oli lisatud D-vitamiini ja foolhapet ning Inkosport Nederland’ile luba turustada Madalmaades energiabatoone, millele on lisatud foolhapet, vaatamata sellele, et neid tooteid juba turustati seaduslikult teistes liikmesriikides.
16 Kuna komisjon pidas loa andmisest keeldumisi EÜ asutamislepingu artikli 30 vastaseks, nõudis komisjon kahe 26. juuni 1996. aasta märgukirjaga, et Madalmaade ametiasutused esitaksid selles küsimuses oma seisukoha.
17 Kuna ametiasutuste vastused ei olnud komisjoni arvates veenvad, saatis ta 23. septembril 1997 Madalmaade Kuningriigile kaks põhjendatud arvamust. Madalmaade ametiasutused vastasid nendele arvamustele 12. ja 18. detsembri 1997. aasta kirjadega.
18 Teisalt teavitati komisjoni TML-määruse eelnõust ja hiljem sellest määrusest nõukogu 28. märtsi 1983. aasta direktiivi 83/189/EMÜ raames, mis käsitleb tehnilisi standardeid ja korda puudutava teabe andmise menetlust (EÜT L 109, lk 8), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. märtsi 1994. aasta direktiiviga 94/10/EÜ (EÜT L 100, lk 30).
19 Kuna komisjon leidis pärast kirjavahetust, et turustamise keelust erandi tegemist käsitlev kord on laiem, kui tervisekaitse seisukohalt vajalik, osas, milles nõutakse samaaegselt, et mikrolisandite lisamine ei oleks kahjulik ja et see vastaks tegelikule toitainevajadusele, nõudis ta 22. detsembri 1997. aasta kirjaga Madalamade ametivõimudelt rikkumise kohta selgitusi.
20 Kuna komisjon ei olnud saadud vastusega rahul, saatis ta Madalmaade Kuningriigile 31. augusti 1998. aasta kirjaga põhjendatud arvamuse, mida täiendati 21. detsembri 1998. aasta kirjaga saadetud täiendava põhjendatud arvamusega. Madalmaade ametiasutused vastasid nendele kahele arvamusele vastavalt 8. septembri 1998. aasta ja 21. aprilli 1999. aasta kirjadega.
21 Neil asjaoludel otsustas komisjon esitada käesoleva hagi.
Hagi
22 Esiteks tuleb märkida, et vaatamata hagiavalduse nõuete osa sõnastusele, ei käsitle käesolev liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi Madalmaade õigusnorme. Komisjon märgib, et tema hagi ei puuduta TML-määrusega kehtestatud turustamise keeldu ennast. Samuti märgib ta, et tõstatatud ei ole küsimust eranditaotlustele kohaldatava menetluse vormilisest vastavusest ühenduse õigusele.
23 Samuti ei vaidlusta komisjon teatavate rikastatud toiduainete tootjatele või importijatele pandud kohustust taotleda erandi tegemist Madalmaade õiguskorras kehtestatud toiduainete turustamise keelust. Tema hagi puudutab vaid käesoleva otsuse punktis 14 viidatud tava, mille kohaselt Madalmaade ametiasutused peavad erandi tegemise eelduseks tegeliku toitainevajaduse esinemist. Niiviisi on hagi ese, mille suhtes Euroopa Kohus peab otsuse langetama, ka piiritletud.
Siseriiklik haldustava
24 Kuna komisjon ja Madalmaade valitsus ei ole üksmeelel Madalmaade teatavate rikastatud toiduainete turustamise keelust erandite tegemist puudutava haldustava sisu osas, tuleb esiteks kindlaks teha, milles see tava tegelikult seisneb.
25 Esiteks ei ole vaidlust selle üle, et igapäevaseks tarbimiseks mõeldud toiduaineid, millele on lisatud A-vitamiini (retinoididena), D-vitamiini, foolhapet, seleeni, vaske ja tsinki, ei või Madalmaades turustada, kui tegemist pole asendustoodetega või taastatud toodetega, v.a juhul, kui nendele tehakse erand turustamise keelust, mis tuleneb muudetud BBL-määruse artiklist 10 ja TML-määruse artikli 2 lõikest 1 ja artiklist 5.
26 Samuti ei ole vaidlust selle üle, et Madalmaade tervishoiuminister teeb niisuguse erandi vaid juhul, kui toiduaine, millele mõnda neist toitainetest on lisatud, ei ole ühelt poolt rahvatervisele kahjulik ning teiselt poolt vastab see lisamine tegelikule toitainevajadusele. Küsimus on kahes kumulatiivses kriteeriumis.
27 Selles osas, vastupidiselt sellele, mida komisjon mõista annab, ei piisa ainult sellest, et toiduaine tunnistatakse esimesele kriteeriumile vastavaks, et oleks tõendatud selle turustamise ohutus rahvatervisele.
28 Nii Madalmaade valitsuse selgitustest kui ka pädevate siseriiklike ametiasutuste varasemates eranditaotluse menetlustes juba vastu võetud otsustest nähtub, et esimene kriteerium on täidetud juhul, kui rikastatud toiduaine ei ole niisugusena kahjulik, nimelt, kui selles sisalduv toitaine kogus ei ole iseenesest ohtlik, sõltumata selle aine muudest allikatest Madalmaade elanikkonna toidus.
29 Vitamiinid ja mineraalained ei ole iseenesest üldiselt kahjulikud, kuid neil võib olla teatav kahjulik mõju juhul, kui neid üleliia tarbitakse, arvestades kogu tarbitavat toitu, mille koostist ei saa kindlaks teha ega kontrollida (vt vitamiine puudutavas küsimuses 14. juuli 1983. aasta otsus 174/82: Sandoz, EKL 1983, lk 2445, punkt 17, 23. septembri 2003. aasta otsus C-192/01: komisjon v. Taani, EKL 2003, lk I-9693, punkt 43 ja 5. veebruari 2004. aasta otsus C-24/00: komisjon v. Prantsusmaa, EKL 2004, lk I-1277, punkt 50).
30 Seetõttu ei või vaid sellest asjaolust lähtudes, et rikastatud toiduaine ei ole niisugusena kahjulik rahvatervisele ning seega vastab esimesele kriteeriumile, otsustada, et see on ohutu. Nagu märgib ka Madalmaade valitsus, tuleb lisaks hinnata, kas oht rahvatervisele ei esine mitte muude toiduvalikus esinevate selle toitainete allikate suhtes.
31 Madalmaade valitsus väidab, et seda hinnatakse teise, toitainevajaduse esinemise kriteeriumi kontrollimise käigus.
32 Teiseks nähtub Madalmaade pädevate ametiasutuste varasematest eranditaotluste menetlustest, et erand jäetakse süstemaatiliselt tegemata juhul, kui rikastatud toiduaine ei vasta teisele kriteeriumile.
33 Näitel, millele Madalmaade valitsus viitab, osutamaks, et erandi võib vajadusel teha rikastatud toiduainele, mis ei vasta mitte mingisugusele toitainevajadusele, ei ole tähtsust. Küsimus puudutab D-vitamiiniga rikastatud margariini müügiluba, mis anti 2002. aastal ehk peale 21. detsembri 1998. aasta täiendavas põhjendatud arvamuses toodud tähtaja saabumist. Lisaks tuleb tõdeda, et selles loa andmise menetluses tunnistasid Madalmaade ametiasutused üle 60-aastaste inimeste puhul D-vitamiini osas toitainevajaduse esinemist ning seda, et müügiloa tingimuseks on, et nimetatud margariin kannab märgist, mis ei soovita alla 60-aastastel isikutel seda tarbida.
34 Seetõttu viitab komisjon õigesti tegelikule toitainevajadusele mittevastavate toiduainete turustamise keelu süstemaatilisele iseloomule.
35 Lõpuks nähtub Madalmaade pädevate ametiasutuste juba varasematest eranditaotluste menetlustest, et vastupidiselt komisjoni väidetele on Madalmaade valitsuse kohustus välja selgitada, kas tegelik toitainevajadus eranditaotluse rahuldamata jätmise seisukohast puudub. Madalmaade heaolu, tervishoiu- ja kultuuriministri 10. märtsi 1994. aasta otsus asjas „Punica” märgib samuti, et „[t]õendatava vajaduse osas leiab [Madalmaade tervishoiuministeeriumis kaebustega tegelev] komisjon, et kaebaja ei ole selle olemasolu piisavalt veenvalt tõestanud, kuid et ministeerium on väljendanud mõtet, et tõenäoliselt ei ole see lisamine vajalik”.
36 Mõistagi proovivad ettevõtjad tõenäoliselt tõestada, et nende tooted vastavad sellisele vajadusele, kuid sellest asjaolust lähtudes ei või järeldada, et tõendamiskohustus läheb neile üle.
37 Tuleb analüüsida, kas Madalmaade haldustava viidatud erandite lubamisel kujutab endast koguseliste impordipiirangutega samaväärse toimega meedet ning kui see nii on, siis kas see on EÜ asutamislepingu artiklile 36 tuginedes õigustatud, nagu Madalmaade valitsus väidab.
Koguseliste impordipiirangutega samaväärse toimega meede
38 Kaupade vaba liikumine liikmesriikide vahel on üks EÜ asutamislepingu peamisi põhimõtteid, mis on väljendatud EÜ asutamislepingu artiklis 30 sisalduvas liikmesriikidevaheliste koguseliste impordipiirangute ja kõigile samaväärse toimega meetmete keelus.
39 Asutamislepingu artiklis 30 sätestatud samaväärse toimega meetmete keelu all peetakse silmas mistahes kaupu puudutavaid liikmesriikide õigusnorme, mis piiravad või võivad otse või kaudselt piirata ühendusesisest kaubandust (vt muu hulgas 11. juuli 1974. aasta otsus kohtuasjas 8/74: Dassonville, EKL 1974, lk 837, punkt 5; eespool viidatud kohtuotsused komisjon v. Taani, punkt 39 ja komisjon v. Prantsusmaa, punkt 22).
40 Selge on see, et Madalmaade haldustava kujutab koguseliste impordipiirangutega samaväärse toimega meedet asutamislepingu artikli 30 mõttes.
41 Tõepoolest teeb selline toimimistava, mille kohaselt teistest liikmesriikidest pärinevate ning seal seaduslikult valmistatavate ja turustatavate vitamiinidega või mineraalainetega rikastatud toiduainete turustamise eelduseks on Madalmaade elanikkonna osas toitainevajaduse tõestamine, kõnealuste toiduainete turustamise raskemaks või võimatuks ning piirab seega ühendusesisest kaubandust (vt selles küsimuses eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 41).
Rahvatervise kaitsele tuginev õigustus
42 Mis puudutab küsimust, kas Madalmaade haldustava võib EÜ asutamislepingu artikli 36 alusel olla õigustatud, tuleb nentida, et kui ühtlustamist ei ole toimunud, on liikmesriigi ülesanne, kuivõrd tänapäevastes teadusuuringutes valitseb ebakindlus, otsustada tervise ja elu kaitse soovitava taseme üle ja selle üle, kas toiduaine turule lubamiseks nõutakse eelnevat luba, kusjuures liikmesriigid peavad arvestama ühendusesisese kaupade vaba liikumise nõudega (vt eespool viidatud kohtuotsused Sandoz, punkt 16; komisjon v. Taani, punkt 42 ja komisjon v. Prantsusmaa, punkt 49).
43 See rahvatervise kaitset puudutav kaalutlusõigus on eriti oluline, kuna on tõestatud, et tänapäevastes teaduslikes uuringutes valitseb, nii nagu käesoleva otsuse punktis 29 on öeldud, ebakindlus ainete osas, nagu vitamiinid, mis üldiselt ei ole iseenesest kahjulikud, kuid millel võib olla kahjulik mõju, juhul kui neid üleliia tarbitakse, võttes arvesse kogu tarbitavat toitu, mille koostist ei saa kindlaks teha või kontrollida (vt eespool viidatud kohtuotsused Sandoz, punkt 17; komisjon v. Taani, punkt 43 ja komisjon v. Prantsusmaa, punkt 50).
44 Ühenduse õigus ei välista niisiis seda, et liikmesriikide õigusaktides keelatakse ettevaatusprintsiipi kohaldades, toiduainete turustamine ilma eelneva loata, kui neile toiduainetele on lisatud muid toitaineid kui need, mille lisamine on nimetatud õigusaktide kohaselt lubatud (vt selles küsimuses eespool viidatud kohtuotsused komisjon v. Taani, punkt 44 ja komisjon v. Prantsusmaa, punkt 51).
45 EÜ asutamislepingu artiklist 130r (muudetuna EÜ artikkel 174) nähtub, et inimeste tervis on üks ühenduse keskkonnapoliitika eesmärkidest, et see poliitika, millega püütakse saavutada kaitse kõrge tase, tugineb muu hulgas ettevaatusprintsiibile ning et selle poliitika nõuded peavad olema integreeritud ühenduse muude poliitikate määratlusse ja rakendamisesse. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb pealegi, et ettevaatusprintsiipi tuleb samuti kohaldada inimtervise kaitse poliitika valdkonnas, mille eesmärgiks vastavalt EÜ asutamislepingu artiklile 129 (muudetuna EÜ artikkel 152) on samuti saavutada kaitse kõrge tase (vt selles osas 5. mai 1998. aasta otsus C-157/96: National Farmer’s Union jt, EKL 1998, lk I-2211, punktid 63 ja 64; 9. septembri 2003. aasta otsus C-236/01: Monsanto Agricoltura Italia jt, EKL 2003, lk I-8105, punktid 128 ja 133; eespool viidatud kohtuotsused komisjon v. Taani, punkt 49 ja komisjon v. Prantsusmaa, punkt 56; vt selles osas samuti Esimese Astme Kohtu 11. septembri 2002. aasta otsused T-13/99: Pfizer Animal Health v. nõukogu, EKL 2002, lk II-3305, punktid 139 ja 140 ja T-70/99: Alpharma v. nõukogu, EKL 2002, lk II-3495, punktid 152 ja 153 ning 10. märtsi 2004. aasta otsus T-177/02: Malagutti-Vezinhet v. komisjon, EKL 2004, lk II-827, punkt 54).
46 Liikmesriigid peavad rahvatervise kaitse küsimuses kaalutlusõigust kasutades siiski järgima proportsionaalsuse põhimõtet. Nende poolt valitavad vahendid peavad piirduma nendega, mis on tegelikult vajalikud rahvatervise kaitse tagamiseks; vahendid peavad olema proportsionaalsed taotletava eesmärgiga, mida ei oleks saanud saavutada ühendusesisest kaubandust vähempiiravate meetmetega (vt eespool viidatud kohtuotsused Sandoz, punkt 18; komisjon v. Taani, punkt 45 ja komisjon v. Prantsusmaa, punkt 52).
47 Kuna asutamislepingu artiklis 36 sisaldub kitsalt tõlgendatav erand ühendusesiseset kaupade vaba liikumist puudutavast nõudest, siis on sellele viitavate siseriiklike ametiasutuste kohustuseks tõendada vastavatel juhtumitel siseriiklikest toitumisharjumustest lähtudes ja rahvusvaheliste teadusuuringute tulemusi arvesse võttes, et nende õigusnormid on vajalikud kõnealustes sätetes nimetatud huvide tõhusaks kaitseks ning eriti seda, et kõnealuste toodete turustamine kujutab tegelikku ohtu rahvatervisele (vt eespool viidatud kohtuotsused komisjon v. Taani, punkt 46 ja komisjon v. Prantsusmaa, punkt 53).
48 Selliste toiduainete turustamise keeld, millele on lisatud toitaineid, peab järelikult olema põhjendatud asutamislepingu artiklile 36 viitava liikmesriigi poolse väidetava ohu süvaanalüüsiga (vt eespool viidatud kohtuotsuste komisjon v. Taani, punkt 47 ja komisjon v. Prantsusmaa, punkt 54).
49 Otsuse keelata rikastatud toiduaine turustamine, mis on kahtlemata kitsendav piirang teistes liikmesriikides seaduslikult valmistatavate ja turustatavate toodete kaubandusele, võib vastu võtta vaid sel juhul, kui väidetav tegelik oht rahvatervisele on sellise otsuse vastuvõtmise ajal saadaolevate kõige värskemate teaduslike andmetega piisavalt põhjendatud. Sellises olukorras peab liikmesriigi teostatavas riskianalüüsis hindama teatavate toitainete toiduainetele lisamise võimalike kahjulike mõjude ulatust inimtervisele ja nende võimalike mõjude tähtsust (vt eespool viidatud kohtuotsused komisjon v. Taani, punkt 48 ja komisjon v. Prantsusmaa, punkt 55).
50 Kõnealuse ohu hindamisel ei ole tähtsust mitte ainult üksiku kindlaksmääratud koguses teatavaid toitained sisaldava toote turustamise konkreetsetel mõjudel. Arvesse tuleks võtta koosmõju, mis on turustatavate teatavate toitainete looduslikel ja kunstlikel allikatel ja tulevikus tekkivatel võimalikel uutel allikatel, mida võib mõistlikult ette näha (eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 50).
51 Enamikul juhtudel näitab nende asjaolude hindamine, et selles küsimuses valitseb suur teaduslik ja kogemuslik ebakindlus. Niisugune ebakindlus, mida ei saa lahutada ettevaatuse mõistest, mõjutab liikmesriikide kaalutlusõiguse ulatust ja peegeldub proportsionaalsuse põhimõtte rakendamist puudutavates viisides.
52 Tuleb tunnistada, et sellises olukorras võib liikmesriik ettevaatusprintsiibile tuginedes, ootamata ära, et nende ohtude tegelikkus ja tõsidus oleks täielikult tõestatud, võtta tarvitusele kaitsemeetmed (vt selles osas eespool viidatud kohtuotsus National Farmer’s Union jt, punkt 63). Ohu hindamine ei või siiski tugineda puhtalt hüpoteetilistele kaalutlustele (vt eespool viidatud kohtuotsused Monsanto Agricoltura Italia jt, punkt 106; komisjon v. Taani, punkt 49 ja komisjon v. Prantsusmaa, punkt 56).
53 Ettevaatusprintsiibi õige kohaldamine eeldab esiteks nende võimalike negatiivsete tagajärgede kindlaks tegemist, mis toitainete lisamisel väidetavalt tervisele on ja teiseks üldise ohu hindamist tervisele, tuginedes kõige usaldusväärsematele kättesaadavatele teaduslikele andmetele ja kõige uuemate rahvusvaheliste uuringute tulemustele (vt eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 51).
54 Kui seetõttu, et tehtud uuringud ei ole piisavad, usutavad või selged, osutub võimatuks kindlalt otsustada väidetava ohu olemasolu või selle ulatuse üle, kuid kui tegeliku kahju tõenäolisus rahvatervisele jääb püsima oletusel, et see oht muutub tõeliseks, õigustab ettevaatuspõhimõte piiravate meetmete vastuvõtmist juhul, kui need on mittediskrimineerivad ja objektiivsed (vt eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punktid 52 ja 53).
55 Käesoleval juhul näivad Madalmaade pädevad ametiasutused kontrollivat eraldi üksiku kindaksmääratud koguses toitainet sisaldava toiduaine turustamise erilisi mõjusid, mida nad hindavad esimesest kriteeriumist lähtudes ning teisalt koosmõju, mis on turul oleva toitaine muudel looduslikel ja kunstlikel allikatel, mida nad hindavad teisest, Madalmaade elanikkonna toitainevajadusega seotud kriteeriumist lähtudes.
56 Madalmaade valitsus väidab, et A-vitamiini (retinoididena), D-vitamiini, foolhapet, seleeni, tsingi ja vase osas on mürgituse lävi – kogus, mille ületamisel ei või vältida kahjulike mõjude ilmnemist – vaid natuke kõrgem, kui soovitatav päevane annus – kogus, mis katab arvatavasti kõigi tervete vaadeldud elanikkonna gruppide teatavate toitainete vajaduse – nii, et nende lisamist toiduainetele võib lubada vaid piiratult. Mis puudutab aineid, mille on „madal kindlusvaru”, siis tuleb kaaluda nende toiduainetele lisamise vajadust ja ohtu, mis sellega kaasneb ning vajadusel kohaldada piiranguid selliste toodete turustamisele, mis ei vasta määratud toite-eesmärgile.
57 Isegi kui teaduslikult on tõestatud, et kõnealusel kuuel toitainel on madal kindlusvaru, ei ole nende soovitatav päevane annus võrdne nende mürgituse lävega. Lisaks, nagu kohtujurist on oma ettepaneku punktis 42 märkinud, ei ole soovitatava päevase annuse ja koguse, mille ületamine kujutab ohtu tervisele, väike erinevus sama kõigi toitainete puhul.
58 Sellest järeldub, et toitainetega rikastatud toiduaine ei pruugi vastata toitainevajadusele, kuna juba keskmisest toiduaine kogusest saab soovitatava koguse nimetatud toitainet, ilma et selle turustamine põhjustaks mürgituse läve ületamist, mis tänapäevaste teaduslike seisukohtade kohaselt kujutab ohtu rahvatervisele.
59 Igal juhul ei esita Madalmaade valitsus mingeid teaduslikke uurimusi, millest tuleneks, et iga kuue kõnealuse toitaine soovitatava päevase annuse ületamine põhjustaks, ületamise määrast olenemata, tegelikku ohtu rahvatervisele.
60 Madalamaade valitsus väidab samuti, et rikastatud toiduainete, millel puudub igasugune tõestatav toite-eesmärk, turustamise keelamine on õigustatud vaatamata sellele, et piirmäära ei ole veel ületatud, selleks et jätta ruumi muudele toodetele, mille osas saab tõestada toitainevajadust teatud elanikkonna gruppide puhul.
61 Kuigi kogu elanikkonnale mõeldud rikastatud toiduaine turustamine vähendab oluliselt vahet keskmises toiduaines sisalduva toitainete koguse ja mürgituse läve vahel, ei takista see siseriiklikel ametiasutusel andmast seejärel luba selliste muude rikastatud toiduainete turustamiseks, mis on mõeldud vaid elanikkonna grupile, kelle osas keskmisest toitaine annusest ei piisa nimetatud aine vajaduse rahuldamiseks. Seetõttu ei saa Madalmaade valitsuse antud selgituste põhjal õigustada toimimistava, mille eesmärk on keelustada rikastatud toitaineid, mille tarbimisel, kogu toitumist arvesse võttes, ei ületata seda läve, mis võib põhjustada tegelikku ohtu rahvatervisele.
62 Tuleb lisada, nagu komisjon õigesti märkis, et isegi seejärel, kui siseriiklikud ametiasutused on andnud loa teatavate toitainetega rikastatud toiduainete turustamiseks, võivad nad loa andmisest põhjustatud olukorra tõttu jätta rahuldamata hilisema loataotluse (vt selles osas EFTA Kohtu 5. aprilli 2001. aasta otsus kohtuasjas E-3/00: EFTA järelevalveamet v. Norra, EFTA kohtulahendid 2000–2001, lk 73, punktid 36 ja 37).
63 Sellises olukorras ei võimalda Madalmaade haldustavast tulenev süstemaatiline rikastatud toiduainete turustamise keeld järgida rahvatervisele tegeliku ohu määratlemise ja hindamise osas ühenduse õigust, mis eeldab üksikjuhtumi kaupa süvaanalüüsi mõjudest, mis sellele toiduainele kõnealuste vitamiinide ja mineraalainete lisamisega võivad kaasneda (vt selles osas eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 56).
64 Veelgi enam, nagu komisjon on õigesti märkinud, ei selgu kohtutoimikust, et Madalmaade ametiasutused kontrolliksid erandi taotlemise menetluses, kas toitainetega rikastatud toiduainet saab toidunormis asendada traditsioonilise toiduainega, millele selle aine lisamine on kohustuslik, isegi mitte siis, kui nad võtavad vajadusel arvesse asendamise mõju.
65 Sel moel tunnistab Madalmaade valitsus, et üldiselt võivad teraviljahelbed olla aseaineks võileivale. Kuni 1. detsembrini 1999 nägid Madalmaade õigusnormid ette võileiva peale määritavate rasvainete rikastamise D-vitamiiniga. Siiski ei nähtu kohtutoimikust, et ettevõtja Kellogg’s poolt esitatud D-vitamiiniga rikastatud teraviljahelveste müügiloa taotluse läbivaatamisel oleks Madalmaade ametiasutused seda asjaolu arvesse võtnud, kui nad analüüsisid, kas nende teraviljahelveste turustamine põhjustab D-vitamiini koguse suuremise teraviljade tarbijate keskmises toidunormis võrreldes kogusega, mida peetakse lubatavaks, isegi vajalikuks, leivale määritavate toodete tarbijate keskmises toidunormis.
66 Võimaliku asendava mõju kindlakstegemine peab siiski olema Euroopa Kohtu praktika kohaselt nõutava süvaanalüüsi koostisosa. Võttes niisugust mõju selle olemasolu korral arvesse, võib teha järelduse, et uue, rikastatud toiduaine turustamine ei too kaasa toitaine hulga suurenemist keskmises toidunormis ning järelikult viib erandi lubamiseni. Selle mõju mittearvestamise tagajärjeks võivad see-eest olla juurdunud toitumisharjumused ilma rahvatervisele põhinevate õigustusteta.
67 Seetõttu tuleb järeldada, et Madalmaade ametiasutused on rikkunud ühenduse õigusest tulenevaid nõudeid ja muu hulgas üksikjuhtumi kaupa süvaanalüüsi tegemise nõuet mõju osas, mida võib kõnealusest kuuest toitainetest ühega rikastatud toiduainete turustamine kaasa tuua rahvatervisele.
68 Isegi kui Madalmaade ametiasutused analüüsivad turul müüdavate teatavate toitainete looduslike ja kunstlike allikate koosmõju ja järelikult rahvatervisele tegeliku ohu olemasolu toitevajaduse kriteeriumi raames, nähtub siiski kohtutoimikust, et tegelikult antakse rikastatud toiduaine müügiluba vaid sel juhul, kui on piisavalt tõendatud, et see on tarvilik, võimaldamaks Madalmaade elanikkonnal rahuldada oma vitamiinide ja mineraalainete vajadust (vt käesoleva otsuse punktis 35 viidatud Madalmaade heaolu, tervishoiu- ja kultuuriministri otsus asjas „Punica”). See viimane lähenemine ei vabasta siiski ohu hindamisest rahvatervisele.
69 Kui liikmesriigi elanikkonna toitainevajaduse kriteerium võib mängida rolli liikmesriigi tehtud süvaanalüüsi juures ohu kohta, mida toiduainetele toitainete lisamine võib rahvatervisele kujutada, ei või sellise vajaduse puudumine iseenesest õigustada EÜ asutamislepingu artiklile 36 tuginevat teistes liikmesriikides seaduslikult toodetavate ja/või turustatavate toiduainete täielikku turustamise keeldu (vt eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 54 ja komisjon v. Prantsusmaa, punktid 59 ja 60).
70 Eespool toodud kaalutlustest lähtudes võib tõdeda, et Madalmaade Kuningriik rikkus EÜ asutamislepingu artiklist 30 tulenevaid kohustusi, kuna ta rakendas haldustava, mille kohaselt teistes liikmesriikides seaduslikult valmistatavaid ja turustatavaid A-vitamiiniga (retinoididena), D-vitamiiniga, foolhappega, seleeniga, vasega ja tsingiga rikastatud igapäevaselt tarbitavaid toiduaineid, kui need ei ole TML-määruse artikli 1 lõike 1 punkti c ja d mõttes asendustooted või taastatud toiduained, võib Madalmaades turustada vaid juhul, kui see rikastamine vastab Madalmaade elanikkonna toitainevajadusele, kui kõigele lisaks ei kontrollita, kas neid rikastatud toiduaineid saab asendada juba turustatavate toiduainetega, mille puhul nende samade ainete lisamine on kohustuslik.
Kohtukulud
71 Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Madalmaade Kuningriik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb mõista kohtukulud välja temalt.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:
1. Madalmaade Kuningriik rikkus EÜ asutamislepingu artiklist 30 (muudetuna EÜ artikkel 28) tulenevaid kohustusi, kuna ta rakendas haldustava, mille kohaselt teistes liikmesriikides seaduslikult valmistatavaid ja turustatavaid A-vitamiiniga (retinoidid), D-vitamiiniga, foolhappega, seleeniga, vasega ja tsingiga rikastatud igapäevaselt tarbitavaid toiduaineid, kui need ei ole 24. mai 1996. aasta Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen de micro-voedingsstoffwn aan levensmiddelen’i artikli 1 lõike 1 punkti c ja d mõttes asendustooted või taastatud toiduained, võib Madalmaades turustada vaid juhul, kui see rikastamine vastab Madalmaade elanikkonna toitainevajadusele, kui kõigele lisaks ei kontrollita, kas neid rikastatud toiduaineid saab asendada juba turustatavate toiduainetega, mille puhul nende samade ainete lisamine on kohustuslik.
2. Mõista kohtukulud välja Madalmaade Kuningriigilt.
Allkirjad
* Kohtumenetluse keel: hollandi.
Top