Kohtuasi C‑264/03
Euroopa Ühenduste Komisjon
versus
Prantsuse Vabariik
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Riigihankelepingud – Direktiiv 92/50/EMÜ – Teenuste riigihankelepingute sõlmimise menetlus – Teenuste osutamise vabadus – Ehitustööde allhankekäsud – Isikud, kes võivad ehitustööde allhanget puudutavat käsunduslepingut sõlmida – Juriidiliste isikute ammendav loetelu Prantsuse õiguses
Kohtuotsuse kokkuvõte
1. Teenuste osutamise vabadus – Teenuste riigihankelepingute sõlmimise menetlus – Direktiivi 92/50 kohaldamisalast välja jäävad lepingud – Kohustus asutamislepingu alussätetest kinni pidada
(EÜ artikkel 49; nõukogu direktiiv 92/50)
2. Teenuste osutamise vabadus – Teenuste riigihankelepingute sõlmimise menetlus – Direktiiv 92/50 – Siseriiklikud õigusnormid, mille alusel võib ehitise omanik oma tegevuse teatud osas edasi delegeerida – Siseriiklikus õiguses ammendavalt loetletud juriidilistele isikutele jäetud õigus sõlmida käsunduslepingut – Lubamatus
(EÜ artikkel 49; nõukogu direktiiv 92/50)
1. Liikumisvabadust puudutavad EÜ asutamislepingu sätted reguleerivad neid riigihankeid, mis jäävad direktiivi 92/50, millega kooskõlastatakse riiklike teenuslepingute sõlmimise kord, kohaldamisalast väljapoole. Kuigi teatavad lepingud jäävad tõepoolest riigihankeid puudutavate ühenduse direktiivide kohaldamisalast välja, peavad neid lepinguid sõlmivad tellijad siiski kinni pidama asutamislepingu alussätetest ja eelkõige kodakondsuse alusel mittediskrimineerimise põhimõttest. See puudutab muu hulgas ka direktiiviga 92/50 sätestatud piirmäärast madalama väärtusega riigihankelepinguid. Pelgalt asjaolu, et ühenduse seadusandja on pidanud riigihankeid puudutavates direktiivides ette nähtud erilist ja ranget menetlust piirmäärast madalama väärtusega riigihankelepingute osas asjakohatuks, ei tähenda, et viimased jääksid ühenduse õiguse kohaldamisalast väljapoole.
(vt punktid 32 ja 33)
2. Liikmesriik, mis jätab siseriiklikus õiguses ammendavalt loetletud juriidilistele isikutele ehitustööde allhankelepingute sõlmimise õiguse, mille alusel tellija võib kirjalikult ja tasu eest sõlmida käsunduslepingu enda nimel ja enda arvel kõikide või osade toimingute tegemiseks, on rikkunud direktiivist 92/50, millega kooskõlastatakse riiklike teenuslepingute sõlmimise kord, muudetud direktiiviga 97/52, ning EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi riiklikke teenuslepingute osas, mis ei kuulu direktiivi 92/50 kohaldamisalasse.
(vt punktid 64, 71 ja resolutiivosa)
EUROOPA KOHTU OTSUS (kolmas koda)
20. oktoober 2005(*)
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Riigihankelepingud – Direktiiv 92/50/EMÜ – Teenuste riigihankelepingute sõlmimise menetlus – Teenuste osutamise vabadus – Ehitustööde allhankekäsund – Isikud, kes võivad ehitustööde allhanget puudutavat käsunduslepingut sõlmida – Juriidiliste isikute ammendav loetelu Prantsuse õiguses
Kohtuasjas C‑264/03,
mille esemeks on EÜ artikli 226 alusel 17. juunil 2003 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: B. Stromsky, K. Wiedner ja F. Simonetti, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
versus
Prantsuse Vabariik, esindajad: G. de Bergues ja D. Petrausch, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
kostja,
EUROOPA KOHUS (kolmas koda),
koosseisus: koja esimees A. Rosas (ettekandja), kohtunikud J.‑P. Puissochet, J. Malenovský A. Borg Barthet, ja U. Lõhmus,
kohtujurist: M. Poiares Maduro,
kohtusekretär: ametnik K. Sztranc,
arvestades kirjalikus menetluses ja 7. oktoobri 2004. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 24. novembri 2004. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Euroopa Ühenduste Komisjon palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Prantsusmaa on 12. juuli 1985. aasta seaduse nr 85‑704 avalik‑õiguslike isikute ehitustegevuse ja nende suhete kohta ehitustööde eraõiguslikest isikutest teostajatega (JORF, 13.07.1985, lk 7914), muudetud 14. novembri 1996. aasta seadusega nr 96‑987 linnauuendamispakti rakendamise kohta (JORF, 15.11.1996, lk 16656; edaspidi „seadus nr 85‑704”), artiklis 4 jätnud ehitustööde allhankelepingute sõlmimise õiguse Prantsuse õiguses ammendavalt loetletud juriidilistele isikutele, siis on Prantsusmaa rikkunud nõukogu 18. juuni 1992. aasta direktiivist 92/50/EMÜ, millega kooskõlastatakse riiklike teenuslepingute sõlmimise kord (EÜT L 209, lk 1; ELT eriväljaanne 06/01, lk 322), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 1997. aasta direktiiviga 97/52/EÜ (EÜT L 328, lk 1; ELT eriväljaanne 06/03, lk 3, edaspidi „direktiiv 92/50”), täpsemalt selle artiklitest 8 ja 9 ning EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigusnormid
2 Vastavalt direktiivi 92/50 artikli 1 punktile a on „riiklikud teenuslepingud” teenuseosutaja ja tellija vahel kirjalikult sõlmitud rahaliste huvidega seotud lepingud, välja arvatud selle sätte alapunktides i–ix loetletud lepingud. Vastavalt sama direktiivi artikli 1 punktile b on „tellija” „riik, piirkondlikud või kohalikud omavalitsused, avalik-õiguslikud organisatsioonid ning ühe või mitme kõnealuse organi või avalik-õigusliku organisatsiooni ühendused”. Direktiivi artikli 1 punkti c kohaselt on „teenuseosutaja” „mis tahes füüsiline või juriidiline isik, sealhulgas avalik-õiguslik organisatsioon, kes osutab teenuseid”.
3 Direktiivi 92/50 artikli 3 lõike 2 kohaselt tagavad tellijad, et ei esineks vahetegemist eri teenuseosutajate vahel.
4 Vastavalt artiklile 6 „ei kohaldata [seda direktiivi] riiklike teenuslepingute suhtes, mida sõlmitakse ettevõtjaga, kes on ise artikli 1 punkti b tähenduses tellija ja kellel on ainuõigus vastavalt asutamislepinguga kooskõlas olevatele õigusnormidele”.
5 Sama direktiivi artikli 7 lõige 1 punkt a näeb ette, et direktiivi kohaldatakse riiklike teenuslepingute suhtes, mille eeldatav maksumus käibemaksuta „on vähemalt 200 000 [eurot]”.
6 Direktiivi 92/50 artikkel 8 sätestab, et lepingud, mille objektiks on I A lisas loetletud teenused, sõlmitakse kooskõlas III‑VI jaotise sätetega, see tähendab et nende sõlmimisel kohaldatakse riigihankemenetlust ning nende kohta avaldatakse piisavalt teavet.
7 Kõnealuse direktiivi I A lisa kategoorias 12 on loetletud „[a]rhitektuuriteenused; inseneriteenused ja integreeritud inseneriteenused; linnaplaneerimis- ja maastikuarhitektuuriteenused; nendega seotud teadus- ja tehnilise konsultatsiooni teenused; tehnilise katsetamise ja analüüsimise teenused”.
8 Direktiivi 92/50 artikli 9 kohaselt lepingud, mille objektiks on I B lisas loetletud teenused, sõlmitakse kooskõlas artiklitega 14 ja 16. Artikkel 14 sätestab ühiseeskirjad tehnikavaldkonnas ning artikkel 16 käsitleb teadet pakkumismenetluse tulemuste kohta.
9 Direktiivi 92/50 I B lisa kategoorias 21 on sätestatud „õigusabiteenused” ja kategoorias 27 „muud teenused”.
10 Sama direktiivi artikkel 10 sätestab, et „[l]epingud, mille objektiks on nii I A kui ka I B lisas loetletud teenused, sõlmitakse kooskõlas III–VI jaotise sätetega, kui I A lisas loetletud teenuste maksumus on suurem kui I B lisas loetletud teenuste maksumus. Teistel juhtudel sõlmitakse lepingud kooskõlas artiklitega 14 ja 16”.
Siseriiklikud õigusnormid
11 Seaduse nr 85‑704 sätted on vastavalt selle artiklile 1 kohaldatavad kõigi ehitus- ja infrastruktuuritööde teostamisel kui ka nende jaoks vajalike tööstusrajatiste väljaehitamisel, kus ehitise omanikuks on:
„1. Riik ja tema avalik-õiguslikud asutused;
2. Kohalikud omavalitsused, nende avalik-õiguslikud asutused, code de l’urbanisme’i (edaspidi „planeerimisseadus”) artikli L. 321-1 kohaselt asutatud avalik-õiguslikud linnaplaneerimise asutused, nende huvirühmad ja ka code des communes (edaspidi „kommuunide seadus”) artiklis L. 166-1 sätestatud kohalike omavalitsuste sihtotstarbelised ühendused;
3. Code de la sécurité sociale’ (edaspidi „sotsiaalkindlustuse koodeks”) artiklis L. 64 sätestatud eraõiguslikud asutused, nende liidud ja ühendused;
4. Code de la construction et de l’habitation’i (edaspidi „ehitus- ja elamuseadustik”) artiklis L. 411-2 sätestatud sotsiaalkorteritega tegelevad eraõiguslikud asutused ja riigi osalusega äriühingud nende poolt ehitatavate riikliku toetusena antavate korterite osas”.
12 Nimetatud seaduse artikli 2 kohaselt on ehituse omanik:
„[…] artiklis 1 märgitud juriidiline isik, kelle jaoks ehitustöö teostatakse. Ehitise omanik on ehitustööde eest peamine vastutaja, kes täidab üldistes huvides võetud kohustusi, mida ei saa teistele üle kanda.
[...]
Ehitise omanik määratleb ehituskavas projekti eesmärgid ja projektiga taotletava otstarbe, aga ka töö teostamisele ja ehitise kasutamisele esitatavad sotsiaalsed, linnaplaneerimise või arhitektuuriga seotud, funktsionaalsed, tehnilised ja majanduslikud ning maastikukujunduse ja keskkonnakaitsega seotud tingimused ning kvaliteedinõuded.
[…]”.
13 Sama seaduse artikkel 3 sätestab:
„[…] ehitise omanik võib artiklis 5 sätestatud tingimustel sõlmida käsunduslepingu enda nimel ja enda arvel kõikide või osade järgnevate ehitustöid puudutavate toimingute tegemiseks:
1. Nende halduslike ja tehniliste tingimuste määratlemine, mille kohaselt ehitustöid planeeritakse ja ellu viiakse;
2. Ehitusettevõtja valiku ettevalmistus, ehitustöölepingu sõlmimine pärast seda, kui ehitise omanik on ehitusettevõtja valiku heaks kiitnud, ning ehitustöölepingu haldamine ;
3. Ehitusprojekti heakskiitmise ja ehituslubade taotlemine;
4. Ehitusettevõtja valiku ettevalmistus, ehitustöölepingu sõlmimine pärast seda, kui ehitise omanik on ettevõtja valiku heaks kiitnud, ning ehitustöölepingu haldamine;
5. Ehitustööde juhtimisega ja teostamisega seotud tööde eest tasu maksmine;
6. Ehitustöö vastuvõtmine ja kõigi eespool nimetatud volitustega seotud toimingute lõpuleviimine.
Käsundisaajal ei ole ehitise omaniku suhtes muud kohustust kui talle isiklikult antud volituste nõuetekohane täitmine.
Käsundisaaja esindab ehitise omanikku kolmandate isikute ees talle volitatud toimingute osas niikaua, kuni ehitise omanik on käsundi artiklis 5 sätestatud tingimustel täidetuks tunnistanud. Käsundisaajal on õigus esitada hagi.”
14 Seaduse nr 85‑704 artikli 4 kohaselt:
„Eelmises artiklis mainitud volitused võib anda üksnes järgnevatele isikutele nende pädevuse raames:
a) käesoleva seaduse esimese artikli punktides 1 ja 2 nimetatud juriidilised isikud, välja arvatud tervishoiu- ja sotsiaalasutused, kellele võib täitmiseks anda ainult teiste tervishoiu- ja sotsiaalasutuste ehitustöid;
b) juriidilised isikud, kelle kapitalist vähemalt pool on otseselt või vahendaja kaudu artikli 1 punktides 1 ja 2 nimetatud isikute valduses ja kes abistavad ehitise omanikku, tingimusel et nad ei tegutse ehitusettevõtjana ega tegutse kolmandate isikute arvel;
c) ehitus- ja elamuseadustiku artiklis L. 411‑2 sätestatud sotsiaalkorteritega tegelevad eraõiguslikud organisatsioonid ainult teiste sotsiaalkorteritega tegelevate organisatsioonide huvides ning riikliku toetusena antavate eluruumide ehituse osas;
d) kohalike omavalitsuste riigi osalusega äriühingud, mille suhtes kohaldatakse 7. juuli 1983. aasta seadust nr 83‑597 riigi osalusega kohalike omavalitsuste äriühingute kohta;
e) planeerimisseaduse artikli L. 321‑1 alusel asutatud avalik-õiguslikud asutused nagu ka sama seaduse artiklis L. 322‑1 ja järgmised heaks kiidetud või otseselt nende sätete alusel asutatud linna kinnisvaraühingud;
f) äriühingud, mis on asutatud 24. mai 1951. aasta seaduse nr 51 592 riigikassa erikontode kohta 1951. aastaks (loi n°51‑592 du 24 mai 1951 relative aux comptes spéciaux du Trésor pour l’année 1951), mida on muudetud põllumajanduse raamseadust täiendava 8. augusti 1962. aasta seaduse nr 62‑933 (loi n°62‑933 du 8 août 1962 complémentaire à la loi d’orientation agricole) artikliga 28, artikli 9 alusel;
g) kõik avalik-õiguslikud või eraõiguslikud isikud, keda on volitatud välja ehitama hoonestatavat ala või ehituseks määratud maatükki […];
h) äriühingud, kes sõlmivad ehitus- ja elamuseadustiku artiklis L. 222‑1 ette nähtud lepingu halvas seisukorras asustusalade ja elamukvartalite ümberehitustööde teostamiseks[…].
Käesolevat seadust kohaldatakse asutustele, ettevõtjatele ja organisatsioonidele niisuguste tööde suhtes, mille teostamiseks ehitise omanik on käesoleva artikli alusel sõlminud nendega käsunduslepingu.
Nende lepingute sõlmimisel, millele kirjutab alla käsundisaaja, juhindutakse ehitise omaniku suhtes kohaldatavatest normidest, kui dekreediga kehtestatud võimalikest muudatustest ei tulene käsundisaaja kaasamise tõttu teisiti.”
15 Seaduse nr 85‑704 artikkel 5 näeb ette:
„Ehitise omaniku ja artiklis 4 nimetatud juriidiliste isikute vaheline suhe on määratletud lepingus, mis kehtib ainult juhul kui:
a) Lepingu objektiks oleva ehitise; käsundisaajale antud volitused ; tingimused, mille kohaselt ehitise omanik loeb käsundi täidetuks; käsundisaajale tasu maksmise viisid; lepingutrahvid, mida käsundisaaja suhtes kohaldatakse tema kohustuste täitmata jätmisel ja tingimused, mille puhul võib lepingu üles öelda;
[…]„.
Kohtueelne menetlus
16 Kuna komisjon leidis, et seaduse nr 85‑704 teatavad sätted, ja nimelt need, mis puudutavad tingimusi, mille alusel ehitise omanik võib abiks võtta projektijuhataja ja võib teatud osas ehitamistegevuse edasi delegeerida, on vastuolus ühelt poolt direktiivi nr 92/50 ja teiselt poolt EÜ artikli 49 sätetega, tegi komisjon 25. juuli 2001. aasta kirjas Prantsuse Vabariigile ettepaneku esitada oma märkused.
17 8. märtsi 2002. aasta kirjas lükkasid Prantsuse ametivõimud komisjoni esitatud etteheited tagasi, välja arvatud need, mis on seotud seaduse nr 85‑704 artiklis 6 sätestatud projektijuhtimisega. Nimetatud ametivõimud möönsid selles osas, et projektijuhtimisega seotud töö on teenuse osutamine ühenduse õiguse tähenduses ning teatasid, et kõnealuse tegevuse suhtes kohaldatakse edaspidi Prantsuse uut riigihankeseadust.
18 Kuna see vastus komisjoni ei rahuldanud, esitas viimane 27. juunil 2002 Prantsuse Vabariigile põhjendatud arvamuse, kutsudes üles kahe kuu jooksul teatavaks tegemise hetkest võtma vajalikke meetmeid selle arvamuse täitmiseks.
19 14. oktoobri 2002. aasta kirjas teatas Prantsuse Vabariik komisjonile, et ta jääb oma 8. märtsi 2002. aasta kirjas esitatud seisukoha juurde.
20 Leides, et ehitustööde allhankelepingute osas kestis liikmesriigi kohustuste rikkumine edasi, otsustas komisjon esitada käesoleva hagi.
21 Pärast liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi esitamist on Prantsuse ametivõimud võtnud vastu seadust nr 85‑704 muutva 17. juuni 2004. aasta määruse nr 2004‑566 (JORF, 19.06.2004, lk 11020), mis muudab nimetatud seadust selliselt, et ehitustööde allhankelepingu sõlmimise õiguse võib edaspidi anda kõigile avalik-õiguslikele ja eraõiguslikele isikutele, ning millega kaotati nõue, et ehitustööde täitja võib olla ainult Prantsuse õiguses tunnustatud juriidiline isik, kui teatavates ühitamatust käsitlevates õigusnormides, mille eesmärk on huvide konflikti välistamine, ei ole sätestatud teisiti. Prantsusmaa valitsuse arvates ei ole nimetatud muudatus tehtud käesoleva hagi tagajärjena ning sellega ei muudeta mingil moel seda õiguslikku olukorda, mida Prantsuse valitsus selle hagi raames kaitseb.
Hagi
Poolte argumendid
22 Komisjon väidab, et kuna seaduse nr 85‑704 artiklis 4 on jäetud ehitustööde allhankelepingute sõlmimise õigus Prantsuse õiguses ammendavalt loetletud juriidilistele isikutele, siis on Prantsusmaa rikkunud direktiivist 92/50/EMÜ, täpsemalt selle artiklitest 8 ja 9, ning EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi.
23 Komisjoni väitel on ehitustööde allhankelepingute puhul tegemist riiklike teenuslepingutega direktiivi 92/50 artikli 1 punkti a tähenduses. Hankelepingu objektiks olevad tööd kuuluvad komisjoni arvates kõnealuse direktiivi I A lisa 12. kategooriasse, välja arvatud esindamisega seotud ülesanded, mistõttu seaduse nr 85‑704 sätted ei vasta nimetatud direktiivi artiklile 8. Hankelepingud, mis käsitlevad ainult või peamiselt esindamisega seotud ülesandeid, kuuluvad komisjoni arvates direktiivi 92/50 I B lisa sätete alla, mistõttu nimetatud seadus ei vasta ka sama direktiivi artiklile 9.
24 Lisaks väidab komisjon, et mis puudutab ehitustööde hankelepinguid, mille väärtus on direktiivis 92/50 sätestatud piirmäärast madalam, ning neid hankelepinguid, mis üksnes või peamiselt käsitlevad direktiivi 92/50 I B lisas loetletud teenuseid, kujutab seaduse nr 85‑704 artikkel 4 endast piirangut EÜ artiklis 49 tagatud teenuste osutamise vabadusele. Sellist piirangut ei saa õigustada EÜ artiklitega 45 ega 55, kuna asjaomased hanked ei ole püsivalt ega ka ajutiselt seotud avaliku võimu teostamisega ega EÜ artiklitega 46 ja 55, sest sealsed avalikku korda, julgeolekut ja rahvatervist käsitlevad sätted ei ole käesolevas asjas kohaldatavad.
25 Prantsusmaa valitsus on arvamusel, et seaduses nr 85‑704 ette nähtud ehitustööde allhankelepingu puhul ei ole tegemist kaubandusliku lepinguga ning need ei kuulu direktiivi 92/50 kohaldamisalasse. Käsundisaaja tegutseks üldistes huvides ja teda ei saaks pidada teenuste osutajaks. Ta oleks ehitise omaniku esindaja, mis on käsundi peamine sisu. Selles kontekstis saab käsundisaaja endale otsustusõigusega kaasnevad teatud volitused. Esindustegevus kuulub lahutamatult kõigi käsundi täitmiseks vajalike toimingute hulka. Käsundisaaja suhtes, kes teostab oma volitusi tellijana, kohaldatakse riigihankelepinguid puudutavaid ühenduse direktiive.
26 Prantsusmaa valitsus viitab 12. juuli 2001. aasta otsusele kohtuasjas C‑399/98: Ordine degli Architetti jt (EKL 2001, lk I‑5409), mis käsitleb nõukogu 14. juuni 1993. aasta direktiivi 93/37/EMÜ, millega kooskõlastatakse riiklike ehitustöölepingute sõlmimise kord (EÜT L 199, lk 54; ELT eriväljaanne 06/02, lk 163), kohaldamist. Selles otsuses esitatud Euroopa Kohtu põhjendustest, mis käesoleval juhul on analoogiliselt kohaldatavad, ilmneb, et käsundit seades võib tasuline leping kalduda kõrvale riigihankelepinguid puudutavatest ühenduse direktiividest. Piisab, kui käsundisaaja enda suhtes kohaldatakse nimetatud direktiividest tulenevaid kohustusi. Vastavalt seadusele nr 85‑704 on käsundisaaja sõlmitavad lepingud allutatud samadele kohustustele nagu siis, kui need lepingud oleks sõlminud ehitise omanik.
27 Kuna ehituse allhanget puudutaval käsunduslepingul on Prantsusmaa valitsuse arvates sellised omadused, mille tõttu ei saa teda samastada teenuste osutamise lepinguga, siis seaduse nr 85‑704 artikkel 4 ei ole vastuolus EÜ artikliga 49.
Euroopa Kohtu hinnang
Esialgsed märkused
28 Seaduse nr 85‑704 artikkel 3 näeb ette, et ehitise omanik võib artiklis 5 nimetatud konventsioonis sätestatud tingimustel sõlmida käsunduslepingu enda nimel ja enda arvel kõikide või osade teatavate toimingute tegemiseks. Nimetatud seaduse artikkel 4 jätab ehituse allhankelepingute sõlmimise õiguse ammendavalt loetletud juriidilistele isikutele. Prantsusmaa valitsus ei ole vaidlustanud seda, et need isikud peavad olema – nagu väitis ka komisjon – Prantsuse õiguses tunnustatud juriidilised isikud.
29 Vastab tõele, et käesoleva hagi esitamise järgselt on Prantsusmaa ametivõimud muutnud seadust nr 85‑704 nii, et ehitustööde allhankelepingu sõlmimise õiguse võib edaspidi anda kõigile avalik-õiguslikele ja eraõiguslikele isikutele, kaotades ka nõude, et ehitustööde teostaja võib olla ainult Prantsuse õiguses tunnustatud juriidiline isik. Siiski tuleb märkida, et liikmesriigi kohustuste rikkumise esinemise hindamisel arvestatakse liikmesriigi olukorda selliselt, nagu see oli põhjendatud arvamuse esitamiseks antud tähtaja jooksul (vt eelkõige 16. jaanuari 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑63/02: komisjon v. Ühendkuningriik, EKL 2003, lk I‑821, punkt 11, ja 16. detsembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑313/03: komisjon v. Itaalia, kohtulahendite kogumikus ei avaldata, punkt 9). Hiljem kehtestatud muudatused jäävad Euroopa Kohtu poolt tähelepanuta (vt eelkõige 18. novembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑482/03: komisjon v. Iirimaa, kohtulahendite kogumikus ei avaldata, punkt 11, ja 14. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑341/02: komisjon v. Saksamaa, EKL 2005, lk I‑2733, punkt 33).
30 Nendes tingimustes tuleb hinnata, kas seaduse nr 85-704 artikkel 4 vastab ühelt poolt direktiivile 92/50 ja teiselt poolt EÜ artiklis 49 sisalduvale teenuste osutamise vabaduse põhimõttele.
31 Selles osas, mis puudutab direktiivi 92/50 väidetavat rikkumist, tuleb esmalt kontrollida, kas ja mil määral kuulub selle direktiivi kohaldamisalasse ehitustööde allhanget puudutav käsundusleping, nagu seda määratleb seadus nr 85‑704. Siinkohal tasub meenutada, et nimetatud direktiivi ei kohaldata seal sätestatud piirmäärast madalama väärtusega lepingutele.
32 EÜ artikli 49 rikkumist käsitleva väite osas tuleb märkida, et liikumisvabadust puudutavad EÜ asutamislepingu sätted reguleerivad neid riigihankeid, mis jäävad direktiivi 92/50 kohaldamisalast väljapoole. Kuigi teatavad lepingud jäävad tõepoolest riigihankeid puudutavate ühenduse direktiivide kohaldamisalast välja, peavad neid lepinguid sõlmivad tellijad siiski kinni pidama asutamislepingu alussätetest ja eelkõige kodakondsuse alusel mittediskrimineerimise põhimõttest (vt selle kohta 7. detsembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑324/98: Telaustria ja Telefonadress, EKL 2000, lk I‑10745, punkt 60, ja 18. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑92/00: HI, EKL 2002, lk I‑5553, punkt 47, ning 3. detsembri 2001. aasta määrus kohtuasjas C‑59/00: Vestergaard, EKL 2001, lk I‑9505, punkt 20).
33 See puudutab muu hulgas ka direktiiviga 92/50 sätestatud piirmäärast madalama väärtusega riigihankelepinguid. Pelgalt asjaolu, et ühenduse seadusandja on pidanud riigihankeid puudutavates direktiivides ette nähtud erilist ja ranget menetlust piirmäärast madalama väärtusega riigihankelepingute osas asjakohatuks, ei tähenda, et viimased jääksid ühenduse õiguse kohaldamisalast väljapoole (vt eespool viidatud määrus kohtuasjas Vestergaard, punkt 19). Samuti kohaldatakse direktiivi 92/50 kohaldamisalast väljaspool olevate lepingute nagu näiteks kontsessioonilepingute suhtes asutamislepingu üldiseid õigusnorme (vt selle kohta 21. juuli 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑231/03: Coname, EKL 2005, lk I‑7287, punkt 16).
34 Lõpuks tasub meenutada, et tulenevalt EÜ artikli 45 esimesest lõigust ja EÜ artiklist 55 ei kohaldata EÜ artiklit 49 asjaomases liikmesriigis sellise tegevuse puhul, mis on kas või ajutiselt seotud avaliku võimu teostamisega.
Direktiivi 92/50 rikkumisest tulenev nõue
35 Mõiste „riiklikud teenuslepingud” on määratletud direktiivi 92/50 artikli 1 punktis a. See säte näeb ette, et nimetatud lepingud on teenuseosutaja ja tellija vahel kirjalikult sõlmitud rahaliste huvidega seotud lepingud.
36 Selleks, et tuvastada, kas seaduses nr 85‑704 silmas peetud ehitustööde allhanget puudutava käsunduslepingu suhtes kohaldatakse direktiivi nr 92-50, tuleb uurida, kas selle direktiivi artikli 1 punktis a sätestatud nõuded on täidetud. Kuna kõnealuse sätte tähenduse ja ulatuse osas ei sisalda see säte ühtki otsest viidet liikmesriikide õigusele, siis ei ole vaja uurida, kuidas Prantsuse õigus nimetatud lepingut käsitleb.
37 Seega tundub et need nõuded on käesoleva asja puhul täidetud.
38 Kõigepealt tuleb märkida, et seaduse nr 85‑704 artikkel 5 näeb ette, et ühelt poolt ehitise omaniku ja teiselt poolt käsundisaaja vaheline suhe on määratletud nendevahelises kirjalikus lepingus. Lisaks selgub samast sättest, et käsundisaajale makstakse tasu. Seega võib kõnealust lepingut pidada kirjalikult sõlmitud rahaliseks lepinguks.
39 Lisaks on direktiivi 92/50 artikli 1 punktis b mõiste „tellija” määratletud kui „ riik, piirkondlikud või kohalikud omavalitsused, avalik-õiguslikud organisatsioonid ning ühe või mitme kõnealuse organi või avalik-õigusliku organisatsiooni ühendused”.
40 Seadus nr 85‑704 näeb ette, et riiklike ehitustööde hankija võivad olla riik ja tema avalik-õiguslikud asutused, kohalikud omavalitsused, nende avalik-õiguslikud asutused, avalik-õiguslikud linnaplaneerimise asutused, nende huvirühmad ja ka kohalike omavalitsuste sihtotstarbelised ühendused; sotsiaalkindlustuse koodeksi artiklis L. 64 sätestatud eraõiguslikud asutused, nende liidud ja föderatsioonid, ning sotsiaalkorteritega tegelevad eraõiguslikud asutused ja riigi osalusega äriühingud nende poolt teostatava riikliku toetusena antavate korterite ehituse osas võivad nimetatud seaduse alusel samuti ehitustööde allhanget puudutavaid käsunduslepinguid sõlmida.
41 Käesolevas asjas ei ole vaidlustatud seda, kas neid isikuid võib käsitleda tellijatena direktiivi 92/50 artikli 1 punkti b tähenduses.
42 Direktiivi artikli 1 punkti c kohaselt on „teenuseosutaja” „mis tahes füüsiline või juriidiline isik, sealhulgas avalik‑õiguslik isik, kes osutab teenuseid. EÜ artikli 50 kohaselt mõistetakse „teenustena” „tavaliselt tasulist tegevust niivõrd, kuivõrd see ei ole reguleeritud kaupade, kapitali ja isikute vaba liikumist käsitlevate sätetega.” Lepingud, mille objektiks on direktiivi 92/50 I A lisas loetletud teenused, sõlmitakse kooskõlas III–VI jaotise sätetega ning lepingud, mille objektiks on I B lisas loetletud teenused, sõlmitakse kooskõlas sama direktiivi artiklitega 14 ja 16.
43 Isikud, kellega võib sõlmida ehitustööde allhankeid puudutavaid käsunduslepinguid, on loetletud seaduse nr 85‑704 artiklis 4. Tuleb märkida, et osa nendest isikutest võivad ise direktiivi 92/50 artikli 1 punkti b tähenduses olla tellijad. Kuigi on tõsi, et vastavalt nimetatud direktiivi artiklile 6 ei kohaldata seda direktiivi riiklike teenuslepingute suhtes, mida sõlmitakse isikuga, kes on ise tellija ja kellel on vastavalt välja antud seadustele, määrustele või haldusnormidele ainuõigus, tuleb siiski tõdeda, et need nõuded ei ole käesolevas asjas täidetud.
44 Isikuid, kes võivad olla ehitustööde allhanke käsundisaajad, võib käsitleda „teenuste osutajatena” niivõrd, kuivõrd volitused, mis on neile seaduse nr 85‑704 artikli 3 kohaselt ehitustööde allhanget puudutava käsunduslepinguga antud, vastavad teenuste osutamisele ühenduse õiguse tähenduses.
45 Prantsusmaa valitsuse argumentidega, millega sooviti tõendada, et käsundisaaja ei osuta teenuseid, ei saa seega nõustuda.
46 Seaduse nr 85‑704 artiklist 3, kus on loetletud need volitused, mida ehitise omanik võib käsundisaajale anda, ilmneb, et ehitustööde allhanget puudutav käsundusleping ei ole lihtsalt leping, millega käsundisaaja kohustub ehitise omanikku esindama. Kõnealused volitused hõlmavad erinevaid toiminguid, mis ühelt poolt on olemuselt halduslikult ja tehnilistelt abistavad ning teiselt poolt toimingud, mille eesmärk on ehitise omaniku esindamine.
47 Eelkõige tuleb märkida küsimuses, kas esindustoiming on eraldamatu kõigist neist toimingutest, mis käsundisaaja käsundit täites teeb ning nagu väidab ka Prantsusmaa valitsus, et nende erinevate toimingute eraldamine on täiesti võimalik. Tegelikult võib ehitise omanik seaduse nr 85‑704 artikli 3 alusel sõlmida käsunduslepingu kõikide või osade nimetatud sättes loetletud toimingute tegemiseks. Samuti tuleb tõdeda, et nagu kohtujurist on oma ettepaneku punktis 37 õigesti märkinud, ei takista miski nende toimingute suhtes erinevate regulatsioonide kohaldamist.
48 Kõnealuse käsundi iseloomu osas tuleb siinkohal märkida, et küsimus, kas käsundisaaja ise osaleb üldistes huvides tehtavas toimingus, ei ole otsustav selles suhtes, kas ta osutab teenuseid või ei. Tegelikult ei ole riigihangete puhul haruldane, et tellija annab kolmandatele isikutele majandusliku ülesande, millega täidetakse avalikku ülesannet. Seda väidet toetab eelkõige asjaolu, et teatavate eranditega kohaldatakse direktiivi 92/50 ka riigikaitsevaldkonnas sõlmitavate riiklike teenuslepingute suhtes.
49 Lõpuks tuleb otsustada, kas ehitustööde allhanget puudutava käsunduslepinguga delegeeritakse avalikku võimu, nagu väidab Prantsusmaa valitsus. Käsundi täitmise kohta esitatud küsimuse hindamine eeldab, et ehitise omaniku pädevuses on otsene riigivõimu teostamine.
50 Selles osas tuleb tõdeda, et Prantsusmaa valitsus ei ole tuginenud niisugustele asjaoludele, mille kohaselt tellija oleks vastutav avaliku teenuse „sisemise” korralduse eest Euroopa Kohtu praktika tähenduses (vt selle kohta 18. novembri 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑107/98: Teckal, EKL 1999, lk I‑8121, punkt 50, ja eespool viidatud otsus kohtuasjas Coname, punkt 26). Ei ole mingit alust arvata, et käsundiandja omaks käsundisaaja suhtes sarnast kontrolli, nagu tal on omaenda osutatud teenuste suhtes ja et käsundisaaja sooritaks peamise osa oma toimingutest koos ühe või mitme teda omava avaliku võimu kandjaga (vt selle kohta 11. jaanuari 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑26/03: Stadt Halle ja RPL Lochau, EKL 2005, lk I‑1, punkt 49).
51 Selliste halduslikult ja tehniliselt abistavate tööde osas, nagu ehitushanke planeerimise ja elluviimise haldus- ja tehniliste tingimuste määratlemine, tundub, et tegemist on teenuste osutamisega direktiivi 92/50 artikli 8 ja I A lisa tähenduses ning et käsundisaaja ei osale avaliku võimu teostamises.
52 Esindamisülesannet hõlmava ehitustööde allhanget puudutava käsunduslepingu osas, tuleb kohe märkida, et selle valdkonna direktiivi 92/50 kohaldamisalast välja jäämiseks ei piisa asjaolust, et sooritus tehakse niisugust lepingut täites. Seda väidet toetab ka komisjoni poolt näiteks toodud asjaolu, et tellija ja tema esindaja vahel sõlmitud käsundusleping kuulub nimetatud direktiivi artiklite 14 ja 16 kohaldamisalasse vastavalt selle direktiivi artiklile 9 ja I B lisa punktile 21.
53 Seaduse nr 85‑704 artikli 3 kohaselt võib käsundisaajale anda mitmesuguseid ehitise omaniku esindamisega seotud ülesandeid. See puudutab muu hulgas projektijuhtimise ja ehitustööde lepingu allkirjastamist ning seda, et käsundisaaja maksab teenuseosutajatele ja ettevõtjatele tasu.
54 Nagu kohtujurist on oma ettepaneku punktis 41 põhjendatult rõhutanud, on küll käsundisaajal õigus ehitise omaniku nimel projektijuhtimise ja ehitustööde lepinguid allkirjastada, aga käsundisaaja ei ole neid toiminguid sooritades piisavalt iseseisev, et teda võiks käsitleda isikuna, kes on saanud õiguse teostada avalikku võimu. Seaduse nr 85‑704 artikli 2 kohaselt on ehitise omanikul, kes on ehitustöö eest peamine vastutaja, just selles rollis üldistes huvides täidetav ülesanne, mida ta ei või delegeerida. Lisaks ei või käsundisaaja ilma ehitise omaniku eelneva heakskiiduta tegutseda. Mis puudutab teenuseosutajatele ja ettevõtjatele tasu maksmist, siis ehitise omanik vastutab ka selle finantseerimise eest, mistõttu käsundisaajal puudub ka nimetatud valdkonnas tegutsemisvabadus. Käsundisaaja kannab vaid üle need rahalised vahendid, mille ta hankijalt on saanud.
55 Seega kuuluvad ehitustööde allhanget puudutavad käsunduslepingud, mille eesmärk on ehitise omaniku esindamisega seotud toimingud, direktiivi 92/50 I B lisa artikli 9 mõjualasse.
56 Direktiivi 93/37 kohaldamisega seotud Euroopa Kohtu põhjendused eespool viidatud kohtuotsuse Ordine degli Architetti jt punktis 100 ei nõrgenda seda järeldust. Kohus leidis kõnealuses punktis, et nimetatud direktiivi järgides ei ole kohalikul omavalitsusel ehitustööde teostamisel käesoleva asjaga sarnastes tingimustes vaja selles sättes ette nähtud riiklike teenuslepingute sõlmimise korda ise rakendada. Nimetatud direktiivi eesmärk oleks tagatud ka siis, kui siseriiklik õigus võimaldaks kohalikul omavalitusel kohustada ehitusloa saanud asustusala planeerijat pidama ehitustöid teostades kinni kõnealusest korrast.
57 See järeldus esitati linnaplaneerimisega seotud eriregulatsiooni kontekstis, mille kohaselt ehitusloa andmisel peab nimetatud loa saaja maksma oma projekti kasutuselevõtmisega seotud kulud. Maksukohustust võib siiski vähendada või tervikuna kõrvaldada, kui ehitusloa saaja võtab enda kanda kasutuselevõtmisega otseselt seotud tööd. Viimasena mainitud olukorra kohta on Euroopa Kohus sedastanud, et tegemist on ehitustööde riigihankelepingutega direktiivi 93/37 tähenduses. Kuna vallal ei olnud samas pädevust valida isikut, kes viib kasutuselevõtmisega seotud tööd läbi, sest seaduse alusel on selleks isikuks elamukvartalis asuva krundi omanik, kellel on ehitusluba, siis oli kohane nentida, et riiklike teenuslepingute sõlmimise korda saab valla asemel kasutada ehitusloa omanik, kes on seaduse alusel ainus isik, kes võib ehitustöid teostada alternatiivina sellele, et maksab vallale kasutuselevõtmisega seotud kulud. See olukord eristub nendest, mida reguleeritakse seadusega nr 85‑704, mis annab ehitise omanikule õiguse valida käsundisaaja ning mis ei näe ette eelnevaid kohustusi, mille täitmise eest käsundisaajale makstav tasu oleks käsitletav vastusooritusena.
58 Eeltoodud põhjendusti arvestades tuleb sedastada, et käsundusleping, nagu seda määratleb seadus nr 85‑704, on riiklik teenusleping direktiivi 92/50 artikli 1 punkti a tähenduses ning jääb seega viimase kohaldamisalasse.
59 Niisiis tuleb uurida, kas seaduse nr 85‑704 artikkel 4, mille kohaselt võib käsundi anda vaid Prantsuse õiguses ammendavalt loetletud juriidilistele isikutele, on direktiivi 92/50 sätetega kooskõlas.
60 Siinkohal tasub meenutada, et nimetatud direktiiviga tahetakse parandada teenuste osutajate ligipääsu teenuslepingute sõlmimisele, eesmärgiga kõrvaldada tegevus, mis piirab konkurentsi üldiselt, ja täpsemini, teiste liikmesriikide kodanike osalemist riigihangetes. Need põhimõtted on leidnud kinnitust sama direktiivi artikli 3 lõikes 2, mis keelab diskrimineerimise erinevate teenuseosutajate vahel.
61 Peab märkima, et seaduse nr 85‑704 artikkel 4 ei ole erinevate teenuseosutajate võrdse kohtlemise põhimõttega kooskõlas, kuna see õigusnorm annab käsundi saamise õiguse ainult Prantsuse õiguses ammendavalt loetletud juriidilistele isikutele.
62 Ilma et oleks tarvis otsustada nende direktiivi 92/50 I A lisas sätestatud teenuste osas ning nende osas, mis kuuluvad sama direktiivi I B lisa alla, nagu ka käesolevas kontekstis välja selgitada seda võimalikku mõju, mis direktiivi artikli 10 kohaldamisel võib olla, on selge, et seadus nr 85‑704 ei sätesta mitte mingit menetlust käsundisaaja valikuks.
63 Nendes tingimustes on direktiivi 92/50 rikkumisest tulenev nõue põhjendatud.
EÜ artikli 49 rikkumistest tulenev nõue
64 Riiklike teenuslepingute osas, mis ei kuulu direktiivi 92/50 kohaldamisalasse, tuleb veel otsustada, kas seaduse nr 85‑704 artikkel 4 on kooskõlas EÜ artiklis 49 tagatud teenuste osutamise vabaduse põhimõttega.
65 Esmalt tuleb rõhutada, et nagu nähtub ka käesoleva otsuse punktidest 49 – 55, ei anna seaduses nr 85‑704 määratletud ehitustööde allhanget puudutav käsundusleping käsundisaajale õigust avaliku võimu teostamisega seotud toimingu tegemiseks, olgu siis tegemist halduslike või tehniliste abistavate töödega või talle usaldatud esindustoimingutega. Järelikult EÜ artiklites 45 ja 55 ette nähtud erandit käesolevas asjas ei kohaldata.
66 EÜ artikkel 49 keelab ühenduse piires teenusteosutamise vabaduse piirangud liikmesriikide kodanike suhtes, kes asuvad mõnes teises ühenduse riigis kui see isik, kellele teenuseid pakutakse. Lisaks eeldab see õigusnorm väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kõikide piirangute kaotamist, olgugi et seda kohaldatakse vahet tegemata sama riigi ja teiste liikmesriikide kodanike suhtes, kui need piirangud takistavad või halvendavad sellise teenuse osutaja tegevust, kes asub teises liikmesriigis, kus ta pakub seaduslikult sarnaseid teenuseid (vt eelkõige 13. juuli 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑262/02: komisjon v. Prantsusmaa, EKL 2004, lk I‑6569, punkt 22, ja otsus kohtuasjas C‑429/02: Bacardi France, EKL 2004, lk I‑6613, punkt 31 ning osundatud kohtupraktika).
67 Eriti tuleb rõhutada, et liikmesriik ei või kehtestada oma territooriumil osutatavate teenuste suhtes neid asutamistingimusi, mille kohaldamisel asutamislepingu sätted, millega tagatakse teenuste osutamise vabadus, kaotaksid oma kasuliku mõju (vt 26. veebruari 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑180/89: komisjon v. Itaalia, EKL 1991, lk I‑709, punkt 15).
68 Käesolevas asjas tuleb sedastada, et seaduse nr 85‑704 artikkel 4 kujutab endast piirangut teenuste osutamise vabadusele EÜ artikli 49 tähenduses, kuna see jätab ehitustööde allhankelepingute sõlmimise õiguse Prantsuse õiguses ammendavalt loetletud juriidilistele isikutele.
69 EÜ artikkel 46 koostoimes EÜ artikliga 55 lubab siiski piiranguid teenuste osutamise vabadusele avaliku korra, julgeoleku ja rahvatervise huvides. Hinnates toimiku materjale ei saa siiski väita, et niisugune põhjendus esineks.
70 Nendes tingimustes on EÜ artikli 49 rikkumisest tulenev nõue põhjendatud.
71 Kõigist eeltoodud põhjendustest lähtudes tuleb tõdeda, et kuna seaduse nr 85‑704 artikkel 4 jätab ehitustööde allhankelepingute sõlmimise õiguse Prantsuse õiguses ammendavalt loetletud juriidilistele isikutele, siis on Prantsusmaa rikkunud direktiivist 92/50 ning EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi.
Kohtukulud
72 Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Prantsuse Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud temalt välja mõista.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:
Kuna Prantsusmaa on jätnud 12. juuli 1985. aasta seaduse nr 85‑704 avalik-õiguslike isikute ehitustegevuse ja nende suhte kohta ehitustööde eraõiguslikest isikutest teostajatega, muudetud 14. novembri 1996. aasta seadusega nr 96-987 linnauuendamispakti rakendamise kohta, artiklis 4 ehitustööde allhankelepingute sõlmimise õiguse Prantsuse õiguses ammendavalt loetletud juriidilistele isikutele, siis on Prantsusmaa rikkunud nõukogu 18. juuni 1992. aasta direktiivist 92/50/EMÜ, millega kooskõlastatakse riiklike teenuslepingute sõlmimise kord, muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 1997. aasta direktiiviga 97/52/EÜ, ning EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi.
Allkirjad
* Kohtumenetluse keel: prantsuse.
Top